Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
1 Passivitetssoegsmaal - passiviteten ophoert efter sagens anlaeg - sagens genstand bortfaldet - stillingtagen til sagen ufornoeden
(EF-traktaten, art. 175 og 176)
2 Passivitetssoegsmaal - opfordring til institutionen om at handle - stillingtagen ifoelge traktatens artikel 175, stk. 2 - begreb
(EF-traktaten, art. 173 og art. 175, stk. 2)
3 Ansvar uden for kontraktforhold - betingelser - retsstridighed - skade - aarsagsforbindelse - retsstridig adfaerd udtrykt ved passivitet i forbindelse med en generel retsakt - tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private
(EF-traktaten, art. 215, stk. 2)
4 Landbrug - ensartet lovgivning - maksimalgraensevaerdier for restkoncentrationer af veterinaermedicin i foder af animalsk oprindelse - fremgangsmaade for fastsaettelse - forordning nr. 2377/90 - Kommissionens pligter - raekkevidde
[Raadets forordning nr. 2377/90, art. 6, stk. 2 og 3, og art. 8, stk. 3, litra b)]
Sammendrag
5 Et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 175 bygger paa den tankegang, at Europa-Parlamentets, Raadets eller Kommissionens retsstridige undladelse af at handle giver de andre institutioner, medlemsstaterne og i visse tilfaelde - som i den konkrete sag - privatpersoner adgang til at anlaegge sag ved Domstolen eller Retten med paastand om, at det fastslaas, at undladelsen af at handle er traktatstridig, for saa vidt som den paagaeldende institution ikke har raadet bod paa undladelsen. Dommen i overensstemmelse med en saadan paastand medfoerer ifoelge traktatens artikel 176, at den sagsoegte institution har pligt til at gennemfoere de noedvendige foranstaltninger til opfyldelse af den af Domstolen eller Retten afsagte dom, hvilket i oevrigt ikke beroerer adgangen til i anledning af samme dom at rejse krav, der stoettes paa Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold.
Naar en sag drejer sig om undladelse af at udstede en retsakt, idet denne foerst er blevet udstedt efter udloebet af fristen paa to maaneder, efter at der er blevet fremsat en opfordring til at handle, men foer domsafsigelsen, vil en dom, hvorved Domstolen eller Retten fastslaar undladelse, ikke laengere kunne faa de i artikel 176 omhandlede retsvirkninger. Heraf foelger, at soegsmaalets genstand er bortfaldet i et saadant tilfaelde, ligesom i tilfaelde, hvor den sagsoegte institution har efterkommet opfordringen til at handle inden for tomaanedersfristen. Det er hermed ikke laengere fornoedent at tage stilling til sagen.
6 En retsakt, der ikke selv kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal, kan alligevel udgoere en stillingtagen, der bringer passiviteten til ophoer, hvis den er et noedvendigt forberedende led i en procedure, som i princippet skal udmunde i en retsakt, der kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal.
7 Faellesskabet kan kun ifalde ansvar uden for kontraktforhold, for det foerste, dersom en raekke betingelser er opfyldt, nemlig, at den adfaerd, som faellesskabsinstitutionen haevdes at have udvist, er retsstridig, at der reelt foreligger et tab, og at der er aarsagsforbindelse mellem denne retsstridige adfaerd og det tab, der haevdes at vaere lidt, og for det andet - i forbindelse med en adfaerd bestaaende i retsstridig passivitet i forbindelse med en generel retsakt - saafremt der foreligger bevis for, at en retsregel til beskyttelse af private er blevet kraenket paa en tilstraekkelig kvalificeret maade.
8 Raadets forordning nr. 2377/90 - om en faelles fremgangsmaade for fastsaettelse af maksimalgraensevaerdier for restkoncentrationer af veterinaermedicinske praeparater i animalske levnedsmidler - bestemmer, at der skal udarbejdes en raekke bilag, i hvilke et farmakologisk virksomt stof, der anvendes til dyr bestemt til levnedsmiddelproduktion, kan vaere opfoert. Med henblik herpaa og i overensstemmelse med naevnte forordnings artikel 6, stk. 2 og 3, og artikel 8, stk. 3, litra b), forelaegger Kommissionen ansoegningerne herom for Udvalget for Veterinaermedicinske Praeparater, forbereder et udkast til foranstaltninger, der skal traeffes, og forelaegger straks Raadet, naar de paataenkte foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, et forslag til de foranstaltninger, der skal traeffes.
