Schlußanträge des Generalanwalts
A - Einführung
1 Bei dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es erneut um die Frage, ob das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft bestimmten staatlichen Regelungen zur Bildung der Tarife im Güterkraftverkehr entgegensteht. Dieses Problem stellt sich in folgendem Zusammenhang.
2 Autotrasporti Librandi snc, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, war durch Cuttica Spedizioni e Servizi Internazionali srl, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, beauftragt worden, auf deren Rechnung Behältertransporte durchzuführen, wofür sie eine Summe von 2 844 000 LIT in Rechnung stellte. Dieser Betrag entspräche den durch Ministerialdekrete festgesetzten verbindlichen Tarifen. Die Beklagte bezahlte allerdings nur einen Betrag in Höhe von 2 300 000 LIT, der sich aus einer kollektiven Vereinbarung ergebe. Die Klägerin hat daraufhin vor dem Friedensrichter in Genua beantragt, die Beklagte zur Zahlung des Unterschiedsbetrages zu verurteilen.
3 Die einschlägigen italienischen Rechtsvorschriften haben folgenden Inhalt.
Das Gesetz Nr. 298 vom 6. Juni 1974 zur Schaffung des nationalen Registers der gewerblichen Güterkraftverkehrsunternehmer, zur Regelung des Güterkraftverkehrs und zur Einführung eines Systems von Margentarifen für den Güterkraftverkehr führt in seinem Titel III für den Güterkraftverkehr ein System verbindlicher Tarife ein.
4 Artikel 3 bestimmt einen Zentralausschuß, der unter den Voraussetzungen der Artikel 50 ff. des Gesetzes eine Tarifmarge ausarbeitet.
5 Nach Artikel 52 des Gesetzes wird der Tarif in regelmässigen Zeitabständen unter Berücksichtigung der Durchschnittskosten der entsprechenden Beförderungsdienstleistungen einschließlich der Geschäftsunkosten bei gut geführten Unternehmen mit normaler Auslastung ihrer Beförderungskapazität sowie unter Berücksichtigung der Marktlage und in einer Weise ermittelt, die es den Transportunternehmen erlaubt, ein angemessenes Entgelt zu erlangen.
6 Der Gesetzgeber hat dann in den Vorschriften zur Durchführung dieses Artikels Merkmale bestimmt, die das durchschnittliche Unternehmen kennzeichnen. Diese sind in den Artikeln 3 und 4 des Dekrets Nr. 56 des Präsidenten der Italienischen Republik vom 9. Januar 1978 aufgeführt.
7 Artikel 53 sieht dann vor,
a) daß die Tarife vom Zentralausschuß dem Minister für Verkehr vorgeschlagen werden;
b) daß der Minister nach Anhörung der Regionen sowie der Vertreter der Verbände der betroffenen Wirtschaftssektoren (deren Stellungnahme nur beratend, nicht bindend ist)
- die Tarife genehmigen und durch Ministerialdekret für anwendbar erklären kann;
- den Vorschlag des Zentralausschusses ablehnen und an diesen mit den erforderlichen Stellungnahmen des Ministeriums zurücksenden kann. Neue Vorschläge genehmigt der Minister nach Erhalt, oder er lässt sie unbeachtet und erlässt per Dekret von dem Vorschlag des Zentralausschusses abweichende Tarifbestimmungen.
8 Erstmals wurden die so festgesetzten Tarife mit Ministerialdekret vom 18. November 1982 für verbindlich erklärt. Dieses Dekret gestattete zudem in Artikel 3 den Transportunternehmen und den Nutzern, einzelne Verträge aufgrund von kollektiven Wirtschaftsvereinbarungen, die zwischen den repräsentativsten Verbänden der Transportunternehmen, die im Zentralausschuß für das Register vertreten sind, und Nutzern geschlossen worden sind, zu schließen.
9 Durch das Gesetz Nr. 162 vom 27. Mai 1993 bestimmte der Gesetzgeber, daß der Abschluß eines Vertrages nicht zulässig ist, der die Beförderung im Güterkraftverkehr für Rechnung Dritter zu Preisen und Bedingungen vorsieht, die von den durch das Gesetz Nr. 298 und den Maßnahmen zu dessen Durchführung festgelegten Preisen und Bedingungen sowie denjenigen abweichen, die sich aus den in Artikel 13 des Dekrets des Ministers vom 18. November 1982 vorgesehenen kollektiven Vereinbarungen ergeben. Diese Bestimmung dehnt einerseits das System der verbindlichen Tarife auf andere Verträge als Beförderungsverträge aus und verleiht andererseits den sogenannten "einzelnen Verträgen" volle Wirksamkeit.
10 Mit Ministerialdekret vom 2. Februar 1994 wurde die Zahl der Vertreter der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer, also der Vertreter der nicht-öffentlichen Stellen, im Zentralausschuß von 12 auf 17 erhöht, mit der Folge, daß diese nunmehr im mit der Ausarbeitung des Tarifvorschlags betrauten Ausschuß gegenüber den Vertretern der öffentlichen Hand die Mehrheit besitzen.
11 Die genannten italienischen Regelungen waren schon Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens in der Rechtssache Centro Servizi Spediporto(1). Allerdings waren damals im Zentralausschuß die Vertreter der öffentlichen Hand noch in der Mehrheit.
