Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Recurso de anulación - Personas físicas o jurídicas - Actos que las afecten directa e individualmente - Decisión de la Comisión, adoptada en el marco del Tratado CECA, por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común y se ordena su devolución - Empresa beneficiaria de la ayuda que no ha interpuesto un recurso contra la decisión por la que se inicia el procedimiento de examen de la ayuda - Derecho a recurrir en vía jurisdiccional
(Tratado CECA, art. 33)
2 CECA - Ayudas a la siderurgia - Autorización por la Comisión - Ayudas regionales a la inversión - Plazo para que la Comisión se pronuncie sobre la compatibilidad de las ayudas con el mercado común que expira el 31 de diciembre de 1994 - Incompetencia de la Comisión para autorizar una ayuda después de dicha fecha - Consecuencia - Incompatibilidad de la ayuda con el mercado común
[Tratado CECA, art. 4, letra c); Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión, arts. 1, 5 y 6]
3 CECA - Ayudas a la siderurgia - Autorización por la Comisión - Ayudas regionales a la inversión - Requisitos - Notificación dentro de plazo de los proyectos de ayuda - Incumplimiento del plazo - Efectos
(Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión, arts. 5 y 6, ap. 1)
4 CECA - Ayudas a la siderurgia - Recuperación de una ayuda ilegal - Confianza legítima eventual de los beneficiarios - Protección - Requisitos y límites
5 Actos de las Instituciones - Motivación - Obligación - Alcance - Decisiones CECA
(Tratado CECA, art. 15, párr. 1)
Índice
6 Al producir efectos propios una Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común y se ordena su devolución, la empresa beneficiaria debe tener la posibilidad de interponer recurso contra tal Decisión, tanto si impugnó la Decisión de incoar el procedimiento de examen de la ayuda como si no lo hizo.
7 En cuanto a la aplicación de la Decisión nº 3855/91, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia, la fecha de 31 de diciembre fijada como final del plazo para el pago de las ayudas regionales a la inversión constituye necesariamente la fecha límite impuesta a la Comisión para pronunciarse sobre la compatibilidad de esta categoría de ayuda. Una vez expirado ese plazo tales ayudas no pueden ya considerarse compatibles con el mercado común con arreglo al apartado 1 del artículo 1 de la Decisión nº 3855/91, y por consiguiente están prohibidas por la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA.
Por una parte, habida cuenta de lo dispuesto en la Decisión nº 3855/91, las ayudas en ella reguladas sólo pueden hacerse efectivas después de haber sido autorizadas por la Comisión. Por otra parte, a diferencia de las disposiciones del Tratado CE relativas a las ayudas de Estado, que facultan con carácter permanente a la Comisión para pronunciarse sobre su compatibilidad, la excepción establecida por la Decisión nº 3855/91 al principio de prohibición absoluta de las ayudas que figura en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA tiene una vigencia limitada en el tiempo y debe, por lo demás, interpretarse con un criterio aún más restrictivo por cuanto según el undécimo considerando del Código «al tener un carácter excepcional, no estaría justificado mantener las ayudas regionales a la inversión más allá del período necesario para permitir la modernización de las empresas siderúrgicas afectadas, que se estima en tres años».
8 Conforme al sistema de las disposiciones de procedimiento de la Decisión nº 3855/91, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia, y en particular del apartado 1 de su artículo 6, la finalidad de ésta era conceder a la Comisión un plazo de al menos seis meses para pronunciarse sobre la compatibilidad de los proyectos de ayudas notificados.
Dado que la Comisión debe pues disponer, por lo que respecta a las ayudas regionales a la inversión en el sentido del artículo 5 de dicha Decisión, de un plazo de al menos seis meses antes de la fecha límite del 31 de diciembre de 1994 para incoar y concluir el procedimiento antes de esa fecha límite, ya no está obligada, toda vez que un proyecto de ayuda se notificó después del 30 de junio de 1994, a adoptar, antes del 31 de diciembre de 1994, una decisión sobre su compatibilidad.
9 Las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento, y un operador económico diligente debe poder cerciorarse de que así ha sido. Además, un particular sólo puede invocar el principio de protección de la confianza legítima si la Administración comunitaria ha hecho que albergue esperanzas fundadas ofreciéndole garantías concretas.
10 La motivación de una Decisión cumple los requisitos del primer párrafo del artículo 15 del Tratado CECA, cuando revela de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, y permite, por una parte, que la Comisión conozca las justificaciones de la medida adoptada para defender sus derechos y verificar el carácter fundado de la Decisión impugnada, y, por otra, que el Juez comunitario ejerza su control a este respecto.
Partes
En el asunto T-129/96,
Preussag Stahl AG, sociedad alemana, con domicilio social en Salzgitter (Alemania), representada por el Sr. Jochim Sedemund, Abogado de Berlín, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Aloyse May, 31 Grand-rue,
parte demandante,
apoyada por
República Federal de Alemania, representada por los Sres. Ernst Röder, Ministerialrat del Busdesministerium für Wirtschaft y Bernd Kloke Oberregierungsrat del mismo ministerio, en calidad de Agentes, asistidos por los Sres. Holger Wissel y Oliver Axster, Abogados de Dusseldorf,
parte coadyuvante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Dimitris Triantafyllou y Paul Nemitz, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 96/544/CECA de la Comisión, de 29 de mayo de 1996, relativa a una ayuda de Estado en beneficio de Walzwerk Ilsenburg GmbH (DO L 233, p.24),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
(Sala Tercera ampliada),
integrado por la Sra. V. Tiili, Presidenta, y por los Sres. C.P. Briët, K. Lenaerts, A. Potocki y J.D. Cooke, Jueces;
Secretario: Sr. A. Mair, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de enero de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco jurídico del litigio
1 La letra c) del artículo 4 del Tratado CECA (en lo sucesivo, «Tratado») prohíbe las ayudas otorgadas por los Estados a la siderurgia, cualquiera que sea su forma.