I sidstnaevnte henseende har Kommissionen hverken kraenket retssikkerhedsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, naar den, stillet over for et videnskabeligt og politisk meget indviklet og foelsomt sagskompleks, paa ny gennemgaar dette over en periode og i stedet for straks at forelaegge Raadet et forslag foerst anmoder om en supplerende udtalelse fra Udvalget for Veterinaermedicinske Praeparater. For det foerste maa Kommissionen tilkendes retten til at indhente en saadan udtalelse uanset forordning nr. 2377/90's tavshed paa dette punkt, og for det andet kan det ikke udledes af de ovennaevnte bestemmelser - hvorved det praeciseres, at tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan paaberaabes, saafremt administrationen ikke har afgivet praecise loefter - at den frist, hvorefter Kommissionen skulle handle, var helt forudsigelig, og at der var givet borgerne praecise loefter vedroerende denne frist.
Parter
I sag T-105/96,
Pharos SA, Seraing (Belgien), ved advokat Alexandre Vandencasteele, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Ernest Arendt, 8-10, rue Mathias Hardt,
sagsoeger,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Fernando Castillo de la Torre og Michel Nolin, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsoegt,
"angaaende dels en paastand efter EF-traktatens artikel 175 med henblik paa, at det fastslaas, at Kommissionen retsstridigt har undladt at fortsaette proceduren til at opfoere det af sagsoegeren fremstillede somatosalm paa den liste over stoffer, der ikke er undergivet en maksimalgraensevaerdi for restkoncentrationer, og som findes i bilag II til Raadets forordning (EOEF) nr. 2377/90 af 26. juni 1990 om en faelles fremgangsmaade for fastsaettelse af maksimalgraensevaerdier for restkoncentrationer af veterinaermedicinske praeparater i animalske levnedsmidler (EFT L 224, s. 1), dels en paastand efter traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, med henblik paa, at Kommissionen doemmes til at betale sagsoegeren erstatning for den skade, som sagsoegeren anfoerer at have lidt som foelge af denne undladelse,
har
DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS
(Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, B. Vesterdorf, og dommerne C.P. Briët og A. Potocki,
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer B. Pastor,
paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 14. oktober 1997,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
Relevante retsregler
1 Den 26. juni 1990 udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 2377/90 om en faelles fremgangsmaade for fastsaettelse af maksimalgraensevaerdier for restkoncentrationer af veterinaermedicinske praeparater i animalske levnedsmidler (EFT L 224, s. 1, herefter »forordningen« eller »forordning nr. 2377/90«).
2 I medfoer af denne forordning fastsaetter Kommissionen maksimalgraensevaerdien for restkoncentrationer (herefter »MRL«). I forordningens artikel 1, stk. 1, litra b), defineres denne graensevaerdi som den maksimale koncentration af restindholdet af veterinaermedicinske praeparater, der kan accepteres af Faellesskabet som tilladt ifoelge lovgivningen eller anerkendt som vaerende acceptabel »i eller paa levnedsmidler«.
3 I forordningen forudsaettes det, at der skal udarbejdes fire bilag, i hvilke et farmakologisk virksomt stof, der anvendes til »dyr bestemt til levnedsmiddelproduktion«, kan vaere opfoert:
- bilag I for stoffer, for hvilke der kan fastsaettes en MRL efter en bedoemmelse af den risiko, et givet stof frembyder for den menneskelige sundhed
- bilag II for stoffer, der ikke er undergivet en MRL
- bilag III for stoffer, for hvilke det ikke er muligt endeligt at fastsaette en MRL, men som uden at vaere til fare for den menneskelige sundhed kan udstyres med en foreloebig MRL for et bestemt tidsrum, afhaengig af den tid, som noedvendigvis medgaar til afslutning af passende videnskabelige undersoegelser, idet dette tidsrum kun kan forlaenges én gang, og
- bilag IV for stoffer, for hvilke ingen MRL kan fastsaettes, eftersom de paagaeldende stoffer, uanset overvejelser af kvantitativ karakter, frembyder en risiko for forbrugernes sundhed.
4 I medfoer af forordningens artikel 6, stk. 1, skal den for markedsfoeringen ansvarlige person - for i bilag I, II eller III at faa opfoert et nyt farmakologisk virksomt stof - indgive en ansoegning herom til Kommissionen, der skal indeholde visse oplysninger og enkeltheder.
5 Ifoelge artikel 6, stk. 2, forelaegger Kommissionen - naar den inden 30 dage har sikret sig, at ansoegningen er forskriftsmaessigt indgivet - straks ansoegningen for Udvalget for Veterinaermedicinske Praeparater (herefter »UVP«).
6 Det hedder i artikel 6, stk. 3:
»Inden 120 dage efter at ansoegningen er forelagt Udvalget for Veterinaermedicinske Praeparater, og under hensyntagen til bemaerkningerne fra udvalgets medlemmer, udarbejder Kommissionen et udkast til de foranstaltninger, der skal traeffes. Hvis de oplysninger, som den for markedsfoeringen ansvarlige har givet, ikke er tilstraekkelige til, at et saadant udkast kan udarbejdes, anmodes denne om at tilvejebringe yderligere oplysninger til forelaeggelse for udvalget. Rapportoeren skal ajourfoere rapporten for at tage hensyn til de yderligere oplysninger, der er modtaget.«
7 Efter artikel 6, stk. 5, forelaegger Kommissionen inden for en ny frist paa 60 dage udkastet til foranstaltninger for Udvalget for Tilpasning til den Tekniske Udvikling af Direktiverne vedroerende Veterinaermedicinske Praeparater (herefter »Reguleringsudvalget«).