Damals entschied der Gerichtshof wie folgt:
"Die Artikel 3 Buchstabe g, 5, 85 [und] 86 ... EG-Vertrag stehen einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegen, nach der die Tarife des Güterkraftverkehrs behördlich auf der Grundlage von Vorschlägen eines Ausschusses festgelegt werden, wenn diesem neben einer Minderheit von Vertretern der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer eine Mehrheit von Vertretern öffentlicher Stellen angehört und er bei seinen Vorschlägen bestimmte Kriterien des Gemeinwohls beachten muß und wenn die öffentlichen Stellen überdies ihre Vorrechte nicht durch die Berücksichtigung der Stellungnahmen anderer öffentlicher und privater Einrichtungen vor der Genehmigung der Vorschläge aufgeben oder die Tarife sogar von Amts wegen festlegen."
12 Durch die Änderung der italienischen Rechtsvorschriften sieht sich das vorlegende Gericht veranlasst, dem Gerichtshof folgende Fragen zu stellen:
1. Ist mit den Artikeln 3 Buchstaben f und g, 5, 85 und 86 EG-Vertrag, wie sie der Gerichtshof in dem Urteil vom 5. Oktober 1995 in der Rechtssache C-96/94 ausgelegt hat, eine nationale Rechtsvorschrift vereinbar, nach der die verbindlichen Tarife für den Güterkraftverkehr auf der Grundlage des Vorschlags eines Ausschusses, der sich mehrheitlich aus Vertretern der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zusammensetzt, durch eine Behörde zu genehmigen und für anwendbar zu erklären sind (Ministerialdekret vom 2. Februar 1994)?
2. Falls die erste Frage zu bejahen ist: Ist mit den Artikeln 3 Buchstaben f und g, 5, 85 und 86 EG-Vertrag eine nationale Rechtsvorschrift (Artikel 3 des Ministerialdekrets Nr. 82/93, umgewandelt in das Gesetz Nr. 162/93) vereinbar, die die im Bereich der Verträge über Dienstleistungen des Güterkraftverkehrs verbindlichen Tarife auf andere Vertragstypen ausdehnt, die andere Dienstleistungen betreffen, insbesondere den Dienstleistungsauftrag und/oder den Mietvertrag?
3. Entspricht der vom Gerichtshof in den Urteilen Reiff und Delta verwendete Begriff des allgemeinen Interesses dem des Gemeinwohls, den der Gerichtshof in einer ähnlichen Rechtslage im Urteil Centro Servizi Spediporto verwendet hat?
4. Sind diese Begriffe ("allgemeines Interesse" und/oder "Gemeinwohl") Begriffe, die in der Gemeinschaftsrechtsordnung definiert sind, oder fällt ihre Definition in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten?
5. Fällt unter diese Begriffe eine nationale Situation, wie sie im Ausgangsrechtsstreit vorliegt,
a) in der der vorgeschlagene Tarif aufgrund von Kriterien erarbeitet wurde, die der nationale Gesetzgeber als gemeinwohlorientiert angesehen, im Gesetz Nr. 298/74 abstrakt definiert und im Dekret Nr. 56/78 des Präsidenten der Italienischen Republik näher festgelegt hat, die sich aber konkret auf die Merkmale eines "typischen Unternehmens" beziehen, das in dem Dekret Nr. 56/78 (Artikel 3 und 4) bestimmt ist, aber der Wirklichkeit des fraglichen Marktes nicht mehr entspricht;
b) bei der überdies der Umstand zu berücksichtigen ist, daß die Befugnisse der Behörde (von denen niemals Gebrauch gemacht wurde), den Vorschlag des Ausschusses zurückzusenden und die Tarife im Wege der Anordnung zu erlassen, wenn der neue Vorschlag des Ausschusses als nicht befriedigend angesehen wird, streng an eine blosse Prüfung der Übereinstimmung dieses Vorschlags mit den Kriterien geknüpft sind, für die der Gesetzgeber im Jahr 1974 (Artikel 53 des Gesetzes Nr. 298/74) auf eine abgeleitete Duchführungsvorschrift verwies, die im Jahr 1978 erlassen (Dekret Nr. 56 des Präsidenten der Italienischen Republik) und nicht mehr aktualisiert wurde;
c) in der damit Maßstäbe für den verbindlichen Tarif und, was schwerer wiegt, für die Prüfung seiner Rechtmässigkeit durch die Behörde vorgegeben werden, die sich auf die Prüfung beschränken, ob der durch den Ausschuß vorgeschlagene Tarif den wirtschaftlichen und technischen Verhältnissen eines "typischen Unternehmens" angemessen ist, das für den fraglichen Markt nicht mehr repräsentativ ist;
d) in der ausserdem die Behörde in diesem Zusammenhang sicherzustellen hat, daß ein derart ermittelter Tarif es den Transportunternehmen erlaubt, ein als "angemessen" definiertes (Artikel 52 des Gesetzes Nr. 298/74) Entgelt zu erlangen, wobei diesem Tarif aber ein strikter und überdies überholter gesetzlicher Tatbestand zugrunde liegt, den die Behörde nicht ändern kann, obwohl er nunmehr der Wirklichkeit nicht entspricht und damit den tatsächlichen Kosten der durch die Transportunternehmen erbrachten Dienstleistung nicht angemessen ist?
6. Hilfsweise: Was ist unter dem Begriff einer "kollektiven Vereinbarung" zu verstehen, der es dem vorlegenden Gericht gestatten würde, das Vorliegen einer nach Artikel 85 EG-Vertrag verbotenen Tarifabsprache auszuschließen?
