Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Beroep tot nietigverklaring - Voor beroep vatbare handelingen - Begrip - Handelingen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen - Brief van dienst van Commissie aan nationale autoriteiten van lidstaat belast met toepassing van communautaire regeling in kader van gemeenschappelijke marktorganisatie (EG-Verdrag, art. 173; verordeningen van de Raad nr. 136/66 en nr. 729/70, art. 4 en 5) 2 Beroep tot nietigverklaring - Natuurlijke of rechtspersonen - Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken - Rechtstreeks geraakt worden - Ten laste van EOGFL brengen van kosten betreffende transacties die zijn verricht in kader van gemeenschappelijke marktorganisatie - Brief van dienst van Commissie aan nationale autoriteiten van lidstaat belast met toepassing van communautaire regeling, waarin adviezen worden gegeven in kader van fase vóór goedkeuring van rekeningen (EG-Verdrag, art. 173, vierde alinea) 3 Beroep tot schadevergoeding - Zelfstandig rechtsmiddel ten opzichte van beroep tot nietigverklaring - Niet-ontvankelijkheid van beroep tot nietigverklaring van gemeenschapshandeling - Geen invloed op ontvankelijkheid van beroep strekkende tot vergoeding van schade door onwettig gedrag van instelling die bestreden handeling heeft vastgesteld (EG-Verdrag, art. 173, 178 en 215, tweede alinea) 4 Niet-contractuele aansprakelijkheid - Voorwaarden - Onrechtmatigheid - Schade - Oorzakelijk verband - Schade veroorzaakt bij toepassing van gemeenschapsregeling door nationaal orgaan en aan dit orgaan toe te schrijven - Onbevoegdheid van gemeenschapsrechter (EG-Verdrag, art. 178 en 215, tweede alinea)
Samenvatting
1 Alleen maatregelen met bindende rechtsgevolgen welke de belangen van de verzoeker rechtstreeks kunnen aantasten doordat zijn rechtspositie aanzienlijk wordt gewijzigd, zijn voor een beroep tot nietigverklaring vatbare handelingen of beschikkingen. Teneinde te beoordelen of dit het geval is met een brief die door een directeur-generaal van de Commissie is ondertekend en formeel aan een lidstaat en zijn nationale autoriteiten, doch niet aan de verzoeker is gezonden, moeten de bewoordingen van deze brief worden uitgelegd met inachtneming van de feitelijke en juridische context waarin deze is opgesteld en aan de nationale instanties is gezonden. Een brief die alleen voorstellen aan die instanties bevat teneinde een einde te maken aan een geschil naar aanleiding van een communautair onderzoek, alsmede het verzoek aan hen om elke betaling of borgstelling voor de opslag van olijfolie welke in het kader van de gemeenschappelijke marktordening in de sector vetten voor interventie in aanmerking kwam, tijdelijk te staken, heeft niet het karakter van een beschikking. Daar zowel de toepassing van de gemeenschapsbepalingen betreffende de gemeenschappelijke marktordeningen als de inzet van de voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid noodzakelijke middelen tot de bevoegdheid van de daartoe aangewezen nationale instanties behoren, hebben de diensten van de Commissie geen enkele bevoegdheid om besluiten over de toepassing van die bepalingen of de toekenning van financieringen te nemen. Zij kunnen alleen hun mening over de toepassing van de communautaire regelingen uiten, welke de nationale autoriteiten niet bindt, alsmede, bij de goedkeuring van de jaarrekeningen, hun definitieve standpunt bepalen over het ten laste van het EOGFL brengen van uitgaven die de interventiebureaus van de lidstaten hebben gedaan. 2 Een communautaire maatregel kan de rechtspositie van een particulier slechts rechtstreeks raken, en deze kan slechts krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag tegen die maatregel opkomen, wanneer hij degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, met dien verstande dat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de communautaire regeling geschiedt. Hetzelfde geldt wanneer de mogelijkheid dat degenen tot wie de maatregel is gericht, geen gevolg zullen geven aan de communautaire handeling, louter theoretisch is en het niet aan twijfel onderhevig is, dat zij vastbesloten zijn daaraan consequenties te verbinden. Wat de betaling door het EOGFL betreft van kosten betreffende interventies die in het kader van een gemeenschappelijke marktordening hebben plaatsgevonden, wordt een ondernemer niet rechtstreeks geraakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag door loutere adviezen die door de diensten van de Commissie aan de nationale autoriteiten zijn gegeven gedurende de informele fase voorafgaande aan de goedkeuring van rekeningen, die slechts dient ter voorbereiding van de eindbeschikking van de Commissie. 3 De schadevergoedingsactie bedoeld in de artikelen 178 en 215, tweede alinea, van het Verdrag is een zelfstandig rechtsmiddel met een eigen functie in het stelsel van de beroepsmogelijkheden, zodat de niet-ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring van een handeling van een gemeenschapsinstelling op zich niet de niet-ontvankelijkheid meebrengt van een beroep strekkende tot vergoeding van een schade die zou zijn geleden door het feit dat de instelling zich in het kader van de vaststelling van de bestreden handeling onwettig zou hebben gedragen. 4 Voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden, te weten de onrechtmatigheid van de aan de gemeenschapsinstellingen verweten gedraging, het bestaan van reële en zekere schade en een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de gedraging van de betrokken instelling en de gestelde schade. De gemeenschapsrechter is niet bevoegd, de vergoeding van schade te verzekeren, die is veroorzaakt door een beslissing van een nationale autoriteit belast met de uitvoering van de gemeenschapsregeling op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, aangezien deze beslissing niets van doen heeft met het gedrag van de diensten van de Commissie in het kader van hun informele samenwerking met de nationale autoriteiten, maar op een weloverwogen en zelfstandige keuze van laatstgenoemden berust.
Partijen
In zaak T-54/96,
Oleifici Italiani SpA, vennootschap naar Italiaans recht, gevestigd te Ostuni (Italië), en Fratelli Rubino Industrie Olearie SpA, vennootschap naar Italiaans recht, gevestigd te Bari (Italië), vertegenwoordigd door A. Tizzano, G. M. Roberti en F. Sciaudone, advocaten te Napels, domicilie gekozen hebbende ten kantore van A. Tizzano te Brussel, Grote Zavel 36,
verzoeksters,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur E. de March, als gemachtigde, bijgestaan door A. Dal Ferro, advocaat te Vicenza, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een verzoek tot, in de eerste plaats, nietigverklaring van de brief die de Commissie op 7 februari 1996 aan de Italiaanse autoriteiten en aan Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo, het Italiaans interventiebureau, heeft gericht en waarbij zij de stopzetting van elke betaling voor de opslag van olijfolie voor de seizoenen 1991/1992 en 1992/1993 zou hebben gelast in afwachting van een verificatie van het wasgehalte van die oliën, en, in de tweede plaats, vergoeding van de schade die verzoeksters door de gedraging van de Commissie zouden hebben geleden,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG
(Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Kalogeropoulos, president, C. W. Bellamy en J. Pirrung, rechters,
griffier: J. Palacio González, administrateur,
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 10 juni 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
De toepasselijke wetgeving
De financiering van interventiemaatregelen in de sector olijfolie
1 Verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB 1966, blz. 3025; hierna: "basisverordening"), voorziet onder meer in communautaire financiële steun voor de productie van olijfolie (vierde overweging van de considerans van de verordening). Hiertoe voert zij een regeling in volgens welke in elke olijfolieproducerende staat het daartoe aangewezen interventiebureau de hem aangeboden olijfolie van communautaire oorsprong tegen de interventieprijs aankoopt. De interventieprijs hangt af van de kwaliteit van de olie, die wordt bepaald aan de hand van de in de bijlage bij de verordening opgenomen benamingen en definities. Deze bijlage vermeldt, in aflopende kwaliteitsvolgorde, de volgende benamingen:
1. Olijfolie verkregen bij de eerste persing (...) a) extra (...) b) fijn (...) c) courant (...) d) voor verlichting (...) 2. (...) 3. (...) 4. Olie uit afvallen van olijven (...) 5. (...) 6. (...) 7. (...)
