Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1 Esillä olevassa asiassa käsitellään kysymystä siitä, onko tiettyihin maksukyvyttömiin yrityksiin Italian lainsäädännön mukaan sovellettavaa erityishallinnon muotoa ja velkojien täytäntöönpanotoimenpiteitä vastaan annettavaa suojaa pidettävä asianosaisena olevan teräsyhtiön osalta EHTY:n perustamissopimuksen(1) 4 artiklan c alakohdassa kiellettynä valtiontukena.
Sovellettavat säännökset ja asian tosiseikat
2 Italian silloisen teollisuusministeri Prodin mukaan yleisesti Prodin laiksi kutsutussa, 3.4.1979 annetussa laissa nro 95/79(2) säädetään, että erityishallintoa koskevaa menettelyä sovelletaan sellaisiin maksukyvyttömiin yrityksiin, joiden palveluksessa on vähintään 300 työntekijää ja joiden velat ovat vähintään 80,444 miljardia Italian liiraa (ITL)(3) ja enemmän kuin viisi kertaa yhtiön maksettu pääoma. Velkojien edellytetään olevan luottolaitoksia tai sosiaali- ja eläkevakuutuslaitoksia(4) taikka valtioenemmistöisiä yhtiöitä.(5) Erityishallintoa koskevaa menettelyä voidaan ilmeisesti soveltaa vain teollista toimintaa harjoittaviin yrityksiin. Kun jokin yritys täyttää laissa nro 95/79 säädetyt erityishallinnon edellytykset, voidaan erityishallintoa koskevaan menettelyyn sitä paitsi asettaa myös muut samaan konserniin kuuluvat maksukyvyttömät yritykset, vaikka ne eivät täyttäisikään työntekijämäärää ja velkaantumisastetta koskevia vaatimuksia.
3 Erityishallintoa koskevaa menettelyä voidaan soveltaa kyseiset vaatimukset täyttävään yritykseen, jos tuomioistuin sitä ennen on todennut sen maksukyvyttömäksi joko konkurssilain(6) perusteella tai sen vuoksi, että se on jättänyt maksamatta työntekijöiden palkat vähintään kolmelta kuukaudelta. Toimivaltainen tuomioistuin, joka toteaa yrityksen täyttävän laissa nro 95/79 säädetyt edellytykset, ei aseta yritystä tavalliseen konkurssimenettelyyn. Valtionvarainministeriä kuultuaan teollisuusministeri voi tällaisessa tilanteessa päättää, että yritys asetetaan erityishallintoon. Tässä vaiheessa teollisuusministeri päättää myös valtiovarainministeriä kuultuaan, annetaanko yritykselle lupa jatkaa toimintaansa enintään kahden vuoden ajan (määräaikaa voidaan pidentää enintään kahdella vuodella).(7) Tämä päätös on luonteeltaan harkinnanvarainen, oletettavasti toisin kuin päätös, jolla yritys alun perin asetetaan erityishallintoon. Asiassa on esitetty, että nämä kaksi päätöstä tehdään poikkeuksetta yhdessä. Toiminnan jatkamista koskevaa päätöstä tehdessään teollisuusministerin on otettava velkojien etu täysimääräisesti huomioon.
4 Italian konkurssilainsäädännön mukainen tavallinen konkurssimenettely toteutetaan tuomioistuimen valvonnassa, ja päätökset tehdään velkojainkokouksen kuulemisen jälkeen tai sen suostumuksella. Konkurssimenettelyyn sisältyy mahdollisuus antaa selvitystilassa olevalle yritykselle lupa jatkaa toimintaansa, jotta se velkojien edun huomioon ottaen voisi kasvattaa varallisuutensa mahdollisimman suureksi.(8) Yhteisöjen tuomioistuimelle ei ole ilmoitettu toiminnan jatkamiselle asetettuja rajoituksia. Tappiollista toimintaa ei todennäköisesti saa harjoittaa, koska siitä aiheutuisi velkojille lisämenetyksiä.