B - Stellungnahme
Zur ersten Frage
13 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die in dem Urteil Centro Servizi Spediporto getroffenen Grundsätze - vergleiche Nummer 11 - auch auf den hier vorliegenden Fall anwendbar sind.
14 Der Gerichtshof verneinte aus drei Gründen das Vorliegen eines Kartells. Zunächst führte er aus, die Vertreter der öffentlichen Gewalt stellten die Mehrheit im Zentralausschuß. Sodann müsse dieser bei der Abgabe seiner Vorschläge für die Tarifbildung eine Reihe von Kriterien des Gemeinwohls, die gesetzlich definiert sind, beachten. Zum dritten hätten die öffentlichen Stellen ihre Zuständigkeiten im Bereich der Festlegung der Tarife nicht privaten Wirtschaftsteilnehmern übertragen(2). Dazu hat der Gerichtshof ausgeführt, daß der Zentralausschuß dem zuständigen Minister lediglich Vorschläge unterbreite, wobei dem Minister die Befugnis verbleibe, Vorschläge zu genehmigen, abzulehnen oder zu ändern, bevor er sie für anwendbar erkläre. Ebenso müsse der Minister, bevor er die Tarife genehmige oder für anwendbar erkläre, die Regionen und die Vertreter der Verbände der betroffenen Wirtschaftssektoren anhören und Stellungnahmen des interministeriellen Preisausschusses einholen. Daraus ergab sich für den Gerichtshof, daß die öffentlichen Stellen nicht ihre Zuständigkeiten im Bereich der Festlegung der Tarife privaten Wirtschaftsteilnehmern übertragen hatten(3).
15 Das vorlegende Gericht wirft nun also die Frage auf, ob sich an diesen Betrachtungen dadurch etwas ändert, daß die Vertreter der öffentlichen Gewalt im Zentralausschuß nicht mehr die Mehrheit besitzen.
16 Die Beklagte des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung, daß die im Urteil Centro Servizi Spediporto genannten drei Kriterien kumulativ und nicht alternativ gelten.
17 Darüber hinaus bestehe gegenüber der Rechtssache Centro Servizi Spediporto ein weiterer Unterschied darin, daß der damalige interministerielle Preisausschuß nicht mehr bestehe, dessen Anweisungen der Minister bei der Verabschiedung der Tarife zu respektieren gehabt habe. Auch sei zu bedenken, daß der Minister sich bei der Festsetzung der Tarife in der Praxis stets nur an wirtschaftlichen Kriterien orientiere und Stellungnahmen wie die des aufgehobenen Preisausschusses und der Regionen nicht berücksichtigt habe. Zur Tarifbildung würden die öffentlichen Stellen auch von Modellen ausgehen, die nicht mehr der Realität entsprächen.
18 Die französische Regierung hat sich in der mündlichen Verhandlung dahin gehend eingelassen, daß es trotz der Änderung der Mehrheitsverhältnisse im Zentralausschuß denkbar sei, von einer Wettbewerbskonformität der nationalen Regelungen auszugehen. Dies sei jedoch nur dann möglich, wenn durch die anderen aufgestellten objektiven Kriterien ausreichend gewährleistet sei, daß die staatlichen Belange durchgesetzt würden.
19 Auch die italienische Regierung verweist darauf, die im Urteil Centro Servizi Spediporto ausgeführten Grundsätze seien auch auf den vorliegenden Fall anwendbar. Daran ändere auch die Tatsache nichts, daß die Zusammensetzung des Tarifausschusses zugunsten der Vertreter der Unternehmen geändert worden sei. Ausschlaggebend sei, daß der Ausschuß lediglich ein Vorschlagsrecht habe und bei der Festlegung der Tarife die öffentlichen Interessen zu beachten habe. Vor der Verabschiedung der endgültigen Tarife durch den Minister müssten die Regionen und die Vertreter der Verbände der betroffenen Wirtschaftssektoren angehört werden. Zu beachten sei auch, daß die Vorschläge des Tarifausschusses für den Minister nicht bindend seien und der Minister auf Eigeninitiative die Abänderung der bereits festgesetzten Tarife herbeiführen könne.
20 Ferner trägt die italienische Regierung noch vor, daß der Preisausschuß zwar nicht mehr existiere, an dessen Stelle sei aber der Preis- und Tarifbeobachter getreten.
21 Nach Auffassung der Kommission seien die vom Gerichtshof genannten Kriterien nicht kumulativ zu betrachten. Sinn und Zweck der genannten Kriterien sei es, Parameter vorzugeben, anhand deren beurteilt werden solle, inwieweit die öffentlichen Belange zu wahren seien. Die sonstigen italienischen Rechtsvorschriften betreffend die Wahrung des öffentlichen Interesses, die Ausübung der Kontrollbefugnis des Ministers und die Konsultationspflicht der Verbände der betroffenen Wirtschaftssektoren und Regionen seien nicht geändert worden, mit der Folge, daß die grundsätzlichen Feststellungen des Gerichtshofes im Urteil Centro Servizi Spediporto auf den vorliegenden Fall übertragen werden könnten. Dabei sei jedoch vorausgesetzt, daß durch die mitgliedstaatlichen Gerichte eine ausreichende Kontrolle und Gewährleistung der Einhaltung der Vorschriften gesichert werde.