2 Artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13; hierna: "verordening nr. 729/70"), bepaalt dat het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: "EOGFL") op grond van artikel 1, lid 2, sub b, de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan, financiert.
3 Ingevolge artikel 4 van deze verordening wijzen de lidstaten de diensten en organen aan, die zij machtigen tot uitbetaling van de met die interventies verbonden uitgaven (lid 1), waarbij de Commissie de lidstaten de nodige middelen ter beschikking stelt, opdat de aldus aangewezen organen die betalingen overeenkomstig de communautaire voorschriften en de nationale wetgevingen verrichten (lid 2).
4 Volgens artikel 5, lid 2, van de verordening beslist de Commissie bij de aanvang van elk jaar over het toekennen van een voorschot voor de aangewezen organen en, in de loop van het jaar, over aanvullende stortingen ter dekking van de uitgaven die door die organen moeten worden verricht (sub a); voor het einde van het volgende jaar keurt de Commissie de rekeningen van de organen goed (sub b).
5 Op basis van verordening nr. 729/70 gaf de Raad verordening (EEG) nr. 1883/78 van 2 augustus 1978 betreffende de algemene regels voor de financiering van de interventies door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (PB L 216, blz. 1), die voor de sector olijfolie bepaalt, dat de aankoop en daaropvolgende verrichtingen door een interventiebureau, in het bijzonder de opslagcontracten en de maatregelen voortvloeiende uit de opslag van de interventieproducten, op grond van verordening nr. 729/70 kunnen worden gefinancierd.
Het toezicht op de kwaliteit van de ter interventie aangeboden olijfolie
6 Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 bepaalt, dat de lidstaten, overeenkomstig hun nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, en om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen. Ingevolge artikel 9, lid 1, verstrekken de lidstaten de Commissie alle inlichtingen die voor de goede werking van het EOGFL nodig zijn, en nemen zij alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles die de Commissie doelmatig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering.
7 Bij verordening (EEG) nr. 3472/85 van 10 december 1985 (PB L 333, blz. 5; hierna: "verordening nr. 3472/85") preciseerde de Commissie de wijze van aankoop en opslag van olijfolie door de interventiebureaus. Artikel 1 van deze verordening, in de versie voortvloeiend uit verordening (EEG) nr. 1859/88 van de Commissie van 30 juni 1988 (PB L 166, blz. 13), beperkt de interventie met name tot olijfolie bedoeld in punt 1 van de bijlage bij de basisverordening - dat wil zeggen olijfolie verkregen bij de eerste persing (extra, fijn, courant, voor verlichting) - waarvan het gehalte aan water, onzuiverheden of zuren een bepaald percentage niet overschrijdt.
8 Volgens artikel 2, lid 4, van verordening nr. 3472/85 wordt de aangeboden olijfolie slechts aanvaard indien het interventiebureau aan de hand van communautaire analysemethoden heeft vastgesteld, dat hij bepaalde stoffen niet bevat. Die analyses moeten door onafhankelijke laboratoria worden uitgevoerd. Indien het interventiebureau constateert dat de ter interventie aangeboden olie niet voldoet aan de kwaliteitsklasse waarin hij wordt aangeboden, kan de betrokken aanbieding worden ingetrokken. In dat geval zijn de eventuele kosten voor de inslag, de opslag en de uitslag van de aangeboden olie ten laste van de aanbieder (lid 6).
9 Op 11 juli 1991 gaf de Commissie verordening (EEG) nr. 2568/91 inzake de kenmerken van olijfoliën en oliën uit afvallen van olijven en de desbetreffende analysemethoden (PB L 248, blz. 1; hierna: "verordening nr. 2568/91"). Deze verordening beoogt een beter onderscheid te maken tussen de verschillende soorten olie die in de bijlage bij de basisverordening worden genoemd, en de zuiverheid en de kwaliteit ervan te waarborgen (tweede overweging van de considerans van de verordening). Artikel 1 van de verordening bepaalt, dat als olijfoliën in de zin van de basisverordening alleen worden aangemerkt, de oliën waarvan de respectieve kenmerken overeenkomen met die welke in haar bijlage I zijn vermeld. Volgens artikel 2 worden die kenmerken bepaald aan de hand van de in de verschillende bijlagen bij de verordening genoemde analysemethoden. Aanvankelijk voorzag verordening nr. 2568/91 niet in de bepaling van het wasgehalte van de oliën. Zij voorzag daarentegen wel in de bepaling van het gehalte aan alifatische alcoholen, volgens een methode vastgesteld in bijlage IV.
10 Vervolgens gaf de Commissie op 29 januari 1993 verordening (EEG) nr. 183/93 tot wijziging van verordening nr. 2568/91 inzake de kenmerken van olijfoliën en oliën uit afvallen van olijven en de desbetreffende analysemethoden (PB L 22, blz. 58). In de tweede overweging van de considerans van die verordening wordt gepreciseerd, dat "op grond van de ervaring een aantal aanpassingen en preciseringen in de analysemethoden nodig blijken". Het criterium van de alifatische alcoholen werd vervangen door dat van de bepaling van het gehalte aan was, waarbij werd vermeld dat deze methode "vooral [kan] worden toegepast om geperste olijfolie te onderscheiden van geëxtraheerde olijfolie (uit persafvallen van olijven)". Volgens artikel 2 van verordening nr. 183/93 treedt deze in werking op 20 februari 1993. De nieuwe methode van bepaling van het wasgehalte werd echter van "toepassing met ingang van 1 juli 1993 voor op of na die datum verpakte olijfolie".
11 Teneinde een betere controle van de kwaliteit van de ter interventie aangeboden olie te verzekeren en de daartoe te gebruiken analysemethoden aan te vullen, heeft de Commissie ten slotte verordening nr. 3472/85 aangepast. Zij stelde namelijk op 29 juni 1994 verordening (EG) nr. 1509/94 (PB L 162, blz. 31) vast, die verordening nr. 3472/85 in die zin wijzigde, dat de verificaties van de olie met name dienen te geschieden aan de hand van de methode van bepaling van het wasgehalte.
De feiten van het geding
12 Verzoeksters behoren tot de particuliere ondernemingen die de Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (het Italiaanse interventiebureau; hierna: "AIMA") met de opslag en, in het algemeen, de uitvoering van de interventies op de Italiaanse markt van olijfolie belast.