2 Sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, la Comisión, tras haber recabado el dictamen del Comité consultivo y previo dictamen conforme del Consejo emitido por unanimidad, adoptó la Decisión nº 3855/91/CECA, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 362, p. 57), denominada «Quinto Código de ayudas a la siderurgia» (en lo sucesivo, «Código»).
3 Según el apartado 1 del artículo 1 del Código, todas las ayudas a la industria siderúrgica financiadas por un Estado miembro o por entes públicos territoriales, podrán considerarse compatibles con el buen funcionamiento del mercado común sólo si se ajustan a las disposiciones de los artículos 2 a 5.
4 Conforme al apartado 3 del artículo 1 del Código:
«Las ayudas previstas [por el Código] sólo podrán hacerse efectivas con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 6 y no darán lugar a pago alguno después del 31 de diciembre de 1996.
La fecha límite para el pago de las ayudas con arreglo al artículo 5 será el 31 de diciembre de 1994, con excepción de las concesiones fiscales especiales (Investitionszulage) en los cinco nuevos Länder, tal como se prevén en la ley de modificación impositiva de 1991 en Alemania, que pueden dar lugar a pagos hasta el 31 de diciembre de 1995.»
5 Con arreglo al artículo 5 del Código:
«Podrán considerarse compatibles con el mercado común hasta el 31 de diciembre de 1994 las ayudas regionales a las inversiones previstas en los regímenes generales siempre y cuando:
- [...]
- [...]
- la empresa beneficiaria esté establecida en el territorio de la antigua República Democrática Alemana y la ayuda vaya acompañada de una reducción de la capacidad total de producción de este territorio.»
6 Además, el artículo 6 del Código establece:
«1. La Comisión será informada con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones respecto de los proyectos dirigidos a conceder o modificar las ayudas previstas en los artículos 2 a 5. La Comisión será informada en las mismas condiciones de los proyectos dirigidos a aplicar al sector siderúrgico regímenes de ayuda sobre los cuales ya se haya pronunciado con arreglo a las disposiciones del Tratado CEE. Las notificaciones de los proyectos de ayuda contemplados en el presente artículo deberán efectuarse a más tardar el 30 de junio de 1994 respecto de las ayudas contempladas en el artículo 5 y el 30 de junio de 1996 en lo que respecta a todas las demás ayudas.
[...]
3. La Comisión solicitará el dictamen de los Estados miembros sobre los proyectos de [...] ayudas regionales a la inversión, cuando el importe de la inversión o del total de las inversiones objeto de ayuda sobrepasen, en doce meses consecutivos, los diez millones de ECU, así como sobre otras propuestas de ayudas importantes que le hayan sido notificadas antes de adoptar una posición al respecto. La Comisión informará a los Estados miembros acerca de la posición adoptada con respecto a todo proyecto de ayuda, especificando la forma y el volumen de las mismas.
4. Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprueba que una ayuda no es compatible con [el Código], informará al Estado miembro interesado de su decisión. La Comisión tomará una decisión a más tardar tres meses después de la recepción de las informaciones necesarias para permitirle apreciar la ayuda de que se trate. Las disposiciones del artículo 88 del Tratado se aplicarán en caso de que el Estado miembro no cumpliere esta Decisión. El Estado miembro interesado podrá ejecutar las medidas proyectadas previstas en [el apartado 1] únicamente con aprobación de la Comisión y con arreglo a las condiciones fijadas por ella.
5. Si, a partir de la fecha de recepción de la notificación del proyecto de que se trate, hubiere transcurrido un plazo de dos meses sin que la Comisión haya iniciado el procedimiento establecido en el apartado 4 o haya dado a conocer su posición de cualquier otra forma, las medidas proyectadas podrán ejecutarse siempre que el Estado miembro haya informado previamente a la Comisión de su intención. En caso de consulta a los Estados miembros en aplicación del apartado 3, el plazo se ampliará a tres meses.
6. Todos los casos concretos de aplicación de las ayudas contempladas en [el artículo 5] serán notificados a la Comisión en las condiciones previstas en el apartado 1 [...]»
7 Conforme a su artículo 9, el Código entró en vigor el 1 de enero de 1992 y era aplicable hasta el 31 de diciembre de 1996.
Hechos que originaron el litigio
8 La empresa Walzwerk Ilsenburg GmbH (en lo sucesivo, «tren de laminado de Ilsenburg»), establecida en el Estado federado de Sajonia-Anhalt, es una de las empresas estatales de la antigua República Democrática Alemana (en lo sucesivo, «RDA»). En 1992, fue adquirida por Preussag Stahl AG (en lo sucesivo, «Preussag»), como filial jurídicamente independiente. En 1995, el tren de laminado de Ilsenburg se fusionó con Preussag, que se subrogó en los derechos del tren de laminado de Ilsenburg.
9 Para garantizar la viabilidad de la empresa en las nuevas condiciones de mercado, Preussag tuvo que tomar importantes medidas de racionalización, como trasladar al tren de laminado de Ilsenburg la producción de chapa gruesa de su fábrica de Salzgitter, situada en el territorio de la antigua Alemania Occidental.