22 Aus dem Urteil Centro Servizi Spediporto lässt sich entnehmen, daß die Zusammensetzung des Tarifausschusses sowohl für den Gerichtshof als auch für den Generalanwalt bei der Beantwortung der Frage, ob ein Kartell vorlag, zwar als Kriterium genannt wurde, jedoch nicht als einziges, sondern im Zusammenhang mit der Verpflichtung, die Kriterien des Gemeinwohls zu beachten und mit der Beibehaltung des Letztentscheidungsrechts durch die öffentliche Gewalt.
23 Alleine aus der Änderung der Mehrheitsverhältnisse im Zentralausschuß lässt sich noch kein Verstoß gegen Artikel 85 ableiten. Zwar konnte bei der zuvor gültigen Zusammensetzung davon ausgegangen werden, daß die Vertreter der öffentlichen Stellen durch ihre Mehrheit die Beachtung des Gemeinwohls im Zentralausschuß sicherstellen würden. Nach der Änderung kommt deshalb den anderen genannten Kriterien eine um so grössere Bedeutung zu. Durch diese Kriterien muß gewährleistet werden, daß ein Mitgliedstaat keine Maßnahme treffen kann, die die volle praktische Wirksamkeit der für die Unternehmen geltenden Wettbewerbsregeln beeinträchtigen könnte. Die Mitgliedstaaten müssen nach dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue (Artikel 5 Absatz 2 EG-Vertrag) einen redlichen, unverfälschten und wirksamen Wettbewerb garantieren. Daher dürfen sie die Bildung von Kartellen nicht vorschreiben, erleichtern oder verstärken. Den mitgliedstaatlichen Gerichten kommt dabei die Aufgabe zu, die nationalen Rechtsvorschriften daraufhin zu überprüfen, ob sie die genannten Grundsätze des Wettbewerbs auch tatsächlich absichern. Im vorliegenden Fall kommt daher den geltenden Kriterien des Gemeinwohls und der Beachtung der Anhörungspflicht eine verstärkte Bedeutung zu. Diese beiden Punkte müssen so ausgestaltet sein, daß sie einer - durch das nationale Gericht vorzunehmenden - Überprüfung standhalten, d. h., daß sie die volle Wirksamkeit der Wettbewerbsregeln sicherstellen und nicht hoheitliche Befugnisse delegieren.
24 Auf die erste Frage ist dem vorlegenden Gericht also zu antworten, daß die Artikel 3 Buchstaben f und g, 5, 85 und 86 EG-Vertrag einer nationalen Rechtsvorschrift dann nicht entgegenstehen, wenn die verbindlichen Tarife für den Güterkraftverkehr auf der Grundlage des Vorschlags eines Ausschusses, der sich zwar mehrheitlich aus Vertretern der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zusammensetzt, durch eine Behörde zu genehmigen und für anwendbar zu erklären sind, sofern sichergestellt ist, daß diese Tarife unter Beachtung der gesetzlich definierten Kriterien des Gemeinwohls festgesetzt werden und wenn die öffentlichen Stellen überdies ihre Zuständigkeiten nicht auf private Wirtschaftsteilnehmer übertragen haben.
Zur zweiten Frage
25 Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages einer nationalen Rechtsvorschrift entgegenstehen, die die im Bereich der Verträge über die Dienstleistungen des Güterkraftverkehrs verbindlichen Tarife auf andere Vertragstypen ausdehnt, die andere Dienstleistungen betreffen, insbesondere den Dienstleistungsauftrag und/oder den Mietvertrag.
26 In seinem Vorlagebeschluß führt das Gericht aus, daß durch die automatische Anwendung eines Tarifs auf andere Sektoren als den des Güterkraftverkehrs Ungleichbehandlungen hervorgerufen werden können, die nicht nur Verzerrungen des nationalen Marktes, sondern auch des Gemeinschaftsmarktes bewirken können. Die Tarife würden auf der Grundlage von Kosten berechnet, die jedoch bei der Ausführung einiger Verträge gar nicht entstuenden. So würden unterschiedliche Sachverhalte gleichgestellt, indem sie demselben Tarifsystem unterworfen würden.
27 Die Beklagte vertritt die Ansicht, daß zu beachten sei, daß die Vertreter eines regulierten Marktbereiches die Preise für Bereiche festlegten, in denen normalerweise das freie Spiel des Wettbewerbs gelte. Die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages stuenden damit einer Anwendung der verbindlichen Tarife auf andere Vertragstypen entgegen.
28 Die italienische Regierung und die Kommission sehen keinen Anlaß, dieses Problem anders zu behandeln als die erste Frage des vorlegenden Gerichts. Sie tragen beide vor, der Gerichtshof sei schon in der Rechtssache Centro Servizi Spediporto mit der Auslegung der Wettbewerbsregeln in bezug auf Artikel 3 des Ministerialdekrets Nr. 82/93 befasst gewesen. Es sei zum einen Aufgabe des nationalen Gerichts, zu bestimmen, welcher Vertragstyp dem Ausgangssachverhalt zugrunde zu legen sei. Seien weiterhin bei der Tarifbildung die Kriterien des Gemeinwohls zu beachten und habe die öffentliche Gewalt ihre Befugnis, die Tarife festzusetzen, nicht an private Wirtschaftsteilnehmer übertragen, so liege es im Ermessen des nationalen Gesetzgebers vorzuschreiben, für welche Vertragsausgestaltungen die Tarife zu gelten hätten. Entscheidend sei also, daß keine Preisabsprache durch die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer vorgenommen werde und daß keine marktbeherrschende Stellung mißbräuchlich ausgenutzt würde.