8 Efter artikel 8, stk. 2, afgiver Reguleringsudvalget en udtalelse om udkastet inden for en frist, som formanden kan fastsaette under hensyntagen til det paagaeldende spoergsmaals hastende karakter. Udvalget udtaler sig med kvalificeret flertal, idet stemmerne tildeles den vaegt, der er fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2.
9 Artikel 8, stk. 3, lyder:
»a) Kommissionen vedtager de paataenkte foranstaltninger, naar de er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse.
b) Er de paataenkte foranstaltninger ikke i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, eller hvis der ikke er afgivet nogen udtalelse, forelaegger Kommissionen straks Raadet et forslag til de foranstaltninger, der skal traeffes. Raadet traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal.
c) Haar Raadet ikke ved udloebet af en frist paa tre maaneder efter at have faaet udkastet forelagt truffet nogen afgoerelse, vedtages de foreslaaede foranstaltninger af Kommissionen, medmindre Raadet har forkastet disse foranstaltninger med simpelt flertal.«
Sagens faktiske omstaendigheder
10 Sagsoegeren er et selskab, hvis virksomhed navnlig ligger inden for det bioteknologiske omraade, isaer i den farmaceutiske sektor.
11 I 1994 foerte selskabets farmaceutiske forskning til udvikling af et veterinaerprodukt benaevnt »Smoltine«, der skal lette ferskvandslaksens passage til havvand. Det farmakologisk aktive stof i Smoltine er somatosalm, et stof, der henhoerer under somatotropinerne.
12 Den 17. oktober 1994 ansoegte sagsoegeren om, at somatosalm blev opfoert i bilag II til forordning nr. 2377/90 (herefter »bilag II«).
13 Efter at Kommissionen havde sikret sig, at ansoegningen var indgivet i forskriftsmaessig stand, forelagde den ansoegningen for UVP i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 2377/90.
14 Ved skrivelse af 13. april 1995 meddelte Kommissionen sagsoegeren, at UVP havde anbefalet den at opfoere somatosalm i bilag II. Kommissionen tilfoejede, at et forslag til kommende foranstaltninger, udarbejdet paa grundlag af et forslag fra UVP, ville blive fremsendt til vedtagelse til Reguleringsudvalget i overensstemmelse med artikel 8 i forordning nr. 2377/90.
15 Ved skrivelse af 31. august 1995 underrettede Kommissionen sagsoegeren om, at den havde forelagt Reguleringsudvalget et udkast til forordning, hvori somatosalm var opfoert i bilag II, men at den under dette udvalgs moede havde tilbagekaldt somatosalm fra udkastet.
16 Den 16. oktober 1995 forelagde Kommissionen Reguleringsudvalget et nyt udkast til forordning, hvori somatosalm var opfoert i bilag II. Imidlertid opnaaede man ikke det kvalificerede flertal fra Reguleringsudvalgets side til vedtagelse af de foreslaaede foranstaltninger.
17 Fire medlemsstater modsatte sig de foreslaaede foranstaltninger, idet de fandt, at moratoriet vedroerende bovin somatotropin (herefter »BST«) fastsat ved Raadets beslutning 90/218/EOEF af 25. april 1990 om indgift af bovin somatotropin (BST) (EFT L 116, s. 27), senest aendret ved Raadets beslutning 94/936/EF af 20. december 1994 (EFT L 366, s. 19), indirekte ville blive bragt i fare, saafremt somatosalm, som ogsaa er et somatotropin, blev opfoert i et af bilagene til forordning nr. 2377/90. I oevrigt undlod seks medlemsstater at stemme om forslaget.
18 Den 6. marts 1996 tilsendte sagsoegeren Kommissionen et rekommanderet brev, hvori selskabet formelt opfordrede Kommissionen til at handle ved at traeffe »de noedvendige foranstaltninger i medfoer af traktatens artikel 175 med henblik paa, at proceduren til opfoerelse af somatosalm i ... bilag II ... fortsaettes snarest muligt«.
19 Den 23. april 1996 sendte Kommissionen et brev til UVP, hvori den underrettede udvalget om sin beslutning om at udsaette opfoerelsen af somatosalm i bilag II, indtil den havde modtaget supplerende videnskabelige oplysninger. Den forklarede, at der i Reguleringsudvalget var opstaaet en vis modstand mod somatosalm som foelge af, at dette stof kan anvendes som vaekstfremmer. Foelgelig anmodede Kommissionen UVP om at afgive en supplerende udtalelse vedroerende spoergsmaalet, om misbrug af stoffet var muligt.
