Conclusiones del abogado general
1 En el presente recurso, la República Italiana impugna la Decisión de la Comisión de 22 octubre de 1996, por la que se declaró ilegal e incompatible con el mercado común el régimen de bonificación fiscal que había establecido a favor de las empresas de transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena para los ejercicios de 1993 y 1994. Dicho régimen constituía en la práctica una prórroga del instaurado para el ejercicio de 1992, que la Comisión había prohibido mediante Decisión de 9 de junio de 1993. El incumplimiento por parte de Italia de las disposiciones de esta última Decisión fue declarado por el Tribunal de Justicia en sentencia de 29 de enero de 1998.
El régimen inicial
2 A principios de la década de los noventa, los impuestos especiales sobre el carburante aplicados en Italia se encontraban entre los más elevados de la Comunidad. En respuesta al malestar del sector de transporte de mercancías por carretera, que terminó manifestándose en una huelga que perturbó gravemente la vida económica y social del país, el Gobierno italiano se comprometió en abril de 1990 a reducir los costes que dificultaban la competitividad del sector y, en especial, a conceder un crédito fiscal con el fin de reducir el precio efectivo del gasóleo.
3 Mediante Orden Ministerial de 28 de enero de 1992, (1) el Gobierno italiano, sin informar previamente a la Comisión, estableció, en favor de las empresas nacionales de transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena, un crédito fiscal especial para el ejercicio de 1992. Dicho crédito tomaba la forma de una bonificación que los beneficiarios podían deducir, a su elección, de las cantidades debidas en concepto del impuesto sobre la renta de las personas físicas o jurídicas, del impuesto local sobre la renta, del impuesto sobre el valor añadido o de las retenciones que estaban obligados a efectuar sobre la remuneración de sus trabajadores. El importe de la bonificación, sujeto a ciertos límites máximos, estaba en función de la diferencia entre el precio medio del gasóleo adquirido en territorio italiano por las empresas beneficiarias y el practicado en los demás Estados miembros . Es de señalar que la cuantía por vehículo aumentaba de manera más que proporcional al tamaño del camión, favoreciendo con ello a los de mayor capacidad. Fecha y frecuencia de la bonificación variaban con arreglo a la figura impositiva elegida.
4 La Comisión pidió al Gobierno italiano, mediante escrito de 15 de abril de 1992, información detallada sobre la nueva reglamentación, indicando al mismo tiempo que las medidas allí previstas podían constituir una infracción del artículo 92, apartado 1, del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (en lo sucesivo, «Tratado»). El Gobierno italiano replicó que la bonificación especial no debía considerarse como una ayuda en el sentido del artículo 92 del Tratado, sino como una medida de naturaleza puramente fiscal destinada a paliar los efectos de los altos tributos sobre el carburante y los lubrificantes, particularmente elevados, que recaían sobre las empresas de transporte, sin generar distorsión alguna de la competencia. Por carta de 26 de octubre de 1992, la Comisión comunicó al Gobierno italiano su intención de incoar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado.
La Decisión de 9 de junio de 1993
5 Concluido el procedimiento, la Comisión, con fecha de 9 de junio de 1993, adoptó la Decisión 93/496/CEE, (2) mediante la cual:
a) se declaraba ilegal el régimen de bonificación por constituir una ayuda de Estado adoptada sin comunicación previa a la Comisión -en infracción del artículo 93, apartado 3- que además era incompatible con el mercado común por no reunir ninguna de las condiciones necesarias para beneficiarse de las excepciones previstas en el artículo 92, apartados 2 y 3, ni tampoco de las del Reglamento (CEE) nº 1107/70; (3)
b) se ordenaba a Italia que suprimiese dicho régimen y que, en el plazo de dos meses, recuperase las deducciones practicadas hasta entonces, con sus correspondientes intereses, así como que informase a la Comisión de las medidas adoptadas.