29 Zunächst ist festzustellen, daß der Gerichtshof schon in der Rechtssache Centro Servizi Spediporto mit der hier zu behandelnden Frage befasst war(4).
30 Was die bei der Tarifbildung zu beachtenden Kriterien anbelangt, so gelten die Ausführungen des Gerichtshofes in der Rechtssache Centro Servizi Spediporto auch hier in Verbindung mit den in Nummer 24 genannten Präzisierungen, die durch die Änderung der Mehrheitsverhältnisse im Tarifausschuß bedingt sind.
31 Der Gerichtshof führte in der Rechtssache Centro Servizi Spediporto weiter aus, daß nicht davon ausgegangen werden könne, daß eine nationale Regelung, nach der die Tarife des Güterkraftverkehrs von öffentlichen Stellen festgelegt würden, darauf hinauslaufe, den Wirtschaftsteilnehmern eine kollektive beherrschende Stellung zu verschaffen, die durch das Fehlen von Wettbewerbsverhältnissen zwischen ihnen gekennzeichnet wäre(5).
32 An dieser grundsätzlichen Einschätzung kann sich auch im vorliegenden Fall nichts ändern. Zwar werden durch die italienischen Regelungen die Tarife auch für Vertragstypen festgelegt, die keine reinen Beförderungsverträge sind. Der nationale Gesetzgeber hat es jedoch für opportun gehalten, u. a. Dienstleistungsaufträge und Mietverträge, die im Rahmen einer Beförderung abgeschlossen werden, in den Anwendungsbereich der verbindlichen Tarife einzubeziehen. Bei dieser Tarifbildung sind weiterhin die gesetzlich festgelegten Kriterien des Gemeinwohls zu beachten, der Minister kann den Vorschlag des Zentralausschusses zurückweisen und eine Anhörung der Regionen und der Verbände der betroffenen Wirtschaftssektoren ist obligatorisch.
33 Aus diesen Gründen stehen die Artikel 3 Buchstaben f und g, 5, 85 und 86 EG-Vertrag einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegen, die die im Bereich der Verträge über Dienstleistungen des Güterkraftverkehrs verbindlichen Tarife auf andere Vertragstypen ausdehnt, die andere Dienstleistungen betreffen, insbesondere den Dienstleistungsauftrag und/oder den Mietvertrag, wenn in dieser Regelung die oben genannten Grundsätze des Gemeinwohls und der Nichtabtretung des Letztentscheidungsrechts der öffentlichen Stellen beachtet sind.
Zur dritten Frage
34 Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht in Erfahrung bringen, ob der vom Gerichtshof in den Urteilen Reiff und Delta(6) verwendete Begriff des allgemeinen Interesses dem des Gemeinwohls entspricht, den der Gerichtshof in einer ähnlichen Rechtslage im Urteil Centro Servizi Spediporto verwendet hat.
35 Die Entscheidungserheblichkeit dieser Frage wird im Vorlagebeschluß damit begründet, daß die Beklagte im Ausgangsverfahren vorgebracht habe, durch die Kriterien der Tarifbildung sei nicht sichergestellt, daß die Vorschläge des Zentralausschusses dem allgemeinen Interesse dienten. Nun habe aber der Gerichtshof in seiner Auslegung der Wettbewerbsregeln des Gemeinschaftsrechts sowohl den Begriff des allgemeinen Wohls als auch den Begriff des Gemeinwohls benutzt.
36 Die Beklagte des Ausgangsverfahrens trägt vor, da schon nach nationalem Recht unter den beiden Begriffen, je nach Sachzusammenhang, etwas anderes verstanden werden könne, sei dies auch im Gemeinschaftsrecht möglich.
37 In der Rechtssache Reiff durfte die Tarifkommission die Tarife nicht allein nach den Interessen des Verkehrsgewerbes festsetzen. Vielmehr mussten auch die Interessen landwirtschaftlicher und mittelständiger Wirtschaftskreise sowie wirtschaftlich schwacher und verkehrsungünstig gelegener Gebiete berücksichtigt werden. Das zugrundeliegende deutsche Gesetz hat das Ziel, beste Verkehrsbedienung zu schaffen, die Wettbewerbsbedingungen der Verkehrsträger anzugleichen und eine volkswirtschaftlich sinnvolle Aufgabenteilung zwischen ihnen sicherzustellen. Zu diesem Zweck schrieb das Gesetz vor, Leistungen und Entgelte der verschiedenen Verkehrsträger aufeinander abzustimmen, um einen unbilligen Wettbewerb insbesondere zwischen dem Strassengüter-, dem Eisenbahn- und dem Binnenschiffsverkehr zu verhindern. Entsprachen dann jedoch die von der Tarifkommission beschlossenen Tarife nicht dem allgemeinen Wohl, so konnte der zuständige Bundesminister selbst anstelle der Tarifkommission die Frachtsätze festsetzen. Der Gerichtshof hat daraufhin abschließend ausgeführt, daß die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags nationalen Regelungen zur Tarifbildung u. a. dann nicht entgegenstehen, sofern die Mitglieder der Tarifkommission unabhängige Sachverständige sind, die die Tarife aufgrund von Erwägungen des allgemeinen Wohls festsetzen sollen. Mit dem Begriff des allgemeinen Wohls können also nur die Interessen aller, also insbesondere anderer Wirtschaftsteilnehmer als der Transportunternehmer sowie die Interessen benachteiligter Regionen, gemeint sein.
38 In der Rechtssache Delta kam der Gerichtshof mit gleichlautenden Erwägungen zu dem gleichen Ergebnis wie in der Rechtssache Reiff.