13 Gedurende de seizoenen 1991/92 en 1992/93 hebben verzoeksters duizenden tonnen olijfolie opgeslagen. Zonder op deze punten door de Commissie te worden weersproken, stellen zij, dat
- de opslag van de betrokken oliën plaatsvond vóór de datum van vaststelling van verordening nr. 1509/94 en, ten dele, vóór die van verordening nr. 183/93,
- AIMA, na controles en analyses te hebben verricht, heeft vastgesteld, dat de aangeboden oliën volledig aan de voorschriften voldeden en de eigenaren van de oliën de overeenkomstige bedragen normaal heeft betaald,
- de resultaten van die analyses en controles ter kennis van de Commissie zijn gebracht, die daar op dat moment geen bezwaar tegen heeft gemaakt.
14 In november 1993 stelde het EOGFL krachtens artikel 9 van verordening nr. 729/70 een onderzoek in naar de hoeveelheid en de kwaliteit van de interventie-olie in Italië. In het kader van dit onderzoek werden in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten bij Oleifici Italiani monsters genomen, waarvan één exemplaar naar een laboratorium van de Spaanse overheid werd gezonden.
15 Op grond van de analyses die in januari 1994, met name aan de hand van de methode betreffende de bepaling van het wasgehalte, werden verricht, concludeerde het laboratorium, dat "het wasgehalte hoger was dan toegestaan" en dat het monster "olie uit afvallen" bevatte, maar dat de gecontroleerde oliën voor het overige in overeenstemming met de andere criteria van de geldende communautaire regeling waren.
16 De Commissie concludeerde op grond hiervan, dat, anders dan was opgegeven, 31,5 % van de monsters geen olie verkregen bij de eerste persing was, 46 % van de monsters bij de eerste persing verkregen olie voor verlichting was, doch geen extra olie verkregen bij de eerste persing, zoals was opgegeven, en dat 15,2 % van de monsters weliswaar olie verkregen bij de eerste persing was, doch van een mindere kwaliteit dan oorspronkelijk was opgegeven; slechts 4,8 % van de monsters zou in dezelfde als de opgegeven kwaliteitsklasse zijn ingedeeld. Bij brief van directoraat-generaal VI (landbouw) van de Commissie van 1 maart 1994 werden die resultaten aan de Italiaanse autoriteiten meegedeeld. Na te hebben gewezen op de "ontoelaatbare tekortkomingen in het gehele Italiaanse stelsel van controle van de overheidsinterventie voor olijfolie", verklaarde de Commissie, dat haar diensten "zich gedwongen zagen de financiering te weigeren van de uitgaven betreffende alle door AIMA aangekochte hoeveelheden, met uitzondering van de uitgaven voor de kleine hoeveelheden waarvan de onderzoeksresultaten aangaven, dat zij van de opgegeven kwaliteit waren".
17 Tussen maart 1994 en januari 1995 had de Commissie echter een briefwisseling en een onderhoud met AIMA. Hierna willigde zij het verzoek van AIMA in en verklaarde zij zich bij brief van 27 februari 1995 bereid, een tweede analyse door een Italiaans laboratorium te gelasten.
18 Deze voor april 1995 geplande analyse heeft echter niet plaatsgevonden omdat de Italiaanse rechterlijke autoriteiten reeds eind maart 1995 een onderzoek naar de betrokken oliën hadden ingesteld en de diensten van de Commissie het raadzaam achtten, de door het EOGFL genomen monsters ter beschikking van die autoriteiten te stellen.
19 Bovendien liet Oleifici Italiani in juni 1995 op eigen initiatief door het eerder genoemde Spaanse laboratorium een analyse verrichten van monsters olijfolie waarvan verzoeksters stellen, dat het om dezelfde oliën ging als die welke in januari 1994 waren onderzocht. Deze analyse leidde tot de conclusie, dat het ging om "bij de eerste persing verkregen oliën voor verlichting zonder bedrieglijke vermenging aangezien het hoge wasgehalte [kon] worden toegeschreven aan het feit, dat het om oude oliën [ging]".
20 Het deskundigenrapport dat op 30 oktober 1995 in het kader van het door de Italiaanse rechterlijke autoriteiten verrichte onderzoek werd opgesteld, kwam in wezen tot dezelfde conclusie. In het rapport werd vastgesteld, dat
- indien alleen een te hoog wasgehalte wordt vastgesteld, terwijl de andere parameters in overeenstemming zijn met de voorschriften - zoals dit bij de betrokken oliën het geval was -, de verslechtering moet worden toegeschreven aan natuurlijke chemische reacties en niet aan vermenging,
- op basis van de verkregen analytische waarden niets erop wees, dat de oliën waren vervangen of vermengd.
21 Nadat de Commissie in september 1995 door Oleifici Italiani op de hoogte was gesteld van het tweede onderzoeksrapport van het Spaanse laboratorium, nam zij bij een op 2 oktober 1995 aan AIMA gerichte brief nota van dit rapport, volgens hetwelk het te hoge wasgehalte niet moest worden toegeschreven aan een bedrieglijke vermenging, maar aan de veroudering van de oliën. De Commissie concludeerde op grond hiervan, dat "onder deze omstandigheden moeilijk kon worden aangenomen, dat deze voor de tweede maal onderzochte oliën niet voor interventie in aanmerking konden worden genomen", en zij verzocht AIMA, haar "de hoeveelheden en de opslagplaatsen van de oliën met gelijke onderzoeksresultaten mee te delen, opdat zij zo spoedig mogelijk ter verkoop konden worden aangeboden".
22 In een aan AIMA gerichte brief van 23 november 1995 verwees de Commissie bovendien naar het deskundigenrapport dat op 30 oktober in het kader van het door de Italiaanse rechterlijke autoriteiten verrichte onderzoek was opgesteld, en volgens hetwelk op grond van het onderzoek, wat Oleifici Italiani betrof, niet kon worden geconcludeerd, dat de onderzochte oliën waren vervangen. De Commissie verzocht AIMA "daarom, haar zo spoedig mogelijk de rapporten over alle onderzochte partijen toe te zenden, de administratieve blokkade op te heffen en over te gaan tot onmiddellijke betaling van de vergoedingen verschuldigd aan alle contractanten voor wie de onderzoeksrapporten dezelfde conclusies als die voor Oleifici Italiani bevatten".
23 AIMA reageerde op het verzoek van de Commissie bij brief van 30 november 1995, en voegde hierbij het rapport dat op 30 oktober 1995 in het kader van het Italiaanse gerechtelijk onderzoek was opgesteld. Het deelde de Commissie bovendien mee, dat het, tenzij de Commissie hiertegen bezwaar had, zou overgaan tot onmiddellijke betaling van de aan de contractanten verschuldigde vergoedingen, en wel voor in het totaal 17.639,291 ton olie waarvan was vastgesteld, dat deze niet was vervangen.
24 In antwoord op deze brief verklaarde de Commissie bij faxbericht van 7 december 1995 (VI/046436), geen enkel bezwaar te hebben tegen onmiddellijke betaling van de opslagvergoedingen voor de door AIMA opgegeven 17.639,291 ton. Voor het Gerecht heeft de Commissie haar standpunt aldus verklaard, dat zij van mening was dat de betrokken analyses waren uitgevoerd met inachtneming van de geldende communautaire regeling en dat zij als betrouwbaar konden worden aangemerkt. Na lezing van het rapport dat in het kader van het gerechtelijk onderzoek was opgesteld en haar bij brief van AIMA van 30 november 1995 was toegezonden, had zij echter geconstateerd, dat dit rapport niet het wasgehalte van de onderzochte oliemonsters aangaf.