6 De la motivación de esta Decisión cabe extraer el siguiente pasaje: (4)
«El efecto de este régimen es un aumento directo del cash flow neto en favor de las empresas de un sector económico concreto solamente. Cabría señalar incluso que tan sólo los operadores en el mercado del transporte registrados en Italia pueden beneficiarse de la medida. Estos operadores compiten con las empresas de otros modos de transporte y con los operadores de otros Estados miembros. El cash flow que resulta de la medida ocasiona, pues, un claro falseamiento de la competencia en favor de las empresas que se benefician de tal medida.»
7 La República Italiana ni impugnó la Decisión ni procedió a la recuperación de las bonificaciones practicadas; prorrogó, sin embargo, el régimen para el ejercicio fiscal de 1993, a la vez que lo hacía extensible a las empresas de transporte de los demás Estados miembros mediante la concesión de una ayuda calculada en función del consumo de gasóleo realizado por éstas en territorio italiano. (5) La cuantía y las modalidades de concesión de esta ayuda quedaron pendientes de la aprobación de la correspondiente normativa de desarrollo. Dicha normativa no ha sido jamás adoptada.
8 El Gobierno italiano, mediante escrito de 26 de agosto de 1993, comunicó a la Comisión que, con la extensión del régimen controvertido a las empresas de los demás Estados miembros, daba por subsanada la principal deficiencia que se le achacaba en la Decisión. Añadió, por lo demás, que sería técnicamente muy difícil y oneroso para la administración tributaria recuperar las bonificaciones ya practicadas, puesto que se habían deducido de numerosos pagos a cuenta y saldos de distintos impuestos.
9 En su respuesta de 24 de noviembre de 1993, la Comisión indicó que del tenor de la Decisión se desprendía que no sólo se tuvo en cuenta que el régimen de bonificación trataba más favorablemente a los empresarios italianos que a los de los demás Estados miembros, sino también que era contrario al mercado común, al establecer en favor de un sector determinado -el del transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena- ventajas no concedidas de forma general, falseando así la competencia. La Comisión concluyó que la prórroga del régimen de bonificación y la falta de recuperación de las bonificaciones practicadas constituían un incumplimiento de la Decisión.
10 El Gobierno italiano prorrogó, no obstante, la vigencia del régimen al ejercicio fiscal de 1994, (6) limitándolo en el segundo semestre del mismo año a los primeros cien vehículos de cada empresa.
El recurso por incumplimiento
11 Tras un nuevo intercambio de correspondencia, el 18 de agosto de 1995 la Comisión interpuso recurso, con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado, con el fin de que se declarase que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le imponía la Decisión 93/496 y, en particular, la de recuperar a partir del ejercicio fiscal de 1992 la ayuda que se había establecido, por primera vez, mediante la Orden Ministerial de enero de 1992.
12 En los debates que tuvieron lugar ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano no cuestionó la validez de la Decisión, por no haberla impugnado en plazo, centrando su defensa en las dificultades que acarreaba la recuperación de las bonificaciones. Rechazada esta alegación, la sentencia de 29 de enero de 1998 (7) condenó a Italia por incumplimiento de la Decisión 93/496.
El régimen modificado
13 Entretanto, el 4 de diciembre de 1995, la Comisión había comunicado a las autoridades italianas su intención de iniciar un nuevo procedimiento con arreglo al artículo 93, apartado 2, en relación ahora con el régimen de bonificación tal como se venía aplicando a los ejercicios fiscales de 1993 y 1994. Dicho régimen se distinguía del establecido por la Orden Ministerial de 1992 en que preveía una compensación en favor de los transportistas de los demás Estados miembros («régimen de compensación»). La cuantía de la compensación, una vez adoptada la correspondiente normativa de desarrollo, debía ser equivalente a la que resultaba del régimen de bonificaciones. En el mismo escrito, la Comisión instaba al Gobierno italiano a que le proporcionase mayor información, así como a que procediese a la suspensión inmediata del régimen de ayudas.
14 Mediante escrito de 26 de marzo de 1996, la República Italiana informó a la Comisión de que aún no se había promulgado la normativa sobre la cuantía y las modalidades de aplicación del régimen de compensación.