10 Para apoyar las inversiones necesarias para este traslado de producción, que ascendían a 29,5 millones de DM, se preveía que el Estado federado de Sajonia-Anhalt concedería una ayuda que comprendía, por una parte, una ayuda a la inversión de 5,850 millones de DM y, por otra parte, una concesión fiscal especial de 0,9505 millones de DM. Estas ayudas formaban parte de dos regímenes generales de ayudas regionales autorizados por la Comisión conforme a las disposiciones aplicables de los Tratados CE y CECA, el plan-marco del programa comunitario «mejora de las estructuras económicas regionales», y la Ley de primas a la inversión, respectivamente.
11 El Gobierno alemán notificó este proyecto de ayudas a la Comisión mediante fax de 24 de noviembre de 1994, registrado al día siguiente por la Comisión con el nº 777/94. Esta comunicación se refería expresamente a la notificación, efectuada el 10 de mayo de 1994, de otro proyecto de ayudas a la inversión de 11,8 millones de DM, destinado asimismo al tren de laminado de Ilsenburg y afectado a la reconversión de fuentes de energía y a la mejora de la protección del medio ambiente (en lo sucesivo, «proyecto nº 308/94»).
12 Mediante escrito de 1 de diciembre de 1994, la Comisión instó al Gobierno alemán a que revocara la notificación del proyecto de ayudas nº 777/94 (en lo sucesivo, «proyecto nº 777/94»), para evitar que se incoara un procedimiento motivado únicamente por el incumplimiento del plazo de notificación, que había expirado al finalizar junio de 1994. La Comisión señalaba que el hecho de que se hubiera sobrepasado dicho plazo no obstaba a que se examinaran los proyectos de ayudas, siempre que la Institución estuviera en condiciones de adoptar una decisión antes de que finalizara el año 1994. Pero al no haberse notificado el proyecto nº 777/94 hasta el 25 de noviembre de 1994, es decir, tan sólo diecisiete días laborables antes de la última reunión de la Comisión en 1994, ésta consideraba imposible, aunque agilizara al máximo el procedimiento, pronunciarse antes de que terminara el año, ya que debido a la magnitud de las inversiones previstas era preciso consultar a los Estados miembros.
13 Mediante escrito de 13 de diciembre de 1994, el Gobierno federal respondió a la Comisión que en ningún caso iba a revocar la notificación del proyecto nº 777/94. El Gobierno federal informó de ello a Preussag.
14 Entretanto, el 7 de diciembre de 1994, Preussag había enviado un escrito a los miembros de la Comisión Sres. Van Miert y Bangemann, en el que señalaba que el retraso en la notificación se debía a las largas y detenidas discusiones que había suscitado el impacto del proyecto nº 777/94 sobre la situación del empleo en la región afectada. Por ello Preussag solicitaba a ambos miembros de la Comisión que dispusieran lo necesario para que la Comisión examinaran aún el proyecto conforme a las disposiciones del Código.
15 Mediante fax de 21 de diciembre de 1994, confirmado por escrito de la misma fecha, Preussag recibió la siguiente comunicación:
«Martin Bangemann Miembro de la Comisión de las Comunidades Europeas
Acuso recibo de su escrito de 7 de diciembre de 1994.
Mi colega Karel van Miert y yo mismo compartimos su opinión de que es urgente adoptar una decisión sobre las ayudas a las empresas situadas en los nuevos Estados federados alemanes, para no bloquear su desarrollo económico con procedimientos administrativos de duración excesiva.
Me es grato por ello poder informarle de que la Comisión, conforme a su solicitud, ha aprobado hoy la ayuda al tren de laminado de Ilsenburg. Le deseo a su empresa el mayor éxito.
Atentamente
Firmado: Martin Bangemann»
16 Mediante télex SG(94)D/37659, de 21 de diciembre de 1994, la Comisión comunicó a las autoridades alemanas los proyectos de ayudas a los que no se oponía, entre los que figuraba el proyecto nº 308/94.
17 El importe de la ayuda a la inversión que, mediante resolución de 20 de octubre de 1994, había concedido el Landesförderinstitut Sachsen-Anhalt a Preussag, bajo la condición resolutoria de que se notificara a la Comisión, se abonó en cuenta a la demandante el 23 de diciembre de 1994.
18 Mediante el escrito SG(95)D/1056, de 1 de febrero de 1995, dirigido al Gobierno federal, la Comisión confirmó la compatibilidad con el artículo 5 del Código de determinados proyectos de ayudas regionales, entre los que figuraba el proyecto nº 308/94.
19 El 15 de febrero de 1995, la Comisión decidió incoar el procedimiento de examen del apartado 4 del artículo 6 del Código en relación con el proyecto nº 777/94. Esta decisión fue comunicada a las autoridades alemanas mediante escrito de 10 de marzo de 1995, reproducido posteriormente en una comunicación publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1995, C 289, p. 11). En ella la Comisión señalaba que el excesivo retraso en comunicar el proyecto había hecho imposible que se pronunciara sobre su compatibilidad antes del 31 de diciembre de 1994 y que después de dicha fecha carecía de competencia para pronunciarse, conforme al artículo 5 del Código. Además, la Comisión invitaba a los demás Estados miembros y terceros interesados a que le remitieran sus observaciones sobre el proyecto nº 777/94 en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de la comunicación.
20 Mediante escrito de 23 de febrero de 1995, el Sr. Bangemman informó a Preussag de que la autorización que se mencionaba en su escrito de 21 de diciembre de 1994 se refería al proyecto nº 308/94 y no al proyecto nº 777/94.
21 La exención fiscal especial correspondiente al proyecto nº 777/94 se concedió mediante dos resoluciones del Finanzamt Wolfenbüttel de 26 de octubre de 1995 y de 9 de enero de 1996, por importe de 428.975,70 DM y 190.052 DM respectivamente, y fue abonada a la demandante en esas mismas fechas.
