Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Med den praejudicielle forelaeggelse fra Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tyskland) anmodes der om en fortolkning af flere bestemmelser i Raadets direktiv 91/173/EOEF af 21. marts 1991 om niende aendring af direktiv 76/769/EOEF om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (1) (herefter »direktivet«).
Visse af spoergsmaalene fra den forelaeggende ret vedroerer desuden en fortolkning af traktatens artikel 100 A, saerligt stk. 4 i denne artikel. De giver saaledes Domstolen mulighed for, i det omfang det maatte vise sig noedvendigt, at vende tilbage til det vanskelige emne, der udgoeres af forholdet mellem en faellesskabsforanstaltning, som tjener til gennemfoerelse af det indre marked paa den ene side, og nationale undtagelsesbestemmelser paa den anden side, et emne som allerede har vaeret genstand for en tidligere sag (2), hvor netop den samme tyske retsregel som den, der behandles i naervaerende sag, blev droeftet.
Den retlige ramme
2 Den 17. december 1989 vedtog Forbundsrepublikken Tyskland en bekendtgoerelse, som forboed fabrikation, markedsfoering og anvendelse af pentachlorphenol (herefter »PCP«), salte og forbindelser heraf, praeparater, der indeholder over 0,01% af det naevnte stof, samt produkter, der efter behandling med disse praeparater indeholder det omhandlede stof i en koncentration over 5 mg/kg (ppm) (3).
3 Den 21. marts 1991 udstedte Raadet med kvalificeret flertal og med hjemmel i traktatens artikel 100 A direktiv 91/173/EOEF om aendring af Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning i markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (4) (herefter »grunddirektivet«), idet der indfoertes bestemmelser om PCP.
Saerligt blev der i bilag I til grunddirektivet indsat et nyt punkt 23, som forbyder markedsfoering af stoffer og praeparater indeholdende PCP samt salte og estere heraf i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover. Det samme direktiv fastsaetter saerlige undtagelser ved at erklaere forbuddet uanvendeligt paa stoffer og praeparater, der skal anvendes i industrianlaeg til behandling af trae, til impraegnering af fibre og som syntese- og/eller omdannelsesdel i industriprocesser. Disse undtagelser er imidlertid betinget af, at de beroerte industrianlaeg ikke giver mulighed for emission og/eller udledning af PCP i stoerre maengder end fastsat i den eksisterende lovgivning, og, hvis det drejer sig om behandling af trae, maa det behandlede trae ikke efterfoelgende anvendes inde i bygninger eller til fremstilling af beholdere bestemt til at komme i kontakt med materialer, der har indvirkning paa menneskers og/eller dyrs sundhed. Fristen for gennemfoerelse af direktivet var fastsat til den 1. juli 1992. Medlemsstaterne var forpligtede til inden den 31. december 1991 at give Kommissionen meddelelse om de nationale retsforskrifter, som de har udstedt paa det omraade, der er omfattet af direktivet.
4 Den 2. august 1991 gav Forbundsrepublikken Tyskland under henvisning til artikel 100 A, stk. 4, Kommissionen meddelelse om de nationale bestemmelser vedroerende PCP, som den ansaa foret noedvendigt fortsat at anvende.
Kommissionen bekraeftede foerst disse bestemmelser den 2. december 1992 (5). Som foelge af en sag anlagt af Den Franske Republik blev Kommissionens beslutning om bekraeftelse annulleret af Domstolen ved dom af 17. maj 1994, idet den ikke opfyldte begrundelseskravet i henhold til EF-traktatens artikel 190 (6).
Ved skrivelse af 18. maj 1994 til Kommissionen tilkendegav Forbundsrepublikken Tyskland, at den fortsat agtede at anvende den tyske bekendtgoerelse om PCP (7), og Kommissionen har med henvisning til artikel 100 A, stk. 4, ved beslutning af 14. september 1994 bekraeftet bestemmelserne i bekendtgoerelsen (8).
De faktiske omstaendigheder i hovedsagen og de praejudicielle spoergsmaal
5 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Gewerbeaufsichtsamt Regensburg (arbejdstilsynet i Regensburg) den 17. december 1992 paalagde Willi Burstein at bortskaffe 120 000 ammunitionskasser, som han oplagrede paa sin grund med henblik paa videresalg, med den begrundelse, at det var blevet klart, at disse kasser var blevet behandlet med PCP og indeholdt dette stof i en koncentration, der oversteg den graensevaerdi paa 5 mg/kg, der var fastsat i den tyske bekendtgoerelse fra 1989.
Willi Burstein indgav klage mod denne foranstaltning og gjorde gaeldende, at den var uforenelig med faellesskabsretten, navnlig med direktivet, som fastsaetter mindre strenge graenser. Ifoelge Burstein vil faellesskabsrettens forrang i den foreliggende sag altid medfoere, at den tyske bekendtgoerelse om PCP ikke kan finde anvendelse, hvorfor paabuddet er ugyldigt. Den nationale lovgivning kunne nemlig foerst finde anvendelse fra den 14. september 1994, datoen for Kommissionens anden bekraeftelse, idet den foerste (fra december maaned 1992) var blevet annulleret af Domstolen.
6 Som foelge af den forelaeggende rets tvivl om de nationale retsreglers forenelighed med faellesskabsretten har den udsat sagen og forelagt Domstolen fire foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal Raadets direktiv 91/173/EOEF af 21. marts 1991 fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kun er bundet af forbuddet mod at tillade pentachlorphenol samt estere og salte heraf i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i markedsfoerte stoffer og praeparater, hvorimod de selvstaendigt kan fastsaette graensevaerdier for produkter, der er behandlet med pentachlorphenol?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares benaegtende:
Indeholder det ovennaevnte direktiv et forbud mod, at en strengere national retsregel, der var gaeldende, allerede inden direktivet blev vedtaget, finder anvendelse, indtil Kommissionen traeffer en beslutning i henhold til EF-traktatens artikel 100 A, stk. 4?
3) Saafremt det andet spoergsmaal besvares bekraeftende:
Kan den nationale retsregel da anvendes fra det tidspunkt, hvor den er blevet bekraeftet af Kommissionen, selv om Kommissionens beslutning senere anfaegtes for EF-Domstolen, der traeffer afgoerelse om, at beslutningen skal annulleres?
Goer det nogen forskel, om Kommissionens beslutning kun annulleres af formelle grunde og senere udstedes paa ny? Har en saadan senere kommissionsbeslutning tilbagevirkende gyldighed?
4) Saafremt det tredje spoergsmaal besvares benaegtende:
Kan det ovennaevnte direktiv anvendes i medlemsstaten som umiddelbart gaeldende ret, indtil der er truffet endelig afgoerelse om, hvorvidt den nationale retsregel er anvendelig?«
7 Med de praejudicielle spoergsmaal, som jeg netop har citeret, oensker den forelaeggende ret naermere bestemt at opnaa en fortolkning fra Domstolen, der isaer praeciserer direktivets anvendelsesomraade (foerste spoergsmaal). Domstolen anmodes saerligt om at afgoere, om den graensevaerdi, der er fastsat i direktivet som harmoniseringsforanstaltning, kun finder anvendelse paa PCP, salte og estere heraf, for saa vidt som det drejer sig om stoffer og praeparater i grunddirektivets forstand, eller om graensevaerdien ogsaa finder anvendelse paa produkter, der er behandlet med disse stoffer eller praeparater.