La Decisión de 22 de octubre de 1996
15 El 22 de octubre de 1996, la Comisión adoptó la Decisión 97/270/CE, (8) que fue notificada al Gobierno italiano por carta de 4 de noviembre de 1996. Los artículos 1 a 3 de su parte dispositiva rezan así:
«Artículo 1
El régimen de ayudas establecido por Italia en favor del sector de transporte de mercancías por carretera en forma de crédito fiscal, según las modalidades expuestas en las Leyes de 27 de mayo de 1993, nº 162 (GURI nº 123, de 28.5.1993) y de 22 de marzo de 1995, nº 84 (GURI nº 68, de 22.3.1995), así como en el Decreto-ley de 26 de septiembre de 1995, nº 402 (GURI nº 226, de 27.9.1995), es ilegal, ya que se concedió infringiendo las normas de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 93. Dicho régimen es, además, incompatible con el mercado común, en virtud del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, ya que no cumple ninguno de los requisitos necesarios para la aplicación de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92, ni las condiciones establecidas en el Reglamento (CEE) nº 1107/70.
Artículo 2
Italia suprimirá la ayuda a que se refiere el artículo 1, se abstendrá de adoptar nuevos actos legislativos y reglamentarios destinados a introducir nuevas ayudas en la forma descrita en el artículo 1 y recuperará la mencionada ayuda. La ayuda deberá reembolsarse con arreglo a los procedimientos y disposiciones de la legislación italiana y se incrementará con los intereses correspondientes, que se calcularán aplicando el tipo de referencia utilizado para la evaluación de los regímenes de ayuda regionales, intereses que comenzarán a devengarse a partir de la fecha de concesión de la ayuda hasta la fecha del reembolso efectivo.
Artículo 3
El Gobierno italiano informará a la Comisión, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, acerca de las medidas que hubiere adoptado en cumplimiento de la misma.»
16 El 10 de enero de 1997, el Gobierno italiano introdujo el presente recurso.
17 El régimen objeto de este asunto no ha sido prorrogado más allá del ejercicio fiscal de 19S ALL 94.
El motivo de nulidad invocado
18 Italia estima que, al adoptar la Decisión 97/270, la Comisión infringió y aplicó erróneamente los artículos 92 y 93 del Tratado. Este único motivo se bifurca en dos alegaciones, una con carácter principal y otra subsidiaria.
La alegación principal
19 La recurrente estima que el doble régimen de bonificación y compensación establecido para los ejercicios fiscales de 1993 y 1994 no constituye un sistema de ayudas de Estado incompatible con el mercado común al no conllevar una atribución -directa o indirecta- de recursos del Estado que falsee o amenace falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones y afectando a los intercambios. Dentro de esta alegación, la recurrente desarrolla, en esencia, tres tesis que cabría resumir diciendo que las medidas de bonificación fiscal y de compensación declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común por la segunda Decisión negativa:
a) no constituyen un régimen de ayudas de Estado;
b) no producen, en cualquier caso, distorsión de la competencia, y
c) no han dado lugar a discriminación entre empresarios italianos y de otros Estados miembros.
A continuación, analizaré estas tres afirmaciones, siguiendo, sin embargo, la sistemática que me parece más clara: examinaré, primero, la calificación del régimen de bonificación fiscal discutido, con objeto de comprobar si constituye o no una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado, y abordaré, después, la compatibilidad de la medida con el mercado común, precisando si afecta a los intercambios entre Estado miembros y si atenta contra la libre competencia por favorecer a un sector, determinado incluso por su nacionalidad, de la industria del transporte.
