Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1 Recurso de anulação - Pessoas singulares ou colectivas - Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito - Decisão da Comissão, tomada no âmbito do Tratado CECA, que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum e ordena a sua restituição - Empresa beneficiária do auxílio que não interpôs recurso da decisão que determina a abertura do processo de exame do auxílio - Direito de recurso
(Tratado CECA, artigo 33._)
2 CECA - Auxílios à siderurgia - Autorização pela Comissão - Auxílios regionais ao investimento - Prazo concedido à Comissão para decidir quanto à compatibilidade dos auxílios com o mercado comum que expirava em 31 de Dezembro de 1994 - Incompetência da Comissão para autorizar um auxílio após esta data - Consequência - Incompatibilidade do auxílio com o mercado comum
[Tratado CECA, artigo 4._, alínea c); Decisão n._ 3855/91/CECA da Comissão, artigos 1._, 5._ e 6._]
3 CECA - Auxílios à siderurgia - Autorização pela Comissão - Auxílios regionais ao investimento - Condições - Notificação em tempo útil dos projectos de auxílios - Falta de respeito dos prazos - Efeitos
(Decisão n._ 3855/91/CECA da Comissão, artigo 5._ e 6._, n._ 1)
4 CECA - Auxílios à siderurgia - Recuperação de um auxílio ilegal - Eventual confiança legítima dos beneficiários - Protecção - Condições e limites
5 Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Decisões CECA
(Tratado CECA, artigo 15._, primeiro parágrafo)
Sumário
6 Quando uma decisão da Comissão que declara a incompatibilidade dum auxílio com o mercado comum e ordena a sua restituição produz efeitos jurídicos próprios, a empresa beneficiária do auxílio dispõe de uma via de recurso contra essa decisão, quer tenha impugnado ou não a decisão de dar início ao processo de exame do auxílio.
7 No que respeita à aplicação da Decisão n._ 3855/91, que cria normas comunitárias para os auxílios à siderurgia, a data-limite de 31 de Dezembro de 1994 fixada para pagamento dos auxílios regionais ao investimento constitui necessariamente a data-limite concedida à Comissão para decidir quanto à compatibilidade dessa categoria de auxílios. Após a expiração deste prazo, tais auxílios já não podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, nos termos do artigo 1._, n._ 1, da Decisão n._ 3855/91, e, por conseguinte, são proibidos nos termos do artigo 4._, alínea c), do Tratado CECA.
Com efeito, por um lado, e tendo em conta as disposições da Decisão n._ 3855/91, os auxílios a que esta decisão se refere só podiam ser concedidos após haverem sido previamente autorizados pela Comissão. Por outro lado, contrariamente às disposições do Tratado CE relativas aos auxílios de Estado, que habilitam de forma permanente a Comissão a decidir quanto à respectiva compatibilidade, a derrogação que a Decisão n._ 3855/91 estabelece ao princípio da proibição absoluta de auxílios estabelecida no artigo 4._, alínea c), do Tratado CECA é limitada no tempo e deve, aliás, ser interpretada tanto mais estritamente quanto, nos termos do décimo primeiro considerando da decisão, «uma vez que os auxílios regionais ao investimento têm um carácter de excepção, não se justificaria a sua manutenção para além do período considerado necessário para a modernização das siderurgias em causa, o qual é avaliado em três anos».
8 Tal como resulta da economia das disposições processuais da Decisão n._ 3855/91/CECA, que cria normas comunitárias para os auxílios à siderurgia, e designadamente do seu artigo 6._, n._ 1, esta entendeu conferir à Comissão um prazo pelo menos de seis meses para decidir quanto à compatibilidade dos projectos de auxílios notificados.
Devendo, pois, a Comissão dispor, no que respeita aos auxílios regionais ao investimento na acepção do artigo 5._ da referida decisão, dum prazo mínimo de pelo menos seis meses antes da data-limite de 31 de Dezembro de 1994 para proceder à abertura e ao encerramento do processo antes dessa data-limite, já não era obrigada a adoptar, até 31 de Dezembro de 1994, uma decisão quanto à compatibilidade dum projecto de auxílio que lhe havia sido notificado após 30 de Junho de 1994.
9 As empresas beneficiárias dum auxílio estatal só podem ter confiança legítima na regularidade do auxílio se este tiver sido concedido no respeito das regras de processo, respeito de que um operador económico diligente deve estar em condições de se assegurar. Além disso, um particular só pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima na medida em que a administração comunitária, dando-lhe garantias precisas, lhe tenha feito criar expectativas fundadas.
10 A fundamentação duma decisão satisfaz as exigências do artigo 15._, primeiro parágrafo, do Tratado CECA quando evidencia, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela Comissão e, por um lado, permite aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada, a fim de defenderem os seus direitos e averiguarem a justeza da decisão, e, por outro, possibilita ao órgão jurisdicional comunitário o exercício da sua fiscalização nessa matéria.
Partes
No processo T-129/96,
Preussag Stahl AG, sociedade de direito alemão com sede em Salzgitter (Alemanha), representada por Jochim Sedemund, advogado em Berlim, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Aloyse May, 31 Grand-rue,
recorrente,
apoiada por
República Federal da Alemanha, representada na fase escrita por Ernst Röder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, Bernd Kloke, Oberregierungsrat no mesmo ministério, na qualidade de agentes, assistidos por Holger Wissel e Oliver Axster, advogados em Dusseldorf,
interveniente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dimitris Triantafyllou e Paul Nemitz, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação da Decisão 96/544/CECA da Comissão, de 29 de Maio de 1996, relativa à concessão de auxílios estatais à sociedade Walzwerk Ilsenburg GmbH (JO L 233, p. 24)
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
(Terceira Secção Alargada),
composto por: V. Tiili, presidente, C. P. Briët, K. Lenaerts, A. Potocki e J. D. Cooke, juízes,
secretário: A. Mair, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 13 de Janeiro de 1998,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Enquadramento jurídico do litígio
1 O artigo 4._, alínea c) do Tratado CECA (a seguir «Tratado») proíbe todos os auxílios dos Estados-Membros à siderurgia, independentemente da forma que assumam.