Hvis Domstolen skulle antage, at direktivet ikke er anvendeligt paa produkter behandlet med PCP, kunne de tyske myndigheder frit fastsaette andre og strengere forskrifter for saadanne produkter med det formaal at beskytte miljoeet, idet dette ligger inden for den nationale lovgivers frie udoevelse af lovgivningsmagten, naar man befinder sig uden for det omraade, der er harmoniseret af faellesskabsforanstaltninger. I dette tilfaelde vil der ikke vaere grund til at besvare de andre spoergsmaal, som enten angaar de undtagelsesregler, den tyske lovgiver har benyttet sig af under henvisning til artikel 100 A, stk. 4, eller den direkte virkning af direktivets bestemmelser.
8 Hvis derimod produkter behandlet med PCP ligeledes maa anses for omfattet af direktivets anvendelsesomraade, vil anvendelsen af de i sagen foreliggende strengere nationale regler vaere tilladt inden for graenserne for undtagelsen fra harmoniseringsforanstaltningen i henhold til artikel 100 A, stk. 4, og Domstolen maatte i saa fald, ved besvarelsen af de andre fortolkningsspoergsmaal fra den forelaeggende ret (andet, tredje og fjerde spoergsmaal), paa ny udtale sig om betingelser og virkninger af denne artikel (9).
Det foerste praejudicielle spoergsmaal
9 For at besvare det foerste spoergsmaal er det foelgelig noedvendigt at definere direktivets materielle anvendelsesomraade. Domstolen er mere praecist anmodet om at afgoere, om harmoniseringsforanstaltningen vedroerende PCP, salte og estere heraf, som bestemmer, at disse »[ikke] er tilladt i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i markedsfoerte stoffer og praeparater«, ligeledes er anvendelig paa produkter, der er behandlet med PCP.
10 Foerst maa jeg goere opmaerksom paa, at det omhandlede direktiv indfoerer en aendring af grunddirektivet, som har det mere almindelige formaal at harmonisere de nationale retsregler vedroerende markedsfoering og anvendelse af farlige stoffer og praeparater. Efter ordlyden af artikel 1, stk. 1, i grunddirektivet er formaalet hermed nemlig: »begraensning af markedsfoering og anvendelse i Faellesskabets medlemsstater af de i bilaget anfoerte farlige stoffer og praeparater«. Samme artikels stk. 3 giver en retlig definition af stoffer og praeparater, i henhold til hvilken man ved stoffer forstaar »kemiske bestanddele og deres forbindelser, saaledes som de naturligt forekommer eller er industrifremstillet«, og ved praeparater »blandinger og oploesninger, der er sammensat af to eller flere stoffer«. Bilag I til grunddirektivet indeholder en liste over de stoffer, grupper af stoffer eller praeparater, der omhandles i bestemmelserne, med angivelse af de begraensninger, som gaelder for deres anvendelse og markedsfoering.
11 Dette bilag har i loebet af aarene vaeret genstand for talrige aendringer, som har udvidet anvendelsesomraadet for harmoniseringsreguleringer vedroerende stoffer og praeparater, der betragtes som farlige, og som derfor undergives begraensninger.
Ved direktivet fik bilag I indsat et punkt 23, som vedroerer »Pentachlorphenol (CAS nr. 87-86-5) samt salte og estere heraf«. Disse kemiske komponenter er ikke, saaledes som jeg allerede har anfoert, »tilladt i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i markedsfoerte stoffer og praeparater«. Direktivet indeholder en undtagelse fra dette forbud, der er betinget af, at de PCP-holdige stoffer og praeparater skal anvendes i industrianlaeg, som ikke giver mulighed for emission og/eller udledning af PCP i stoerre maengder end fastsat i forskrifterne efter gaeldende lovgivning, og som under alle omstaendigheder kun gaelder for bestemte produktionsprocesser.
12 Efter min mening viser ordlyden af og selve formaalet med de regler, som jeg lige har gennemgaaet, at disse er uanvendelige paa produkter, der er behandlet med PCP.
De begraensninger, der er indeholdt i direktivet, kan i mangel af modstaaende oplysninger kun finde anvendelse, hvis der er tale om forurenende materialer, der omfattes af begreberne »stoffer« og »praeparater«, som defineret i grunddirektivet. Af dette forhold foelger, at et med PCP behandlet produkt, dvs. et produkt, hvortil PCP er blevet tilsat paa en eller anden maade i loebet af fabrikationsprocessen, ikke kan omfattes af dette begreb. Saaledes som jeg har anfoert, bestaar et »stof« af en kemisk bestanddel eller af en sammensaetning af flere kemiske forbindelser, uanset om det findes i ren form i naturen, eller er resultatet af en syntese. Man kan derfor ikke ligestille et faerdigt produkt, som det almindeligvis opfattes, og heller ikke en ammunitionskasse, med et stof, som defineret i direktivet. Hvis det er rigtigt, at det i direktivet indeholdte begreb praeparat skal forstaas vidt, saaledes som sagsoegeren har gjort gaeldende, kan begrebet dog kun omfatte en blanding (eller oploesning) af to eller flere kemiske bestanddele (stoffer) med den konsekvens, at kun ved en klar overfortolkning, der ikke er acceptabel, kunne produkter som dem, der er beskrevet ovenfor, omfattes.
13 Det er korrekt, hvilket ogsaa sagsoegeren goer opmaerksom paa, at direktivets bilag I, der fastsaetter undtagelserne fra forbuddet mod anvendelse og markedsfoering af PCP, naevner flere produkter (navnlig trae), hvis anvendelse forbydes i visse situationer, saafremt produktet er blevet behandlet med det omhandlede stof, men dette er dog ikke tilstraekkeligt til at udvide bilagets anvendelsesomraade til produkter som saadan eller til trae i egentlig forstand, heller ikke selv om de er genstand for saerlig omtale. Som en almindelig bemaerkning tilfoejes, at selv undtagelsesreglen i bilag I, punkt 23, i realiteten vedroerer anvendelse af stoffer og praeparater inden for rammerne af industrianlaeg. Saerligt gaelder det, at bestemmelserne kun tillader anvendelse i bestemte produktionsprocesser (behandling af trae, impraegnering af tekstilvarer osv.), og paa betingelse af, at det omhandlede anlaeg ikke giver mulighed for emission eller udledning af PCP i stoerre maengder end fastsat i forskrifterne efter gaeldende lovgivning. Denne lovgivning forbyder desuden, naar det netop drejer sig om behandling af trae, at trae behandlet med PCP i en koncentration stoerre end den fastsatte, anvendes til bestemte formaal, der betragtes som saerligt foelsomme.