20 Ved skrivelse af 14. maj 1996 oplyste Kommissionen sagsoegeren om, at den havde besluttet at anmode UVP om den paagaeldende supplerende udtalelse, foer den fortsatte proceduren om opfoerelse af somatosalm i et af bilagene til forordning nr. 2377/90.
21 Ved skrivelse af 27. juni 1996 udtalte UVP i besvarelse af anmodningen om supplerende udtalelse, at udvalget efter en konkret undersoegelse var naaet frem til, at risikoen for svigagtig anvendelse af somatosalm som vaekstfremmende middel kunne betragtes som ikke-eksisterende.
22 Efter modtagelsen af dette svar oversendte Kommissionen til Raadet den 25. september 1996 et nyt forslag til forordning, hvorefter somatosalm skulle opfoeres i bilag II.
23 Raadet tog ikke stilling til forslaget inden for den frist paa tre maaneder, der er fastsat i forordningens artikel 8, stk. 3, litra c).
Retsforhandlinger og parternes paastande
24 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. juli 1996 har sagsoegeren anlagt den foreliggende sag.
25 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse.
26 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 14. oktober 1997.
27 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
- Det fastslaas, at Kommissionen pligtstridigt har undladt at fortsaette proceduren med henblik paa at opfoere det af sagsoegeren fremstillede »somatosalm« paa den liste i bilag II til forordning (EOEF) nr. 2377/90, som indeholder de stoffer, der ikke er undergivet en maksimalgraensevaerdi for restkoncentrationer.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagsoegeren erstatning med renter, der foreloebig er opgjort til 512 mio. BFR, eller i det mindste, og foreloebigt, et beloeb paa 353 mio. BFR.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
28 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
- Det bestemmes, at det ikke er fornoedent at traeffe afgoerelse i sagen paa grundlag af traktatens artikel 175.
- Der anordnes afhoering af sagsoegerens aktionaerer (»actionnaires-prêteurs«).
- Sagsoegte frifindes for sagsoegerens paastande efter traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Paastanden om retsstridig passivitet
Parternes anbringender og argumenter
29 Sagsoegeren har henvist til, at selskabet den 17. oktober 1994 forelagde en ansoegning for Kommissionen om, at somatosalm blev opfoert i bilag II. Man henviser ogsaa til, at Kommissionen foerst den 16. oktober 1995 forelagde Reguleringsudvalget et udkast til foranstaltninger om opfoerelse af somatosalm i naevnte bilag II, men at udvalget ikke tiltraadte de paataenkte foranstaltninger.
30 Sagsoegeren refererer til artikel 8, stk. 3, litra b), i forordning nr. 2377/90, hvorefter Kommissionen, saafremt de paataenkte foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, eller hvis der ikke er afgivet nogen udtalelse, straks forelaegger Raadet et forslag til de foranstaltninger, der skal traeffes.
31 Imidlertid havde Kommissionen endnu ikke paa tidspunktet for sagens anlaeg den 8. juli 1996 forelagt et saadant forslag fra Raadet. Foelgelig havde den retsstridigt undladt at fortsaette proceduren med henblik paa opfoerelse af somatosalm i bilag II. Selv om Kommissionen den 25. september 1996 endelig oversendte et forslag til forordning til Raadet, er situationen ikke desto mindre stadig den, at den i 11 maaneder udviste retsstridig passivitet.
32 Det er sagsoegeren bekendt, at Kommissionen den 23. april 1996 anmodede UVP om en supplerende udtalelse vedroerende muligheden for at anvende somatosalm som vaekstfremmer. I artikel 8, stk. 3, litra b), i forordning nr. 2377/90 er der imidlertid slet ikke hjemmel for Kommissionen til at anmode UVP om en supplerende udtalelse.
33 Under alle omstaendigheder var Kommissionens yderligere skridt i sagen ikke praeget af omhu. Sagsoegeren fremhaever, at man den 16. oktober 1995 kunne konstatere, at Reguleringsudvalget ikke havde fremsat nogen udtalelse, mens anmodningen til UVP om en supplerende udtalelse foerst blev fremsat den 23. april 1996, altsaa efter en periode med stilstand paa seks maaneder. Denne stilstand er under ingen omstaendigheder forenelig med pligten til »straks« at handle, som er fastslaaet i artikel 8, stk. 3, litra b), i forordning nr. 2377/90.
34 Saaledes undlod Kommissionen i strid med sine pligter at fortsaette proceduren med henblik paa at opfoere det af sagsoegeren producerede somatosalm i listen over de stoffer, som ikke er undergivet en MRL i bilag II. Foelgelig boer paastanden om retsstridig passivitet tages til foelge.