a) La calificación del régimen de bonificación
20 Para el Gobierno italiano, las medidas consistentes en otorgar a una determinada categoría de empresarios del transporte una bonificación calculada en función del consumo de carburante y lubrificantes poseen un carácter puramente fiscal. Prueba de ello -siempre según el Gobierno- es que se podría haber alcanzado el mismo resultado reduciendo, de manera general, el impuesto especial sobre los carburantes, solución rechazada porque habría supuesto una disminución inaceptable de los ingresos tributarios. Mediante el régimen de bonificación se logra individualizar la carga fiscal por categorías de usuarios, reduciendo la de aquellos que, en otro caso, se encontrarían en situación francamente desfavorable en relación con los competidores extranjeros. Dada la gran diferencia en el precio del carburante existente entre Italia y los países limítrofes, Francia en particular, y habida cuenta de la autonomía de los modernos vehículos industriales, los transportistas europeos podían entrar en territorio italiano con sus depósitos llenos y efectuar trabajos de cabotaje en condiciones de ventaja sustancial sobre los empresarios italianos, de no haber sido por las medidas de bonificación. La intervención en cuestión no constituye así -en opinión del Gobierno italiano- un régimen de ayudas financieras, sino una devolución indirecta de una parte del impuesto especial sobre los carburantes.
21 En puridad, basta con lo declarado hasta aquí por el propio Gobierno italiano en relación con la alegación principal de su recurso para desestimarla. El régimen de bonificación, cuya legalidad dicho Gobierno pretende defender en el marco de este procedimiento, tiene, sin embargo, como propósito manifiesto la mejora de la situación de un sector del transporte nacional en su competencia con los de los demás Estados europeos. Es decir, justamente el tipo de conducta que la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado está destinada a eliminar.
Conociendo el objetivo del régimen se explican con facilidad sus características. Así, si la cuantía de la bonificación aumentaba más que proporcionalmente en relación con el tamaño del vehículo beneficiario era para favorecer a los de más capacidad, es decir, a aquellos que en mayor medida pueden competir en el mercado internacional. También se entiende el carácter temporal del mecanismo: desaparecida hacia 1995 la gran disparidad entre los precios del carburante practicados en Italia y los países limítrofes -y con ella la desventaja relativa de las empresas italianas-, la ayuda pierde su razón de ser y no es prorrogada más allá del ejercicio fiscal de 1994 (véase el punto (9) lo decisivo no es la forma que adopte la intervención ni desde luego su naturaleza jurídica o el fin que persiga, (11) sino el resultado al que conduzca. (12) Toda intervención que dé lugar a una ventaja económica, con una disminución correlativa de los recursos del Estado, y que beneficie a una empresa determinada o a un sector de la producción, constituye en principio una ayuda de Estado a los efectos del artículo 92 del Tratado. Basta, pues, con que concurran estos tres elementos.
23 Es indudable que toda bonificación de orden fiscal -y, por lo tanto, la medida de autos- produce una ventaja en sus beneficiarios y una correlativa disminución de los ingresos del Estado. No puede decirse del régimen objeto del presente recurso que se aplique de manera uniforme a toda la economía, sin favorecer a determinadas empresas o sectores. (13) Muy al contrario, tiene como objetivo declarado el beneficiar exclusivamente a los transportistas por carretera de mercancías por cuenta ajena, es decir, a un sector de la producción suficientemente individualizado. Por lo tanto, cae en principio dentro del ámbito del artículo 92, apartado 1.
24 Ahora bien, existen al menos tres supuestos en los que, pese a concurrir estos elementos, la intervención no constituye una ayuda de Estado propiamente dicha, a saber:
a) cuando el Estado se comporta como un operador mercantil privado; (14)
b) cuando hace frente a obligaciones de carácter civil, tales como la de indemnizar daños y perjuicios o la de devolver lo adquirido indebidamente, (15) y
c) cuando la medida excepcional se inscribe en el marco de un régimen general -tributario o de seguridad social, por ejemplo- y está justificada por la naturaleza o la economía del sistema. (16)
25 La Comisión dedica cierta atención a combatir la aplicación del primer supuesto al presente caso. (17) Yo no veo cómo, ni remotamente, la actuación del Estado al conceder las bonificaciones de autos puede asimilarse a la de un inversor privado que opera en las condiciones normales de una economía de mercado.
Tampoco parece imaginable que el crédito fiscal se conceda en atención a obligaciones de carácter civil adquiridas por el Estado, con lo que no será de aplicación la segunda hipótesis contemplada.