2 Com fundamento no artigo 95._, primeiro e segundo parágrafos do Tratado, a Comissão, após ter obtido o parecer do Comité Consultivo e mediante parecer favorável do Conselho deliberando por unanimidade, adoptou a Decisão n._ 3855/91/CECA, de 27 de Novembro de 1991, que cria normas comunitárias para os auxílios à siderurgia (JO L 362, p. 57), designada quinto código dos auxílios à siderurgia (a seguir «Código»).
3 Nos termos do artigo 1._, n._ 1, do Código, todos os auxílios à siderurgia financiados pelos Estados-Membros ou pelas suas autoridades regionais ou locais só podem ser considerados compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum se respeitarem o disposto nos artigos 2._ a 5._
4 Nos termos do artigo 1._, n._ 3, do Código:
«Os auxílios previstos (no Código) só podem ser concedidos nos termos dos procedimentos previstos no artigo 6._ e não podem dar lugar a qualquer pagamento depois de 31 de Dezembro de 1996.
O prazo para o pagamento dos auxílios nos termos do artigo 5._ termina em 31 de Dezembro de 1994, excepto no caso das concessões fiscais especiais (`Investitionszulage') aplicáveis nos cinco novos Länder, nos termos previstos na lei alemã de alteração dos impostos de 1991, que podem dar lugar a pagamentos até 31 de Dezembro de 1995.»
5 Nos termos do artigo 5._ do Código:
«Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum até 31 de Dezembro de 1994 os auxílios concedidos a empresas siderúrgicas para investimentos, no âmbito de regimes de auxílios regionais, desde que:
- [...]
- [...]
- a empresa beneficiária estiver estabelecida no território da antiga República Democrática Alemã e o auxílio seja acompanhado por uma redução da capacidade de produção global desse território.»
6 Além disso, o artigo 6._ do Código prevê o seguinte:
«1. A Comissão deve ser informada, em tempo útil, a fim de poder apresentar as suas observações sobre quaisquer projectos de concessão ou de alteração dos auxílios dos tipos referidos nos artigos 2._ a 5._ Deve ser igualmente informada dos projectos de concessão de auxílios à indústria siderúrgica no âmbito de regimes de auxílio em relação aos quais já se tenha pronunciado anteriormente com base no Tratado CEE. Os projectos de auxílios referidos no presente artigo devem ser notificados à Comissão, o mais tardar, em 30 de Junho de 1994 no que se refere aos auxílios referidos no artigo 5._, e em 30 de Junho de 1996 no que se refere a todos os outros auxílios.
[...]
3. A Comissão solicitará o parecer dos Estados-Membros sobre os projectos de auxílios [...] regionais ao investimento, sempre que o montante do investimento em causa ou da totalidade dos investimentos que beneficiaram de auxílios durante doze meses consecutivos ultrapassar dez milhões de ecus, e outros projectos de auxílios importantes que lhe sejam notificados, antes de tomar posição a seu respeito. A Comissão informará os Estados-Membros da posição adoptada em relação a cada projecto de auxílio, precisando a sua natureza e volume.
4. Se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem observações, verificar que um auxílio não é compatível com o disposto (no Código), informará o Estado-Membro interessado da sua decisão. A Comissão tomará essa decisão o mais tardar três meses após a recepção das informações necessárias à apreciação do auxílio em causa. O disposto no artigo 88._ (do Tratado CECA) é aplicável no caso de um Estado-Membro não dar cumprimento à referida decisão. O Estado-Membro interessado só pode tomar as medidas propostas (no n._ 1) com a aprovação da Comissão e em conformidade com as condições por esta estabelecidas.
5. Se a Comissão não der início ao procedimento previsto no n._ 4 ou não der a conhecer a sua posição por qualquer outra forma, no prazo de dois meses a contar da recepção da notificação de um projecto, as medidas propostas podem ser aplicadas, desde que o Estado-Membro tenha informado previamente a Comissão da sua intenção. Em caso de consulta dos Estados-Membros nos termos do disposto no n._ 3, este prazo será de três meses.
6. Todos os casos concretos de concessão dos auxílios referidos (no artigo 5._) serão notificados à Comissão nas condições previstas no n._ 1 [...]».
7 Nos termos do seu artigo 9._, o Código entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1992 e era aplicável até 31 de Dezembro de 1996.
Factos na origem do litígio
8 A empresa Walzwerk Ilsenburg GmbH (a seguir «laminagem de Ilsenburg»), estabelecida no Land de Saxe-Anhalt, faz parte das empresas do Estado da antiga República Democrática Alemã (a seguir «RDA»). Foi adquirida pela Preussag Stahl AG (a seguir «Preussag») em 1992, subsistindo como filial juridicamente independente. Em 1995, a laminagem de Ilsenburg fundiu-se com a Preussag, que se encontra a partir de então na titularidade dos direitos da laminagem de Ilsenburg.
9 A fim de assegurar a viabilidade da empresa nas novas condições de mercado, a Preussag teve de tomar importantes medidas de racionalização, entre as quais a transferência para a laminagem de Ilsenburg da produção de chapas grossas da sua fábrica de Salzgitter, situada no território da antiga Alemanha Ocidental.