22 Mediante la Decisión 96/544/CECA, de 29 de mayo de 1996, relativa a una ayuda de Estado en beneficio de Walzwerk Ilsenburg GmbH (DO L 233, p. 24; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión, por una parte, declaró que la ayuda a la inversión y la concesión fiscal especial constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común y prohibidas con arreglo a las disposiciones del Tratado y del Código y, por otra parte, ordenó su devolución. La Decisión fue notificada al Gobierno federal el 26 de junio de 1996, y éste la comunicó a Preussag el 9 de julio siguiente.
Procedimiento contencioso
23 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 15 de agosto de 1996, Preussag interpuso el presente recurso de anulación contra la citada Decisión impugnada.
24 Mediante auto de 11 de diciembre de 1996, el Tribunal de Primera Instancia acogió la demanda presentada el 31 de octubre de 1996 por la República Federal de Alemania con objeto de que se admitiera su intervención en el litigio en apoyo de las pretensiones de Preussag.
Pretensiones de las partes
25 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Ordene a la Comisión, conforme al artículo 23 del Estatuto (CECA) del Tribunal de Justicia, que aporte al Tribunal todos los documentos (proyectos, actas, etc.) que puedan aclarar las circunstancias que llevaron a la adopción de la Decisión impugnada.
- Ponga de manifiesto a la demandante los documentos que se aporten.
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
26 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso o lo desestime.
- Condene en costas a la demandante.
27 La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión impugnada.
28 En sus observaciones sobre el escrito de intervención de la República Federal de Alemania, la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime las alegaciones de la parte coadyuvante.
- Condene a la parte coadyuvante a cargar con una parte de las costas.
Sobre las pretensiones de anulación
Sobre la admisibilidad
29 La Comisión alega la extemporaneidad y el carácter abusivo de la presente acción, toda vez que al no recurrir la Decisión de 15 de febrero de 1995, por la que se incoaba el procedimiento de examen de la ayuda controvertida, Preussag consintió la consolidación efectiva de una situación de infracción del procedimiento y del Tratado.
30 Preussag, apoyada por la parte coadyuvante, objeta que si bien la decisión de incoar el procedimiento de examen de la ayuda era en sí misma susceptible de recurso de anulación, no se deriva, en absoluto, del artículo 33 del Tratado que la decisión formal de poner fin a dicho procedimiento resulte por ello inatacable.
31 Basta que el Tribunal compruebe que la Decisión impugnada produce efectos jurídicos propios, entre ellos la obligación de devolver la ayuda abonada, y que Preussag debe por tanto tener la posibilidad de interponer recurso contra tal Decisión (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671, apartado 5, y de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, Rec. p. I-833, apartado 14),tanto si impugnó la Decisión de incoar el procedimiento de examen de la ayuda como si no lo hizo.
32 Por consiguiente, no puede acogerse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Sobre el fondo
33 En apoyo de su pretensión de anulación Preussag invoca esencialmente siete motivos.
Sobre el primer motivo, relativo a la competencia ratione temporis de la Comisión
- Alegaciones de las partes
34 Preussag alega, en sustancia, que ninguna disposición del Código prohíbe a la Comisión declarar, después del 31 de diciembre de 1994, la compatibilidad de las ayudas regionales a la inversión mencionadas en el artículo 5 del Código si los requisitos materiales para su autorización se habían cumplido, como en el caso de autos, antes de esa fecha. La finalidad de la fecha límite de 31 de diciembre de 1994, establecida por el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 1 del Código, era a su juicio limitar en el tiempo únicamente el período de pago de las ayudas. Señala que, además, la Comisión no queda liberada de su obligación de pronunciarse sobre la compatibilidad material de una ayuda abonada sin haber sido debidamente notificada o antes de haber sido autorizada por la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307). Por último, alega que la propia Comisión no consideró imposible pronunciarse después del 31 de diciembre de 1994 sobre la compatibilidad del proyecto nº 777/94, ya que después de esa fecha incoó el procedimiento de examen de la ayuda y solicitó que presentaran sus observaciones los Estados miembros y demás interesados.
35 La parte coadyuvante añade que en la sentencia de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión (T-266/94, Rec. p. II-1399), apartados 92 y siguientes, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la Comisión tenía competencia para autorizar una ayuda al funcionamiento después de que expirara el plazo establecido en el apartado 2 del artículo 10 bis de la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 380, p. 27; en lo sucesivo «Directiva 90/684»). La parte coadyuvante considera que, en cualquier caso, como la concesión especial a la inversión podía abonarse hasta el 31 de diciembre de 1995, la Comisión pudo, según su propia apreciación jurídica, adoptar su decisión a tiempo para permitir que el pago tuviera lugar antes de dicha fecha.
36 La Comisión objeta fundamentalmente que la fecha de 31 diciembre de 1994 constituye tanto el final del plazo para el pago de la ayuda como el del plazo para pronunciarse y que el pago de la ayuda debía producirse después de adoptada la decisión de autorización y no precederla, puesto que los Estados miembros no pueden, conforme al apartado 4 del artículo 6 del Código, ejecutar las medidas de ayuda sin la aprobación de la Comisión. A partir del 1 de enero de 1995 se restableció la prohibición absoluta de las ayudas, que figura en la letra c) del artículo 4 del Tratado, y una Decisión adoptada después de esa fecha no podía legitimar una ayuda ya abonada. La irregularidad de procedimiento consistente en haber sobrepasado el plazo de notificación se transformó entonces en incompatibilidad material de la ayuda con el Tratado y en incompetencia ratione temporis de la Comisión para autorizar la ayuda. La Comisión considera que, no obstante, estaba obligada a incoar el procedimiento de examen en virtud de los apartados 3 y 4 del artículo 6 del Código, que debían aplicarse aunque las ayudas no fueran compatibles con el Código.