39 Auch in seinem Urteil in der Rechtssache Centro Servizi Spediporto bezog sich der Gerichtshof auf die Urteile Reiff und Delta.(7) Er verwies darauf, daß der Zentralausschuß bei der Abgabe seiner Vorschläge eine Reihe von Kriterien des Allgemeinwohls beachten musste, die im Gesetz definiert und im Dekret Nr. 56 näher geregelt waren, befasste sich jedoch nicht weiter mit der Frage, inwieweit die Kriterien des Gemeinwohls in den italienischen Rechtsvorschriften definiert sind. Aus den Artikeln 52 und 53 des Gesetzes Nr. 298 ergibt sich aber, daß die Tarife unter Berücksichtigung der Marktlage ein angemessenes Entgelt gewährleisten sollen und der Minister die Regionen sowie die Vertreter der Verbände der betroffen Wirtschaftssektoren anzuhören hat.
40 Vergleicht man nun die drei Urteile, so ergibt sich, daß der Gerichtshof jeweils geprüft hat, ob der Tarifausschuß bei der Festlegung der Tarife auch andere als die Interessen der im Ausschuß vertretenen Wirtschaftsteilnehmer zu berücksichtigen hatte und ob der Minister vor Erlaß der Tarife seinerseits noch einmal die Interessen der Vertreter der Verbände der betroffenen Wirtschaftssektoren und der Regionen zu berücksichtigen hatte. Es musste eine Grundlage dafür bestehen, sicherzustellen, daß die Interessen der Allgemeinheit gegenüber den Partikularinteressen einzelner Wirtschaftsteilnehmer durchgesetzt werden konnten. Die Berücksichtigung und Gewährleistung dieser Belange fasste der Gerichtshof dann jeweils unter dem Punkt allgemeines Wohl bzw. Gemeinwohl zusammen. Wenn er jedoch diese beiden Begriffe mit den gleichen Kriterien ausfuellte, so kann dies nur bedeuten, daß sich diese Begriffe auch einander entsprechen.
41 Auf die dritte Frage des vorlegenden Gerichts ist demzufolge zu antworten, daß der vom Gerichtshof in den Rechtssachen Reiff und Delta verwendete Begriff des allgemeinen Wohls dem des Gemeinwohls, den der Gerichtshof in einer ähnlichen Rechtslage im Urteil Centro Servizi Spediporto verwendet hat, entspricht.
Zur vierten Frage
42 Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht erfahren, ob die Begriffe "allgemeines Interesse" und "Gemeinwohl" Begriffe sind, die in der Gemeinschaftsrechtsordnung definiert sind, oder ob ihre Definition in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fällt.
43 Die Firma Cuttica trägt vor, die fraglichen Begriffe seien durch die Gemeinschaftsrechtsordnung zu definieren. Die Kriterien, nach denen die Tarife zu bilden seien, dürften nicht von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variieren. Um einen funktionierenden Wettbewerb auch zwischen den Mitgliedstaaten garantieren zu können, sollte die Bildung der Tarife in jedem Mitgliedstaat nach den gleichen Kriterien erfolgen. Nur so seien Verzerrungen im innergemeinschaftlichen Handel zu vermeiden.
44 Nach Auffassung der französischen Regierung und der Kommission ist es Sache des nationalen Gesetzgebers zu definieren, was jeweils unter den Begriffen des allgemeinen Interesses bzw. des Gemeinwohls zu verstehen ist. Der nationale Gesetzgeber habe bei der Festlegung der Kriterien jedoch zu beachten, daß eine effektive Kontrolle durch die öffentliche Gewalt gewährleistet bleibt, auch um zu verhindern, daß gegen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts verstossen wird.
45 Diese Auffassung ist im Ergebnis zutreffend. Zunächst ist festzuhalten, daß der Gerichtshof immer dann die Begriffe "allgemeines Interesse" bzw. "Gemeinwohl" verwendet hat, wenn es um die Prüfung eines Kartells ging. Um das Vorliegen eines Kartells zu verneinen, griff der Gerichtshof in seiner Argumentation u. a. darauf zurück, daß bei der Tarifbildung die in den mitgliedstaatlichen Regelungen definierten Kriterien des allgemeinen Interesses bzw. des Gemeinwohls zu beachten waren. Der Gerichtshof hat jedoch in keiner seiner Entscheidungen bei einer solchen Prüfung gemeinschaftsrechtliche Kriterien dieser Begriffe genannt. Darüber hinaus werden die Begriffe des allgemeinen Interesses und des Gemeinwohls in keiner hier einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung genannt oder definiert. Wie in Nummer 23 bereits ausgeführt, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die praktische Wirksamkeit der Wettbewerbsregeln sicherzustellen. Die staatlichen Maßnahmen müssen sich also an den von der Gemeinschaft vorgegebenen Zielen und Politiken orientieren. Das staatliche Handeln darf nicht darauf hinauslaufen, daß der redliche, unverfälschte und wirksame Wettbewerb verhindert, eingeschränkt oder verfälscht wird. Wird nun der an sich freie Wettbewerb durch hoheitliches Handeln reglementiert, muß die Wahrung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln durch geeignete Kriterien sichergestellt werden. Eine über die allgemeinen Grundsätze der Wettbewerbsordnung hinausgehende gemeinschaftsrechtliche Definition dieser Kriterien - vorliegend das Gemeinwohl und die Nichtdelegation hoheitlicher Befugnisse - ist dann aber nicht vonnöten. Auch der Grundsatz der Subsidiarität gebietet es, diese Zuständigkeit bei den Mitgliedstaaten zu belassen. Eine nationale Definition mag in gewissem Grad zwar Abweichungen von einem Mitgliedstaat zu einem anderen zur Folge haben, allerdings wird damit gleichzeitig ermöglicht, besonderen nationalen und regionalen Belangen Rechnung zu tragen. Es ist damit die Aufgabe der mitgliedstaatlichen Gerichte, zu prüfen, ob und inwieweit die Kriterien des Gemeinwohls und die Nichtabtretung hoheitlicher Befugnisse letztendlich die volle Wirksamkeit der Wettbewerbsregeln sicherstellen.
46 Aufgrund dessen ist dem vorlegenden Gericht auf seine vierte Frage zu antworten, daß die Begriffe "allgemeines Interesse" und "Gemeinwohl" Begriffe sind, deren Definition und Kontrolle in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fällt.
Zur fünften Frage
47 Die fünfte Frage des vorlegenden Gerichts zielt darauf, zu erfahren, ob es sich auch um Kriterien des Gemeinwohls handelt, wenn den gesetzlichen Vorschriften ein typisches Unternehmen zugrunde gelegt wird, das der Wirklichkeit des fraglichen Marktes nicht mehr entspricht, die gesetzlichen Vorschriften seit dem Jahr 1978 nicht mehr aktualisiert wurden, die zuständige Behörde den vorgeschlagenen Tarif aufgrund wirtschaftlicher und technischer Verhältnisse eines typischen Unternehmens überprüft, das für den fraglichen Markt angeblich nicht mehr repräsentativ ist und der Tarif ein angemessenes Entgelt für die Transportunternehmen darstellen soll. Das vorlegende Gericht hat also Zweifel, ob unter diesen genannten Bedingungen noch davon gesprochen werden kann, daß die Tarife insoweit unter Beachtung der Kriterien des Gemeinwohls zustande kommen.
48 Die Kommission vertritt die Ansicht, auch wenn die geschilderte Situation Zweifel an der Realitätsbezogenheit der Kriterien auf den relevanten Markt zulasse, sei es nichtsdestotrotz Aufgabe des nationalen Gesetzgebers, die Kriterien des Gemeinwohls festzulegen, und Aufgabe der nationalen Gerichte, deren Einhaltung zu überwachen.
49 Wie sich aus der Beantwortung von Frage 4 ergibt, haben in dem hier fraglichen Bereich grundsätzlich die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit, die beim Erlaß der Tarife zu beachtenden Kriterien festzulegen. Das bedeutet, daß die Mitgliedstaaten vorschreiben können, welche Belange die Vertreter der Wirtschaftsverbände im Ausschuß ausser den eigenen noch zu beachten haben. Ebenso bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überlassen, zu regeln, welche Interessen die die Tarife verabschiedende Behörde ihrerseits nach dem Vorschlag des Tarifausschusses noch zu vergegenwärtigen hat. Prinzipiell verbleibt es dann bei der gesetzgeberischen Freiheit des betreffenden Mitgliedstaates, welche konkrete Marktsituation und welche Einflußnahmemöglichkeiten er bei der Tarifbildung vorsieht. Wird den gesetzlichen Vorschriften ein typisches Unternehmen zugrunde gelegt, darf sich dessen Definition dann nicht nur an einer einzelnen Gruppe von Unternehmen und deren Partikularinteressen orientieren, sondern muß durch seine Repräsentativität die Belange aller Unternehmen der Branche widerspiegeln.
50 Letztendlich ist es dann Aufgabe des zuständigen nationalen Gerichts, zu klären, ob durch die nationalen Regelungen das Vorliegen eines Kartells ausgeschlossen werden kann, ob das Gemeinwohl tatsächlich berücksichtigt wird und ob die öffentlichen Stellen ihre Zuständigkeiten nicht auf private Wirtschaftsteilnehmer übertragen haben. Die Entscheidung des zuständigen Gerichts muß sich dann daran orientieren, einen Rahmen für den Wettbewerb zu schaffen, wie er durch das Gemeinschafts- und nationale Recht vorgesehen ist.
Zur sechsten Frage
51 Mit seiner sechsten Frage möchte das vorlegende Gericht erfahren, was unter dem Begriff einer "kollektiven Vereinbarung" zu verstehen ist, der es dem vorlegenden Gericht gestatten würde, das Vorliegen einer nach Artikel 85 EG-Vertrag verbotenen Tarifabsprache auszuschließen.
52 Diese Frage wird damit begründet, die Beklagte habe dargelegt, daß die gezahlte Vergütung einer kollektiven Vereinbarung entspreche, die zwischen im Zentralausschuß für das Register vertretenen Verbänden und Unternehmen des Güterkraftverkehrs und Verbänden der Nutzer abgeschlossen worden sei. Da die Klägerin jedoch geltend gemacht habe, die Berufung auf diese Vereinbarung als solche sei unzulässig, da sie keinem der unterzeichneten Verbände angehörte, möchte das vorlegende Gericht diejenigen Fälle bestimmen können, in denen eine kollektive Vereinbarung nach der Gemeinschaftsrechtsordnung zulässig, und damit auch für einen Dritten, der dem unterzeichneten Verband nicht angehört, verbindlich ist.
53 Die Kommission trägt vor, daß nicht auf die Frage eingegangen werden sollte, welche kollektive Vereinbarung auf das Vertragsverhältnis der Parteien des Ausgangsverfahrens anzuwenden sei, sondern vielmehr, ob kollektive Vereinbarungen auch beim Abschluß nicht beteiligte Wirtschaftsteilnehmer binden können. Diese Frage weise jedoch dann keinen gemeinschaftsrechtlichen Bezug auf. Dies habe zur Folge, daß der Ausgangssachverhalt hinsichtlich dieses Aspekts ausschließlich nach nationalem Recht zu beurteilen sei.
54 Der Gerichtshof ist in Randnummer 29 seines Urteils Centro Servizi Spediporto auf die Möglichkeit eingegangen, kollektive Vereinbarungen gemäß Artikel 13 des Ministerialdekrets vom 18. November 1982 zu schließen. Er stellt dazu lediglich fest, daß diese Möglichkeit nicht zu einer Beschränkung des Wettbewerbs führe, sondern bestimmte Abweichungen von den verbindlichen Tarifen erlaube und damit geeignet sei, die Wettbewerbsmöglichkeiten zu erweitern. Auch Generalanwalt Léger hat in seinen Schlussanträgen in Nummer 33 ausgeführt, daß die geschlossenen Kollektivvereinbarungen nicht zu einer Wettbewerbsbeschränkung führten, sondern im Gegenteil den Spielraum der Wirtschaftsteilnehmer erweiterten, indem sie eine Ausnahme von der Anwendung der Margentarife vorsah.
55 Der Begriff einer "kollektiven Vereinbarung" ist durch die nationalen staatlichen Organe zu definieren, auszulegen und hinsichtlich seiner rechtmässigen Anwendung zu überprüfen. Auch die Frage, ob einem an dem Abschluß einer Kollektivvereinbarung nicht beteiligten Unternehmen die Regelung dieser Vereinbarung entgegengehalten werden kann, ist eine Frage, deren Beantwortung sich allein nach nationalem Recht zu richten hat, weshalb der Gerichtshof auf diese Frage des vorlegenden Gerichts nicht zu antworten braucht.
C - Ergebnis
56 Es wird vorgeschlagen, die Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten:
1. Die Artikel 3 Buchstaben f und g, 5, 85 und 86 EG-Vertrag stehen einer nationalen Rechtsvorschrift dann nicht entgegen, wenn die verbindlichen Tarife für den Güterkraftverkehr auf der Grundlage des Vorschlags eines Ausschusses, der sich zwar mehrheitlich aus Vertretern der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zusammensetzt, durch eine Behörde zu genehmigen und für anwendbar zu erklären sind, sofern sichergestellt ist, daß diese Tarife unter Beachtung der gesetzlich definierten Kriterien des Gemeinwohls festgesetzt werden und wenn die öffentlichen Stellen überdies ihre Zuständigkeiten nicht auf private Wirtschaftsteilnehmer übertragen haben.
2. Die Artikel 3 Buchstaben f und g, 5, 85 und 86 EG-Vertrag stehen einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegen, die die im Bereich der Verträge über Dienstleistungen des Güterkraftverkehrs verbindlichen Tarife auf andere Vertragstypen ausdehnt, die andere Dienstleistungen betreffen, insbesondere den Dienstleistungsauftrag und/oder den Mietvertrag, wenn in dieser Regelung die in Beantwortung der in Frage 1 genannten Grundsätze des Gemeinwohls und der Nichtabtretung des Letztentscheidungsrechts der öffentlichen Stellen beachtet sind.
3. Der vom Gerichtshof in den Rechtssachen Reiff und Delta verwendete Begriff des allgemeinen Wohls entspricht dem des Gemeinwohls, den der Gerichtshof in einer ähnlichen Rechtslage im Urteil Centro Servizi Spediporto verwendet hat.
4. Die Begriffe "allgemeines Interesse" und "Gemeinwohl" sind Begriffe, deren Definition und Kontrolle in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fällt.
5. Es ist Aufgabe des zuständigen nationalen Gerichts, zu klären, ob durch die nationalen Regelungen das Vorliegen eines Kartells ausgeschlossen werden kann, das Gemeinwohl tatsächlich berücksichtigt wird und die öffentlichen Stellen ihre Zuständigkeiten nicht auf private Wirtschaftsteilnehmer übertragen haben. Die Entscheidung des zuständigen Gerichts muß sich dann daran orientieren, einen Rahmen für den Wettbewerb zu schaffen, wie er durch das Gemeinschafts- und nationale Recht vorgesehen ist.
(1) - Urteil vom 5. Oktober 1995 in der Rechtssache C-96/94 (Centro Servizi Spediporto, Slg. 1995, I-2883).
(2) - Urteil in der Rechtssache C-96/94, zitiert in Fußnote 1, Randnr. 26.
(3) - Urteil in der Rechtssache C-96/94, zitiert in Fußnote 1, Randnrn. 26 bis 30.
(4) - Urteil in der Rechtssache C-96/94, zitiert in Fußnote 1, Randnr. 17.
(5) - Urteil in der Rechtssache C-96/94, zitiert in Fußnote 1, Randnr. 34.
(6) - Urteile vom 17. November 1993 in der Rechtssache C-185/91 (Reiff, Slg. 1993, I-5801) und vom 9. Juni 1994 in der Rechtssache C-153/93 (Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, Slg. 1994, I-2517).
(7) - Urteil in der Rechtssache C-96/94, zitiert in Fußnote 1, Randnr. 22.
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