25 Teneinde de betrouwbaarheid van het door Oleifici Italiani aan het Spaanse laboratorium gevraagde tegenonderzoek te verifiëren, verzocht de Commissie ook dit laboratorium bij brief van 6 februari 1996 de herkomst van de onderzochte olie (opslagplaats, eigenaar) en de presentatie van de monsters (recipiënt, etikettering) te preciseren en aan te geven, of verzoekster om een volledige analyse had gevraagd of slechts om de vaststelling van bepaalde kenmerken van de oliën.
26 Bij brief van diezelfde dag verzocht de Commissie ook Oleifici Italiani om nadere details over de aan genoemd laboratorium gezonden monsters en over de omvang van de gevraagde analyses.
27 Bij brief van 8 februari 1996 antwoordde het Spaanse laboratorium op de vragen van de Commissie, dat het geen mededeling over de herkomst van de monsters kon doen aangezien deze waren geleverd in een glazen fles met een plastic schroefdop die niet van een stempel was voorzien, niet was verzegeld en evenmin was geëtiketteerd. Het zou daarom duidelijk zijn geweest, dat de analyse alleen voor eigen informatie kon worden gebruikt. Bovendien was aangegeven, dat de gevraagde analyse hoofdzakelijk betrekking had op het wasgehalte en dat niet om onderzoek naar de zuurtegraad werd gevraagd.
28 In haar antwoord van 9 februari 1996 beklemtoonde Oleifici Italiani echter, dat de door het Spaanse laboratorium onderzochte monsters die waren welke in november 1993 waren genomen. Zij voegde hieraan toe, dat het er in elk geval niet zozeer om ging, die overeenstemming te verifiëren, maar veeleer om kennis te nemen van het feit, dat het laboratorium het, bij gebreke van abnormale aanwijzingen van de andere onderzochte parameters, op basis van de abnormale waarde van het wasgehalte alleen niet mogelijk had geacht te bevestigen, dat vermenging met olie uit afvallen had plaatsgevonden.
29 In deze context zond de directeur-generaal van DG VI (landbouw) van de Commissie, na ontvangst van de twee bovengenoemde antwoorden, de permanente vertegenwoordiging van Italië bij de Europese Unie op 7 februari 1996 de volgende brief (hij zond tevens een kopie daarvan naar verschillende Italiaanse ministeriële en rechterlijke autoriteiten alsmede naar AIMA):
"Ten vervolge op onze omvangrijke briefwisseling over deze kwestie, doe ik u hierbij een voorstel om een einde te maken aan het geschil dat na het communautaire onderzoek is ontstaan.
In mijn brief VI/009568 van 27 februari 1995 stelde ik voor, met de betrokken partijen een contra-analyse van de in mijn bezit zijnde monsters te laten uitvoeren. Alles was klaar voor deze analyse, toen de Guardia di Finanza de betrokken oliën onder sekwester stelde. Het werd toen raadzaam geacht, de administratieve procedure op te schorten en zich te verlaten op de analyses die de procureur van Napels aan een door hem gekozen deskundige had gevraagd.
Die deskundige concludeerde, dat het om bij de eerste persing verkregen oliën ging, en dat zij dus in aanmerking konden komen voor interventie.
Een nader onderzoek van het geval heeft aangetoond, dat de door het Tribunale di Napoli aangewezen deskundige het niet zinvol had geacht van alle omstreden monsters het wasgehalte te onderzoeken omdat dit onderzoek zijns inziens niet bepalend was om de daadwerkelijke kwaliteit van de onderzochte oliën vast te stellen, in tegenstelling tot hetgeen in de communautaire regeling wordt gepreciseerd. Tot staving van zijn stelling beroept de deskundige zich op de uitkomst van analyses die voor rekening van Oleifici Italiani op drie niet nader aangegeven monsters zijn verricht door het Laboratorio Arbitral de Madrid, dat tot de conclusie komt, dat de onderzochte olie, ondanks het hoge wasgehalte, bij de eerste persing verkregen is.
De diensten van de Commissie kunnen de verwarring die door al deze analyses is ontstaan, niet aanvaarden en achten het zinvol, de zaak terug op te nemen op het punt waar zij was toen de oliën in april 1995 onder sekwester werden gesteld.
Afgezien van de gerechtelijke aspecten, die tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaat behoren, moet een beslissing worden genomen over de vraag, of de betrokken oliën voor interventie in aanmerking komen. De diensten van de Commissie stellen de autoriteiten van de lidstaat opnieuw voor, het nodige te doen om op de in het bezit van het EOGFL zijnde monsters een contra-analyse te laten uitvoeren door een onafhankelijk, in gezamenlijk overleg te kiezen laboratorium teneinde de daadwerkelijke kwaliteit van de betrokken oliën vast te stellen. De lidstaat wordt daarom verzocht, die analyses te laten verrichten, de betrokkenen op de hoogte te stellen en intussen elke borgstelling en/of betaling met betrekking tot die oliën stop te zetten.
Voor dit onderzoek, dat vooral betrekking moet hebben op het wasgehalte en de ontwikkeling ervan in de tijd, stellen de diensten van de Commissie het laboratoire des matières grasses de Clichy (Frankrijk) voor."
30 In antwoord op deze brief deelde AIMA de Commissie op 16 februari 1996 mee, dat de Italiaanse strafrechtelijke instantie na afloop van het gerechtelijk onderzoek in Italië bij decreet van 15 november 1995 de vrijgeving van de olie en de levering van de partijen aan de rechthebbenden had gelast. Vanaf dat moment had elke ongerechtvaardigde vertraging van AIMA om de aangegane verplichtingen na te komen, strafrechtelijke gevolgen kunnen hebben voor zijn ambtenaren. Bovendien verwierp de Italiaanse Consiglio di Stato bij beschikking van 2 februari 1996 het hoger beroep dat AIMA had ingesteld met betrekking tot de weigering om de beheerskosten te vergoeden, op grond dat uit bovengenoemd gerechtelijk onderzoek niet was gebleken, dat de oliën waren vervangen of waren versneden met olie van mindere kwaliteit. AIMA concludeerde hieruit, dat het zich onder die omstandigheden niet kon onttrekken aan betaling van de verschuldigde bedragen aan de overgebleven rechthebbenden.
31 Op 19 februari 1996 vroegen verzoeksters de Commissie de brief van 7 februari 1996 in te trekken en te bevestigen, dat zij gerechtigd waren de voor de betrokken oliën verschuldigde bedragen te betalen. De Commissie heeft op dit verzoek niet geantwoord.
32 Onder deze omstandigheden hebben verzoeksters bij een op 17 april 1996 ter griffie van het Gerecht ingeschreven verzoekschrift het onderhavige beroep ingesteld.