10 Para apoiar os investimentos necessários a essa transferência, que montavam a 29,5 milhões de DM, previa-se que o Land de Saxe-Anhalt concederia um auxílio composto, por um lado, de uma participação no investimento de 5,850 milhões de DM e, por outro, dum benefício fiscal especial de 0,9505 milhões de DM. Estes auxílios eram abrangidos pelos dois regimes gerais de auxílios regionais autorizados pela Comissão em conformidade com as disposições aplicáveis dos Tratados CE e CECA, ou seja, respectivamente, o plano-quadro de acção comunitária «melhoria das estruturas económicas regionais», por um lado, e a lei relativa aos incentivos ao investimento, por outro lado.
11 O Governo alemão notificou este projecto de auxílios à Comissão, por telecópia de 24 de Novembro de 1994, registada no dia seguinte na Comissão sob o n._ 777/94. Esta comunicação referia-se expressamente à notificação, ocorrida em 10 de Maio de 1994, de outro projecto de auxílios ao investimento de 11,8 milhões de DM, também destinado à laminagem de Ilsenburg e destinado à reconversão das fontes de energia e à melhoria da protecção do ambiente (a seguir «projecto n._ 308/94»).
12 Por carta de 1 de Dezembro de 1994, a Comissão convidou o Governo alemão a retirar a notificação do projecto de auxílio n._ 777/94 (a seguir «projecto n._ 777/94»), a fim de evitar a abertura do processo justificado apenas pelo não respeito do prazo de notificação, que havia expirado no final de Junho de 1994. A Comissão observou que a ultrapassagem deste prazo não obstava a uma análise dos projectos de auxílios, desde que a instituição pudesse ainda adoptar uma decisão antes do fim do ano de 1994. Todavia, tendo o projecto n._ 777/94 sido notificado apenas em 25 de Novembro de 1994, ou seja, 17 dias úteis apenas antes da última reunião da Comissão do ano de 1994, esta considerava, mesmo acelerando no máximo o processo, que era impossível decidir antes do fim do ano, já que era necessária a consulta dos Estados-Membros em virtude do montante dos investimentos previstos.
13 Por carta de 13 de Dezembro de 1994, o Governo federal respondeu à Comissão que não retiraria em caso algum a notificação do projecto 777/94. O Governo federal informou a Preussag desta tomada de posição.
14 Entretanto, a Preussag tinha dirigido uma carta, em 7 de Dezembro de 1994, aos membros da Comissão Van Miert e Bangemann, expondo-lhes que o atraso da notificação era devido às discussões prolongadas e extensas que tinha suscitado o impacto do projecto n._ 777/94 na situação do emprego na região afectada. Era por essa razão que a Preussag pedia aos dois membros da Comissão que fizessem o necessário para que os serviços da Comissão procedessem ainda à análise desse projecto ao abrigo das disposições do Código.
15 Por telecópia de 21 de Dezembro de 1994, confirmada por carta datada do mesmo dia, a Preussag recebeu a seguinte comunicação:
«Martin Bangemann
Membro da Comissão Europeia
Agradeço a carta de Vossa Excelência de 7 de Dezembro de 1994.
O meu colega, Karel Van Miert, e eu próprio, partilhamos a vossa concepção segundo a qual é urgente adoptar uma decisão relativa aos auxílios às empresas situadas nos novos Länder alemães, para não bloquear o respectivo desenvolvimento económico através de processos administrativos de excessiva duração.
Por essa razão, congratulo-me por poder informar Vossas Excelências de que a Comissão Europeia aprovou hoje o auxílio à laminagem de Ilsenburg, nos termos do vosso pedido. Formulo votos de pleno sucesso para a vossa empresa.
Com a minha elevada consideração. Assinado: Martin Bangemann».
16 Pelo telex SG(94)D/37659, de 21 de Dezembro de 1994, a Comissão comunicou às autoridades alemãs os projectos de auxílios que não lhe suscitavam objecções, entre os quais figurava o projecto n._ 308/94.
17 O montante da comparticipação no investimento que, por decisão de 20 de Outubro de 1994, o Landesförderinstitut Sachsen-Anhalt tinha concedido à Preussag, sob condição resolutiva da respectiva notificação à Comissão, foi creditado na conta da recorrente em 23 de Dezembro de 1994.
18 Pela carta SG(95)D/1056, de 1 de Fevereiro de 1995, dirigida ao Governo federal, a Comissão confirmou a compatibilidade com o artigo 5._ do Código de certos projectos de auxílios regionais, entre os quais o projecto n._ 308/94.
19 Em 15 de Fevereiro de 1995, a Comissão decidiu dar início, relativamente ao processo n._ 777/94, ao processo de exame previsto no artigo 6._, n._ 4, do Código. Essa decisão foi comunicada às autoridades alemãs, por carta de 10 de Março de 1995, posteriormente reproduzida numa comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1995, C 289, p. 11). A Comissão observava nessa decisão que a notificação extremamente tardia deste projecto a tinha colocado na impossibilidade de se pronunciar sobre a respectiva compatibilidade antes de 31 de Dezembro de 1994 e que, depois dessa data, já não tinha competência para decidir, nos próprios termos do artigo 5._ do Código. Além disso, a Comissão convidava os outros Estados-Membros e os outros interessados a submeterem as suas observações sobre o projecto n._ 777/94, no prazo de um mês a contar da data da publicação da comunicação.
20 Por carta de 23 de Fevereiro de 1995, o Sr. Bangemann informou a Preussag que a autorização referida pela sua carta de 21 de Dezembro de 1994 respeitava ao projecto n._ 308/94 e não ao projecto n._ 777/94.
21 O montante do benefício fiscal especial respeitante ao projecto n._ 777/94 foi concedido através de duas decisões do Finanzamt Wolfenbüttel, de 26 de Outubro de 1995 e de 9 de Janeiro de 1996, no montante, de 428 975,70 DM e de 190 052 DM, respectivamente, e creditado à recorrente nessas mesmas datas.