37 Además, añade la Comisión, existen diferencias considerables entre el presente litigio y el que dio lugar a la sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada. Por último, el hecho de que el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 1 del Código remita al artículo 5 confirma que el plazo para pronunciarse expiraba el 31 de diciembre de 1994 también por lo que respecta a las concesiones fiscales especiales.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
38 Este Tribunal hace constar que según los propios términos del apartado 1 del artículo 1 del Código las ayudas a la industria siderúrgica comprendidas en el ámbito de aplicación del Código sólo podían considerarse compatibles con el buen funcionamiento del mercado común si se ajustaban a las disposiciones de los artículos 2 a 5.
39 Por su carácter de ayudas regionales a la inversión, las ayudas controvertidas podían, con arreglo al artículo 5 del Código, considerarse compatibles con el mercado común hasta el 31 de diciembre de 1994, y el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 1 señalaba en principio esa misma fecha como final del plazo para su pago.
40 Por otra parte, el primer párrafo del apartado 3 del artículo 1 del Código precisaba que las ayudas previstas por el Código sólo podían hacerse efectivas con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 6. Pues bien, el apartado 1 de este último establecía que la Comisión sería informada de los proyectos de ayudas, y la última frase del apartado 4 disponía que el Estado miembro interesado podría ejecutar las medidas proyectadas únicamente con aprobación de la Comisión y con arreglo a las condiciones fijadas por ella.
41 De ello se deduce necesariamente que las ayudas previstas por el Código no podían hacerse efectivas hasta después de que la Comisión las hubiera autorizado. Por consiguiente, como resulta de la remisión hecha al artículo 5 del Código por el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 1, la fecha del 31 de diciembre de 1994 fijada como final del plazo para el pago de las ayudas regionales a la inversión constituía necesariamente la fecha límite que el artículo 5 imponía a la Comisión para pronunciarse sobre la compatibilidad de esta categoría de ayudas.
42 Lo mismo sucede, en contra de lo que afirma la parte coadyuvante, con las concesiones fiscales especiales, pese a que según el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 1 del Código éstas podían ejecutarse hasta el 31 de diciembre de 1995. En efecto, la única razón de esta mayor duración del plazo para el pago era el requisito de que previamente se realizaran las inversiones objeto de ayuda, al que estaba sometido el derecho a las concesiones fiscales especiales, y no podía llevar consigo la prórroga del plazo señalado a la Comisión para pronunciarse sobre la compatibilidad de la ayuda.
43 La parte demandante tampoco puede invocar la obligación de la Comisión de pronunciarse sobre la compatibilidad con el Tratado CE de una ayuda abonada sin haber sido debidamente notificada o antes de haber sido autorizada por la Comisión. A diferencia de las disposiciones del Tratado CE relativas a las ayudas de Estado, que facultan con carácter permanente a la Comisión para pronunciarse sobre su compatibilidad, la excepción establecida por el Código al principio de prohibición absoluta de las ayudas que figura en la letra c) del artículo 4 del Tratado tenía una vigencia limitada en el tiempo. En el caso de autos la excepción debe interpretarse con un criterio aún más restrictivo por cuanto según el undécimo considerando del Código «al tener un carácter excepcional, no estaría justificado mantener las ayudas regionales a la inversión más allá del período necesario para permitir la modernización de las empresas siderúrgicas afectadas, que se estima en tres años».
44 Como ha señalado acertadamente la Comisión, el presente litigio es muy diferente del asunto que dio lugar a la sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada, en la que la Comisión autorizó efectivamente en mayo de 1994 una ayuda de funcionamiento, pese a que el artículo 10 bis de la Directiva 90/684 disponía que hasta el 31 de diciembre de 1993 dichas ayudas podían considerarse compatibles con el Derecho comunitario, siempre que no se concedieran otras ayudas a la producción por contratos firmados entre el 1 de julio de 1990 y el 31 de diciembre de 1993.
45 En efecto, de dicha disposición se deduce que la Comisión debía pronunciarse sobre la compatibilidad no de ayudas a la inversión, sino de ayudas de funcionamiento en relación con contratos específicos que podían aún firmarse hasta que finalizara el período de referencia. El Tribunal de Primera Instancia dedujo de ello que la Comisión tenía la competencia y la obligación de tomar en consideración la necesidad y, por consiguiente, la compatibilidad de las ayudas de funcionamiento pagadas en favor de los contratos celebrados hasta dicha fecha, lo que implicaba la competencia de la Comisión para pronunciarse sobre ellos después del 31 de diciembre de 1993 (apartados 95 y 96). Además, el Tribunal consideró que, al tratarse de ayudas de funcionamiento, es decir, en particular, de ayudas a la producción vinculadas a contratos específicos, sólo tenía importancia, respecto a los efectos de las ayudas en el plano de la competencia, el momento de la firma de dichos contratos (apartado 96). Por último, el Tribunal de Primera Instancia señaló expresamente que, a diferencia del Código, el artículo 10 bis de la Directiva 90/684, antes citada, no imponía ningún plazo de notificación (apartado 99).
46 Debe asimismo hacerse constar que la decisión de incoar el procedimiento de examen del proyecto nº 777/94 se tomó respetando las disposiciones de procedimiento del artículo 6 del Código, aplicables hasta el 31 de diciembre de 1996, y por consiguiente no puede significar que la Comisión se considerase aún competente para pronunciarse sobre la compatibilidad material de la ayuda con las disposiciones del Código.