Het procesverloop en de gebeurtenissen na de instelling van het beroep bij het Gerecht
33 Na de instelling van het beroep heeft de directeur-generaal van DG VI (landbouw) van de Commissie AIMA op 23 april 1996 nogmaals een brief gezonden over de gedurende de seizoenen 1991/92 en 1992/93 voor interventie geleverde olijfolie waarnaar het EOGFL het onderzoek van november 1993 had ingesteld. In die brief
- bevestigde de Commissie de inhoud van haar brief van 1 maart 1994 over de juistheid van de eerste onderzoeken verricht door het Spaanse laboratorium, hetgeen betekende dat AIMA de in verband met de betrokken aankopen verrichte onverschuldigde betalingen moest terugvorderen;
- verklaarde zij, dat de betrokken oliën moesten worden geacht niet voor interventie in aanmerking te komen en dus als niet tot de interventievoorraad te behoren; vanaf dat moment waren de oliën ter beschikking van AIMA, dat kon besluiten deze ter verkoop aan te bieden;
- verwees zij naar de beschikking van de Italiaanse Consiglio di Stato van 2 februari 1996 en preciseerde zij: "Ik kom niet terug op mijn brief van 7.2.1995" [gelezen moet worden: 7.12.95] "ref. VI/046436 waarbij de betaling van de kosten voor het opslaan van de betrokken olijfolie tot aan de datum van deze brief wordt goedgekeurd"; anderzijds werd AIMA verzocht, vanaf die datum voor rekening van het EOGFL geen opslagkosten meer te betalen aangezien de betrokken olijfoliën ter beschikking van AIMA stonden.
34 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer) besloten zonder voorafgaande maatregelen van instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Krachtens artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering heeft het echter maatregelen tot organisatie van de procesgang genomen en partijen verzocht, vóór de datum van de terechtzitting een aantal vragen schriftelijk te beantwoorden. Partijen hebben naar behoren aan dit verzoek voldaan.
35 Ter openbare terechtzitting van 10 juni 1998 zijn partijen in hun pleidooien gehoord en hebben zij geantwoord op vragen van het Gerecht.
Conclusies van partijen
36 Verzoeksters concluderen dat het het Gerecht behage:
- nietig te verklaren de beschikking van de Commissie, vervat in de brief van de directeur-generaal van het directoraat-generaal Landbouw (DG VI) - directoraat G, Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) - G. Legras, van 7 februari 1996 (nr. VI/000513), waarbij de stopzetting van elke betaling voor de opslag van olijfolie voor de seizoenen 1991/92 en 1992/93 wordt gelast;
- de Commissie te veroordelen tot vergoeding van de schade die verzoeksters door de onrechtmatige gedraging van de Commissie hebben geleden;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
37 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoeksters in de kosten te verwijzen.
De ontvankelijkheid van de conclusies tot nietigverklaring
Argumenten van partijen
38 De Commissie stelt in de eerste plaats, dat de brief van 7 februari 1996 geen voor beroep tot nietigverklaring vatbare handeling in de zin van artikel 173 EG-Verdrag is, aangezien hij geen bindende rechtsgevolgen in het leven heeft geroepen welke de belangen van verzoeksters kunnen aantasten (beschikking Hof van 8 maart 1991, Emerald Meats/Commissie, C-66/91 en C-66/91 R, Jurispr. blz. I-1143, punt 26, en beschikking Gerecht van 21 oktober 1993, Nutral/Commissie, T-492/93 en T-492/93 R, Jurispr. blz. II-1023, punt 24). Deze brief is immers geschreven in het kader van de samenwerking tussen de diensten van de Commissie en de Italiaanse autoriteiten die met de toepassing van de communautaire regeling zijn belast. De bestreden brief is in feite slechts één van de voorbereidende handelingen voor de beslissing tot goedkeuring van de EOGFL-rekeningen, waarbij definitief wordt vastgesteld welke uitgaven het EOGFL voor zijn rekening neemt. Het Hof heeft uitdrukkelijk geoordeeld, dat de Commissie pas bij de goedkeuring van de jaarrekeningen haar standpunt over het optreden van de lidstaten in het kader van het EOGFL kan bepalen (arrest Hof van 6 oktober 1993, Italië/Commissie, C-55/91, Jurispr. blz. I-4813, punt 36).
39 De Commissie voegt hieraan toe, dat de bestreden handeling op zich geen enkele verplichting voor de betrokken lidstaat noch, a fortiori, voor verzoeksters meebrengt. De verplichting voor de Italiaanse autoriteiten om de onverschuldigde betalingen stop te zetten vloeit rechtstreeks voort uit de bepalingen van artikel 8 van verordening nr. 729/70. Voorts dienen de lidstaten op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (arrest Hof van 23 november 1995, Nutral/Commissie, C-476/93 P, Jurispr. blz. I-4125, punt 21, en beschikking Nutral/Commissie, reeds aangehaald, punt 26). Derhalve kunnen enkel de door de nationale autoriteiten ter zake vastgestelde maatregelen bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke verzoeksters' belangen kunnen aantasten (beschikking Nutral/Commissie, reeds aangehaald, punt 28).
40 De Commissie is in de tweede plaats van mening, dat de in casu bestreden handeling verzoeksters niet rechtstreeks raakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag. In feite kan enkel de handeling van nationaal recht waarbij de nationale bevoegde autoriteiten de vergoeding van de opslagkosten hebben stopgezet, worden geacht verzoeksters schade te hebben berokkend. In dit verband herinnert de Commissie eraan, dat de communautaire regeling op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voorziet in een strikte scheiding tussen de Commissie en de lidstaten enerzijds en de lidstaten en de marktdeelnemers anderzijds. Het staat derhalve aan de nationale autoriteiten de passende maatregelen te treffen om onregelmatigheden te voorkomen, zo nodig door de betaling van onverschuldigde bedragen stop te zetten.
41 Ten slotte betoogt de Commissie, dat de bestreden handeling in elk geval na haar brief van 23 april 1996 geen rechtsgevolgen meer teweegbrengt. Zelfs bij aanvaarding van verzoeksters' redenering, dat de verschillende door de diensten van de Commissie aan AIMA gerichte brieven handelingen vormen die hen rechtstreeks en individueel raken, quod non, heeft de brief van 23 april de bestreden brief van 7 februari 1996 ongeldig gemaakt.
42 Verzoeksters voeren hiertegen aan, dat de brief van de Commissie van 7 februari 1996 rechtsgevolgen teweeg heeft gebracht die hun belangen rechtstreeks en individueel hebben aangetast. Dat de verordeningen nrs. 729/70 en 3472/85 de lidstaten de mogelijkheid bieden, onregelmatigheden op het gebied van de EOGFL-middelen te voorkomen en te vervolgen, neemt niet weg, dat de handelingen van de Commissie op dit gebied rechtstreekse gevolgen kunnen hebben binnen de rechtssfeer van particulieren. In casu heeft de Commissie zich niet beperkt tot het geven van aanwijzingen aan het nationale interventiebureau, doch heeft zij dwingende maatregelen genomen die specifiek betrekking hebben op de situatie van verzoeksters.
43 In deze context verwijzen verzoeksters meer in het bijzonder naar de brieven van 2 oktober en 23 november 1995, waarbij de Commissie AIMA had gelast de betrokken betalingen te verrichten, alsmede naar de brief van 7 februari 1996, waarbij zij AIMA gelastte elke betaling met betrekking tot de betrokken oliën stop te zetten. Volgens verzoeksters is dus duidelijk, dat AIMA, wat de betaling voor de opslag van de betrokken oliën betreft, over geen enkele beoordelingsmarge beschikte, doch zich diende te houden aan hetgeen de Commissie had voorgeschreven.