35 Principalt har Kommissionen gjort gaeldende, at det ikke laengere er fornoedent at traeffe afgoerelse vedroerende paastanden om retsstridig passivitet.
36 Kommissionen bemaerker, at den den 25. september 1996 til Raadet oversendte et forslag til forordning, hvorefter somatosalm skulle opfoeres i bilag II. Den har saaledes foer dommens afsigelse vedtaget de foranstaltninger, sagsoegeren oensker. Foelgelig er genstanden for paastanden om retsstridig passivitet bortfaldet, saaledes at det ikke laengere er fornoedent at traeffe afgoerelse om den (Domstolens dom af 12.7.1988, sag 377/87, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 4017, praemis 10).
37 Subsidiaert goer Kommissionen gaeldende, at den maa frifindes for paastanden om retsstridig passivitet.
38 Kommissionen erkender, at artikel 8, stk. 3, litra b), i forordning nr. 2377/90 paalaegger den en pligt til at udvise omhu. Imidlertid maa denne pligt kunne forenes med de oevrige pligter, som fastsaettes ved forordningen, navnlig den, der omhandles i artikel 15, hvori det hedder: »Denne forordning beroerer paa ingen maade anvendelsen af de faellesskabsforskrifter, der forbyder brugen af visse stoffer med hormonal virkning i forbindelse med husdyrbrug.«
39 Kommissionen paapeger, at somatosalm er et somatotropin i samme familie som BST, som er undergivet et moratorium hvad angaar markedsfoering og afsaetning. Den paapeger tillige, at det er paa grundlag af dette moratorium og den indirekte anfaegtelse heraf i det tilfaelde, hvor et andet somatotropin maatte vise sig paa Faellesskabets marked, at en raekke medlemsstater i Reguleringsudvalget modsatte sig selve princippet om at opfoere somatosalm i et af bilagene til forordning nr. 2377/90.
40 Det var saaledes under hensyntagen til den af medlemsstaterne paaberaabte risiko og til indholdet af artikel 15 i forordning nr. 2377/90, at Kommissionen - endog uden en i forordningen udtrykkeligt fastsat procedure - besluttede paa ny at konsultere UVP. Sagsoegte goer gaeldende, at man takket vaere udvalgets anden udtalelse blev i stand til at fjerne enhver tvivl vedroerende det omtvistede spoergsmaal og saaledes i hoej grad lettede Raadets arbejde hvad angaar opfoerelsen af somatosalm i bilag II.
Rettens bemaerkninger
41 Ifoelge fast retspraksis bygger et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 175 paa den tankegang, at Europa-Parlamentets, Raadets eller Kommissionens retsstridige undladelse af at handle giver de andre institutioner, medlemsstaterne og i visse tilfaelde - som i den konkrete sag - privatpersoner adgang til at anlaegge sag ved Domstolen eller Retten med paastand om, at det fastslaas, at undladelsen af at handle er traktatstridig, for saa vidt som den paagaeldende institution ikke har raadet bod paa undladelsen. Dommen i overensstemmelse med en saadan paastand medfoerer ifoelge traktatens artikel 176, at den sagsoegte institution har pligt til at gennemfoere de noedvendige foranstaltninger til opfyldelse af den af Domstolen eller Retten afsagte dom, hvilket i oevrigt ikke beroerer adgangen til i anledning af samme dom at rejse krav, der stoettes paa Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold (Domstolens dom af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91, Buckl m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 6061, praemis 14, og Rettens dom af 18.9.1992, sag T-28/90, Asia Motor France m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2285, praemis 36).
42 Naar en sag drejer sig om undladelse af at udstede en retsakt, idet denne foerst er blevet udstedt efter udloebet af fristen paa to maaneder, efter at der er blevet fremsat en opfordring til at handle, men foer domsafsigelsen, vil en dom, hvorved Domstolen eller Retten fastslaar undladelse, ikke laengere kunne faa de i artikel 176 omhandlede retsvirkninger. Heraf foelger, at soegsmaalets genstand er bortfaldet i et saadant tilfaelde, ligesom i tilfaelde, hvor den sagsoegte institution har efterkommet opfordringen til at handle inden for tomaanedersfristen (jf. herom de samme domme, henholdsvis praemis 15 og 37).
43 Under visse omstaendigheder kan en retsakt, der ikke selv kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal, i oevrigt alligevel udgoere en stillingtagen, der bringer passiviteten til ophoer, hvis den er et noedvendigt forberedende led i en procedure, som i princippet skal udmunde i en retsakt, der kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal (Domstolens dom af 27.9.1988, sag 302/87, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 5615, praemis 16, og Rettens dom af 27.6.1995, sag T-186/94, Guérin automobiles mod Kommissionen, Sml. II, s. 1753, praemis 25).