22 Pela Decisão 95/544/CECA, de 29 de Maio de 1996, relativa à concessão de auxílios estatais à sociedade Walzwerk Ilsenburg GmbH (JO L 233, p. 24, a seguir «decisão impugnada»), a Comissão concluiu, por um lado, que a comparticipação no investimento e o benefício fiscal especial constituíam auxílios de Estado incompatíveis com o mercado comum e proibidos nos termos das disposições do Tratado e do Código e, por outro lado, ordenou a respectiva restituição. Esta decisão foi notificada ao Governo federal em 26 de Junho de 1996, transmitida por este último à Preussag em 9 de Julho seguinte.
Processo contencioso
23 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal em 15 de Agosto de 1996, a Preussag interpôs o presente recurso de anulação da decisão impugnada.
24 Por despacho de 11 de Dezembro de 1996, o Tribunal deferiu o pedido apresentado em 31 de Outubro de 1996 pela República Federal da Alemanha para ser admitida como interveniente no processo, em apoio do pedido da Preussag.
Pedidos das partes
25 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- ordenar à Comissão, nos termos do artigo 23._ do Estatuto (CECA) do Tribunal de Justiça, que apresente ao Tribunal todos os documentos (projectos, actas, etc.), de forma a esclarecer as circunstâncias que conduziram à adopção da decisão impugnada;
- permitir à recorrente o acesso aos documentos que venham a ser apresentados;
- anular a decisão impugnada;
- condenar a Comissão nas despesas.
26 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- julgar o recurso inadmissível e improcedente;
- condenar a recorrente nas despesas.
27 A República Federal da Alemanha conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão impugnada.
28 Nas observações que apresentou relativamente às alegações da interveniente República Federal da Alemanha, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- julgar improcedente a argumentação da interveniente;
- condenar a interveniente numa parte das despesas.
Quanto ao pedido de anulação
Quanto à admissibilidade
29 A Comissão invoca o carácter tardio e abusivo do presente recurso, uma vez que, não tendo interposto recurso da decisão de 15 de Fevereiro de 1995, que determinava a abertura do processo de exame do auxílio em litígio, a Preussag tinha permitido a consolidação efectiva de uma situação de infracção às regras de processuais e ao Tratado.
30 A Preussag, apoiada pela interveniente, contrapõe que, mesmo que a decisão de instaurar o processo de exame do auxílio em litígio fosse em si mesma susceptível de recurso de anulação, não decorre de forma alguma do artigo 33._ do Tratado que a decisão formal que lhe põe termo ficasse por esse motivo contenciosamente inatacável.
31 Basta, para este Tribunal, verificar que a decisão impugnada produz efeitos jurídicos próprios, entre os quais a obrigação de restituir o auxílio pago, e que a Preussag deve, por isso, dispor de uma via de recurso contra essa decisão (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n._ 5, e de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, Colect., p. I-833, n._ 14), quer tenha impugnado ou não a decisão de dar início ao processo de exame do auxílio controvertido.
32 Daí resulta que a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão não pode ser acolhida.
Quanto ao mérito
33 Em apoio do pedido de anulação, a Preussag aduz, essencialmente, sete fundamentos.
Quanto ao primeiro fundamento relativo à competência ratione temporis da Comissão
- Argumentação das partes
34 A Preussag alega essencialmente que nenhuma disposição do Código proibia à Comissão declarar, depois de 31 de Dezembro de 1994, a compatibilidade dos auxílios regionais ao investimento referidos no artigo 5._ do Código, desde que as condições materiais da sua autorização estivessem, como acontece neste caso, preenchidas antes daquela data. A data-limite de 31 de Dezembro de 1994 fixada pelo artigo 1._, n._ 3, segundo parágrafo, do Código, visava limitar no tempo apenas o prazo de pagamento desses auxílios. Além disso, a Comissão não estava liberada da sua obrigação de decidir quanto à compatibilidade material de um auxílio pago sem ter sido regularmente notificado ou antes de ter sido autorizado pela Comissão (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307). Finalmente, a própria Comissão não considerou impossível decidir, posteriormente a 31 de Dezembro de 1994, quanto à compatibilidade do projecto n._ 777/94, uma vez que, após essa data, deu início ao processo de exame e solicitou o parecer dos Estados-Membros e de outros interessados.
35 A interveniente acrescenta que, no seu acórdão de 22 de Outubro de 1996 Skibsværftsforeningen e.o./Comissão, (T-266/94, Colect. p. II-1399, n.os 92 e seguintes) o Tribunal de Primeira Instância concluiu que a Comissão tinha competência para autorizar auxílios ao funcionamento após a data limite fixada pelo artigo 10._-A, n._ 2, da Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (JO L 380, p. 27, a seguir «Directiva 90/684»). Em todo o caso, como a concessão especial ao investimento poderia ter sido paga até 31 de Dezembro de 1995, a Comissão poderia, segundo a sua própria apreciação jurídica, adoptar a decisão num momento que permitisse o pagamento antes dessa data.
36 A Comissão contrapõe, no essencial, que a data de 31 de Dezembro de 1994 constitui simultaneamente o termo do prazo de pagamento e o do prazo para decidir e que o pagamento do auxílio devia seguir-se à decisão de autorização e não precedê-la, já que os Estados-Membros não podem, nos termos do artigo 6._, n._ 4, do Código, levar à prática medidas de auxílio sem a aprovação da Comissão. A partir de 1 de Janeiro de 1995 foi restabelecida a proibição absoluta dos auxílios, prevista pelo artigo 4._, alínea c), do Tratado, e uma decisão tomada a partir desta data não poderia legitimar um auxílio já pago. A irregularidade processual ligada à ultrapassagem do prazo de notificação transformou-se então numa incompatibilidade material do auxílio com o Tratado e numa incompetência ratione temporis da Comissão para autorizar esse auxílio. No entanto, a Comissão era obrigada a dar início ao processo de exame nos termos das disposições do artigo 6._, n.os 3 e 4 do Código, que deviam ser aplicadas mesmo quando os auxílios não eram compatíveis com o Código.