44 Verzoeksters leiden hieruit af, dat de door de Commissie aangevoerde rechtspraak niet op de onderhavige zaak kan worden toegepast. Zo heeft het arrest Nutral/Commissie, reeds aangehaald, alleen betrekking op maatregelen getroffen door nationale autoriteiten die vrij waren om de door de Commissie gegeven aanwijzingen al dan niet op te volgen. Voorts heeft de beschikking Emerald Meats/Commissie, reeds aangehaald, betrekking op een mededeling waarbij de Commissie slechts aankondigt, dat haar diensten voornemens zijn bepaalde maatregelen te treffen, een voornemen dat niet als een dwingend besluit kan worden aangemerkt. In casu ligt de zaak echter geheel anders, daar de bestreden handeling de nationale autoriteiten geen enkele speelruimte laat ter zake van de uitvoering van de betrokken betalingen.
45 Op het argument van de Commissie, dat de beslissingsvrijheid van AIMA wordt bewezen door het feit, dat laatstgenoemde haar aanwijzingen van 23 november 1995 niet heeft opgevolgd, antwoorden verzoeksters, dat de vertraagde uitvoering van een beschikking op zich niet betekent, dat de nationale autoriteit vrijelijk kan beslissen om deze al dan niet uit te voeren. Voorts moet de omstandigheid, dat AIMA ondanks die brief van 23 november 1995 niet tot onmiddellijke en volledige betaling is overgegaan, naar alle waarschijnlijkheid juist worden toegeschreven aan de grote onzekerheid veroorzaakt door het getreuzel van de diensten van de Commissie.
46 Aangaande de stelling van de Commissie, dat het geding na haar brief van 23 april 1996 zonder voorwerp is geraakt, nemen verzoeksters akte van het feit, dat de Commissie in dit stadium laatstgenoemde brief als eindbeslissing betreffende de gehele zaak wil aanmerken. Gelet op het feit, dat de Commissie ten aanzien van de litigieuze betalingen al verschillende malen van mening is veranderd, wijzen verzoeksters echter met nadruk op de grote onzekerheid waarin zij zich nog steeds bevinden. In het kader van hun beroep tot schadevergoeding merken verzoeksters op, dat de brief van 23 april 1996 de betaling van de opslagkosten door het EOGFL tot die datum lijkt te beperken. Deze brief kan daarom aanleiding geven tot andere geschillen over de vraag, wie instaat voor de kosten van de verdere opslag.
47 Aangaande dit laatste punt preciseert de Commissie in dupliek, dat de betrokken beperking gerechtvaardigd werd door het feit, dat het op basis van de gegevens waarover zij beschikte, zonder meer duidelijk was, dat de betrokken olie per 23 april 1996 van de interventievoorraad moest worden uitgesloten.
Beoordeling door het Gerecht
48 Om te beginnen moet worden onderzocht, of de litigieuze brief van 7 februari 1996 een voor een beroep tot nietigverklaring vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag is. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet daartoe worden nagegaan, of deze brief - die formeel aan de permanente vertegenwoordiging van Italië bij de Europese Unie was gericht en waarvan verschillende Italiaanse autoriteiten, waaronder AIMA, maar niet verzoeksters, een kopie hebben ontvangen - bindende rechtsgevolgen in het leven heeft geroepen welke de belangen van laatstgenoemden kunnen aantasten doordat hun rechtspositie aanzienlijk wordt gewijzigd (zie met name beschikking Emerald Meats/Commissie, reeds aangehaald, punt 26; arrest Nutral/Commissie, reeds aangehaald, punt 28, en arrest Hof van 22 april 1997, Geotronics/Commissie, C-395/95 P, Jurispr. blz. I-2271, punt 10).
49 De bewoordingen van deze brief moeten worden uitgelegd met inaanmerkingneming van de feitelijke en juridische context waarin de brief is opgesteld en aan de Italiaanse instanties is gezonden. Het gaat er immers om de objectieve betekenis vast te stellen die de brief op het moment van verzending redelijkerwijs kon hebben voor een zorgvuldig en bedachtzaam marktdeelnemer die voor rekening van een nationaal interventiebureau in de sector van de olijfolie handelt.
50 Vastgesteld moet evenwel worden, dat de bestreden brief is ondertekend door de heer Legras, een directeur-generaal van de Commissie, en uitdrukkelijk alleen het standpunt van de diensten van directoraat-generaal VI weergeeft. Zo wordt bijvoorbeeld geschreven, dat "de diensten van de Commissie de verwarring die (...) is ontstaan, niet [kunnen] aanvaarden" en "het zinvol [achten], de zaak terug op te nemen op het punt waar zij was (...) in april 1995 (...)". Bovendien bevat de brief slechts een "voorstel om een einde te maken aan het geschil (...)" en "[stellen] de diensten van de Commissie (...) de autoriteiten van de lidstaat opnieuw voor, het nodige te doen". In deze context wordt de lidstaat verzocht, "intussen" elke betaling met betrekking tot de betrokken oliën stop te zetten. De in de brief gebezigde taal is dus niet die van een dwingende handeling die ertoe strekt, de Italiaanse autoriteiten te gelasten het dossier af te sluiten, en die daardoor de rechtspositie van verzoeksters aantast.
51 Dat de bestreden brief niet het karakter van een besluit heeft, wordt bevestigd door de juridische context waarin hij is geschreven. Volgens de regels die de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten beheersen, moeten laatstgenoemde immers, bij ontstentenis van een andersluidende bepaling van het gemeenschapsrecht, op hun grondgebied zorg dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen, inzonderheid in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (arrest Hof van 7 juli 1987, Étoile commerciale en CNTA/Commissie, 89/86 en 91/86, Jurispr. blz. 3005, punt 11). Meer in het bijzonder is de toepassing van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen inzake de gemeenschappelijke marktordeningen een zaak van de daartoe aangewezen nationale instanties. De diensten van de Commissie hebben immers geen enkele bevoegdheid om besluiten over de toepassing van die bepalingen te nemen, doch kunnen alleen hun mening uiten, welke de nationale autoriteiten niet bindt, aangezien dergelijke meningsuitingen vallen binnen het kader van de interne samenwerking tussen de Commissie en de met de toepassing van de gemeenschapsregeling belaste nationale instanties (zie in die zin met name arresten Hof van 27 maart 1980, Sucrimex en Westzucker/Commissie, 133/79, Jurispr. blz. 1299, punten 16 en 22, 10 juni 1982, Interagra/Commissie, 217/81, Jurispr. blz. 2233, punt 8, en 18 oktober 1984, Eurico/Commissie, 109/83, Jurispr. blz. 3581, punt 20).
52 Hetzelfde geldt voor het bij de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 729/70 specifiek ingevoerde financieringsmechanisme. Het zijn immers de lidstaten zelf die op basis van hun eigen financiële middelen en naar gelang van de behoeften van hun betaaldiensten, de noodzakelijke middelen ter financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ter beschikking moeten stellen, terwijl de Commissie die uitgaven slechts herfinanciert door het toekennen van forfaitaire voorschotten en het verrichten van aanvullende betalingen [zie hierover de verduidelijkingen in de vijfde overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 3183/87 van de Raad van 19 oktober 1987 houdende vaststelling van bijzondere bepalingen betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 304, blz. 1), de eerste overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 2048/88 van de Raad van 24 juni 1988 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 729/70 (PB L 185, blz. 1), de eerste overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 2776/88 van de Commissie van 7 september 1988 betreffende de gegevens die de lidstaten moeten verstrekken voor de boeking van de uit de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierde uitgaven (PB L 249, blz. 9), en in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 729/70, in de versie van verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1)].