Et andet argument for, at direktivet ikke har til formaal at regulere trae behandlet med PCP eller PCP-forbindelser, kan udledes af ordlyden af fjerde betragtning, ifoelge hvilken »Kommissionen vil udarbejde en samordnet strategi for markedsfoering og anvendelse af kemiske produkter, der benyttes til traebeskyttelse«. Faellesskabslovgiver har med direktivet kun villet regulere visse bestemte maader at anvende trae paa, hvor risikoen for menneskers og dyrs sundhed forekommer mest oplagt, mens der henvises til indfoerelsen af en anden fremtidig almindelig regulering af kemiske produkter, og dermed ogsaa af PCP, der benyttes som traebeskyttelsesmiddel.
Formaalet med de undtagelsesbestemmelser, som jeg har beskrevet, imoedekommer derfor, ligesom hovedreglen, kravet om at tillade anvendelse af PCP til bestemte industrielle behov, samtidig med at miljoeet, saerligt vandmiljoeet, i hvilket der saedvanligvis sker udledning af overskud fra produktionsprocessen, fortsat beskyttes mod praeparater og stoffer, der indeholder PCP, som defineret i hovedreglen. Forbuddet mod anvendelse af behandlet trae aendrer paa ingen maade formaalet med bestemmelserne som helhed, der fortsat er at regulere anvendelse og markedsfoering af stoffer og praeparater indeholdende PCP, dets salte og dets estere paa en ensartet maade.
14 Den betragtning, som jeg lige har udviklet, stoettes foerst og fremmest af en anden bestemmelse i det samme bilag, som ogsaa er en del af undtagelserne, og som ligeledes vedroerer behandlingen af trae. Det er generelt fastsat [i stk. 4, litra a), i det nye punkt 23], at »det totale indhold af hexachlorodibenzoparadioxin ... i pentachlorphenol, der anvendes som saadan eller som bestanddel af praeparater, der benyttes i henhold til ovennaevnte undtagelsesbestemmelser (10), [skal] vaere under 4 milliontedele«. Der er tale om en bestemmelse, som udelukkende vedroerer PCP, selv om den kun udgoer en del af undtagelserne, og kun for afgraensede anvendelsesformaal, men ikke ligeledes omhandler produkter, som er behandlet med PCP.
15 Sagsoegeren har til stoette for den opfattelse, at direktivet vedroerer baade PCP og produkter behandlet med PCP, gjort gaeldende, at i en raekke andre direktiver om aendring af grunddirektivet er produkter, der indeholder farlige stoffer, ogsaa direkte reguleret i almindelighed.
I denne sag drejer det sig saerligt om Raadets direktiv 83/478/EOEF af 19. september 1983 om femte aendring (asbest) af direktiv 76/769 (11), der ikke kun regulerer markedsfoering og anvendelse af asbestfibre, men ogsaa af »produkter, der indeholder denne fiber« (12); Raadets direktiv 91/338/EOEF af 18. juni 1991 om tiende aendring af direktiv 76/769 (13) vedroerende kadmium og forbindelser heraf forbyder markedsfoering af faerdigvarer eller bestanddele heraf, som er fremstillet af stoffer og praeparater opregnet i det naevnte direktiv, farvet med kadmium, hvis deres indhold af kadmium overstiger en bestemt vaegtprocent; efter Raadets direktiv 91/339/EOEF af 18. juni 1991 om ellevte aendring af direktiv 76/769 (14) vedroerende en monomethyl med handelsnavnet Ugilec 141 eller Ugilec 121 er markedsfoering og anvendelse ligeledes forbudt for produkter, der indeholder dette stof.
I samtlige de ovennaevnte tilfaelde gaelder faellesskabsrettens udtrykkelige forbud mod eller begraensningen i anvendelse og markedsfoering baade for de i grunddirektivet definerede stoffer og praeparater og for produkter, der indeholder disse stoffer og praeparater. Der foelger heraf, at faellesskabslovgiver har forfulgt et andet og videre harmoniseringsformaal, som inden for disse omraader ikke kun er ensartede betingelser for anvendelse af farlige stoffer, men ogsaa for andre produkter end stoffet som saadan, og de forbindelser som stoffet indgaar i. I modsaetning hertil gaelder det for det i sagen omhandlede direktiv, at faellesskabsbestemmelserne ikke omfatter en harmonisering af produkterne, idet de noejes med at foreskrive anvendelsesmaader for det regulerede stof. Det kan paa grundlag heraf sluttes, at for saa vidt angaar produkterne er medlemsstaterne forblevet fuldt ud kompetente til at regulere betingelserne for produktion, anvendelse og markedsfoering af disse produkter, men naturligvis kun inden for de graenser, der foelger af direktivets forskrifter. Det forhold, at medlemsstaterne har mulighed for at vedtage regler, der er strengere uden for direktivets anvendelsesomraade, betyder ikke, at de nationale retsordener ikke er forpligtet til at respektere andre faellesskabsretlige forskrifter. Det gaelder saerligt, at den tyske retsregel vedroerende produkter behandlet med PCP ikke maa udgoere en vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne i traktatens artikel 36's forstand.
16 Jeg antager derimod ikke, at det kan udledes af direktivets sidste betragtning, at den tyske retsregel falder uden for direktivets anvendelsesomraade, idet det i betragtningen anfoeres, at »den gaeldende faellesskabsret vedroerende medlemsstaternes mulighed for at vedtage mere vidtgaaende begraensninger i anvendelsen af de paagaeldende stoffer og praeparater paa arbejdsstedet [ikke] beroeres af dette direktiv«. Medmindre andet maatte foelge af de undersoegelser, der er omfattet af den nationale dommers kompetence, ser det ikke ud til, at de tyske regler vedroerende PCP saerligt har sundhed paa arbejdsstedet til formaal, eller at det sted, hvor ammunitionskasserne var oplagret af sagsoegeren i hovedsagen, kan kvalificeres som et »arbejdssted« (15).
17 Jeg foreslaar derfor, at den forelaeggende rets foerste spoergsmaal besvares med, at direktivet skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne frit kan fastsaette selvstaendige graensevaerdier for produkter behandlet med PCP, idet de kun er bundet for saa vidt angaar stoffer og praeparater, der er bragt i handelen. Skulle Domstolen vaelge at foelge den fortolkning, som jeg foreslaar at give direktivet, vil der selvfoelgelig ikke vaere grund til at besvare de oevrige spoergsmaal, som den nationale ret har stillet subsidiaert.
Det andet praejudicielle spoergsmaal
18 For det tilfaelde, at Domstolen skulle vaelge en loesning, der er forskellig fra den fortolkning, der netop er blevet foreslaaet, og som foelge heraf antage, at direktivet ligeledes forpligter medlemsstaterne for saa vidt angaar produkter behandlet med PCP, bliver det noedvendigt at vurdere, om den tyske retsregel kan forenes med traktatens artikel 100 A, stk. 4. For dette tilfaelde mener jeg, at de foelgende bemaerkninger er relevante.