47 En atención a todas estas consideraciones, procede desestimar el motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la adecuación del plazo de examen del proyecto nº 777/94
- Alegaciones de las partes
48 Según Preussag, apoyada en lo esencial por la República Federal de Alemania, el mero incumplimiento del plazo de notificación no habría debido impedir que se examinara el proyecto nº 777/94, puesto que hasta el 31 de diciembre de 1994 la Comisión disponía aún de un período de unas seis semanas para pronunciarse. La consulta a los demás Estados miembros, prevista en el apartado 3 del artículo 6 del Código sólo habría requerido una breve comunicación que pusiera de relieve la conformidad del proyecto con los requisitos materiales de la autorización.
49 Para apreciar la compatibilidad del proyecto nº 777/94, la Comisión habría podido limitarse a comprobar que, como resultaba de la notificación del proyecto nº 308/94, el beneficiario de la ayuda se hallaba establecido en el territorio de la antigua RDA y que la ayuda iba acompañada de una reducción de la capacidad total de producción de dicho territorio.
50 La Comisión replica que aunque el plazo de notificación de las ayudas que expiró el 30 de junio de 1994 no fuera un plazo de caducidad, el hecho de que el Gobierno alemán lo sobrepasara con creces no le habría permitido pronunciarse antes del 31 de diciembre de 1994, debido a su obligación de consultar a los Estados miembros.
51 Según la Comisión, el artículo 5 del Código le reconocía una facultad de apreciación que excluía todo automatismo, puesto que debía comprobar dónde estaba establecida la empresa, que la ayuda iba destinada a una inversión dirigida a un objetivo de modernización, así como la relación de la ayuda con el objetivo de los regímenes regionales considerados y la reducción de la capacidad total de producción del territorio en cuestión.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
52 El apartado 1 del artículo 6 del Código establecía expresamente que la Comisión sería informada con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones respecto de los proyectos de ayudas regulados por el Código.
53 El Tribunal señala a este respecto que conforme al sistema de las disposiciones de procedimiento del Código, la finalidad de éste era conceder a la Comisión un plazo de al menos seis meses para pronunciarse sobre la compatibilidad de los proyectos de ayudas notificados.
54 En efecto, todas las ayudas regionales a la inversión a que se refería el artículo 5 del Código, cuyo pago debía tener lugar antes del 31 de diciembre de 1994 según el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 1, sin perjuicio del régimen excepcional de las concesiones fiscales especiales, debían notificarse antes del 30 de junio de 1994, conforme a la última frase del apartado 1 del artículo 6 del Código. Por el contrario, las ayudas de las demás categorías reguladas por el Código, cuyo pago podía tener lugar hasta el 31 de diciembre de 1996, según establecía el primer párrafo del apartado 3 del artículo 1 del Código, podían notificarse hasta el 30 de junio de 1996, a tenor de lo dispuesto en la última frase del apartado 1 del artículo 6.
55 Además, cuando, como en el caso de autos, la Comisión debía recabar las observaciones de los Estados miembros sobre el proyecto de ayuda, conforme al apartado 3 del artículo 6 del Código, antes de pronunciarse sobre él, por una parte el Estado miembro no podía, con arreglo a la segunda frase del apartado 5 del artículo 6 del Código, ejecutar las medidas proyectadas antes de que expirase un plazo de tres meses a partir de la fecha en que se hubiera recibido la notificación del proyecto, y, por otra parte, la segunda frase del apartado 4 del artículo 6 concedía a la Comisión un plazo de tres meses después de recibir las informaciones necesarias para permitirle apreciar la ayuda en cuestión.
56 De ello se deduce que en el caso de autos la Comisión debía disponer de un plazo de al menos seis meses antes de la fecha límite del 31 de diciembre de 1994 para incoar y concluir el procedimiento antes de esa fecha límite (sentencia Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, antes citada, apartado 99).
57 Por consiguiente, al haberse notificado el proyecto nº 777/94 después del 30 de junio de 1994, la Comisión ya no estaba obligada a adoptar, antes del 31 de diciembre de 1994, una decisión sobre su compatibilidad.
58 Aun suponiendo que, como alega Preussag, la compatibilidad de la ayuda controvertida no suscitara dudas y que la consulta a los Estados miembros no necesitara más que una breve comunicación, la Comisión no estaba, en absoluto, obligada a informar al Gobierno alemán de una eventual decisión de no oponerse al proyecto antes de que expirase el plazo de tres meses fijado por la segunda frase del apartado 5 del artículo 6 del Código a partir de la notificación del proyecto nº 777/94, ni, con mayor motivo, antes del 31 de diciembre de 1994.
59 Por consiguiente, al mantener, contra el parecer de la Comisión (véase el apartado 12 supra), la notificación del proyecto nº 777/94 en una fecha que dejaba a la Institución un período considerablemente inferior al plazo de seis meses fijado por el Código, las autoridades alemanas asumieron el riesgo de que a la Comisión le resultara imposible examinar el proyecto antes de que expirase su competencia. Al no haberse probado una falta manifiesta de diligencia por parte de la Comisión, no puede reprocharse a ésta que el riesgo se materializara.
60 Debe, pues, desestimarse el motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción de la primera y la segunda frase del apartado 4 del artículo 6 del Código
61 Según Preussag la Decisión impugnada es ilegal por haberse basado la Comisión en una mera disposición de procedimiento para declarar la ayuda incompatible con el mercado común y ordenar su devolución, pese a que desde el principio constaba su legalidad material y a que la primera y la segunda frase del apartado 4 del artículo 6 del Código sólo facultan a la Comisión para adoptar una decisión negativa en caso de incompatibilidad material de la ayuda.
62 La Comisión replica que en el presente litigio no se trata del mero incumplimiento de un plazo interno, sino de su propia incompetencia material a partir del 1 de enero de 1995.
63 Procede recordar que el plazo en el que la Comisión debía pronunciarse sobre la compatibilidad de la ayuda controvertida expiraba el 31 de diciembre de 1994. En tales circunstancias la ayuda no podía ya considerarse compatible con el mercado común, con arreglo al apartado 1 del artículo 1 del Código, y, por consiguiente, estaba prohibida en virtud de la letra c) del artículo 4 del Tratado.
64 Por tanto debe desestimarse el motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de no discriminación
65 Preussag se considera víctima de una discriminación injustificada, por cuanto a su juicio la Comisión autorizó una serie de ayudas que se notificaron mucho después de que expirase el plazo para su notificación.
66 La Comisión alega que el principio de no discriminación no prohíbe tratar de modo diferente asuntos que no son similares. Además, en los asuntos a que hace referencia Preussag no era necesaria la comunicación a los Estados miembros.
67 Basta señalar que, como se deduce de los autos, los proyectos de ayudas aludidos por Preussag fueron notificados antes que el proyecto nº 777/94 o no requerían la consulta a los Estados miembros.
68 Debe, por consiguiente, desestimarse el motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima
- Alegaciones de las partes
69 Preussag, apoyada en lo esencial por la República Federal de Alemania, alega que el pago de la ayuda controvertida es imputable exclusivamente al error administrativo de la Comisión del que procede el escrito de 21 de diciembre de 1994 (véase el apartado 15 supra). Preussag estimó que el fax de esa fecha que reproducía dicho escrito no era sino la comunicación escrita de la autorización del proyecto nº 777/94 que consideraba otorgada por la Comisión el mismo día, y que, por tanto, el 28 de diciembre de 1994, celebró los contratos necesarios para la ejecución de su proyecto de inversión.
70 A su juicio, no es aplicable al caso de autos la jurisprudencia según la cual una empresa debe asegurarse debidamente de que respeta el procedimiento de notificación de las ayudas. Señala que la Comisión fue informada del proyecto nº 777/94, y la comunicación firmada por un miembro de la Comisión y en la que se hacía referencia a la conclusión de un procedimiento administrativo generaba de por sí una situación de confianza legítima.
71 La Comisión no podía adoptar la Decisión impugnada sin considerar que, basándose en su actuación, Preussag había detenido de forma irreversible la producción de 480.000 toneladas anuales en su fábrica de Salzgitter y había efectuado en el tren de laminado de Ilsenburg inversiones que ya no podía recuperar.
72 Preussag señala que los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima deben tener el mismo peso que el principio de igualdad cuando son objeto de ponderación (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros, 205/82, Rec. p. 2633, apartado 30). Considera que en el caso de autos la Decisión impugnada se basa únicamente en un argumento relativo a una cuestión de plazos y que no tiene, en absoluto, en cuenta la conformidad material de la ayuda con el mercado común. No existe, a juicio de la demandante, interés público alguno en que se corrijan las consecuencias económicas engendradas por la situación de confianza legítima.
73 La República Federal de Alemania añade que el plazo de notificación establecido en el Código, al ser de carácter meramente administrativo, no puede frustrar la confianza legítima de Preussag.
74 La Comisión recuerda que las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando la misma se conceda con observancia del procedimiento, y un operador económico diligente debe poder cerciorarse de que así ha sido. Pues bien, según dicha Institución, el hecho de haber sobrepasado considerablemente y con pleno conocimiento de causa el plazo de notificación habría debido por sí solo impedir que Preussag albergara una confianza legítima.
75 Si Preussag y el Estado federado de Sajonia-Anhalt hubieran hecho lo necesario, habrían tenido conocimiento del envío del télex SG(94)D/37659 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1994, en el que se señalaba que la Institución no se oponía a determinados proyectos de ayudas, entre los que figuraba el proyecto nº 308/94, y que ponía de manifiesto que el procedimiento de examen del proyecto nº 777/94 seguía en curso. Por otra parte, el escrito de 21 de diciembre de 1994 firmado por el Sr. Bangemann no correspondía a ninguna etapa en el procedimiento de examen de las ayudas.
76 La ejecución de las inversiones previstas, que la Comisión niega que se produjera efectivamente el 28 de diciembre de 1994, no podía en ningún caso modificar la situación jurídica, puesto que Preussag no habría debido proceder como lo hizo si hubiera actuado de buena fe.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
77 Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento y un operador económico diligente debe poder cerciorarse de que así ha sido (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C-5/89, p. I-3437, apartado 14).
78 Además, un particular sólo puede invocar el principio de protección de la confianza legítima si la Administración comunitaria ha hecho que albergue esperanzas fundadas ofreciéndole garantías concretas (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de diciembre de 1994, Unifruit Hellas/Comisión, T-489/93, Rec. p. II-1201, apartado 51).
79 Pues bien, mediante escrito de 1 de diciembre de 1994, la Comisión había instado al Gobierno alemán a revocar su notificación del proyecto nº 777/94, cuyo excepcional retraso impedía que se adoptara una decisión sobre su compatibilidad antes del 31 de diciembre de 1994, fecha en que expiraba el plazo fijado en el artículo 5 del Código, obligatorio en todos sus elementos en virtud del párrafo segundo del artículo 14 del Tratado. Ha quedado acreditado, por otra parte, que los servicios de la Comisión notifican al Estado miembro interesado las Decisiones de la Comisión que autorizan ayudas de Estado. Así fue como, mediante el télex SG(94)D/37659, de 21 de diciembre de 1994, antes citado, la Comisión informó oficialmente a las autoridades alemanas de que había decidido no oponerse a veintiséis proyectos que enumeraba e identificaba claramente por su número, sin que entre ellos figurara el proyecto nº 777/94. Por último, de los hechos de autos resulta que el 21 de diciembre de 1994, la Comisión aún no había solicitado a los Estados miembros que presentaran sus observaciones sobre dicho proyecto conforme al apartado 3 del artículo 6 del Código.