53 Volgens dit financieringsmechanisme bepaalt de Commissie pas bij de goedkeuring van de jaarrekeningen krachtens artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70, en alleen ten aanzien van de lidstaten, haar definitieve standpunt over de betaling door het EOGFL van uitgaven die de interventiebureaus van de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben gedaan (zie in die zin arrest Hof van 29 januari 1998, Griekenland/Commissie, C-61/95, Jurispr. blz. I-207, punt 39). Gelijk het Hof in zijn arrest van 6 oktober 1993, Italië/Commissie (reeds aangehaald, punt 36), heeft gepreciseerd, kan de Commissie haar standpunt over die financiering niet vóór de goedkeuring van de jaarrekeningen bepalen.
54 Gelijk de Commissie terecht heeft opgemerkt, vond de briefwisseling waar het in deze zaak om gaat, daaronder begrepen de bestreden brief, derhalve plaats in het kader van een interne en informele samenwerking - waar geen besluiten werden genomen - bedoeld om het dagelijks beheer van de financiële rekeningen te vergemakkelijken en de definitieve vaststelling voor te bereiden van de uitgaven die door het EOGFL ten laste konden worden genomen. Het Gerecht is van oordeel, dat gelet op deze normatieve context verzoeksters, als voorzichtige en bedachtzame marktdeelnemers die door AIMA met de uitvoering van de interventie in deze sector zijn belast, wel op de hoogte moesten zijn van het rechtskarakter van deze briefwisseling en, inzonderheid, van de bestreden brief.
55 Verzoeksters stellen echter, dat deze brief hen rechtstreeks raakt doordat AIMA over geen enkele beoordelingsmarge beschikte, doch zich diende te houden aan de instructie van de Commissie om de betrokken betalingen stop te zetten. Ter terechtzitting hebben zij dienaangaande verwezen naar het arrest van het Hof van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie (C-386/96 P, Jurispr. blz. I-0000).
56 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof een communautaire maatregel de rechtspositie van een particulier slechts rechtstreeks kan raken wanneer hij degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de communautaire regeling gebeurt (arrest Dreyfus/Commissie, reeds aangehaald, punt 43, en aangehaalde rechtspraak). Hetzelfde geldt wanneer de mogelijkheid dat degenen tot wie de maatregel is gericht, geen gevolg zullen geven aan de communautaire handeling, louter theoretisch is en het buiten twijfel staat, dat zij vastbesloten zijn daaraan consequenties te verbinden (arrest Dreyfus/Commissie, punt 44, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 Gelijk hierboven is vastgesteld, heeft de bestreden brief, een louter informeel advies, echter geen enkel bindend rechtsgevolg gehad voor AIMA, die ten aanzien van het voorstel om de omstreden betalingen stop te zetten, dus vrij was om hetzij het advies van de diensten van de Commissie naast zich neer te leggen en die betalingen te verrichten om nadien de herfinanciering ervan door het EOGFL te vorderen, hetzij verzoeksters te betalen op de enkele grond van de contractuele verplichtingen zonder communautaire herfinanciering te vorderen, hetzij elke betaling te weigeren totdat verzoeksters de door hen passend geachte maatregelen hadden getroffen. Nu AIMA voor het laatste alternatief heeft gekozen, kan zijn weloverwogen en zelfstandige gedraging dus niet aan de Commissie worden toegerekend.
58 Dat de bestreden brief geen rechtstreekse invloed op het gedrag van AIMA heeft gehad, wordt bevestigd door het feit, dat hij geen enkel rechtstreeks gevolg heeft gehad voor de lopende financiële betrekkingen tussen het EOGFL en AIMA. Gelijk de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard, zonder op dit punt door verzoeksters te zijn weersproken, heeft het EOGFL tot mei 1996 op verzoek van AIMA de maandelijkse voorschotten voor de opslagkosten van de omstreden oliën betaald, en is de betaling van die voorschotten pas stopgezet na de brief van 23 april 1996 (zie punt 33 hierboven). Voorts heeft AIMA zich evenmin gebonden geacht aan andere brieven van de diensten van de Commissie, waarbij het werd verzocht de omstreden betalingen te verrichten en waarin de tenlasteneming van die uitgaven werd aanvaard, te weten de brieven van 2 oktober, 23 november en 7 december 1995, alsmede die van 23 april 1996.
59 Voorts zij opgemerkt, dat het Hof in zijn arrest Étoile commerciale en CNTA/Commissie, reeds aangehaald (punten 9, 13 en 14), niet-ontvankelijk heeft verklaard de beroepen tot nietigverklaring die particulieren hadden ingesteld tegen de beschikking van de Commissie houdende vaststelling in het kader van de goedkeuring van de door de Franse Republiek voor het begrotingsjaar 1981 ingediende rekeningen van het door het EOGFL ten laste te nemen bedrag, en houdende weigering om de door die particulieren gevraagde steun als komende ten laste van het EOGFL te erkennen. In die zaak had het nationaal interventiebureau op basis van de beschikking van de Commissie besloten gebruik te maken van de mogelijkheid die het zich bij de toekenning van de steun had voorbehouden, om de terugbetaling van de steun te vorderen. Het Hof oordeelde, dat de beschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen enkel de financiële betrekkingen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat betrof, en dat de terugvordering van de reeds betaalde bedragen weliswaar wegens die beschikking was gebeurd, doch niet het rechtstreekse gevolg was van die beschikking, maar wel van het feit dat het interventiebureau de definitieve toekenning van de betrokken bedragen had verbonden aan de voorwaarde dat deze uiteindelijk ten laste van het EOGFL zouden komen. Het Hof leidde hieruit af, dat de bestreden beschikking verzoeksters' rechtspositie niet rechtstreeks beïnvloedde. Het Gerecht is van oordeel, dat deze rechtspraak a fortiori moet gelden voor de loutere adviezen die de diensten van de Commissie aan de nationale autoriteiten geven tijdens de informele fase voorafgaande aan de goedkeuring van de rekeningen, die slechts dient ter voorbereiding van de eindbeschikking van de Commissie.
60 Ten slotte moet eraan worden herinnerd, dat de Commissie in de zaak die heeft geleid tot het arrest Dreyfus/Commissie, reeds aangehaald, betreffende noodbijstand van de Gemeenschap aan de staten van de voormalige Sovjet-Unie met het oog op de financiering van de invoer van bepaalde producten, de financiering van een tussen de verzoekende onderneming en een Russische publiekrechtelijke instelling gesloten overeenkomst voor de verkoop van tarwe had geweigerd, en dat de onderneming tegen die weigering beroep tot nietigverklaring had ingesteld. Het Hof oordeelde weliswaar, dat de bestreden beschikking, die alleen tot de Russische publiekrechtelijke instelling was gericht, rechtstreekse gevolgen had gehad voor de rechtspositie van de verzoekende onderneming, doch het motiveerde zijn arrest met de overweging, dat gezien de specifieke sociaal-economische context van de zaak, de levering enkel kon worden betaald met de communautaire financiële middelen, zodat het bestaan zelf van de leveringsovereenkomst afhing van de financiering door de Gemeenschap (punten 49-53 van het arrest). Het volstaat echter op te merken, dat die bijzondere feitelijke omstandigheden in casu niet aanwezig waren.