19 Som bekendt blev artikel 100 A indsat i traktaten E(OE)F ved den europaeiske faelles akt, som et middel til at forenkle virkeliggoerelsen af formaalet med det indre marked, som defineret i artikel 7 A. Denne bestemmelse har saerligt gjort det muligt at overvinde de handelshindringer, der foelger af de eksisterende forskelle mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. Artikel 100 A, som er en undtagelse fra artikel 100, goer det muligt for Raadet at traeffe afgoerelse med kvalificeret flertal efter den faelles beslutningsprocedure i artikel 189 B, og som foelge heraf sikre en hoejere grad af effektivitet og demokrati i beslutningsproceduren.
Da det beslutningsdygtige antal stemmer for de afgoerelser, der kraever kvalificeret flertal, kan foere til, at beskyttelsesvaerdige nationale interesser maa opgives, har man, som en slags kompensation herfor, fastsat en beskyttelsesklausul. Artikel 100 A, stk. 4, giver en medlemsstat, der efter vedtagelse af en harmoniseringsforanstaltning finder det noedvendigt at anvende nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige hensyn (ikke oekonomiske) som omhandlet i artikel 36, eller som vedroerer beskyttelse af arbejdsmiljoeet eller miljoebeskyttelse, mulighed for at goere dette paa betingelse af, at der foelges en bestemt procedure, som er underlagt en dobbelt kontrol, nemlig en administrativ (overladt til Kommissionen) og i paakommende tilfaelde en domstolskontrol.
20 Hvad angaar proceduren saa er medlemsstaten forpligtet til at give Kommissionen meddelelse om de bestemmelser, som den finder det noedvendigt at anvende. Ved kontrollen skal Kommissionen foerst konstatere, at de naevnte bestemmelser ikke er et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne, hvorefter den bekraefter de paagaeldende bestemmelser. I det tilfaelde, hvor en medlemsstat »misbruger«, den i artikel 100 A, stk. 4, fastsatte befoejelse til at goere undtagelse, kan Kommissionen eller enhver anden medlemsstat, som en undtagelse fra den i traktatens artikel 169 og 170 fastsatte fremgangsmaade, henvende sig direkte til Domstolen for at faa konstateret overtraedelsen (16).
21 En uklar redaktionsteknik har gjort artikel 100 A, stk. 4, til en bestemmelse, der er vanskelig at forstaa; en bestemmelse, som er kommenteret forskelligt i den juridiske litteratur, og som Domstolen indtil videre kun har fortolket én gang i en sag, delvis under en mere begraenset synsvinkel (17).
Med det andet spoergsmaal rejser den national ret det problem, om de nationale bestemmelser, der ikke er forenelige med direktivet, og som medlemsstaten har til hensigt at anvende efter at have givet Kommissionen meddelelse herom, kan anvendes umiddelbart i national ret, eller om deres anvendelse er betinget af Kommissionens bekraeftelse.
22 For at kunne besvare det af den nationale ret stillede spoergsmaal, er det hensigtsmaessigt foerst at henvise til formaalet med artikel 100 A, som bestaar i at give faellesskabsinstitutionerne et instrument, som virkelig har vist sig at vaere af grundlaeggende betydning, til »virkeliggoerelsen af de i artikel 7 A fastsatte maal« og dermed til gennemfoerelsen af det indre marked med samtlige de friheder, som dette indeholder. Derfor har en foranstaltning stoettet paa denne bestemmelse i det vaesentligste til formaal at harmonisere betingelserne for Faellesskabets indre marked, ogsaa selv om den indirekte kan have indvirkning paa omraader som miljoe, der er reguleret i de forskellige faellesskabspolitikker (18).
I denne sammenhaeng er den »modvaegt«, som artikel 100 A, stk. 4, udgoer, kun reel, hvis bestemmelsen fortolkes snaevert og kun anvendes under strenge betingelser, som det gaelder for enhver anden bestemmelse, der indeholder undtagelser fra de grundlaeggende principper for Faellesskabets integrationsproces (19): heraf foelger ikke kun, at en udvidelse af bestemmelsen ud over de udtrykkeligt naevnte retfaerdighedsgrunde er udelukket, men endvidere foelger en fremhaevelse af den rolle, som Kommissionen er anmodet om at varetage med at kontrollere, at de betingelser, der goer det muligt for en medlemsstat at paaberaabe sig beskyttelsesklausulen, ogsaa i realiteten er opfyldt.
23 Hvis der er tale om en harmoniseringsforanstaltning, der vedroerer det indre markeds oprettelse eller funktion, maa kravet om en ensartet anvendelse af faellesskabsretten vaere respekteret, og det maa derfor udelukkes, at medlemsstaterne ensidigt indfoerer undtagelser fra en saadan foranstaltning, der ovenikoebet falder uden for den foreskrevne kontrolprocedure. Det foelger heraf, at den beslutning, som Kommissionen skal traeffe efter at have »konstateret« og dermed ogsaa vurderet de nationale undtagelsesforanstaltninger, har karakter af en autorisation med retsstiftende virkning, hvilket vil sige en betingelse sine qua non for anvendelsen af nationale bestemmelser, der er strengere end faellesskabsforanstaltningen.
Til disse betragtninger, som hviler paa formaalet med den omtvistede bestemmelse samt en afvejning af de med formaalet beskyttede modstaaende interesser, kan man tilfoeje yderligere betragtninger af systematisk eller formel art, som ligeledes bekraefter den foreslaaede loesning. Inden for afsnit V i traktatens tredje del findes ud over bestemmelserne indeholdt i kapitlet om tilnaermelse af lovgivningerne, reglerne om konkurrence, der omfatter forskrifter om stoette ydet ved hjaelp af statsmidler, som ogsaa har til formaal at oprette et indre marked, hvor produktionsfaktorerne bevaeger sig paa ensartede eller i det mindste sammenlignelige betingelser. Blandt de sidst angivne bestemmelser indeholder artikel 93, stk. 3, en ordning for nye stoetteordninger, der er sammenlignelig med den i artikel 100 A, stk. 4, fastsatte: Staten er forpligtet til at underrette Kommissionen om en paataenkt stoetteforanstaltning, saa den kan fremsaette sine bemaerkninger hertil. Hvis Kommissionen finder stoetten uforenelig, er den forpligtet til uopholdeligt at ivaerksaette den i artikel 93, stk. 2, fastsatte fremgangsmaade, men det er udtrykkeligt bestemt, at »[d]en paagaeldende medlemsstat maa ikke gennemfoere de paataenkte foranstaltninger, foer den naevnte fremgangsmaade har foert til endelig beslutning«. Eftersom det ligeledes i dette tilfaelde, som ved en harmoniseringsforanstaltning, er markedets enhed og betingelserne for en ikke fordrejet konkurrence, som udgoer det beskyttelsesvaerdige omraade, er det rimeligt, som ogsaa juridisk litteratur har bekraeftet, at fortolke artikel 100 A, stk. 4, og proceduren for beskyttelsesklausulens anvendelse paa samme maade.