80 De ello se deduce que las autoridades alemanas, único interlocutor institucional de la Comisión, debían necesariamente ser conscientes de que ésta no había aprobado el proyecto nº 777/94. Lo mismo puede decirse de Preussag, que habría debido asegurarse ante dichas autoridades de que se había autorizado el proyecto, máxime cuando conocía la postura negativa de la Comisión con respecto a éste.
81 En tales circunstancias, la respuesta dada el 21 de diciembre de 1994, mediante el escrito firmado por el Sr. Bangemann a la petición de intervenir en el procedimiento, presentada por Preussag el 7 de diciembre anterior, no podía dar a la demandante la seguridad de que la Comisión había rectificado su posición.
82 Por otra parte, dicho escrito respondía a una petición oficiosa de intervenir en el procedimiento, que Preussag había presentado al margen del procedimiento de examen de las ayudas establecido en el Código.
83 Por consiguiente Preussag no puede pretender que dicho escrito le hizo confiar legítimamente en que se había autorizado la ayuda controvertida.
84 De ello se deduce que Preussag no puede reprochar a la Comisión no haber ponderado los imperativos de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, por un lado, y del principio de legalidad, por otro.
85 De las consideraciones anteriores resulta que procede desestimar el motivo.
Sobre el sexto motivo, basado en la infracción del apartado 5 del artículo 6 del Código, que equipara el silencio de la Comisión a una autorización
- Alegaciones de las partes
86 Preussag observa que legalmente el proyecto nº 777/94 podía haberse ejecutado, toda vez que transcurrieron más de tres meses entre su notificación y el 10 de marzo de 1995, fecha en que la Comisión informó al Gobierno federal de la incoación del procedimiento de examen conforme al apartado 4 del artículo 6 del Código. A su juicio el Gobierno alemán no estaba obligado a informar previamente a la Comisión de su intención de ejecutar el proyecto, ya que la propia Comisión había comunicado directamente a Preussag, mediante el escrito de 21 de diciembre de 1994, que había autorizado la ayuda.
87 La Comisión alega que no fue informada de la ejecución de la ayuda y que ésta fue concedida ya en el mes siguiente al de su notificación.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
88 Ha quedado acreditado que la ayuda controvertida se hizo efectiva antes incluso de que expirase el plazo de tres meses a partir de la notificación del proyecto, establecido en la segunda frase del apartado 5 del artículo 6 del Código.
89 Además, el Gobierno alemán no informó previamente a la Comisión de su intención de ejecutar el proyecto nº 777/94, incumpliendo lo exigido por la primera frase del apartado 5 del artículo 6 del Código, pese a que, como resulta del examen del motivo anterior, no podía considerarse dispensado de tal formalidad.
90 En tales circunstancias, sólo cabe desestimar el motivo.
Sobre el séptimo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
91 Según Preussag, la Decisión impugnada no expone las razones que llevaron a la Comisión a basarse tan sólo, en que supuestamente se sobrepasó el plazo de notificación, para ordenar que se reclamara la devolución de la ayuda, considerarse incompetente para apreciar su compatibilidad después del 31 de diciembre de 1994 y no aceptar la confianza legítima de Preussag en que se había autorizado la ayuda.
92 La Comisión responde que la Decisión impugnada estaba debidamente motivada por el período de vigencia limitado del Código, y que la inexistencia de confianza legítima se trató de manera igualmente explícita.
93 El Tribunal de Primera Instancia hace constar que, como ha quedado expuesto al analizar los anteriores motivos, la motivación de la Decisión impugnada, conforme a lo que exige el primer párrafo del artículo 15 del Tratado, revela de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, y permite, por una parte, que la Comisión conozca las justificaciones de la medida adoptada para defender sus derechos y verificar el carácter fundado de la Decisión impugnada, y, por otra, que el Tribunal ejerza su control a este respecto (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1997, Siemens/Comisión, C-278/95 P, Rec. p. I-2507, apartado 17; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 1996, Air France/Comisión, T-358/94, Rec. p. II-2109, apartado 161).
94 Procede, pues, desestimar el motivo.
95 Por consiguiente, debe desestimarse la pretensión de anulación en su totalidad.
Sobre la pretensión de aportación de documentos
96 A la vista de las consideraciones antes expuestas debe señalarse que el Tribunal de Primera Instancia ha podido pronunciarse sobre el recurso basándose en las pretensiones, motivos y alegaciones aducidos durante las fases escrita y oral del procedimiento, así como en los documentos aportados a los autos por las partes.
97 Procede, por consiguiente, desestimar la pretensión de la demandante dirigida, por un lado, a que se ordene a la Comisión, en virtud del artículo 23 del Estatuto (CECA) del Tribunal de Justicia, aportar todos los documentos relativos al caso de autos que puedan aclarar las circunstancias que llevaron a la adopción de la Decisión impugnada, y, por otro, a que se pongan de manifiesto dichos documentos a la demandante.
Decisión sobre las costas
Costas
98 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante, y al haber solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenar a la demandante a soportar, además de sus propias costas, las de la Comisión. Conforme al apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la República Federal de Alemania, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Tercera ampliada),
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La demandante cargará con sus propias costas y con las costas de la Comisión.
3) La República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.
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