37 Além disso, o presente litígio e o processo que deu origem ao acórdão Skibsværftsforeningen e.o./Comissão, já referido, apresentam diferenças consideráveis. Finalmente, a remissão para o artigo 5._ do Código pelo seu artigo 1._, n._ 3, segundo parágrafo confirma que o prazo para decidir terminava em 31 de Dezembro de 1994, mesmo relativamente aos benefícios fiscais especiais.
- Apreciação do Tribunal
38 O Tribunal conclui que, segundo os próprios termos do artigo 1._, n._ 1, do Código, os auxílios à siderurgia no mesmo referidos só podiam ser considerados compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum se respeitassem o disposto nos artigos 2._ a 5._
39 Como auxílios regionais ao investimento, os auxílios controvertidos podiam, nos termos do artigo 5._ do Código, ser considerados compatíveis com o mercado comum até 31 de Dezembro de 1994 e o prazo para o respectivo pagamento estava fixado, em princípio, nessa mesma data, pelo artigo 1._, n._ 3, segundo parágrafo.
40 Além disso, o artigo 1._, n._ 3, primeiro parágrafo, do Código precisava que os auxílios a que se referia o Código só poderiam ser postos em prática em conformidade com o procedimento do artigo 6._ Ora, este último previa, no seu n._ 1, que a Comissão devia ser informada dos projectos destinados a criar auxílios e, no seu n._ 4, última frase, que os Estados-Membros interessados não podiam executar as medidas projectadas sem a aprovação da Comissão e nas condições por ela fixadas.
41 Daí resulta necessariamente que os auxílios a que se refere o Código só podiam ser concedidos após haverem sido previamente autorizados pela Comissão. Nesta medida, tal como resulta da remissão para o artigo 5._ do Código pelo seu artigo 1._, n._ 3, segundo parágrafo, a data-limite de 31 de Dezembro de 1994 fixada para pagamento dos auxílios regionais ao investimento constituía necessariamente a data-limite concedida pelo artigo 5._ à Comissão para decidir quanto à compatibilidade dessa categoria de auxílios.
42 O mesmo acontece, contrariamente às alegações da interveniente, no que respeita aos benefícios fiscais especiais, embora estes pudessem ser concedidos até 31 de Dezembro de 1995, nos termos do artigo 1._, n._ 3, segundo parágrafo, do Código. Com efeito, este adiamento da data-limite de pagamento deriva apenas da condição da realização prévia dos investimentos objecto de auxílio, a que estava sujeito o direito aos benefícios fiscais especiais, e não podia implicar a prorrogação do prazo concedido à Comissão para decidir quanto à compatibilidade deste tipo de auxílios.
43 A recorrente também não pode invocar a obrigação que incumbe à Comissão de decidir quanto à compatibilidade com o Tratado CE de um auxílio pago sem ter sido regularmente notificado ou antes de ter sido autorizado pela Comissão. Contrariamente às disposições do Tratado CE relativas aos auxílios de Estado, que habilitam de forma permanente a Comissão a decidir quanto à respectiva compatibilidade, a derrogação que o Código estabelecia ao princípio da proibição absoluta de auxílios estabelecida no artigo 4._, alínea c), do Tratado era limitada no tempo. Neste caso, a derrogação deve ser interpretada tanto mais estritamente quanto, nos termos do décimo primeiro considerando do Código, «tendo os auxílios regionais ao investimento natureza derrogatória, não se justificaria mantê-los para além do período útil para permitir a modernização das siderurgias em questão, que se avalia em três anos».
44 Tal como a Comissão observou com razão, o presente litígio é significativamente diferente do processo que deu origem ao acórdão Skibsværftsforeningen e o./Comissão, já referido, no qual a Comissão autorizou efectivamente, em Maio de 1994, um auxílio ao funcionamento, quando o artigo 10._-A da Directiva 90/684 estabelecia que, depois de 31 de Dezembro de 1993, estes auxílios podiam ser considerados compatíveis com o mercado comum, desde que, designadamente, nenhum outro auxílio à produção tivesse sido concedido relativamente a contratos assinados entre 1 de Julho de 1990 e 31 de Dezembro de 1993.
45 Com efeito, decorre dessa disposição que a Comissão devia decidir quanto à necessidade e à compatibilidade não de auxílios ao investimento, como no presente litígio, mas de auxílios ao funcionamento ligados a contratos específicos que podiam ainda ser assinados até ao fim do prazo de referência. Por isso, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que a Comissão tinha a competência e o dever de considerar a necessidade e, logo, a compatibilidade, dos auxílios ao funcionamento pagos relativamente a contratos celebrados até ao fim desse prazo, o que implicava a competência da Comissão para se pronunciar sobre eles depois de 31 de Dezembro de 1993 (n.os 95 e 96). Além disso, o Tribunal observou que, no que se refere aos auxílios ao funcionamento, ou seja, designadamente, auxílios à produção relativos a contratos específicos, só o momento da assinatura do contrato assumia relevância para analisar os efeitos dos auxílios em causa sobre a concorrência (n._ 96). Finalmente o Tribunal observou expressamente que, diferentemente do Código, o artigo 10._-A da Directiva 90/684, já referida, não impunha qualquer prazo para a notificação (n._ 99).
46 Deve ainda observar-se que a decisão de instaurar o processo de exame do projecto n._ 777/94 foi tomada no respeito das disposições processuais do artigo 6._ do Código, aplicáveis até 31 de Dezembro de 1996, e não pode, por isso, significar que a Comissão se considerava ainda competente para decidir sobre a compatibilidade material do auxílio com as disposições do Código.