Selv om det intetsteds udtrykkeligt er bestemt, at nationale bestemmelser, der er givet meddelelse om, er uanvendelige i perioden frem til Kommissionens beslutning, paalaegger artikel 100 A, stk. 4, medlemsstaten en forpligtelse til at give »meddelelse«, og Kommissionen en forpligtelse til at »konstatere«, at de bestemmelser, der er givet meddelelse om, ikke er et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne. En »bekraeftelse« af de nationale bestemmelser er betinget af en positiv udgang paa denne kontrol.
Naar Kommissionen gennemfoerer sin kontrolpligt, skal den noedvendigvis vurdere de virkninger, som den nationale regulering kan have paa det indre markeds funktion, med det formaal at sikre, at denne regulering kun autoriseres paa betingelse af, at de grundlaeggende formaal med integrationsprocessen ikke beroeres. Som foelge heraf mener jeg, at ordlyden af artikel 100 A, stk. 4, ikke tillader, at Kommissionens beslutning om bekraeftelse ses som rent konstaterende. Skulle man nemlig fastholde denne antagelse, ville medlemsstaten blive enebestemmende over beskyttelsesklausulen, idet staten i alle tilfaelde vil kunne anvende sine nationale bestemmelser efter at have opfyldt forpligtelsen til at give meddelelse.
24 Uden for det indre markeds system, hvor kravene om harmonisering af den frie bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital maatte have forrang, kan eventuelle beskyttelsesklausuler have en anden virkning og saaledes implicit bekraefte kravet om en strengere fortolkning af artikel 100 A, stk. 4.
Saaledes forholder det sig med de beskyttelsesforanstaltninger, som Raadet vedtager i henhold til traktatens artikel 130 S med det formaal at gennemfoere de miljoepolitiske maal. I dette tilfaelde forholder det sig reelt saaledes, at en eventuel harmoniseringsforanstaltning ikke er til hinder for, at de enkelte medlemsstater med hjemmel i artikel 130 T opretholder eller indfoerer strengere beskyttelsesforanstaltninger. Saadanne foranstaltninger, som altid skal vaere forenelige med traktaten, er medlemsstaten kun forpligtet til at give Kommissionen meddelelse om, uden at det er et krav, at nogen anden faellesskabsinstitution hoeres. Denne anderledes procedure og de yderligere befoejelser, der foelger heraf for medlemsstaterne, retfaerdiggoeres derved, at de af medlemsstaten ivaerksatte strengere foranstaltninger fortsat foelger formaalet med reguleringen, som den altsaa ikke fraviger, og som ikke vedroerer gennemfoerelsen af det indre marked, men derimod beskyttelse af miljoeet.
Endvidere maa det ikke overses, at grundene for beskyttelse af miljoeet, som foelger af deres typisk »tvaergaaende« karakter, ikke er ukendte i andre faellesskabspolitikker og navnlig ikke i foranstaltninger, som har til formaal at gennemfoere det indre marked. Saaledes bestemmer artikel 100 A, stk. 3, at Kommissionen, naar den udarbejder forslag til harmoniseringsforanstaltninger inden for miljoebeskyttelse (20), skal bygge paa et »hoejt beskyttelsesniveau«. Derfor vil de behov, som kan paaberaabes af en medlemsstat, der agter at goere artikel 100 A, stk. 4, gaeldende, allerede vaere taget tilstraekkeligt i betragtning i forbindelse med harmoniseringsforanstaltningens udarbejdelse; dette gaelder i det mindste for saa vidt angaar miljoebeskyttelse. At Kommissionen derfor foretager en streng og forudgaaende kontrol af de hensyn, der fremfoeres af medlemsstaten til stoette for undtagelsesbestemmelser, forekommer derfor velbegrundet.
25 I dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, der er naevnt ovenfor, har Domstolen allerede fastlagt sin fortolkning af artikel 100 A, stk. 4, i den forstand, at nationale bestemmelser er uanvendelige, saa laenge disse ikke er blevet bekraeftet af Kommissionen. I denne dom praeciserede Domstolen, at: »En medlemsstat har ... foerst ret til at anvende nationale bestemmelser, der er givet meddelelse om, naar Kommissionen har truffet beslutning om at bekraefte dem«. Formaalet hermed er netop at undgaa, at foranstaltninger, der traeffes med henblik paa harmonisering af nationale love, og som tjener til gennemfoerelse af det indre marked, kan fraviges ensidigt og dermed fratages deres retsvirkning (21).
26 I den naevnte dom behandlede Domstolen desvaerre ikke det forhold, som der noedvendigvis maa tages stilling til i denne sag: det drejer sig om, hvorvidt forbuddet mod at anvende de strengere nationale regler fortsat kan vaere en rimelig loesning i den situation, hvor Kommissionen, som det her er tilfaeldet, uden grund forsinker bekraeftelsen, i al fald foerst giver den efter fristen for direktivets gennemfoerelse (22).
Selv om der tages hensyn til dette saerlige forsinkelsessynspunkt, mener jeg ikke, at det giver en anden loesning.
Det er klart, at systemet har en »fysiologisk« dimension, som ikke ses at indeholde nogen ulemper. Efter vedtagelsen af et direktiv skal medlemsstaten saa hurtigt som muligt meddele de bestemmelser, som den finder det noedvendigt fortsat at anvende. Kommissionen er forpligtet til at foretage undersoegelsen af de nationale bestemmelser inden for rimelig tid. Ordlyden af artikel 100 A, stk. 4, goer det ikke muligt at fastlaegge en bestemt frist, inden for hvilken Kommissionen skal bekraefte eller afslaa den nationale foranstaltning (23). Kommissionens pligt til at handle rettidigt for dermed at undgaa enhver mulig usikkerhed om, hvilke regler der er anvendelige, kan udledes af den generelle pligt til samarbejde, der i henhold til bestemmelserne i traktaten artikel 5 ogsaa er paalagt institutionerne i forhold til medlemsstaterne (24). Mere konkret maa det seneste tidspunkt, hvor Kommissionen kan opfylde sin forpligtelse til at vurdere de meddelte nationale bestemmelser, fornuftigvis antages at vaere overensstemmende med den dato, hvor direktivet senest skal vaere gennemfoert: Man undgaar saaledes en tilstand, hvor der raader usikkerhed, idet medlemsstaten frem til dette tidspunkt retmaessigt har anvendt dens nationale bestemmelser (25). Efter min mening er der tale om en acceptabel loesning, isaer naar medlemsstaten, som i naervaerende sag, har meddelt de nationale undtagelsesbestemmelser i rette tid.
27 Lad mig nu behandle den antagelse, at systemet fungerer »patologisk« som foelge af Kommissionens manglende overholdelse af fristen. Den medlemsstat, der har givet meddelelse rettidigt, har her mulighed for at anlaegge sag efter traktatens artikel 175 med henblik paa, at Domstolen fastslaar, at Kommissionen ulovligt har undladt at handle. Faellesskabsinstitutionen befinder sig i virkeligheden i en ulovlig passivitet, idet den i strid med den forpligtelse, der foelger af traktatens artikel 5, jf. artikel 100 A, stk. 4, har afholdt sig fra at tage den omhandlede beslutning. I det tilfaelde, hvor en medlemsstat, der ikke kan anvende egne nationale bestemmelser, konstaterer en alvorlig kraenkelse af de interesser, som tillades beskyttet i henhold til artikel 100 A, stk. 4, kan staten - saa laenge hovedsagen, som har til formaal at faa fastslaaet Kommissionens ulovlige undladelse, er verserende - anmode om en foreloebig afgoerelse med det formaal at faa truffet de foreloebige forholdsregler, der er noedvendige til beskyttelse af dens interesser.