61 Uit het voorgaande volgt, dat de bestreden brief van 7 februari 1996 geen bindende rechtsgevolgen teweeg heeft gebracht die de belangen van verzoeksters rechtstreeks konden aantasten. Mitsdien moeten de conclusies tot nietigverklaring niet-ontvankelijk worden verklaard.
De conclusies tot schadevergoeding
62 Het Gerecht herinnert er in de eerste plaats aan, dat de schadevergoedingsactie bedoeld in de artikelen 178 en 215, tweede alinea, van het Verdrag volgens de rechtspraak een zelfstandig rechtsmiddel met een eigen functie in het stelsel van de beroepsmogelijkheden is. Hieruit volgt, dat de hierboven uitgesproken niet-ontvankelijkheid van de conclusies tot nietigverklaring van de brief van 7 februari 1996 op zich niet de niet-ontvankelijkheid meebrengt van de conclusies tot vergoeding van de schade die verzoeksters zouden hebben geleden door het feit dat de Commissie zich vanaf het begin jegens hen onrechtmatig heeft gedragen (zie in die zin beschikking Gerecht van 3 februari 1998, Polyvios/Commissie, T-68/96, Jurispr. blz. II-153, punt 32).
63 Het Gerecht stelt in de tweede plaats vast, dat verzoeksters de schade die zij door de stopzetting van de litigieuze betalingen zouden hebben geleden, in hun verzoekschrift op 3 792 703 336 LIT en 1 851 456 540 LIT, en in repliek op 4 653 624 967 LIT en 2 166 553 836 LIT in hoofdsom hebben geraamd. Zij hebben hieraan toegevoegd, dat deze bedragen moeten worden vermeerderd met moratoire interesten op de voet van 10 % per jaar, met wettelijke interesten op de voet van 10 % om rekening te houden met de geldontwaarding alsmede met verschillende bedragen aan winstderving, afhankelijk van de verschillende data van opeisbaarheid van de respectieve hoofdsommen.
64 Vervolgens hebben verzoeksters in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht aangegeven, dat de vennootschap Oleifici Italiani in augustus 1997 het gevorderde bedrag van de vergoeding voor de opslag van de betrokken oliën volledig had ontvangen. Ter terechtzitting hebben zij hieraan toegevoegd, dat de vennootschap Fratelli Rubino inmiddels een eerste voorschot op de hoofdsom had ontvangen alsmede de bevestiging van AIMA, dat het resterende bedrag haar zeer binnenkort volledig en definitief zou worden uitbetaald. Verzoeksters hebben hieruit afgeleid, dat hun schade daardoor kleiner is geworden, zodat hun vordering in feite enkel nog strekt tot verkrijging van een bedrag ter vergoeding van de financiële schade die zij door de te late inning van de verschuldigde bedragen hebben geleden.
65 Het Gerecht is van oordeel, dat deze in de loop van de procedure tot stand gekomen vermindering van de vordering tot schadevergoeding een op zich toelaatbare aanpassing vormt aangezien zij enkel rekening houdt met de ontwikkeling van de omvang van de door verzoeksters gestelde schade.
66 Er zij echter aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden, te weten de onrechtmatigheid van de aan de gemeenschapsinstellingen verweten gedraging, het bestaan van reële en zekere schade en een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de gedraging van de betrokken instelling en de gestelde schade (zie bijvoorbeeld arresten Gerecht van 28 april 1998, Dorsch Consult/Raad en Commissie, T-184/95, Jurispr. blz. I-0000, punten 59 en 60, en de aldaar aangehaalde rechtspraak, en 18 september 1995, Blackspur e.a./Raad en Commissie, T-168/94, Jurispr. blz. II-2627, punten 38 en 40, en de aldaar aangehaalde rechtspraak, alsmede arrest Hof van 4 oktober 1979, Dumortier Frères/Raad, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 en 45/79, Jurispr. blz. 3091, punt 21), waarbij verzoeksters dienen te bewijzen, dat deze voorwaarden daadwerkelijk zijn vervuld (arrest Gerecht van 26 oktober 1995, Geotronics/Commissie, T-185/94, Jurispr. blz. II-2795, punt 39).
67 Wat het rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de aan de Commissie verweten gedraging en de gestelde schade betreft, dient eraan te worden herinnerd, dat in het onderhavige geval het feit dat de litigieuze opslagkosten niet zijn vergoed, niets te maken heeft met het gedrag van de diensten van de Commissie in het kader van hun informele samenwerking met de Italiaanse autoriteiten, maar op een weloverwogen en zelfstandige keuze van laatstgenoemden berust (zie punten 54 en 57 hierboven). Onder deze omstandigheden moet de door verzoeksters gestelde schade aan de nationale autoriteiten worden toegerekend en mag zij derhalve niet worden geacht rechtstreeks door de aan de Commissie verweten gedraging te zijn veroorzaakt. Gelijk het Hof in zijn arrest Étoile commerciale en CNTA/Commissie (reeds aangehaald, punten 16-21) heeft geoordeeld, is de gemeenschapsrechter echter niet bevoegd, op basis van de artikelen 178 en 215 de vergoeding van dergelijke schade te verzekeren.
68 Met betrekking tot het reële karakter van de schade die verzoeksters door de vertraging bij de betaling van de gevorderde bedragen hebben geleden, moet enerzijds worden vastgesteld, dat zij hun in de loop van de procedure aangepaste vordering tot schadevergoeding niet hebben becijferd.
69 Anderzijds bepaalt de Commissie hoe dan ook pas bij de beslissing over goedkeuring van de rekeningen betreffende de jaren 1991, 1992 en 1993 haar definitieve standpunt over de vraag of, en zo ja, tot welk bedrag, het EOGFL de litigieuze opslagkosten voor zijn rekening neemt (zie punt 53 hierboven). Het reële en zekere karakter van de door verzoeksters gestelde schade kan derhalve alleen tegen de achtergrond van die beslissing worden vastgesteld. Gelijk de Commissie in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft gepreciseerd, zijn de discussies met de Italiaanse autoriteiten over de rekeningen betreffende de litigieuze partijen olie echter nog niet beëindigd, zodat nog geen beslissing over de goedkeuring van die specifieke rekeningen is genomen. Het beroep op een door de gedraging van de Commissie veroorzaakte schade moet dus als voorbarig worden aangemerkt. Derhalve kan niet worden aangenomen, dat verzoeksters nu al reële en zekere schade hebben geleden.
70 Mitsdien moeten de conclusies tot schadevergoeding eveneens worden afgewezen.
71 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
72 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij in hun eigen kosten alsmede, hoofdelijk, in die van de Commissie te worden verwezen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer)
rechtdoende, verstaat:
73 Verwerpt het beroep.
74 Verwijst verzoeksters in hun eigen kosten alsmede, hoofdelijk, in die van de Commissie.
Full & Egal Universal Law Academy