47 Vistas todas as considerações expostas, deve julgar-se o fundamento improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, baseado na adequação do prazo de exame do projecto n._ 777/94
- Argumentação das partes
48 Segundo a Preussag, apoiada no essencial pela República Federal da Alemanha, a simples inobservância do prazo de notificação não podia impedir o exame do projecto n._ 777/94, visto que a Comissão dispunha ainda, até 31 de Dezembro de 1994, de um prazo de cerca de seis semanas para se pronunciar. A consulta dos outros Estados-Membros prevista pelo artigo 6._, n._ 3, do Código necessitava apenas de uma curta comunicação, sublinhando a conformidade deste projecto com as condições materiais que condicionavam a autorização.
49 Para apreciar a compatibilidade do projecto n._ 777/94, a Comissão poderia limitar-se a declarar que, tal como resultava da notificação do projecto n._ 308/94, o beneficiário do auxílio se localizava no território da antiga RDA e que o auxílio era acompanhado de uma redução da capacidade global de produção deste território.
50 A Comissão responde que, mesmo que o prazo de notificação dos auxílios que terminara em 30 de Junho de 1994 não fosse preclusivo, a sua ultrapassagem por tempo excessivo pelo Governo alemão já não lhe permitia pronunciar-se antes de 31 de Dezembro de 1994, em virtude da obrigação que tinha de consultar os Estados-Membros.
51 O artigo 5._ do Código deixou à Comissão um poder de apreciação que exclui qualquer automatismo, uma vez que devia controlar o lugar de estabelecimento da empresa, a afectação do auxílio a um investimento que prosseguia um objectivo de modernização, bem como a relação do auxílio com o objectivo dos regimes regionais em questão e a redução da capacidade global de produção no território em causa.
- Apreciação do Tribunal
52 O artigo 6._, n._1, do Código dispunha expressamente que a Comissão devia ser informada, em tempo útil, a fim de poder apresentar as suas observações sobre quaisquer projectos de auxílios abrangidos pelo Código.
53 A este propósito, o Tribunal conclui que, tal como resulta da economia das disposições processuais do Código, o legislador entendeu conferir à Comissão um prazo pelo menos de seis meses para decidir quanto à compatibilidade dos projectos de auxílios notificados.
54 Com efeito, os auxílios regionais ao investimento na acepção do artigo 5._ do Código, a propósito dos quais o artigo 1._, n._ 3, segundo parágrafo, fixava em 31 de Dezembro de 1994 a data-limite de pagamento, sem prejuízo do regime derrogatório dos benefícios fiscais acima referido, deviam ser todos notificados antes de 30 de Junho de 1994, nos termos do artigo 6._, n._ 1, segunda frase. Pelo contrário, os auxílios abrangidos pelas outras categorias referidas no Código, cujo pagamento podia ocorrer até 31 de Dezembro de 1996, nos termos do artigo 1._, n._ 3, primeiro parágrafo, do Código, podiam ser validamente notificados até 30 de Junho de 1996, segundo as disposições do artigo 6._, n._ 1, última frase.
55 Além disso, quando, como no caso dos autos, a Comissão devia, nos termos do artigo 6._, n._ 3, do Código, pedir o parecer dos Estados-Membros sobre o projecto de auxílio notificado antes de tomar posição a seu respeito, por um lado, o Estado-Membro não podia, nos termos do artigo 6._, n._ 5, segunda frase, do Código, executar as medidas projectadas antes de decorrido um prazo de três meses a contar da data da recepção da notificação do projecto e, por outro lado, o artigo 6._, n._ 4, segunda frase, conferia à Comissão um prazo de três meses após a recepção das informações necessárias para lhe permitir apreciar o auxílio em questão.
56 Daí resulta que a Comissão devia dispor neste caso concreto dum prazo mínimo de pelo menos seis meses antes da data-limite de 31 de Dezembro de 1994, para proceder à abertura e ao encerramento do processo antes dessa data-limite (acórdão Skibsværftsforeningen e.o./Comissão, já referido no n._ 44 supra, n._ 99).
57 Por consequência, uma vez que o projecto n._ 777/94 foi notificado posteriormente a 30 de Junho de 1994, a Comissão já não era obrigada a adoptar, até 31 de Dezembro de 1994, uma decisão quanto à sua compatibilidade.
58 Mesmo supondo que, como alega a Preussag, a compatibilidade do auxílio controvertido não suscitasse qualquer dúvida e que a consulta dos Estados-Membros apenas necessitasse duma curta comunicação, a Comissão, em todo o caso, não era de forma alguma obrigada a informar o Governo alemão de uma eventual decisão de não suscitar objecções em relação a este projecto antes de expirar o prazo de três meses fixado pelo artigo 6._, n._ 5, segunda frase, do Código, a partir da notificação do projecto n._ 777/94, nem, por maioria de razão, até 31 de Dezembro de 1994.
59 Por conseguinte, ao manter, contra o parecer da Comissão (v. n._ 12 supra), a notificação do projecto n._ 777/94 numa data que deixava à instituição um prazo sensivelmente inferior ao prazo de seis meses fixado pelo Código, as autoridades alemãs assumiram o risco de colocar a Comissão na impossibilidade de examinar o projecto antes da expiração da sua competência. Na ausência de prova de negligência manifesta por parte da Comissão, não pode censurar-se a esta a verificação deste risco.
60 Nestas condições, este fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado na violação do artigo 6._, n._ 4, primeira e segunda frases do Código
61 Segundo a Preussag, a decisão impugnada é ilegal, na medida em que a Comissão se baseou numa simples disposição processual para declarar o auxílio incompatível com o mercado comum e ordenar a respectiva restituição, quando a sua regularidade material estava garantida desde o início e o artigo 6._, n._ 4, primeira e segunda frases, do Código só habilita a Comissão a tomar uma decisão negativa em caso de incompatibilidade material do auxílio.
62 A Comissão contrapõe que o presente litígio não se liga à simples violação de um prazo interno, mas à sua incompetência material a partir de 1 de Janeiro de 1995.
63 É conveniente recordar que o prazo concedido à Comissão para decidir sobre a compatibilidade do auxílio controvertido terminava em 31 de Dezembro de 1994. Nestas condições, este auxílio já não podia ser considerado como compatível com o mercado comum, nos termos do artigo 1._, n._ 1, do Código, e era, por conseguinte, proibido nos termos do artigo 4._, alínea c), do Tratado.
64 Daí resulta que este fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, baseado na violação do princípio da não discriminação
65 A Preussag considera-se vítima de discriminação injustificada, na medida em que a Comissão autorizou toda uma série de auxílios que foram notificados muito depois da expiração do prazo de notificação.
66 A Comissão responde que o princípio da não discriminação não proíbe que se tratem diferentemente casos que não são semelhantes. Além disso, a comunicação aos Estados-Membros não era necessária nos processos evocados pela Preussag.
67 Basta verificar que, como resulta dos autos, os projectos de auxílios a que se referiu a Preussag tinham sido notificados antes do projecto n._ 777/94 ou não necessitavam de consulta dos Estados-Membros.
68 Este fundamento deve, portanto, ser rejeitado.
Quanto ao quinto fundamento, baseado na violação da protecção da confiança legítima
- Argumentação das partes
69 A Preussag, apoiada no essencial pela República Federal da Alemanha, argumenta que o pagamento do auxílio controvertido é exclusivamente imputável ao erro administrativo da Comissão donde resultou a carta de 21 de Dezembro de 1994 (v. n._ 15supra). A Preussag limitou-se a considerar a telecópia desse mesmo dia que reproduzia essa carta como a comunicação escrita da autorização do projecto n._ 777/94 que a Comissão teria decidido no mesmo dia e, por conseguinte, procedeu à atribuição, a partir de 28 de Dezembro de 1994, das empreitadas necessárias à execução do seu projecto de investimento.
70 A jurisprudência segundo a qual uma empresa deve normalmente assegurar-se do respeito do processo de notificação dos auxílios não é aplicável a este caso concreto. A Comissão foi informada do projecto n._ 777/94 e a comunicação assinada por um membro da Comissão relativa ao encerramento de um processo administrativo é, pela sua natureza, constitutiva de uma situação de confiança legítima.
71 A Comissão não tinha o direito de adoptar a decisão impugnada sem considerar que, confiando no seu comportamento, a Preussag tinha decidido de forma irreversível uma produção de 480 000 toneladas por ano na sua fábrica de Salzgitter e efectuado investimentos na laminagem de Ilsenburg que já não podiam ser recuperados.
72 Os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima quando ponderados têm um peso equivalente ao do princípio da legalidade (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o., 205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633, n._ 30). Neste caso, a decisão impugnada apenas se baseou num argumento assente numa questão de prazo e não tomou de forma alguma em conta a conformidade material do auxílio com o mercado comum. Não existe qualquer interesse público na correcção das consequências económicas resultantes da situação de confiança legítima.
73 A República Federal da Alemanha acrescenta que o prazo de notificação previsto no Código, tendo apenas natureza administrativa, não podia em caso algum afectar a confiança da Preussag.
74 A Comissão recorda que as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter confiança legítima na regularidade do auxílio se este tiver sido concedido no respeito das regras de processo, facto de que um operador económico diligente deve estar em condições de se assegurar. Ora, a considerável ultrapassagem, com perfeito conhecimento do prazo de notificação deveria, por si só, impedir que a Preussag adquirisse a confiança legítima.
75 Se a Preussag e o Land de Saxe-Anhalt tivessem feito o necessário, teriam tido conhecimento do envio do telex SG(94)D/37659 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1994, que notificava a inexistência de objecções da instituição a um certo número de projectos de auxílios, entre os quais o projecto n._ 308/94, e do qual resultava que o processo de exame respeitante ao projecto n._ 777/94 ainda estava pendente. Por outro lado, a carta de 21 de Dezembro de 1994 assinada pelo Sr. Bangemann não correspondeu a qualquer etapa do processo de exame dos auxílios.
76 A execução dos investimentos previstos, que a Comissão contesta ter ocorrido a partir de 28 de Dezembro de 1994, não podia, em todo o caso, alterar a situação jurídica, porque a Preussag não deveria agir deste modo se estivesse de boa fé.
- Apreciação do Tribunal
77 Deve recordar-se que, segundo jurisprudência assente, as empresas beneficiárias dum auxílio só podem ter confiança legítima na regularidade do auxílio se este tiver sido concedido no respeito das regras de processo, respeito de que um operador económico diligente deve estar em condições de se assegurar (acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha, Colect., p. I-3437, n._ 14).
78 Além disso, um particular só pode invocar o princípio da protecção da confiança legítima na medida em que a administração comunitária, dando-lhe garantias precisas, lhe tenha feito criar expectativas fundadas (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Dezembro de 1994, Unifruit Hellas/Comissão, T-489/93, Colect., p.II-1201, n._ 51).
79 Ora, por carta de 1 de Dezembro de 1994, a Comissão tinha convidado o Governo alemão a retirar a notificação do projecto n._ 777/94, cujo carácter excepcionalmente tardio inviabilizava a adopção de uma decisão quanto à sua compatibilidade antes do prazo de 31 de Dezembro de 1994, fixado pelo artigo 5._ do Código, obrigatório em todos os seus elementos, nos termos do artigo 14._, segundo parágrafo, do Tratado. Por outro lado, é evidente que as decisões da Comissão que autorizam auxílios de Estado são notificadas pelos serviços da Comissão ao Estado-Membro em questão. Assim, pelo telex n._ SG(94)D/37659, de 21 de Dezembro de 1994, já referido, a Comissão informou oficialmente as autoridades alemãs de que tinha decidido não suscitar objecções relativamente a 26 projectos indicados e claramente identificados pelo seu número, entre os quais não constava o projecto n._ 777/94. Finalmente, resulta dos factos do litígio que, em 21 de Dezembro de 1994, a Comissão ainda não tinha solicitado o parecer dos Estados-Membros sobre este projecto, nos termos do artigo 6._, n._ 3, do Código.