44 I denne sag maa det fastslaas, at Kommissionen den 25. september 1996 til Raadet oversendte et forslag til forordning, hvorefter somatosalm skulle opfoeres i bilag II. Hermed har institutionen inden dommens afsigelse taget stilling til opfordringen fra sagsoegeren om at handle.
45 Under disse omstaendigheder er det ufornoedent at traeffe afgoerelse vedroerende paastanden om retsstridig passivitet.
Erstatningspaastanden
Indledende bemaerkninger
46 Traktatens artikel 215, stk. 2, bestemmer, at for saa vidt angaar ansvar uden for kontraktforhold skal Faellesskabet i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dets institutioner under udoevelse af deres hverv.
47 Ifoelge fast retspraksis kan Faellesskabet kun ifalde ansvar uden for kontraktforhold, dersom en raekke betingelser er opfyldt, nemlig, at den adfaerd, som faellesskabsinstitutionen haevdes at have udvist, er retsstridig, at der reelt foreligger et tab, og at der er aarsagsforbindelse mellem denne retsstridige adfaerd og det tab, der haevdes at vaere lidt (jf. f.eks. Domstolens dom af 7.5.1992, forenede sager C-258/90 og C-259/90, Pesquerias de Bermeo og Naviera Laida mod Kommissionen, Sml. I. s. 2901, praemis 42, og Rettens dom af 13.12.1995, forenede sager T-481/93 og T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2941, praemis 80).
48 I den foreliggende sag maa der foerst tages stilling til betingelsen om, at der foreligger en retsstridig adfaerd.
Spoergsmaalet, om Kommissionen har handlet retsstridigt
Parternes argumenter
- Ansvarsreglerne
49 Kommissionen har henvist til Rettens dom af 14. september 1995 i sagen Lefebvre m.fl. mod Kommissionen (sag T-571/93, Sml. II, s. 2379) og af 18. september 1995 i sagen Noelle mod Raadet og Kommissionen (sag T-167/94, Sml. II, s. 2589, praemis 52) og goer gaeldende, at i det omfang, hvori den paastaaede retsstridige passivitet, der har forvoldt skade, har forbindelse med forelaeggelsen af et udkast til forordning, skal sagsoegeren bevise, at der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private.
50 Sagsoegeren har ikke bestridt at have bevisbyrden for, at der foreligger en saadan kraenkelse.
- Spoergsmaalet, om der foreligger en kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private
51 Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen kraenket to hoejere retsregler til beskyttelse af private, dels retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, dels princippet om god forvaltningsskik.
52 Sagsoegeren henviser til, at retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kraever, at gennemfoerelsen af en lovregel, der skal regulere en bestemt situation, skal vaere forudsigelig (Domstolens dom af 6.4.1962, sag 13/61, Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd, Sml. 1954-1972, s. 293, org. ref.: Rec. s. 89, og af 5.6.1973, sag 81/72, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 575). Konkret havde sagsoegeren haft ret til at forvente af Kommissionen, at den korrekt anvendte proceduren efter forordning nr. 2377/90 ved »straks« at forelaegge Raadet et forslag vedroerende de foranstaltninger, der skulle traeffes, da Reguleringsudvalget den 16. oktober 1995 ikke havde afgivet en positiv udtalelse vedroerende de af Kommissionen paataenkte foranstaltninger.
53 Men efter den 16. oktober 1995 havde Kommissionen intet foretaget sig for at fremme proceduren i en periode paa seks maaneder, nemlig indtil den 23. april 1996, da den besluttede at anmode UVP om yderligere oplysninger. Under disse omstaendigheder kraenkede den retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
54 Ogsaa princippet om god forvaltningsskik blev kraenket, eftersom Kommissionen burde have sikret sig alle de oplysninger, som den fandt noedvendige, allerede fra det foerste udkast til de kommende foranstaltninger, som den forelagde Reguleringsudvalget, da moratoriet vedroerende BST allerede paa det tidspunkt forelaa.
55 Dette princip, som stiller krav til en EF-institution om omhu og effektivitet, blev endvidere kraenket ved, at Kommissionen uden grund forblev passiv i seks maaneder mellem den 16. oktober 1995 og den 23. april 1996.
56 Kommissionen har anfoert, at den korrekt har gennemfoert proceduren efter forordning nr. 2377/90. Foelgelig har den ikke kraenket princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Den finder, at hvis man tiltraadte sagsoegerens argumenter, ville enhver kraenkelse af en EF-bestemmelse stride mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, fordi private altid har ret til at forvente, at EF-institutionerne overholder EF-retten.
57 Videre anfoerer Kommissionen, at efter retspraksis kan enhver privat, som befinder sig i en situation, hvor faellesskabsadministrationen har givet anledning til at naere begrundede forhaabninger ved at have afgivet praecise loefter over for ham, paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (Rettens dom af 16.10.1996, sag T-336/94, Efisol mod Kommissionen, Sml. II, s. 1343, praemis 31). Sagsoegeren har imidlertid ikke forklaret, hvad disse »praecise loefter« i sagen her bestaar i.