26 Mayor atención cabe otorgar, a mi parecer, a la alegación del Gobierno italiano según la cual el régimen objeto de la Decisión atacada se inserta en la lógica de su política industrial, asemejándose por sus efectos a los sistemas de imposición diferenciada de la energía -en función del uso doméstico o industrial que de ella se haga- existentes en varios Estados miembros. De ser cierta esta afirmación, las consecuencias desfavorables para la competencia en la Comunidad derivadas de este régimen sólo podrían abordarse por la vía de la aproximación de legislaciones prevista en los artículos 100 y siguientes del Tratado.
27 Reconozco que la línea divisoria entre las medidas que pueden constituir subvenciones públicas, por un lado, y aquellas que pertenecen a la economía general tributaria de un Estado, por otro, puede resultar a veces difícil de trazar. Ahora bien, todo sistema de bonificación fiscal tiene como efecto la exención de un conjunto o sector de sujetos pasivos del sistema fiscal generalmente aplicable. Estas exenciones (18) se inspiran a menudo en objetivos distintos de lo que cabría llamar las exigencias tributarias primarias. (19) Se persiguen así fines de carácter social, de fomento industrial o regional, u otros semejantes. Desde el punto de vista de su función, se asemejan en tal medida a las ayudas directas concedidas por los Estados que, a los efectos del artículo 92 del Tratado, deben en principio tratarse como tales. En ese caso, corresponderá al Estado que las establezca demostrar que constituyen, al contrario, lo que se ha venido en denominar «medidas de carácter general» y que, como tales, salen del ámbito de dicho artículo 92. Para ello, el Estado deberá aclarar a qué lógica interna del sistema obedecen dichas medidas, lo que deberá excluir evidentemente todo propósito de mejorar las condiciones de un sector frente a sus competidores extranjeros. Y, sin embargo, ésta y no otra es la justificación de la reglamentación de autos. Se trata pura y simplemente de otorgar una ayuda financiera que reduzca la desventaja relativa que sufren las empresas de transporte italianas por el alto coste del carburante y de los lubrificantes en Italia. Es decir, de mejorar la competitividad de las empresas italianas. Esta es la única razón de «política industrial» que se adelanta.
28 En estas circunstancias, debe concluirse que el régimen objeto de la Decisión impugnada constituye sin lugar a dudas una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado.
b) La compatibilidad de la medida con el mercado común
29 Si la función ejercida por el régimen de bonificación me permite, sin mayor dificultad, distinguir este último de las medidas adoptadas por un Estado en el marco general de su sistema fiscal, debo ahora volver sobre los efectos que dicho régimen produce, para analizar su compatibilidad eventual con el mercado común. A este respecto, el artículo 92 prohíbe todo tipo de ayuda de Estado que reúna las siguientes condiciones: que falsee o amenace falsear la competencia, y que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
30 Según los datos remitidos por los Estados miembros a la Comisión -que se recogen en el decimoctavo considerando de la parte IV de la Decisión atacada-, en 1992 alrededor del 16 % de la actividad de los transportistas italianos de mercancías por carretera por cuenta ajena correspondió al transporte internacional. Además, entre 1990 y 1993, el 14 % del cabotaje por carretera comunitario se realizó en Italia. Si se tiene en cuenta el impacto adicional que ha supuesto la progresiva liberalización desde enero de 1993 del transporte de mercancías por carretera, (20) no puede dudarse -ni así lo pretende el Gobierno demandante- que la ayuda afecta a los intercambios intracomunitarios. La segunda de las condiciones enunciadas más arriba se cumple en el presente caso y sólo queda por averiguar si el régimen controvertido atenta actual o potencialmente contra la libre competencia.
31 En su Decisión, la Comisión afirma que el régimen de ayudas a las empresas italianas de transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena produce una distorsión de la competencia tanto en relación con los transportistas de mercancía por carretera comunitarios no italianos como en relación con los transportistas italianos por cuenta propia. En la contestación a la demanda, la Comisión señala también que el límite máximo para acogerse a las bonificaciones de cien vehículos por empresa, introducido en relación con el segundo semestre fiscal de 1994, falseaba igualmente la competencia entre grandes y pequeñas empresas de transporte.