Dette system goer det dermed muligt at sikre en rimelig beskyttelse af kravet om ensartet anvendelse af faellesskabsretten uden dermed at tilsidesaette statens interesser, som i det tilfaelde, hvor staten har til hensigt at benytte sig af beskyttelsesklausulen i artikel 100 A, stk. 4, ikke maa lide uoprettelig skade paa grund af de negative konsekvenser, der foelger af en ulovlig forsinkelse fra Kommissionens side (26).
Det tredje praejudicielle spoergsmaal
28 Det tredje spoergsmaal, der er forelagt Domstolen, er i realiteten opdelt i tre underspoergsmaal, som for helhedens skyld vil blive undersoegt hver for sig.
Med det foerste underspoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om den nationale retsregel kan anvendes fra tidspunktet for Kommissionens beslutning om at bekraefte, selv om denne beslutning efterfoelgende indbringes for og annulleres af EF-Domstolen.
I naervaerende sag er den nationale ordning retmaessigt blevet anvendt i perioden mellem den 2. december 1992 (Kommissionens bekraeftelse) og den 17. maj 1994 (Domstolens dom om annullation). Da Frankrigs retssag rettet mod beslutningen ikke som saadan medfoerer nogen suspensiv virkning af den omtvistede retsakt (27), er den uden betydning for loesningen af problemet. Som foelge af de generelle bestemmelser i traktatens artikel 174 har Domstolens annullationsdom tilbagevirkende gyldighed, medmindre Domstolen angiver, at visse af den annullerede retsakts virkninger skal betragtes som definitive.
Dommen af 17. maj 1994, som ikke indeholder en begraensning af annullationens virkninger (28), har fjernet retsgyldigheden af den foerste bekraeftende beslutning med virkning ex tunc, altsaa fra den 2. december 1992. Det foelger heraf, at de bekraeftede nationale bestemmelser maa anses for uanvendelige indtil den foelgende bekraeftende beslutning fra september maaned 1994. Det gaelder naturligvis, at de sagsforhold, der blev taget endelig stilling til i loebet af den foerste beslutnings gyldighedsperiode, ikke omfattes af uanvendeligheden.
29 Den forelaeggende ret rejser med den anden del af spoergsmaalet det problem, om det forhold, at beslutningen »kan annulleres af formelle grunde«, har en eller anden indflydelse paa fastlaeggelsen af virkningerne af denne beslutning. Som bekendt blev Kommissionens beslutning af 2. december 1992 annulleret paa grund af manglende begrundelse og tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, da den ikke indeholdt en redegoerelse for de faktiske og retlige grunde til, at de i artikel 100 A, stk. 4, opstillede betingelser skulle betragtes som opfyldte i naervaerende sag (29).
Det faktum, at retsakten blev annulleret med den begrundelse, at den indeholdt en vaesentlig formel mangel (30), aendrer paa ingen maade annullationsdommens virkninger, idet der ikke i artikel 174 - med undtagelse af bestemmelserne i stk. 2 - er fastsat nogen sondring eller undtagelse ved en annullation ex tunc (31). Det kan endvidere tilfoejes, at begrundelsespligten langt fra er blot et formelt krav, idet den baade er en garanti for Domstolens retlige kontrol og for medlemsstaternes og borgernes ret til at blive gjort bekendt med de betingelser, under hvilke Faellesskabets institutioner har anvendt traktaten.
30 Med den tredje del af spoergsmaalet anmoder den forelaeggende ret Domstolen om at praecisere, om den anden bekraeftende beslutning, som Kommissionen vedtog den 14. september 1994, har tilbagevirkende gyldighed, saaledes at anvendelsen af de nationale undtagelsesbestemmelser allerede kunne anvendes fra datoen for den foerste beslutning.
Kravet om retssikkerhed, som er et almindeligt faellesskabsretligt princip, forbyder principielt faellesskabsbestemmelser med tilbagevirkende gyldighed, undtagen naar det tilstraebte formaal fordrer det, og paa betingelse af, at de beroertes berettigede forventninger respekteres (32). Hvis man i den foreliggende sag fastslog, at de nationale undtagelsesbestemmelser var uanvendelige uden en bekraeftende beslutning, i alle tilfaelde efter beslutningens annullation, ville det forhold, at de strengere foranstaltninger anvendes med tilbagevirkende gyldighed, i realiteten vaere et indgreb i den berettigede forventning hos de personer, som har handlet i tillid til, at det var de mere liberale regler efter faellesskabsordningen, der var i kraft (33).
Endvidere skal beslutningen om tilbagevirkende gyldighed i sin begrundelse, eller i det mindste i teksten, goere det muligt paa tilstraekkelig klar vis at udlede de grunde, der helt undtagelsesvis retfaerdiggoer den oenskede tilbagevirkende gyldighed (34). Beslutningen af 14. september 1994, som alene annullerer den tidligere beslutning, indeholder imidlertid intet vedroerende sin tilbagevirkende gyldighed, og indeholder heller ikke en angivelse af noedvendigheden af at anvende de omtvistede nationale bestemmelser paa sagsforhold, der er opstaaet i fortiden. Det foelger heraf, at beslutningen ikke har tilbagevirkende gyldighed, hvorfor de bekraeftede nationale bestemmelser kun kan anvendes paa fremtidige sagsforhold.
Det fjerde praejudicielle spoergsmaal
31 Den forelaeggende ret anmoder med det fjerde spoergsmaal Domstolen om at fortolke direktivet med det formaal at afgoere, om dette kan anvendes som umiddelbart bindende ret i en medlemsstat i tiden frem til Kommissionens beslutning om at bekraefte den nationale ordning. Den nationale ret spoerger i det vaesentlige om, hvorvidt det er muligt at tillaegge direktivet direkte virkning med den konsekvens, at dets bestemmelser vil kunne goeres gaeldende for domstolene.
Som bekendt kan borgerne paaberaabe sig bestemmelserne i et direktiv, der ikke er gennemfoert, hvis den foreskrevne frist for gennemfoerelse er udloebet, paa betingelse af at deres bindende indhold er tilstraekkeligt klart og praecist, og desuden ikke er betinget af senere retsakter (35). I det foreliggende tilfaelde foreskriver bilag I til direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 91/173, at PCP samt salte og estere heraf »ikke [er] tilladt i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i markedsfoerte stoffer og praeparater«. Dette forbud gaelder ikke, naar stoffet og praeparater skal anvendes i industrianlaeg, som ikke giver mulighed for emission og udledning af PCP i stoerre maengder end fastsat i gaeldende lovgivning, men kun for visse produktionsformer, der er saerligt opregnede.