80 Daí resulta que as autoridades alemãs, único interlocutor institucional da Comissão, deviam necessariamente ter consciência de que esta não tinha aprovado o projecto n._ 777/94. O mesmo se diga relativamente à Preussag, que deveria ter-se assegurado junto destas autoridades da autorização deste projecto, tanto mais que tinha conhecimento da posição negativa da Comissão a respeito dele.
81 Nestas condições, a resposta dada em 21 de Dezembro de 1994 pela carta assinada pelo Sr. Bangemann ao pedido de intervenção apresentado pela Preussag, em 7 de Dezembro anterior, não podia dar à recorrente a garantia de que a Comissão tinha modificado a sua posição.
82 Por outro lado, esta carta respondia a um pedido de intervenção oficioso apresentado pela Preussag à margem do processo de exame dos auxílios definido pelo Código.
83 Daí se conclui que a Preussag não pode razoavelmente invocar que esta carta lhe criou uma confiança legítima na concessão da autorização do auxílio controvertido.
84 Por conseguinte nada adianta à Preussag acusar a Comissão de não ter ponderado os imperativos dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, por um lado, e do princípio da legalidade, por outro.
85 Resulta das considerações precedentes que este fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao sexto fundamento, baseado na violação do artigo 6._, n._ 5, que equipara o silêncio da Comissão a uma autorização
- Argumentação das partes
86 A Preussag observa que o projecto n._ 777/94 podia legalmente ser executado, uma vez que mais de três meses haviam decorrido entre a sua notificação e o dia 10 de Março de 1995, data em que a Comissão informou o Governo federal da instauração do processo de exame, nos termos do artigo 6._, n._ 4, do Código. O Governo alemão não era obrigado a informar previamente a Comissão da sua intenção de pôr este projecto em execução, visto que a própria Comissão tinha avisado directamente a Preussag da autorização do auxílio, através da carta de 21 de Dezembro de 1994.
87 A Comissão replica que não foi informada do início da execução do auxílio e que este foi concedido durante o mês seguinte ao da notificação.
- Apreciação do Tribunal
88 Está demonstrado que o auxílio controvertido foi concretizado mesmo antes do termo do prazo de três meses a partir da notificação do projecto, tal como é fixado pelo artigo 6._, n._ 5, segunda frase, do Código.
89 Além disso, o Governo alemão não informou previamente a Comissão da sua intenção de pôr em execução o projecto n._ 777/94, contrariamente às exigências do artigo 6._, n._ 5, primeira frase, do Código, quando, tal como resulta da análise do fundamento precedente, não podia considerar-se dispensado dessa formalidade.
90 Nestas condições, este fundamento não pode deixar de ser julgado improcedente.
Quanto ao sétimo fundamento, baseado na violação da obrigação de fundamentação
91 Na opinião da Preussag, a decisão impugnada não expõe as razões que levaram a Comissão a basear-se apenas numa pretensa ultrapassagem do prazo de notificação para ordenar o pedido de restituição, para se declarar incompetente para verificar a compatibilidade do auxílio depois de 31 de Dezembro de 1994 e para não considerar a existência de confiança legítima da Preussag na autorização do auxílio controvertido.
92 A Comissão responde que a decisão impugnada foi devidamente fundamentada pela duração da vigência limitada do Código e que a inexistência de confiança legítima foi também tratada de forma explícita.
93 O Tribunal verifica que, tal como decorre da apreciação dos fundamentos precedentes, a fundamentação da decisão revela, de acordo com as exigências do artigo 15._, primeiro parágrafo, do Tratado, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela Comissão e, por um lado, permite à recorrente conhecer as razões que justificaram a medida adoptada a fim de defender os seus direitos e averiguar a justeza da decisão impugnada e, por outro, possibilita ao Tribunal o exercício da sua fiscalização nessa matéria (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Maio de 1997, Siemens/Comissão, C-278/95 P, Colect., p. I-2507, n._ 17; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Dezembro de 1996, Air France/Comissão, T-358/94, Colect., p. II-2109, n._ 161).
94 Deve, pois, julgar-se improcedente este fundamento.
95 Resulta do exposto que o pedido de anulação deve ser julgado globalmente improcedente.
Quanto ao pedido de apresentação de documentos
96 Face ao conjunto das considerações desenvolvidas, verifica-se que o Tribunal pôde decidir de forma útil sobre o recurso com base nos pedidos, fundamentos e argumentos desenvolvidos no decurso da fase escrita e oral do processo e em face dos documentos apresentados pelas partes no decurso da instância.
97 Deve, por isso, indeferir-se o pedido da recorrente que pretendia, por um lado, se ordenasse à Comissão, nos termos do artigo 23._ do Estatuto (CECA) do Tribunal de Justiça, que apresentasse todos os documentos relativos ao processo, de forma a esclarecer as circunstâncias que conduziram à adopção da decisão impugnada e, por outro lado, lhe fosse permitido o acesso a esses documentos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
98 Nos termos do artigo 87._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte contrária o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida e tendo a Comissão pedido a sua condenação nas despesas, deve a recorrente ser condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pela Comissão. Nos termos do artigo 87._, n._ 4, do Regulamento de Processo, a República Federal da Alemanha, interveniente no litígio, suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Terceira Secção Alargada),
decide:
99 É negado provimento ao recurso.
100 A recorrente suportará as suas próprias despesas bem como as despesas da Comissão.
101 A República Federal da Alemanha suportará as suas próprias despesas.
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