Paso a examinar a continuación cada uno de estos tres supuestos, para terminar con una apreciación global.
- La distorsión respecto a empresas comunitarias no italianas
32 El Gobierno recurrente sostiene que las empresas de transporte comunitarias en situación análoga a las empresas italianas beneficiarias de las medidas podían acogerse a un régimen de compensación establecido por Decreto-ley de 26 de enero de 1993, (21) en virtud de cuyo artículo 14, apartado 4, las primeras podían solicitar una ayuda al consumo de gasóleo en relación con los trayectos efectuados en territorio italiano, por la cuantía y según las modalidades que se habían de fijar en la correspondiente normativa de desarrollo. Dicha normativa no ha sido nunca adoptada y no se ha otorgado compensación alguna bajo este concepto.
El Gobierno italiano explica, por un lado, que la notificación de la Decisión atacada supuso la paralización del procedimiento de adopción de la normativa de desarrollo y, por otro, que la falta de ésta no era óbice para que los transportistas comunitarios presentasen las correspondientes solicitudes con arreglo al artículo 14 del Decreto-ley. El hecho de que no se hubiera presentado ninguna se explicaría por la falta de interés económico para las empresas no italianas, que recurrirían al más fácil expediente de entrar en territorio italiano con sus depósitos repletos de combustible.
33 Estas alegaciones no me parecen pertinentes y sí altamente artificiosas. En cuanto a la primera, coincido con la Comisión en que la misma obediente diligencia podría haberse demostrado en relación con el régimen de bonificación, ya desde su primera versión, declarado contrario al Tratado por la Comisión en 1993. ¿Por qué el Gobierno italiano no procedió entonces a suspender el crédito fiscal y sí lo hizo posteriormente en relación con el régimen de compensación? En cuanto a la segunda, visto el tenor del citado artículo 14, a falta de toda normativa de desarrollo y, por ende, de toda indicación concreta sobre la cuantía y las modalidades de la compensación, lo sorprendente habría sido que una empresa hubiese efectivamente presentado una solicitud de compensación. (22)
34 A la alegación del Gobierno recurrente de que el régimen controvertido, lejos de producir distorsión de la competencia, colocaba a las empresas nacionales en pie de igualdad con las competidoras comunitarias al reducir la mayor carga fiscal que las primeras debían soportar, hay que contestar, parafraseando la sentencia de 2 de julio de 1974 (Italia/Comisión, citada en la nota 11), en el sentido de que debe partirse necesariamente de la situación de competencia existente en el mercado común antes de la adopción de la medida litigiosa. Esta situación es el resultado de numerosos elementos de distinta incidencia sobre los costes de producción en cada uno de los Estados miembros. La modificación unilateral de uno de dichos elementos en un sector económico de un Estado miembro determinado es susceptible de perturbar el equilibrio existente.
35 Queda acreditado, pues, que durante los ejercicios fiscales de 1993 y 1994 un determinado sector del transporte italiano gozó de una ayuda económica de la que fueron excluidos los competidores comunitarios no italianos, en violación -a mi entender- del artículo 7 del Tratado. Este extremo es en sí mismo suficiente para justificar la conformidad de la Decisión atacada con el artículo 93, apartado 2, del Tratado, lo que enervaría la presente acción (véase el punto (23) Lo que importa es que el régimen de bonificación hacía relativamente más atractivo el transporte por cuenta ajena que el realizado por cuenta propia, en infracción de los principios de la libre competencia.
- La distorsión respecto a empresas de más de cien vehículos
38 Según el Gobierno italiano, las grandes empresas de transporte soportan mejor su exclusión del régimen de ayudas, en la medida en que las economías de escala que realizan sirven para amortiguar la desventaja económica que dicha exclusión les supone.
39 Me limito a reiterar que el impacto de la bonificación no es un criterio decisivo. Resulta, por lo demás, especialmente contrario a los objetivos perseguidos por la libre competencia el que, mediante la concesión de ayudas públicas, se supriman o reduzcan las ventajas económicas alcanzadas gracias a una organización idónea de los medios de producción.