58 Vedroerende den paastaaede kraenkelse af princippet om god forvaltningsskik har Kommissionen gjort gaeldende, at den anmodede om en supplerende udtalelse fra UVP paa det tidspunkt, da der var opstaaet tvivl vedroerende spoergsmaalet, om optagelsen af somatosalm i bilag II kunne skade moratoriet vedroerende BST. Denne anden hoering af UVP fulgte netop af princippet om god forvaltningsskik. Naar der under proceduren efter forordning nr. 2377/90 optraadte tvivlsspoergsmaal vedroerende lovligheden af den paagaeldende retsakt, havde Kommissionen pligt til at tage hensyn hertil. Pligten til at udvise omhu, som foelger af princippet om god forvaltningsskik, kan ikke udvides til at stifte ansvar for en institution paa grund af, at den ikke lige fra begyndelsen af en procedure tog hensyn til samtlige elementer i sagen.
59 Kommissionen henviser til den sag, som blev afgjort ved Domstolens dom af 5. december 1978 i sagen Denkavit mod Kommissionen (sag 14/78, Sml. s. 2497), hvori sagsoegeren gjorde gaeldende, at Kommissionen med urette havde ventet 21 maaneder med at traeffe foranstaltninger, hvilket skete under omstaendigheder svarende til dem, der foreligger her. Kommissionen henviser til, at Domstolen i denne dom (praemis 20) fastslog, at Kommissionen ikke kunne bebrejdes at have ventet, indtil den var fuldstaendig informeret, med at traeffe en beslutning paa et saa kompliceret omraade som det foreliggende, der omhandler stoffer, som kan vise sig uoenskede i foderstoffer ud fra hensynet til menneskers og dyrs sundhed.
60 Endelig fremhaever Kommissionen, at Retten maa have et samlet billede af alle de fordele og ulemper, som opstaar for de erhvervsdrivende ved EF-institutionernes handlinger eller undladelser. Da Kommissionen konsulterede UVP for anden gang, lettede den saaledes konkret, og ganske betydeligt, vedtagelsen af den forordning, hvorved somatosalm blev optaget i bilag II.
61 Under disse omstaendigheder finder Kommissionen ikke, at den har kraenket retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, ligesom den ikke har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik.
Rettens bemaerkninger
62 Som parterne anerkender, kan Faellesskabet ikke ifalde ansvar i denne sag, medmindre der foreligger bevis for, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en retsregel til beskyttelse af private, idet den paastaaede retsstridige passivitet vedroerer en generel retsakt.
- Spoergsmaalet, om retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er kraenket
63 Retssikkerhedsprincippet skal isaer sikre forudsigelighed i situationer og retsforhold, der henhoerer under faellesskabsretten (Domstolens dom af 15.2.1996, sag C-63/93, Duff m.fl., Sml. I, s. 569, praemis 20, og Rettens dom af 21.10.1997, sag T-229/94, Deutsche Bahn mod Kommissionen, Sml. II, s. 1689, praemis 113).
64 Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan paaberaabes af enhver privat i forbindelse med begrundede forventninger, som en EF-institution har givet anledning til (Rettens dom af 15.12.1994, sag T-489/93, Unifruit Hellas mod Kommissionen, Sml. II, s. 1201, praemis 51). Saafremt administrationen ikke har afgivet praecise loefter, kan ingen derimod paaberaabe sig tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (Rettens dom af 11.12.1996, sag T-521/93, Atlanta m.fl. mod EF, Sml. II, s. 1707, praemis 57).
65 Det maa her bemaerkes, at artikel 8, stk. 3, litra b), i forordning nr. 2377/90 ikke praecist fastsaetter den frist, inden for hvilken Kommissionen skal forelaegge Raadet et forslag vedroerende de foranstaltninger, der skal traeffes. Derimod har faellesskabslovgiver, ved at anvende udtrykket »straks«, og ved at paalaegge Kommissionen at handle hurtigt, overladt denne et vist spillerum.
66 Det kan foelgelig ikke udledes af de gaeldende regler, at den frist, hvorefter Kommissionen skulle handle, var helt forudsigelig, og at der blev givet sagsoegeren praecise loefter vedroerende denne frist.
67 Ganske vist gik der 11 maaneder, foer Kommissionen den 25. september 1996 forelagde Raadet et forslag vedroerende de foranstaltninger, der skulle traeffes, men herved havde Kommissionen ogsaa den 23. april 1996 anmodet UVP om en supplerende udtalelse.