Henset til en forskrift med en saadan ordlyd forekommer det mig at vaere ubestrideligt, at bestemmelserne er klare og ubetingede: De tillader de omhandlede stoffer og praeparater paa betingelse af, at PCP samt salte og estere heraf ikke findes i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover. Borgeren kan derfor stoette ret paa faellesskabsreglerne, som giver ham ret til at producere paa betingelser, der er mindre strenge end foreskrevet i den nationale retsregel. Problemet med direkte anvendelse af det omhandlede direktiv vedroerer i oevrigt ogsaa et andet aspekt, idet den nationale dommer anmoder Domstolen om at angive, hvorvidt der ligeledes af faellesskabsreglerne kan udledes en pligt for borgeren til at producere under respekt af de i direktivet godkendte taerskelvaerdier for PCP. Den forelaeggende ret spoerger i realiteten om, hvorvidt direktivet, der ikke blev gennemfoert inden for den fastsatte frist, og som har et bindende indhold, der er klart, praecist og ubetinget, goer det muligt at fastslaa en pligt, der paahviler borgeren (36).
Som bekendt har Domstolen ikke kun udviklet teorien om direktivers direkte virkning paa grundlag af den saeregne kvalitet af faellesskabsretten, men snarere som en reaktion paa staternes tilsidesaettelse af den forpligtelse, der paahviler dem, til at gennemfoere direktiver korrekt og i rette tid. Som konsekvens heraf har Domstolen med stoette i ordlyden af artikel 189, som for direktiver kun udtrykkeligt fastsaetter en bindende virkning for staten, bekraeftet, at et direktiv ikke kan skabe pligter for borgerne, hvis der ikke er fastsat gennemfoerelsesforanstaltninger (37). Det foelger heraf, at staten ikke kan indskraenke borgernes retsstilling ved at udlede pligter af en faellesskabsretlig retsakt, som den ikke selv har draget omsorg for at gennemfoere i sin interne retsorden (38).
Forslag til afgoerelse
32 Under henvisning til de foranstaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen, at besvare de af Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg stillede spoergsmaal, som foelger:
»1) Raadets direktiv 91/173 af 21. marts 1991 om niende aendring til direktiv 76/769/EOEF om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kun er bundet af forbuddet mod at tillade pentachlorphenol samt estere og salte heraf i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i stoffer og praeparater, der er bragt i handelen, hvorimod de selvstaendigt kan fastsaette graensevaerdier for produkter, der er behandlet med pentachlorphenol.«
For det tilfaelde, at Domstolen skulle vaelge en anden loesning end den, der er foreslaaet under 1), foreslaar jeg, at de oevrige spoergsmaal besvares som foelger:
»2) Det ovenfor naevnte direktiv er til hinder for, at en strengere national retsregel, der var gaeldende, inden direktivet blev vedtaget, anvendes i tidsrummet indtil Kommissionen traeffer en beslutning i henhold til traktatens artikel 100 A, stk. 4.
3) Den omhandlede nationale retsregel finder foerst anvendelse efter Kommissionens bekraeftelse. Annulleres bekraeftelsen, er annullationsdommens tilbagevirkende gyldighed til hinder for, at den nationale retsregel anvendes, indtil der vedtages en ny beslutning om bekraeftelse. Det er uden betydning, at Kommissionens beslutning er blevet annulleret paa grund af manglende begrundelse. Kommissionens nye beslutning har ikke tilbagevirkende gyldighed.
4) Det ovenfor naevnte direktiv kan paaberaabes af en borger i en sag mod en offentlig myndighed med det formaal at hindre anvendelsen af den nationale retsregel. Der kan ikke af direktivet udledes pligter for borgerne.«
(1) - EFT L 85, s. 34.
(2) - Dom af 17.5.1994, sag C-41/93, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1829.
(3) - Bekendtgoerelsen er offentliggjort i BGBl. 1989 I, s. 2235.
(4) - EFT L 262, s. 201.
(5) - Se Kommissionens meddelelse, offentliggjort i EFT C 334, s. 8. Det er naeppe noedvendigt at erindre om, at Kommissionens »meddelelse« efterfoelgende ved den dom, der er naevnt ovenfor i fodnote 2, korrekt er blevet sammenlignet med en beslutning. Se i denne sammenhaeng ogsaa det af generaladvokat Tesauro fremsatte forslag til afgoerelse i denne sag, saerligt punkt 8.
(6) - Se dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, der er naevnt ovenfor i fodnote 2.
(7) - Ved denne lejlighed praeciserede Forbundsrepublikken Tyskland over for Kommissionen, at bestemmelserne af 12.12.1989 var blevet kodificeret i to forskellige gaeldende retsakter, dels bekendtgoerelse af 26.10.1993 (BGBl. I af 30.10.1993, bilag 4, s. 1782) vedroerende produktion og anvendelse af PCP, og dels bekendtgoerelse af 14.10.1993 (BGBl. I af 20.10.1993, s. 1720) vedroerende markedsfoering af det naevnte stof.
(8) - EFT L 316, s. 43.
(9) - Domstolen fortolkede, saaledes som vi har anfoert, artikel 100 A, stk. 4, for foerste gang i dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, der er naevnt ovenfor i fodnote 2.
(10) - I den italienske version af direktivet optraeder begrebet »regole« [bestemmelse] i stedet for »deroghe« [undtagelsesbestemmelse]. Som det klart foelger af en naturlig laesning af teksten, og af en undersoegelse af de oevrige sproglige versioner, er der her blot tale om en skrivefejl.
(11) - EFT L 263, s. 33.
(12) - De samme betragtninger goer sig gaeldende for Raadets direktiv 85/610 af 20.12.1985 (EFT L 375, s. 1), der ogsaa drejer sig om materialer af asbestfibre.
(13) - EFT L 186, s. 59.
(14) - EFT L 186, s. 64.
(15) - Om dette punkt har den nationale ret i forelaeggelseskendelsen alene anfoert, at de kasser, der var i Burstein's besiddelse, befandt sig »paa hans grundstykke med videresalg for oeje«.
(16) - Det er i artikel 100 A, stk. 5, ligeledes bestemt, at fremtidige beskyttelsesklausuler kan indsaettes i selve harmoniseringsforanstaltningens tekst med det formaal at goere det muligt for en medlemsstat at traeffe »foreloebige foranstaltninger, der er undergivet en faellesskabskontrolprocedure«. Denne bestemmelse er dog ikke relevant i naervaerende sag, idet direktivet ikke indeholder en saerlig beskyttelsesklausul.
(17) - Se dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen, der er naevnt ovenfor i fodnote 2.
(18) - Se dom af 4.10.1991, sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4529, praemis 17, og af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939, praemis 19. Situationen er en anden, naar retsakten udelukkende er stoettet paa artikel 100 A for at respektere de proceduremaessige krav, der er opstillet i denne bestemmelse, mens det ud fra de formaal, der forfoelges med retsakten, ser ud til, at den kunne henhoere under to forskellige hjemmelsbestemmelser, dels artikel 100 A, og dels artikel 130 s. Se dom af 11.5.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 2867.
(19) - Naar det drejer sig om de undtagelser, der inden for de frie varebevaegelser er fastsat i traktatens artikel 36, har Domstolen gentagne gange understreget forpligtelsen til at fortolke snaevert: se dom af 25. 1.1977, sag 46/76, Bauhuis, Sml. s. 5, praemis 5-12, og af 5.6.1986, sag 103/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1759, praemis 21 og 22. De samme betragtninger goer sig gaeldende for begraensningerne af den frie bevaegelighed for personer: se herom i almindelighed for saa vidt angaar de begraensninger, der foelger af traktatens artikel 55 om fri etableringsret, dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, praemis 42, 43 og 44.
(20) - Det samme gaelder inden for omraaderne sundhed, sikkerhed og forbrugerbeskyttelse.
(21) - Se den i fodnote 2 naevnte dom, saerligt praemis 29 og 30.
(22) - Jeg minder om, at Kommissionen, der fik meddelelse om den tyske retsregel den 2.8.1991, foerst bekraeftede denne den 2.12.1992, mens fristen for gennemfoerelse af direktivet i national ret udloeb den 1.7.1992.
(23) - Derimod indeholder den bestemmelse, der er en foelge af de med Amsterdam-traktaten gennemfoerte aendringer, en udtrykkelig fristregel. Den nye ordlyd af artikel 100 A (artikel 95 ifoelge den nye nummerering) forudser, som en af mange aendringer, at Kommissionen skal bekraefte eller forkaste de meddelte nationale bestemmelser inden for en frist paa seks maaneder efter meddelelsestidspunktet.
(24) - Det forhold, at traktatens artikel 5 ligeledes goer det muligt at udlede forpligtelser for institutionerne til at samarbejde loyalt med medlemsstaterne, er allerede bekraeftet flere gange i Domstolens retspraksis: kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 Imm., Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365; dom af 23.2.1995, sag C-349/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 343, praemis 13; af Rettens afgoerelser, dom af 11.2.1992, sag T-16/90, Panagiotopoulou mod Parlamentet, Sml. II, s. 89, praemis 51. Den retspraksis, som af artikel 93, stk. 3, har udledt en rimelig frist paa to maaneder, inden for hvilken Kommissionen er forpligtet til at udtale sig om den omhandlede stoettes forenelighed, er i hovedsagen styret af det samme princip om gensidigt loyalt samarbejde: dom af 20.3.1984, sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, praemis 11.
(25) - Det foelger af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan goeres ansvarlig for ikke at have gennemfoert et direktiv forud for udloebet af den frist, der er fastsat i det omhandlede direktiv: dom af 5.4.1979, sag 148/78, Ratti, Sml. s. 1629, praemis 41-45. Der er imidlertid grund til at minde om, at Domstolen for nylig har genovervejet statens retsstilling i loebet af gennemfoerelsesperioden, som svarer til en form for standstill-forpligtelse, forstaaet paa den maade, at i denne periode skal staten i alle tilfaelde afholde sig fra at traeffe foranstaltninger af en karakter, der serioest kan bringe det af direktivet foreskrevne resultat i fare: dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, praemis 45-49.
(26) - Jeg foreslaar en loesning paa problemet, som allerede er blevet foreslaaet af generaladvokat Tesauro i hans forslag til afgoerelse af 26.1.1996 i ovennaevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen: se i saerdeleshed punkt 9, in fine og fodnote 8.
(27) - Se traktatens artikel 185. Frankrig havde ikke anmodet om, at gennemfoerelsen af den anfaegtede retsakt blev udsat.
(28) - Ordlyden af traktatens artikel 174, stk. 2, giver kun Domstolen kompetence til, at begraense de tidsmaessige virkninger af sine domme om annullation, hvis der er tale om forordninger. Hensynet til retssikkerheden har i oevrigt foert Domstolen til at udstraekke reglens anvendelse til ogsaa at omfatte annullation af direktiver (se dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 4193, praemis 23-27), og af beslutninger rettet til samtlige medlemsstater (se dom af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 1689). Lignende betragtninger kunne foere Domstolen til at anvende den omhandlede regel i tilfaelde af annullation af en beslutning, som kun er rettet til en medlemsstat.
(29) - Se den ovenfor i fodnote 2 naevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen.
(30) - Manglende begrundelse udgoer, inden for rammen af de typer af annullationsgrunde, der er indeholdt i artikel 173, stk. 2, et typisk tilfaelde af tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift.
(31) - Man kan strengt taget bemaerke, at denne formforskrift som annullationsgrund kunne vaere taget i betragtning af Domstolen som begrundelse for en tidsmaessig begraensning af virkningerne af dens dom.
(32) - Se dom af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, praemis 20.
(33) - Derimod vil de, som har handlet under respekt af de strengere nationale bestemmelser, under alle omstaendigheder kunne markedsfoere eller anvende stoffet eller praeparatet, fordi det indeholder PCP i en maengde, der er tilladt i henhold til direktivet.
(34) - Kendelse af 1.2.1984, sag 1/84 R, Ilford mod Kommissionen, Sml. s. 423, praemis 19.
(35) - Der findes en fast retspraksis herom: dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, af 17.10.1989, sag 231/87, Carpaneto Piacentino m.fl., Sml. s. 3233, af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, og af 23.2.1994, sag C-236/92, Regione Lombardia, Sml. I, s. 483.
(36) - Den direkte virkning kan kun paaberaabes mod den medlemsstat, som har afholdt sig fra at gennemfoere direktivet i rette tid eller paa korrekt vis, eller i alle tilfaelde mod organer eller myndigheder, som er underlagt statens indflydelse eller kontrol, eller som besidder befoejelser, der gaar ud over, hvad der foelger af regler, der anvendes i forhold mellem private - den saakaldte vertikale direkte virkning (dom af 12.7.1990, sag C-188/89, Foster m.fl., Sml. I, s. 3313, praemis 18, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325). I det foreliggende tilfaelde, hvor det er klart, at sagsoegeren paaberaaber sig direktivets bestemmelser mod en offentlig tysk myndighed, er det utvivlsomt, at den direkte virkning af faellesskabsreglerne paaberaabes i en vertikal relation.
(37) - Dom af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, og mere relevant, af 11.5.1987, sag 14/86, Pretore di Salò mod X, Sml. s. 2545, hvori Domstolen fastslaar, »at et direktiv, der ikke er gennemfoert i en medlemsstats interne retsorden, kan saaledes hverken skabe forpligtelser for private over for andre private eller, end mindre, over for staten selv« (praemis 19).
(38) - Denne konklusion er paa grundlag af den retspraksis, der indtil nu er blevet udviklet om dette forhold, ubestridelig. Jeg erkender imidlertid, at jeg deler den tvivl, som teorien om direktivers direkte virkning vaekker i en god del af litteraturen, saerligt med hensyn til de forskelle i behandlingen, som adskillelsen mellem den vertikale og horisontale dimension af den direkte virkning kan foere til.
Full & Egal Universal Law Academy