- Apreciación
40 La inquietud del Gobierno italiano ante la gran disparidad de niveles impositivos aplicados a los carburantes en los distintos Estados miembros es comprensible. Dadas las características técnicas del moderno transporte por carretera, no puede excluirse que -como alega el propio Gobierno- dicha disparidad dé lugar a distorsiones de la competencia que deban eliminarse. Pero el marco adecuado para corregir tales distorsiones es el de la aproximación de legislaciones, prevista en los artículos 100 y siguientes del Tratado, y no el establecimiento unilateral de ayudas de Estado que, además de ser discriminatorias, falsean las condiciones de competencia en la Comunidad.
La alegación subsidiaria
41 A título subsidiario, el Gobierno italiano, en su escrito de demanda, solicita al Tribunal de Justicia la anulación de la disposición de la Decisión de 22 de octubre de 1996, por la que se le imponía la obligación de recuperar las cantidades otorgadas con arreglo al régimen de ayuda declarado ilegal e incompatible con el mercado común (véase el punto (25)
(1) - GURI nº 25, de 31 de enero de 1992.
(2) - Decisión 93/496/CEE, relativa a la ayuda de Estado C 32/92 (ex NN 67/92) - Italia (crédito fiscal para empresas de transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena) (DO L 233, p. 10).
(3) - Reglamento (CEE) nº 1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO L 130, p. 1; EE 08/1, p. 164), varias veces modificado. Este texto autorizaba, bajo determinadas condiciones, la concesión excepcional y temporal de ayudas con objeto de eliminar, en el marco de un plan de saneamiento, los excesos de capacidad que entrañasen graves dificultades estructurales.
(4) - Decimosexto considerando de la parte III.
(5) - Decreto-ley nº 82, de 29 de marzo de 1993 (GURI nº 134, de 10 de junio de 1993), modificado y convalidado por Ley nº 162, de 27 de mayo de 1993 (GURI nº 123, de 28 de mayo de 1993) y Decreto-ley nº 309, de 23 de mayo de 1994 (GURI nº 119, de 24 de mayo de 1994), modificado y convalidado por Ley nº 459, de 22 de julio de 1994 (GURI nº 171, de 23 de julio de 1994).
(6) - Decreto-ley nº 642, de 22 de noviembre de 1994 (GURI nº 273, de 22 de noviembre de 1994), prorrogado por Decreto-ley nº 21, de 21 de enero de 1995 (GURI nº 17, de 21 de enero de 1995), convalidado por Ley nº 84, de 22 de marzo de 1995 (GURI nº 68, de 22 de marzo de 1995), y Decreto-ley nº 92, de 29 de marzo de 1995 (GURI nº 75, de 30 de marzo de 1995), prorrogado en varias ocasiones, modificado y convalidado por Ley nº 11, de 5 de enero de 1996 (GURI nº 9, de 12 de enero de 1996).
(7) - Comisión/Italia (C-280/95, Rec. p. I-259).
(8) - Decisión 97/270/CE relativa al régimen de crédito fiscal establecido por Italia en el sector del transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena (C 45/95 ex NN 48/95) (DO 1997, L 106, p. 22).
(9)Proseguiré, no obstante, mi análisis de esta alegación principal aunque sólo sea por un prurito de exhaustividad.
22 En primer lugar, no termino de comprender el interés del Gobierno italiano por caracterizar la medida de autos como un instrumento de naturaleza puramente fiscal. Ya desde 1961 este Tribunal de Justicia viene interpretando la noción de ayuda meramente en función de sus efectos: (10)
(10) - «Intervenciones que, bajo distintas formas, reducen las cargas financieras que suelen pesar sobre las empresas», según la sentencia de 23 de febrero de 1961, Steenkolenmijnen/Alta Autoridad (30/59, Rec. p. 6), p. 39 (traducción no oficial).
(11) - A no ser que, como en el presente asunto, dicho fin sea diametralmente opuesto a la ratio legis de las disposiciones del Tratado.
(12) - «El artículo 92 no hace distinciones en función de las causas y objetivos de las intervenciones que prohíbe, sino que las define en relación con sus efectos», sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709), apartado 27 (traducción no oficial).
(13) - Según la definición de medidas generales propuesta en el «Second Survey on State Aids in the EC in the manufacturing and certain other sectors», Comisión de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1991, pp. 4-5.
(14) - Criterio basado en las posibilidades de la empresa beneficiaria de obtener las sumas de que se trate en el mercado de capitales; véase la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión (C-301/87, Rec. p. I-307), apartado 39.
(15) - Véase la sentencia de 27 de marzo de 1980, Denkavit Italiana (61/79, Rec. p. 1205), apartado 31.
(16) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 11, apartado 33.
(17) - Véase el cuarto considerando de la parte IV de la Decisión 97/270.
(18) - La denominación formal (exención, reducción, bonificación, deducción, exoneración, crédito, u otra) no es decisiva, sino su carácter de disposición fiscal creadora de una situación excepcional en favor de uno o varios sujetos pasivos.
(19) - Sólo entonces constituyen verdaderas «bonificaciones»; las deducciones varias previstas en el seno de las distintas figuras impositivas y que responden al mismo principio impositivo que éstas no son -técnicamente hablando- bonificaciones, sino normas fiscales objetivas a igual título que, por ejemplo, las disposiciones para el cálculo de la base impositiva (véase, a este respecto, Lang, Joachim: Systematisierung der Steuervergünstigungen, 1974, pp. 73 y ss., citado por Frick, Karl Alois: Einkommensteuerliche Steuervergünstigungen und Beihilfeverbot nach dem EG-Vertrag, 1994, p. 28). Así, no son bonificaciones propias las deducciones por hijo permitidas en el marco de la imposición sobre la renta pues se inspiran en el mismo principio de capacidad impositiva que el impuesto.
(20) - En virtud del Reglamento (CEE) nº 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado del los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuado a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO L 95, p. 1) y del Reglamento (CEE) nº 3118/93 del Consejo, de 25 de octubre de 1993, por el que se aprueban las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro (DO L 279, p. 1).
(21) - GURI nº 21, de 27 de enero de 1993.
(22) - Durante la vista, el agente del Gobierno italiano sugirió que semejantes solicitudes podrían haberse presentado a efectos de protesta.
(23)- La distorsión respecto a empresas de transporte por cuenta propia
36 El Gobierno italiano no niega la realidad de esta distorsión. Se limita a hacer valer que la desventaja económica que resulta para los operadores por cuenta propia de su exclusión del régimen de bonificación no tendría más que una incidencia marginal en sus costes de producción.
37 Esta alegación no parece sustanciada ni, en todo caso, resulta pertinente. Si -como afirmaba más arriba el Gobierno italiano- el régimen de ayudas a las empresas de transporte por cuenta propia debía de servir para poner a éstas en pie de igualdad con sus competidoras comunitarias, no puede el propio Gobierno negar al mismo tiempo toda incidencia de dicho régimen en la alternativa que poseen las empresas de realizar el transporte con medios propios o ajenos. La cuantía de la bonificación no es, de todos modos, decisiva. (24)
(24) - Según los datos de la Comisión, la medida representó, durante los tres ejercicios en que estuvo en vigor, entre el 9,7 % y el 24,3 % del coste efectivo de carburante y lubrificante a cargo de un transportista por carretera, porcentajes nada despreciables si se tiene en cuenta la gran importancia de estos costes en las cuentas finales de una empresa de transportes.
(25)42 Entretanto, el 29 de enero de 1998, el Tribunal de Justicia ha dictado sentencia en el asunto Comisión/Italia (véase el punto (26)
(26)Costas
43 De la desestimación total del recurso que propongo se sigue que, con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la República Italiana deberá ser condenada en costas.
Conclusión
44 A tenor de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia:
- que desestime el presente recurso, por el que la República Italiana pretende sea declarada la nulidad de la Decisión de la Comisión 97/270/CE, de 22 de octubre de 1996, relativa al régimen de crédito fiscal establecido por Italia en el sector del transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena (C 45/95 ex NN 48/95),
- que se condene en costas a la República Italiana.
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