68 For saa vidt som visse medlemsstater modsatte sig opfoerelsen af somatosalm i bilag II med henvisning til en formentlig risiko for, at stoffet kunne anvendes som vaekstfremmer, kan det ikke bebrejdes Kommissionen, at den paa ny underkastede sagen en laengere undersoegelse for herefter at anmode UVP om en supplerende udtalelse.
69 Naar Kommissionen er stillet over for et videnskabeligt og politisk meget indviklet og foelsomt sagskompleks, boer den indroemmes ret til at anmode om en saadan udtalelse, uanset at forordning nr. 2377/90 intet siger om dette spoergsmaal.
70 I oevrigt har Kommissionen med foeje anfoert, at den takket vaere den supplerende udtalelse kunne fjerne enhver tvivl om, hvorvidt somatosalm kunne anvendes som vaekstfremmende middel. Under disse omstaendigheder lettede Kommissionen betydeligt Raadets arbejde, idet Raadet, efter at vaere blevet gjort bekendt med den nye udtalelse fra UVP, ikke modsatte sig optagelsen af somatosalm i bilag II.
71 Da Kommissionen den 23. april 1996 anmodede om den supplerende udtalelse, var der alt i alt kun forloebet seks maaneder efter den 16. oktober 1995 uden nogen afgoerelse fra den; den 16. oktober 1995 var den dag, da Reguleringsudvalget ikke afgav en positiv udtalelse om de af Kommissionen paataenkte foranstaltninger.
72 Under disse omstaendigheder kraenkede Kommissionen hverken retssikkerhedsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og a fortiori slet ikke paa kvalificeret maade.
- Spoergsmaalet om kraenkelse af princippet om god forvaltningsskik
73 Spoergsmaalet er her, om princippet om god forvaltningsskik er blevet kraenket, for saa vidt som Kommissionen ikke anmodede UVP om yderligere oplysninger, allerede da det foerste udkast om kommende foranstaltninger var forelagt Reguleringsudvalget. Det er videre et spoergsmaal, om Kommissionen ved at anmode om en supplerende udtalelse seks maaneder efter den 16. oktober 1995, paa hvilken dato Reguleringsudvalget ikke afgav en positiv udtalelse om de paataenkte foranstaltninger, kraenkede princippet om god forvaltningsskik.
74 I saa henseende fremgaar det af sagen, at Kommissionen foerst ikke anmodede UVP om yderligere oplysninger, fordi den endnu ikke kunne vide, at medlemsstaternes repraesentanter ville modsaette sig optagelsen af somatosalm i bilag II med henvisning til moratoriet vedroerende BST.
75 Oprindelig maatte den nemlig formode, at optagelsen af somatosalm ikke ville moede nogen alvorlig modstand, eftersom moratoriet vedroerende BST alene vedroerte BST og ikke andre somatotropiner.
76 Da det senere under proceduren viste sig, at medlemsstaternes repraesentanter forbandt moratoriet med somatosalm, anmodede den UVP om en supplerende udtalelse efter en rimelig betaenkningstid.
77 Under disse omstaendigheder kan det ikke antages, at Kommissionens raesonnement og udviste forsigtighed er holdepunkt for, at den har behandlet sagen utilfredsstillende.
78 Det maa derfor konkluderes, at Kommissionen ikke har kraenket princippet om god forvaltningsskik paa en saadan maade, at Faellesskabet vil kunne paalaegges ansvar.
Konklusion
79 Det fremgaar af de ovenstaaende betragtninger, at sagsoegeren ikke har bevist, at betingelsen om retsstridig adfaerd fra Kommissionens side er opfyldt.
80 Heraf foelger, at sagsoegte maa frifindes for erstatningspaastanden, uden at det er noedvendigt at tage stilling til, om betingelserne om eksistensen af en skade og om aarsagsforbindelse er opfyldt.
81 Herefter er der ikke anledning til at efterkomme Kommissionens anmodning om at foretage afhoering af sagsoegerens aktionaerer.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
Paastanden om retsstridig passivitet
82 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 6, er Retten, saafremt det er ufornoedent at traeffe afgoerelse om sagens genstand, frit stillet i sin afgoerelse om sagens omkostninger.
83 Ved paadoemmelsen fandtes Kommissionens sagsbehandling ikke at have vaeret kritisabel. Under disse omstaendigheder paalaegges det sagsoegeren at betale sagens omkostninger.
Erstatningspaastanden
84 Efter procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegeren har tabt sagen vedroerende erstatningspaastanden, paalaegges det sagsoegeren at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens paastand herom.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Tredje Afdeling)
1) Der er ikke anledning til at efterkomme Kommissionens anmodning om afhoering.
2) Det er ufornoedent at traeffe afgoerelse vedroerende paastanden om retsstridig passivitet.
3) Kommissionen frifindes for sagsoegerens erstatningspaastand. 4) Sagsoegeren paalaegges sagens omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy