Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit der vorliegenden Klage beantragt das Königreich Belgien, die Entscheidung 97/239/EG der Kommission vom 4. Dezember 1996 über von Belgien im Rahmen der Programme "Maribel a" und "Maribel b" gewährte Beihilfen (im folgenden: Entscheidung)(1) für nichtig zu erklären.
Sachverhalt und nationale Regelung
2 Mit dem Gesetz vom 29. Juni 1981 über die allgemeinen Grundsätze für die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer wurde das sogenannte Programm "Maribel" eingeführt. Es bestand im wesentlichen darin, den Arbeitgebern für jeden Arbeiter, den sie beschäftigten, eine Verringerung ihres Sozialversicherungsbeitrags zu gewähren(2).
3 Mit der Königlichen Verordnung vom 14. Juni 1993(3) wurde unter dem Namen "Maribel a" eine Änderung dieser Regelung eingeführt: Die Ermässigung der Sozialversicherungsbeiträge wurde - von 3 000 BFR auf 7 200 BFR bzw. von 1 875 BFR auf 6 250 BFR pro Quartal - für die Unternehmer angehoben, die überwiegend in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig tätig waren. Anders ausgedrückt wurde über die ursprüngliche Ermässigung gemäß dem Gesetz vom 29. Juni 1981 hinaus eine zusätzliche Ermässigung zugunsten einiger Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern gewährt. Begünstigte dieser erhöhten Ermässigung waren die Unternehmen, die ihre Haupttätigkeit im Bereich der Förderung und Verarbeitung nichtenergetischer Grundstoffe und abgeleiteter Stoffe, Chemie, Metallverarbeitung, Maschinenbau, Präzisionsoptik und verschiedene andere Bereiche der Be- und Weiterverarbeitung ausübten(4).
4 Das "Programm Maribel b", eingeführt mit der Königlichen Verordnung vom 22. Februar 1994(5), erhöhte die Ermässigung der Sozialabgaben der Unternehmen weiter auf 9 300 BFR bzw. 8 437 BFR. Die betroffenen Sektoren waren weiterhin die dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweige, aber der Kreis der Begünstigten wurde nach und nach auf die Wirtschaftsteilnehmer ausgeweitet, die i) internationale Transporte (ab dem 1. Januar 1994), ii) Luft- oder Seetransporte oder mit Beförderung im Zusammenhang stehende Tätigkeiten durchführten (ab dem 1. April 1994) oder iii) Pflanzenbau oder Forstwirtschaft betrieben (ab dem 1. Juli 1994).
Die angefochtene Entscheidung
5 Am 4. Dezember 1996 erließ die Kommission die Entscheidung. Aus der Begründung der angefochtenen Maßnahme geht hervor, daß das beklagte Organ das ursprüngliche Programm Maribel "aufgrund [seines] allgemeinen und automatischen Charakters" seinerzeit nicht beanstandet hatte. Im Gegensatz dazu wurden die Programme Maribel a und b als staatliche Beihilfen gewertet, da sie denjenigen Unternehmern eine zusätzliche Ermässigung gewährten, die ihre Tätigkeit in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausübten. Die Höhe der Beihilfe wurde in der Differenz zwischen der ursprünglichen und der erhöhten Herabsetzung gesehen, die - wie bereits erläutert - einem begrenzten Kreis von Wirtschaftsteilnehmern vorbehalten war.
Artikel 1 der Entscheidung lautet:
"Die erhöhte Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge für Arbeiter im Rahmen der Programme $Maribel a` und $Maribel b` zugunsten der Arbeitgeber, die ihre Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausüben, stellt eine unzulässige staatliche Beihilfe dar, da sie der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag nicht vorher mitgeteilt worden ist. Ausserdem ist sie gemäß Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und fällt unter keine der Ausnahmeregelungen des Artikels 92 Absätze 2 und 3."
Durch Artikel 2 der Entscheidung wurde Belgien verpflichtet, "der in Artikel 1 erwähnten Gewährung einer erhöhten Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge unverzueglich durch geeignete Maßnahmen ein Ende zu setzen" und "bei den begünstigten Unternehmen die unzulässigerweise gezahlten Beihilfen [nach den nationalen Verfahren und Vorschriften] zurückzufordern ... einschließlich der Zahlung von Zinsen ab dem Tag der Gewährung der Beihilfen bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung zu einem Prozentsatz, der dem Bezugssatz für die Berechnung des Nettosubventionsäquivalents der Regionalbeihilfen in Belgien entspricht".
6 Das Königreich Belgien trägt in diesem Verfahren fünf Klagegründe vor. Mit dem ersten wird geltend gemacht, daß die von der Kommission beanstandeten Maßnahmen allgemeiner wirtschaftspolitischer Art seien, so daß sie nicht "bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige" im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigten. Mit dem zweiten wird bestritten, daß die Programme Maribel a und b den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen. Mit dem dritten Klagegrund wird geltend gemacht, daß für Programme dieser Art jedenfalls die Ausnahme gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag hätte gewährt werden müssen, da sie mit dem gemeinsamen Markt vereinbar seien. Mit dem vierten und fünften Klagegrund wendet sich die klagende Regierung gegen die Verpflichtung, die streitigen Beihilfen wieder zurückzufordern, da sie unverhältnismässig und nicht durchführbar sei.
Zum Wesen der beanstandeten Maßnahmen als allgemeinen wirtschaftspolitischen Maßnahmen
7 Den ersten Klagegrund stützt die klagende Regierung auf eine sehr weit gehende Behauptung: Sie streitet nämlich die sektorale Wirkung der Programme Maribel a und b ab und stellt sie als Regelungen allgemeiner wirtschaftspolitischer Art zum Schutz der unter sie fallenden Kategorien von Arbeitern dar. Das würde bedeuten, daß die staatlichen Maßnahmen, mit denen sich der Gerichtshof hier zu beschäftigen hat, keine Beihilfen wären, die unter die Vorschriften des Vertrages fielen, insbesondere unter die Pflichten gemäß Artikel 93 Absatz 3, die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen rechtzeitig zu unterrichten und die beabsichtigte Maßnahme nicht durchzuführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat. Die Verletzung dieser Pflichten würde somit der klagenden Regierung von der Kommission zu Unrecht vorgeworfen.
Der Gerichtshof muß daher prüfen, ob es sich um Maßnahmen handelt, die wegen der von ihr beabsichtigten Wirkungen ausschließlich "bestimmten Unternehmen" oder "Produktionszweigen" Vorteile gewährt(6). Das verlangt der Wortlaut des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag, der deutlich macht, daß die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe immer aus der Spezifizität der Maßnahme herrührt(7).
8 Um festzustellen, ob wir es hier, wie die belgische Regierung behauptet, mit allgemeinen wirtschaftspolitischen Maßnahmen zu tun haben, die schon deswegen nicht unter Artikel 92 Absatz 1 fallen, ist unter Berücksichtigung ihres Adressatenkreises zu untersuchen, ob die Programme Maribel a und b sich an eine Kategorie von Unternehmen als Ganzes wenden, ohne dabei Ausnahmen von irgendeiner allgemeinen Regelung zu schaffen, die sonst auf diese Adressaten Anwendung fände. Mit anderen Worten: Können die mit den streitigen Maßnahmen eingeführten Ausnahmen oder nderungen vom bzw. am bestehenden allgemeinen System der sozialen Sicherheit, das im übrigen weiter in Kraft bleibt, als durch den Aufbau und das Wesen dieses allgemein geltenden Systems unter Berücksichtigung seiner inneren Logik objektiv gerechtfertigt bezeichnet werden, oder dienen sie nur dazu, willkürlich bestimmte Unternehmen oder Industriezweige zu begünstigen?(8) Eine Maßnahme ist meiner Auffassung nach als allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme einzustufen, wenn sie das Ziel verfolgt, Gleichheit zwischen den Wirtschaftsteilnehmern herzustellen. Der allgemeine Grundsatz der Gleichbehandlung liegt Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag zugrunde, der gerade Eingriffe verbietet, durch die der Staat bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige zu Lasten der anderen desselben Adressatenkreises bevorzugt, für den die Maßnahmen insgesamt gelten müssten. Ein solcher Eingriff fällt unter die Regelung über Beihilfen, denn dadurch, daß er ungerechtfertigte, ja sogar vom Vertrag ausdrücklich verbotene Diskriminierungen vornimmt, entspricht er nicht dem Kriterium der allgemeinen wirtschaftspolitischen Maßnahme, das die klagende Regierung uns zu berücksichtigen bittet, sondern steht ihm gerade entgegen.
9 Wie sind also die mit den Programmen Maribel a und b ergriffenen Maßnahmen zu qualifizieren? Daß es sich um sektorale - und in diesem Sinne diskriminierende -Maßnahmen handelt, geht aus ihrem Regelungsgehalt hervor; das wird deutlich, wenn man die gegenwärtig geltenden Bestimmungen mit denen des belgischen Gesetzes vom 29. Juni 1981 (siehe oben, Nr. 2) über das ursprüngliche Programm Maribel vergleicht. Artikel 35 dieses Gesetzes sah eine Senkung der Sozialbeiträge für alle Arbeitgeber vor, die Arbeiter beschäftigten. In dieser Form beruhte das Programm Maribel vom 29. Juni 1981 auf Vorschriften, die als allgemein wirtschaftspolitisch gelten konnten, da unterschiedslos alle Unternehmen gemäß den vom Gesetz aufgestellten Bedingungen den Vorteil der Senkung der Beitragslast in Anspruch nehmen konnten.
Die ursprüngliche Regelung wurde jedoch später durch die Königliche Verordnung vom 14. Juni 1993 (Maribel a; siehe oben, Nr. 3) geändert, um die streitige Beitragslast weiter zu senken, aber diesmal ausdrücklich und ausschließlich zugunsten der Unternehmen, die überwiegend in den Wirtschaftszweigen tätig waren, die der Gesetzgeber unter Bezugnahme auf die statistische Systematik der Verordnung (EWG) Nr. 3037/93 einzeln bestimmt hat (siehe oben, Fußnote 4). Dasselbe Kriterium hat der belgische Gesetzgeber bei Maribel b mit der Königlichen Verordnung vom 22. Februar 1994 angewandt (siehe oben, Nr. 4). Auch hier kam es zu einer stärkeren Senkung der Beitragslast, und zwar wiederum zugunsten der Unternehmen, die die Vorzugsbehandlung durch Maribel a genossen und zu denen mit den nachfolgenden gesetzgeberischen Maßnahmen die Unternehmen anderer Industriezweige hinzukamen.
10 Angesichts der 1993 und 1994 erlassenen Vorschriften lässt sich meines Erachtens nicht sagen, daß die Programme Maribel a und b Regelungen allgemeiner wirtschaftspolitischer Art und Bedeutung, etwa wie die ursprüngliche Regelung Maribel, darstellten. Im Gegenteil heben die hier zu untersuchenden Maßnahmen die vorher geltende Regelung teilweise auf oder ändern sie und bringen die belgische Sozialgesetzgebung aus dem Gleichgewicht, indem sie durch die wiederholte Anhebung der Entlastungen nur einigen Wirtschaftsteilnehmern eine Vorzugsbehandlung einräumen. Im Kreis der Unternehmen, an die sich die Verordnungen aus den Jahren 1993 und 1994 richten, sind somit unleugbar ungleiche Verhältnisse geschaffen worden. Die Unternehmen einiger Wirtschaftszweige wurden im Vergleich zu anderen bevorzugt. Der überzeugendste Beweis dafür ist dem Wortlaut der belgischen Vorschrift selbst zu entnehmen, wonach die Entlastungen zugunsten der dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweige angehoben wurden. Das bestätigt das zuvor Gesagte und legt unmißverständlich das Wesen der hier untersuchten Vorschriften bloß: Es handelt sich um sektorale Maßnahmen, denn sie beziehen sich ausdrücklich und unmißverständlich auf einen im einzelnen bestimmten Kreis von Wirtschaftsteilnehmern, und zwar unter Ausschluß der anderen.
11 Die klagende Regierung rechtfertigt die Spezifizität der streitigen Maßnahmen damit, daß sie eine allgemeine wirtschaftspolitische Regelung habe schaffen wollen, die aber aus finanziellen Gründen, d. h. wegen der aktuellen haushaltspolitischen Zwänge, schrittweise eingeführt worden sei. Die Maßnahmen der Programme Maribel a und b seien daher keine sektoralen Maßnahmen, die darauf gerichtet seien, allein die exportierenden Unternehmen zu bevorzugen, sondern lediglich der Anfang einer Reform, die die belgischen Behörden nach und nach auf andere Wirtschaftszweige ausdehnen wollten. Auch diesem Argument kann jedoch nicht gefolgt werden. Im vorliegenden Fall ist nämlich die allgemeine wirtschaftspolitische Regelung das im Rahmen des ursprünglichen Programms Maribel erlassene Gesetz vom 29. Juni 1981, während die späteren Änderungen - d. h. Maribel a und b - Ausnahmen (oder Abweichungen) von dieser Regelung darstellen, die dazu dienen, den am stärksten dem internationalen Wettbewerb ausgesetzten Unternehmen eine Vorzugsbehandlung einzuräumen. Wir haben es also nicht mit einer Reform der Sozialgesetzgebung zu tun, die aus finanziellen Erwägungen schrittweise umgesetzt werden soll; vielmehr handelt es sich um einzelne Abweichungen von einer vorher geltenden allgemeinen Regelung, die darin bestehen, einem kleinen Kreis von Wirtschaftsteilnehmern unter Ausschluß der anderen weitere Entlastungen zu gewähren. Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß die Zahl der Unternehmen, die in den Genuß der neuen und stärkeren Beitragssenkungen kamen, nach und nach erweitert wurde. Damit ist noch keine allgemeine wirtschaftspolitische Regelung entstanden, sondern höchstens der Bereich der sektoralen Vorzugsbehandlung erweitert worden, die unweigerlich auf eine staatliche Beihilfe hinausläuft.
Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
12 Mit dem zweiten Klagegrund macht das Königreich Belgien geltend, die Programme Maribel a und b seien zu Unrecht als staatliche Beihilfen qualifiziert worden, da sie nicht geeignet seien, den innergemeinschaftlichen Handel zu beeinträchtigen. Die Entscheidung sei in diesem Punkt jedenfalls nicht hinreichend begründet; insbesondere hätte die Kommission die konkreten Auswirkungen des beanstandeten Programms auf den innergemeinschaftlichen Handel untersuchen müssen, da Artikel 92 EG-Vertrag die Beihilfen aufgrund ihrer Wirkungen definiere. Das beklagte Organ habe mithin die Begründungspflicht gemäß Artikel 190 EG-Vertrag verletzt.
Auch diese Argumentation überzeugt meines Erachtens nicht. In Titel IV Absatz 2 der angefochtenen Maßnahme hat die Kommission zunächst aufgezeigt, wie die begünstigten Unternehmen durch die Programme Maribel a und b von einem Teil ihrer Kosten entlastet werden und auf diese Weise finanzielle Vorteil erhalten, die ihre Wettbewerbsstellung verbessern, und anschließend die Gründe dargelegt, die sie zu der Überzeugung geführt haben, daß das streitige Programm den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige: "Da die Regelung die erhöhte Herabsetzung ausdrücklich den Unternehmen vorbehält, die ihre Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausüben, tritt die Produktion dieser Unternehmen also mit der ausländischer Unternehmen, insbesondere aus anderen Mitgliedstaaten, in Wettbewerb, so daß die betreffenden Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen." Dieser Abschnitt der Begründung zeigt meines Erachtens deutlich die Auswirkungen von Maribel a und b auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten: Gerade wegen des Umstands, daß die streitige Beihilfe die Unternehmen fördert, die am stärksten dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, gelangt die Kommission zu dem Schluß, daß diese Beihilfe den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt. Im übrigen kann, wie auch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervorgeht, "[i]n bestimmten Fällen ... sich bereits aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergeben, daß sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt"(9). Zu diesem Zweck kann die Kommission - ebenfalls nach der söben erwähnten Rechtsprechung - sich darauf beschränken, die Merkmale der Beihilfe zu untersuchen, um zu beurteilen, ob das Programm wegen "[darin] vorgesehener Modalitäten ... so beschaffen ist, daß es seinem Wesen nach vor allem Unternehmen zugute kommt, die sich am Handel zwischen den Mitgliedstaaten beteiligen"(10). Gerade im Hinblick auf den vorliegenden Fall lässt sich unschwer feststellen, daß eine Beihilfe zugunsten der Unternehmen, die am stärksten dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, zwangsläufig die Wirtschaftsteilnehmer bevorzugt, die "sich am Handel zwischen den Mitgliedstaaten beteiligen". Diese Schlußfolgerung wird noch durch die ständige Rechtsprechung erhärtet, wonach "der innergemeinschaftliche Handel, wenn eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel verstärkt, als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden [muß]"(11).
13 Ebenso gegenstandslos ist meines Erachtens die Rüge mangelnder Begründung, die die belgische Regierung erhebt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes hat nämlich die Kommission, wenn sich aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergibt, daß sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht, diese Umstände in der Begründung ihrer Entscheidung zumindest anzugeben(12). Wenn aber die Kommission die Gründe dargelegt hat, warum die Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten offenkundig war, braucht sie keine ganz genaue zahlenmässige wirtschaftliche Analyse vorzunehmen(13). Die vom Gerichtshof geforderten Erwägungen sind in der Begründung der angefochtenen Entscheidung meines Erachtens deutlich dargestellt, und zwar in dem Teil, in dem erläutert wird, daß die Beihilfe den dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Unternehmen und damit den Wirtschaftsteilnehmern zugute kommt, die sich notwendigerweise am Handel zwischen den Mitgliedstaaten beteiligen. Zum anderen war die Kommission nicht verpflichtet, die tatsächlichen Auswirkungen der Beihilfe darzulegen, da diese nicht angemeldet worden war(14). Daher ist meines Erachtens dieser Rüge der klagenden Regierung ebenfalls nicht zu folgen.
Vereinbarkeit der Programme Maribel a und b mit dem Gemeinsamen Markt
14 Die belgische Regierung macht weiterhin geltend, daß die Programme Maribel a und b auch für den Fall, daß sie als staatliche Beihilfe eingestuft würden, dennoch mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien im Sinne des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag. Auch zu diesem Punkt der angefochtenen Entscheidung rügt die klagende Regierung einen Mangel in der Begründung.
Die von der belgischen Regierung angeführte Bestimmung steht im Zusammenhang mit den anderen Vorschriften, die festlegen, welche Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Buchstabe c des Artikels 92 Absatz 3 betrifft Beihilfen zur Förderung der Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige (oder Wirtschaftsgebiete), soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die belgische Regierung macht geltend, die Programme Maribel a und b verfolgten das Ziel, die Schaffung von Arbeitsplätzen zu fördern, und begünstigten dabei nur die Industrie, und zwar insbesondere den Sekundärsektor, in dem die Möglichkeit bestanden habe, gering qualifizierte Arbeit zu fördern. Die Kommission hält dem - wie schon in der Begründung der angefochtenen Entscheidung - entgegen, daß die Programme Maribel a und b in keine der Beihilfekategorien fielen, auf die sie die Ausnahmen gemäß Artikel 92 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag für anwendbar halte. Vor allem aber - und meines Erachtens liegt hier der zentrale Grund für die Entscheidung, den die Kommission in ihren Verteidigungsschriftsätzen wieder aufgegriffen hat - stellten die Maßnahmen der belgischen Regierung reine Betriebsbeihilfen für die begünstigten Unternehmen dar. Da nämlich die erhöhte Ermässigung für alle Arbeiter, die diese Unternehmen beschäftigten, dauerhaft gewährt werde, ohne daß die Schaffung neuer Arbeitsplätze oder die Erhaltung des derzeitigen Beschäftigungsstands vorgeschrieben oder garantiert werde, seien die verbotenen Maßnahmen an keinerlei soziale oder wirtschaftliche Gegenleistung der begünstigten Unternehmen gebunden. Zu diesem Punkt führt das beklagte Organ die ständige Rechtsprechung an, wonach "Betriebsbeihilfen, also Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen, grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 3 fallen ... Nach der Rechtsprechung verfälschen diese Beihilfen nämlich grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, einen der in den genannten Ausnahmebestimmungen festgesetzten Zwecke zu erreichen"(15). Im vorliegenden Sachverhalt sei als Hauptzweck der beanstandeten Beihilfen eindeutig die Kostensenkung der exportierenden Unternehmen auszumachen oder jedenfalls solcher Unternehmen, die mit ausländischen Unternehmen, insbesondere solchen in den anderen Mitgliedstaaten, deren Güter oder Dienstleistungen nach Belgien importiert würden, im Wettbewerb stuenden. Beihilfen dieser Art beeinträchtigten ihrem Wesen nach die Stellung der Wettbewerber in anderen Mitgliedstaaten. Daher gibt es nach Auffassung der Beklagten kein gemeinschaftliches Interesse, das diese Beihilfen rechtfertigen könne; deswegen seien sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Wenn, mit anderen Worten, eine staatliche Beihilfe die Stellung der nationalen Unternehmen im Vergleich zu ihren Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel stärke, überschreite sie die Grenzen des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c, da sie automatisch das Risiko in sich trage, die Stellung der Wettbewerber zu beeinträchtigen, und könne daher nicht durch das Gemeinschaftsinteresse gerechtfertigt sein.
15 Die Auffassung der Kommission ist meines Erachtens zutreffend. Was zunächst den angeblichen Begründungsmangel angeht, so genügt der Hinweis, daß die angefochtene Entscheidung in erschöpfender und substantiierter Weise die Gründe darlegt, aus denen das beklagte Organ die Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag nicht angewandt hat.
16 Es ist daran zu erinnern, daß der Gerichtshof der Kommission bei der Zulassung einer Beihilfe gemäß Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag in Ausnahme zu Absatz 1 dieser Vorschrift stets ein weites Ermessen eingeräumt hat, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind(16). Folglich darf der Gemeinschaftsrichter nicht seine wirtschaftliche Beurteilung an die Stelle der Beurteilung der Kommission setzen; die gerichtliche Kontrolle einer in diesem Rahmen getroffenen Entscheidung muß sich auf die Prüfung beschränken, ob die Verfahrens- und Begründungsvorschriften eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt, der der getroffenen Entscheidung zugrunde gelegt wurde, zutreffend festgestellt worden ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Würdigung dieses Sachverhalts und kein Ermessensmißbrauch vorliegen(17). Meines Erachtens hat die angefochtene Entscheidung die ständige Verwaltungsübung der Kommission auf dem hier untersuchten Sachgebiet korrekt umgesetzt und im übrigen dabei auch die Rechtsprechung berücksichtigt, wonach Betriebsbeihilfen für Unternehmen nicht unter die Ausnahme des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag fallen können. Die belgische Regierung dagegen hat keinen Gesichtspunkt angeführt, der darauf schließen ließe, daß die Kommission die Grenzen ihres Ermessens überschritten hätte, indem sie die Anwendung der Ausnahme des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag verweigert hat. Daher ist meines Erachtens auch der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Rückzahlung der Beihilfe
17 Der vierte und der fünfte Klagegrund befassen sich mit der Verpflichtung, die Beihilfe zurückzufordern, und können zusammen geprüft werden.
Das Königreich Belgien ist erstens der Auffassung, die Aufforderung der Kommission, die gezahlten Beträge von den begünstigten Unternehmen zurückzufordern, stehe nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem ihm vorgeworfenen Verstoß, da der Begriff der allgemeinen wirtschaftspolitischen Maßnahme nicht hinreichend geklärt sei. Die Unsicherheit hinsichtlich des Begriffes der allgemeinen Maßnahme und seiner Abgrenzung gegenüber dem Beihilfebegriff entschuldige einen etwaigen Verstoß, so daß die Rückzahlung der zu Unrecht gewährten Beträge eine zu weit gehende Sanktion im Vergleich zur Schwere des Verstosses darstelle. Ausserdem habe die Kommission Artikel 190 EG-Vertrag verletzt, indem sie die Aufforderung zur Rückforderung der zu Unrecht gezahlten Beträge nicht begründet habe. Schließlich ergibt sich nach Auffassung der klagenden Regierung aus den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der ordnungsgemässen Verwaltung, daß die Kommission eine weniger belastende Maßnahmen hätte ergreifen müssen, wie etwa die Aufforderung zur Aussetzung der (nicht angemeldeten) Beihilfe für die Dauer des Überprüfungsverfahrens.
Zweitens behauptet die klagende Regierung, daß die Rückforderung der gezahlten Beträge wegen unüberwindlicher verwaltungstechnischer Schwierigkeiten unmöglich sei. Die Wiedereintreibung müsse nämlich bei ungefähr 2 000 Unternehmen einzeln erfolgen, und das setze eine rückwirkende quartalsweise Überprüfung sowohl der von jedem begünstigten Unternehmen während der Laufzeit des beanstandeten Programms beschäftigten Arbeiter als auch der Höhe der jedem einzelnen Unternehmen gewährten Ermässigung voraus. Ausserdem hätten zahlreiche Unternehmen in der Zwischenzeit ihre Tätigkeit eingestellt oder seien in Konkurs gegangen.
18 Die von der klagenden Regierung vorgebrachten Argumente sind meines Erachtens nicht nachvollziehbar. Zum ersten Punkt ist zu bemerken, daß die Unterscheidung zwischen einer allgemeinen wirtschaftspolitischen Maßnahme und einer unzulässigen Staatsbeihilfe meines Erachtens keine unüberwindlichen Schwierigkeiten bereitet. Zweifellos kann diese Unterscheidung im Einzelfall schwierig sein. Aber das gilt nur für Extremfälle, die sich jedenfalls vom vorliegenden Fall unterscheiden, in dem sich die Spezifizität, wie bereits dargelegt, eindeutig aus dem Wortlaut der beanstandeten Maßnahmen ergibt, die die Vergünstigung der Ermässigung nur einigen Kategorien von Unternehmen gewähren und den anderen vorenthalten. Jedenfalls ist der Kommission darin beizupflichten, daß die belgischen Behörden, indem sie die Anmeldung der Maßnahme gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag unterließen, das volle Risiko für die Folgen ihrer einseitig vorgenommenen rechtlichen Einstufung der Programme Maribel a und b übernommen haben.
Vollkommen abwegig ist jedoch, hier ein Mißverhältnis zwischen Verstoß und Sanktion anzunehmen: Wie der Gerichtshof seit geraumer Zeit klargestellt hat, ist die Rückzahlung der erhaltenen Beträge durch die Begünstigten einer Beihilfe die logische Konsequenz aus der Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Beihilfe. Die Rückzahlung ist daher keine Strafe, sondern eine Maßnahme, die dazu dient, den durch eine rechtswidrige Beihilfe verzerrten Wettbewerb wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Daher kann nach der Rechtsprechung "die Rückforderung einer zu Unrecht gewährten staatlichen Beihilfe zwecks Wiederherstellung der früheren Lage grundsätzlich nicht als eine Maßnahme betrachtet werden, die ausser Verhältnis zu den Zielen der Bestimmungen des EWG-Vertrages über staatliche Beihilfen stuende"(18).
Um auf den anderen Einwand der belgischen Regierung zu antworten, die Verpflichtung zur Begründung sei verletzt, sind keine tiefgehenden Erwägungen erforderlich. Auch hier genügt es, die Rechtsprechung des Gerichtshofes heranzuziehen, wonach "die Kommission nicht verpflichtet [ist], besondere Gründe für die Ausübung der Befugnis anzugeben", die Wiedereinziehung der zu Unrecht gewährten Beihilfe anzuordnen(19). Mit der Kommission bin ich daher der Auffassung, daß eine ausdrückliche Begründung nur in Ausnahmefällen erforderlich ist, in denen wegen besonderer Umstände die Wiedereinziehung unmöglich oder unangebracht erscheint.
Auch die von der klagenden Regierung behauptete Verpflichtung der Kommission, mit einer vorläufigen Entscheidung die Gewährung der Beihilfen sofort auszusetzen, entbehrt meines Erachtens jeder Grundlage in der Gemeinschaftsrechtsprechung. Der Gerichtshof hat zwar der Kommission die Befugnis zuerkannt, eine solche Sicherungsmaßnahme zu treffen, wenn sie mit der Prüfung einer nicht angemeldeten Beihilfe beginnt, er hat ihr aber keineswegs eine entsprechende Verpflichtung auferlegt(20).
19 Zum zweiten Argument im Zusammenhang mit der Rückforderung der Beihilfen sei nur daran erinnert, daß - selbst wenn zum Zweck dieser Rückforderung die seinerzeit erhobenen und zur Gewährung der streitigen Beträge verwendeten Daten nicht mehr verwendbar sind - nach Auffassung des Gerichtshofes etwaige Schwierigkeiten verfahrensrechtlicher oder sonstiger Art bei der Durchführung der angefochtenen Entscheidung keinen Einfluß auf deren Rechtmässigkeit gemäß Artikel 173 EG-Vertrag haben können(21). Im übrigen sind unvorhergesehene oder unvorhersehbare Probleme, die erst bei der Durchführung einer Entscheidung über staatliche Beihilfen auftauchen, oder etwaige Folgen, die vom Organ beim Erlaß der Maßnahme nicht beabsichtigt waren, der Kommission und nicht dem Gerichtshof zur Beurteilung vorzulegen(22). Meines Erachtens gilt dies auch hier: Es handelt sich um ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, angesichts deren ich vorschlage, auch diesen letzten Klagegrund zu verwerfen.
Ergebnis
20 Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Das Königreich Belgien trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) - ABl. 1997, L 95, S. 25.
(2) - Diese Ermässigung war ursprünglich auf 6,17 % des Lohns festgelegt worden. Mit der Königlichen Verordnung vom 12. Februar 1993 wurde sie auf 1 875 BFR je Quartal und beschäftigtem Arbeiter festgesetzt. Für Unternehmen mit weniger als zwanzig Mitarbeitern wurde die Ermässigung auf jeweils 2 825 BFR für ihre ersten fünf Arbeiter (3 000 BFR ab dem 1. Juli 1993) pro Quartal festgesetzt.
(3) - Königliche Verordnung vom 14. Juni 1993 zur Änderung der Königlichen Verordnung vom 12. Februar 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu Artikel 35 Absatz 1 letzter Unterabsatz des Gesetzes vom 29. Juni 1981 über die allgemeinen Grundsätze für die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer (siehe Artikel 1).
(4) - Zur Bestimmung der betroffenen Wirtschaftszweige bezog sich der belgische Gesetzgeber auf die Unterabschnitte 13 bis 22 und 24 bis 36 der statistischen Systematik nach der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 des Rates vom 9. Oktober 1990 betreffend die statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 293, S. 1).
(5) - Königliche Verordnung vom 22. Februar 1994 zur Änderung der Königlichen Verordnung vom 12. Februar 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu Artikel 35 Absatz 1 letzter Unterabsatz des Gesetzes vom 29. Juni 1981 über die allgemeinen Grundsätze für die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer (siehe Artikel 2 und 3).
(6) - Daß der Begriff der verbotenen staatlichen Beihilfe ausser auf die "Spezifizität" der Maßnahme auch auf die Wirkung abstellt, die sie auf die Wettbewerber hat, geht aus einer eindeutigen Rechtsprechung hervor (siehe statt aller das Urteil des Gerichtshofes vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73, Italien/Kommission, Slg. 1974, 709, Randnrn. 26 bis 28), wonach "Artikel 92 .. verhindern [soll], daß der Handel zwischen Mitgliedstaaten durch von staatlichen Stellen gewährte Vergünstigungen beeinträchtigt wird, die in verschiedenartiger Weise durch die Bevorzugung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Die Vorschrift unterscheidet somit nicht nach den Gründen oder Zielen solcher Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen. Um die streitige Maßnahme dem Zugriff der Bestimmung des Artikels 92 zu entziehen, würde es mithin nicht genügen, daß sie möglicherweise steuerlicher Art ist oder eine soziale Zielsetzung hat". Der Gerichtshof hat daher ausgeführt, daß die teilweise Befreiung von den Soziallasten zugunsten der Unternehmen eines bestimmten Industriezweigs eine Beihilfe im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag darstellt, sofern diese Maßnahme darauf gerichtet ist, diese Unternehmen teilweise von den finanziellen Lasten der Zwangsbeiträge nach innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu befreien (Randnrn. 33 bis 35).
(7) - Es gibt natürlich auch sektorale Maßnahmen, die dennoch keine staatlichen Beihilfen darstellen, da sie keinen direkten oder indirekten Transfer von staatlichen Mitteln an die Unternehmen mit sich bringen: Siehe Urteil des Gerichtshofes vom 30. November 1993 in der Rechtssache C-189/91 (Kirsammer-Hack, Slg. 1993, I-6185) über die Befreiung von Kleinbetrieben von einer Kündigungsschutzregelung für Arbeitnehmer im deutschen Recht.
(8) - Das Kriterium "Ausnahmecharakter, den die Maßnahme ihrem Wesen nach gegenüber der Struktur des ganzen Systems, zu dem sie gehört, hat" zur Unterscheidung zwischen sektoralen und allgemeinen wirtschaftspolitischen Maßnahmen, hat Generalanwalt Darmon in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Sloman Neptun (verbundene Rechtssachen C-72/91 und C-73/91, Urteil vom 17. März 1993, Slg. 1993, I-887, I-903, Nr. 59) vorgeschlagen.
(9) - Urteil des Gerichtshofes vom 14. Oktober 1987 in der Rechtssache 284/84 (Deutschland/Kommission, Slg. 1987, 4013, Randnr. 18).
(10) - A. a. O., Randnr. 18.
(11) - Urteil des Gerichtshofes vom 14. September 1994 in den verbundenen Rechtssachen C-278/92 bis C-280/92 (Spanien/Kommission, Slg. 1994, I-4103, Randnr. 40).
(12) - Siehe statt aller das Urteil des Gerichtshofes vom 24. Oktober 1996 in den verbundenen Rechtssachen C-329/93, C-62/95 und C-63/95 (Deutschland u. a./Kommission, Slg. 1996, I-5151, Randnr. 52).
(13) - Siehe Urteil des Gerichts vom 30. April 1998 in der Rechtssache T-214/95 (Vlaamse Gewest/Kommission, Slg. 1998, II-717, Randnr. 67)
(14) - "Müsste nämlich die Kommission in ihrer Entscheidung die tatsächlichen Auswirkungen bereits gewährter Beihilfen darlegen, so würden dadurch diejenigen Mitgliedstaaten, die Beihilfen unter Verstoß gegen die Mitteilungspflicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag zahlen, zu Lasten derjenigen begünstigt, die die Beihilfen in der Planungsphase anmelden" (siehe Urteil vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87, Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-307, Randnr. 33).
(15) - Siehe Urteil des Gerichts vom 8. Juni 1995 in der Rechtssache T-459/93 (Siemens/Kommission, Slg. 1995, II-1675, Randnr. 48). Siehe auch die Urteile vom 30. April 1998 (siehe oben, Fußnote 13, Randnrn. 42 und 43) und vom 6. November 1990 in der Rechtssache C-86/89 (Italien/Kommission, Slg. 1990, I-3891, Randnr. 18).
(16) - Siehe statt aller die Urteile des Gerichtshofes vom 17. September 1980 in der Rechtssache 730/79 (Philip Morris/Kommission, Slg. 1980, 2671, Randnrn. 17 und 24) und vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-303/88 (Italien/Kommission, Slg. 1991, I-1433, Randnr. 34).
(17) - Siehe statt aller die Urteile des Gerichts erster Instanz vom 25. Juni 1998 in den verbundenen Rechtssachen T-371/94 und T-394/94 (British Airways u. a./Kommission, Slg. 1998, II-2405, Randnrn. 79 bis 81) und vom 5. November 1997 in der Rechtssache T-149/95 (Ducros/Kommission, Slg. 1997, II-2031, Randnr. 63).
(18) - Siehe statt aller das Urteil des Gerichtshofes vom 14. September 1994 (siehe oben, Fußnote 11, Randnr. 75). Siehe auch Urteil vom 4. April 1995 in der Rechtssache C-350/93 (Kommission/Italien, Slg. 1995, I-699, Randnrn. 21 und 22), wonach "die Verpflichtung des Staates, eine von der Kommission als unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehene Beihilfe aufzuheben, ... nach ständiger Rechtsprechung zur Wiederherstellung der früheren Lage [dient]. Dieses Ziel ist erreicht, wenn die fraglichen Beihilfen, gegebenenfalls zuzueglich Verzugszinsen, vom Empfänger ... zurückgezahlt werden. Durch diese Rückzahlung verliert nämlich der Empfänger den Vorteil, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß, und die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wird wiederhergestellt".
(19) - Siehe Urteil vom 14. September 1994 (siehe oben, Fußnote 11, Randnr. 78).
(20) - Siehe Urteil vom 14. Februar 1990 (siehe oben, Fußnote 14, Randnr. 19), und vom 18. September 1995 in der Rechtssache T-49/93 (SIDE/Kommission, Slg. 1995, II-2501, Randnr. 83). Entsprechend dazu kann die Kommission bis zum Abschluß ihrer Überprüfung einer nicht zuvor angemeldeten Beihilfemaßnahme die Rückforderung des bereits ausgezahlten Beihilfebetrags verlangen, ist dazu jedoch nicht verpflichtet; und zwar, weil der Gerichtshof ihr nicht auch die Befugnis zuerkannt hat, Beihilfen für rechtswidrig zu erklären, nur weil der betreffende Mitgliedstaat die Anmeldeverpflichtung nicht beachtet hat, und ohne die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu prüfen (siehe Urteil vom 18. September 1995, oben, Randnr. 84).
(21) - Siehe Urteile des Gerichtshofes vom 21. März 1990 in der Rechtssache C-142/87 (Belgien/Kommission, Slg. 1990, I-959, Randnr. 63) und vom 14. September 1994 in der Rechtssache C-42/93 (Spanien/Kommission, Slg. 1994, I-4175, Randnr. 33).
(22) - Siehe statt aller das Urteil vom 4. April 1995 in der Rechtssache C-348/93 (Kommission/Italien, Slg. 1995, I-673, Randnr. 17). Gemäß Artikel 5 EG-Vertrag müssen die Kommission und der betreffende Mitgliedstaat redlich zusammenwirken, um die erkannten Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des Vertrages, insbesondere derjenigen über die den Staaten gewährten Beihilfen, zu überwinden.
Full & Egal Universal Law Academy