5 Erityishallinnossa oleviin yrityksiin sovelletaan konkurssilain yleisiä säännöksiä, jollei laissa nro 95/79 nimenomaisesti toisin säädetä. Kuten Italiassa sovellettavassa tavallisessa konkurssimenettelyssä, myöskään erityishallintoa koskevassa menettelyssä maksukyvyttömän yrityksen omistaja ei siten voi päättää yrityksensä varallisuuden käytöstä, sillä varallisuutta on pääsääntöisesti käytettävä velkojien tyydyttämiseen. Erityishallintoa koskevaan menettelyyn samoin kuin tavalliseen konkurssimenettelyyn asettamisesta seuraa, että yksittäisten velkojien on keskeytettävä yritykseen kohdistuvien saataviensa perintätoimet ja muut täytäntöönpanotoimet.(9) Erityishallinnossa täytäntöönpanokielto ulottuu kuitenkin myös verovelkaan, sakkoihin ja rahallisiin seuraamuksiin sekä korkoihin, joihin tällaista täytäntöönpanokieltoa ei sovelleta tavallisessa menettelyssä.(10) Olemassa oleville veloille ei lasketa korkoa erityishallinnon ajalta, kuten tavallisessa konkurssimenettelyssä.(11)
6 Erityishallinnossa olevien yritysten ei tarvitse maksaa rahallisia seuraamuksia maksamattomien pakollisten sosiaaliturvamaksujen vuoksi.(12) Tällaiset maksut saattavat nousta aina 50 prosenttiin alkuperäisen maksun määrästä. Erityishallinnossa olevan yrityksen omaisuutta voidaan myydä edellyttäen, että myynnistä maksetaan miljoonan ITL:n kiinteä rekisteröintimaksu (tavallisesti kannettavan maksun sijasta, joka on 3 prosenttia myydyn omaisuuden arvosta).(13) Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, missä määrin näitä erityissäännöksiä sovelletaan sellaisiin erityishallinnossa oleviin yrityksiin, joilla ei ole lupaa jatkaa toimintaansa.
7 Kun erityishallinnossa oleva yritys saa luvan jatkaa toimintaansa, yrityksen hallintoa hoitamaan nimetyn henkilön on laadittava asianmukainen liiketoimintasuunnitelma. Teollisuuspolitiikan suunnittelusta vastaava komitea tutkii, onko liiketoimintasuunnitelma Italian valtion teollisuuspolitiikan päälinjojen mukainen, ennen kuin teollisuusministeri hyväksyy sen.(14) Hallintoa hoitava henkilö ei nähtävästi voi purkaa yhtiötä, ellei sitä ole mahdotonta pelastaa, vaan realisointi on mahdollisuuksien mukaan toteutettava myymällä toiminnassa olevan yhtiön varallisuutta. Komissio on esittänyt, että hallintoa hoitava henkilö voi myydä yhtiön yksikköjä negatiiviseen hintaan, eli maksaa muille yrityksille siitä, että ne ottavat yksiköt hoitaakseen ja jatkavat niiden toimintaa.(15) Valtio voi taata osittain tai kokonaan ne lainat, jotka yritys ottaa rahoittaakseen toimintansa tänä aikana.(16) Erityishallinnosta aiheutuvat kulut, velat mukaan lukien, maksetaan ennen olemassa olevien velkojien saatavia. Näin menetellään myös tavallisessa konkurssimenettelyssä silloin, kun yritys jatkaa toimintaansa.(17)
8 Ministeriössä valvotaan erityishallintoa koskevan menettelyn eri vaiheita: teollisuusministeri hyväksyy päätökset, jotka koskevat esimerkiksi yrityksen rakennemuutosta, varallisuuden myyntiä, purkamista tai erityishallinnon lopettamista. Yhteisöjen tuomioistuimelle on esitetty keskenään ristiriitaisia väittämiä siitä, kuuluvatko ministerin päätökset ainoastaan hallintotuomioistuinten suorittaman laillisuusvalvonnan piiriin, vai voidaanko niihin kohdistaa siviilituomioistuimissa laajempia toimia, joilla pyritään ratkaisemaan, ovatko päätökset velkojien taloudellisten etujen mukaisia. Vaikuttaa siltä, että tietyt velkojat voivat olla edustettuina valvontalautakunnassa, jonka tehtävä erityishallintoa koskevassa menettelyssä on yksinomaan neuvoa-antava.
9 Teollisuusministeri hyväksyy myös erityishallintomenettelyn päättämisen. Vasta erityishallinnon päätyttyä voidaan yhtiön velkojat tyydyttää kokonaan tai osittain joko realisoimalla yhtiön varallisuutta tai jakamalla sen tuottamia uusia voittoja.
10 Komissio on ryhtynyt lain nro 95/79 osalta useisiin toimenpiteisiin, jotka osittain perustuvat pääasian kantajan, Ecotrade Srl -nimisen teräsyhtiön (jäljempänä Ecotrade) kanteluun. Vastauksena pyyntöön, jonka komissio esitti EY:n perustamissopimuksen(18) 93 artiklan 1 kohdan nojalla saadakseen lisätietoja laista nro 95/79 valtiontukea koskevaa selvitystä varten,(19) Italian tasavalta totesi, että se antaa tietoja ainoastaan lain 2 bis §:ssä tarkoitetuista valtion takauksista. Tämän jälkeen komissio antoi tiedonannon C 7/97 (entinen E 13/92)(20) päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely. Lisäksi komissio päätti, että erityishallinnossa olevalle teräsalan yritykselle Altiforni e Ferriere di Servola SpA:lle (pääasian vastaaja, jäljempänä AFS) lain nro 95/79 2 bis §:n nojalla myönnettyä valtiontukea on pidettävä hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltumattomana.(21) Komissio päätti myös, että toisen erityishallinnossa olevan, Ferdofin Siderurgica Srl -nimisen teräsalan yrityksen tiettyjä julkisia velkoja koskeva maksunlykkäys oli hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea ja että velat oli perittävä takaisin.(22)
11 Nyt käsiteltävänä oleva asia koskee teräksen toimituksista syntynyttä AFS:n 149 108 190 ITL:n suuruista velkaa Ecotradelle. Koska AFS ei maksanut velkaansa Ecotradelle, Pretore di Trieste määräsi 30.7.1992, että AFS:llä ollut pankkisaatava oli siirrettävä Ecotradelle kyseisen velan määrään asti. AFS ilmoitti 28.8.1992 Ecotradelle, että yhtiö oli Tribunale di Triestessä 2.7.1992 todettu maksukyvyttömäksi ja sen jälkeen asetettu 23.7.1992 tehdyllä ministerin päätöksellä lain nro 95/79 mukaiseen erityishallintoon niin, että se sai päätöksen mukaan edelleen jatkaa toimintaansa. AFS vaati Ecotraden saamaa rahamäärää takaisin sillä perusteella, että saatavan täytäntöönpano ministerin päätöksen jälkeen oli ristiriidassa lain nro 544/81 4 §:n kanssa. Ecotrade nosti 4.10.1992 Tribunale di Triestessä kanteen, jossa se vaati sen vahvistamista, että AFS:n takaisinsaantivaatimus oli perusteeton, koska se perustui Euroopan yhteisön valtiontukisäännöstön kanssa ristiriidassa olevaan päätökseen. Tribunale di Trieste hylkäsi 23.10.1993 Ecotraden vaatimuksen ja hyväksyi AFS:n takaisinsaantivaatimuksen. Corte d'appello di Trieste pysytti tuomion. Ecotrade valitti päätöksestä Corte suprema di cassazioneen (jäljempänä kansallinen tuomioistuin).
12 Kansallinen tuomioistuin on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimelta EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla ennakkoratkaisua seuraavaan kysymykseen:
"Seuraavien oikeussääntöjen tulkintaan pyydetään selvennystä:
1) Perustamissopimuksen 92 artikla: koska tässä perustamissopimuksen määräyksessä käytetään vaihtoehtoisia ilmauksia 'jäsenvaltion myöntämä tuki' ja 'valtion varoista myönnetty tuki', voitaisiin ajatella, että tukena on pidettävä myös sellaisia valtion toimia, joiden nimenomaisena sisältönä ei tosin ole se, että valtio maksaisi tiettyjä rahamääriä, mutta joilla tehdään mahdolliseksi tähän samaan lopputulokseen päätyminen ottamalla käyttöön erityisiä menettelyjä.
2) Kyseinen päätös (E 13/92): päätöksessä tehdyn - - päätelmän taustaoletuksena on se, että laki nro 95/79 'oletettavasti kuuluu tietyiltä osin perustamissopimuksen 92 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen soveltamisalaan'.
Näin ollen on epäselvää, voidaanko perustamissopimuksessa ja komission päätöksessä tarkoitettuna tukena pitää sellaista edellä mainitun lain nro 95/79 perusteella tehdyn kaltaista toimenpidettä, jonka mukaan
a) suuryrityksiin ei sovelleta tavallista konkurssimenettelyä
b) tämän soveltamatta jättämisen lisäksi nämä yritykset saavat jatkaa toimintaansa.
Tältä osin on otettava huomioon, että (laiksi nro 544/81 myöhemmin muutetussa) 31.7.1981 annetussa asetuksessa (decreto legge) nro 414 säädetään, että ' - - erillisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä ei voida aloittaa tai suorittaa sen jälkeen, kun päätös erityishallintoa koskevan menettelyn aloittamisesta on tehty'."
Huomautukset
13 Ecotrade, AFS, Italian tasavalta ja Euroopan yhteisöjen komissio ovat esittäneet kirjalliset ja suulliset huomautuksensa.
14 Ecotrade ja komissio katsovat, että lailla nro 95/79 käyttöön otetun erityishallintoa koskevan menettelyn soveltamista teräsalan yritykseen on pidettävä EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna valtiontukena, josta olisi pitänyt tehdä terästeollisuudelle myönnettävää tukea koskevista yhteisön säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1991 annetun komission päätöksen N:o 3855/91/EHTY(23) 6 artiklan mukainen ilmoitus. Ecotraden ja komission mukaan laissa nro 95/79 poiketaan yleisistä konkurssisäännöksistä sikäli, että sen soveltaminen rajoittuu tietyn suuruisiin teollisuusyrityksiin, joilla on määrätyn suuruiset velat määrätyille velkojille, joista monet toimivat julkisella sektorilla, ja myös sikäli, että päätös siitä, saako erityishallinnossa oleva maksukyvytön yritys jatkaa toimintaansa, kuuluu ministerin harkintavaltaan,(24) eikä velkojilla ole tältä osin merkittävää vaikutusmahdollisuutta. EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohta koskee myös negatiivista tukea eli tukea, jolla alennetaan yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja joka niin ollen luonteeltaan ja vaikutuksiltaan vastaa avustusta.(25) Vapautus sosiaaliturvamaksujen laiminlyönnistä aiheutuvista seuraamusmaksuista, verosaatavien ja -seuraamusmaksujen perintäkielto,(26) mahdollisuus saada valtion takaus erityishallintomenettelyn aikana syntyneille veloille sekä yrityksen omaisuuden myynnistä kannettava nimellinen rekisteröintimaksu ovat Ecotraden ja komission mukaan suoraan valtion varoista maksettavaa tukea, johon liittyy selviä etuja tavalliseen konkurssimenettelyyn verrattuna. Valtion saatavien perinnän ja korkojen kertymisen keskeytymistä erityishallinnossa jatkuvan liiketoiminnan yhteydessä on pidettävä tukena, jolla pyritään turvaamaan kyseessä olevan yrityksen taloudellinen toimintakyky, vaikka kyseessä on myös yksityisten velkojien edut ja vaikka samanlaisia lykkäyksiä sovelletaan tavallisessa konkurssimenettelyssä. Ecotrade väittää, että laissa säädettyä yksityisten saatavien täytäntöönpanon lykkäämistä on pidettävä eräänä tuen muotona, vaikka se ei millään tavalla rasita valtion varoja.(27) Komissio puolestaan katsoo, että lykkäyksestä seuraa julkisiin varoihin kohdistuvaa rasitusta, koska se yleensä johtaa kyseessä olevien saatavien täydelliseen lakkaamiseen ja siten välillisesti velkojilta saataviin pienempiin verotuloihin.
15 AFS ja Italian hallitus katsovat, ettei erityishallinto ole maksukyvyttömyystapauksissa millään tavalla poikkeuksellinen toimenpide ja että se on niiden UNCITRALin (United Nations Commission on International Trade Law - YK:n kansainvälisen kauppaoikeuden toimikunta) toimintaperiaatteiden mukainen, joilla pyritään välttämään tarpeettomia konkursseja mutta joiden tavoite siitä huolimatta on sama eli viime kädessä velkojien tyydyttäminen. Vaikka AFS ja Italian hallitus myöntävätkin, että veloille annetut valtion takaukset on ilmoitettava tukena, ne väittävät, että varattoman yrityksen toiminnan jatkaminen ilman avustusta valtion varoista ei sellaisenaan ole vapaata kilpailua koskevien oikeussääntöjen vastaista. Erityishallinto on yleinen ja automaattinen menettely, joka perustuu tiettyjen edellytysten täyttymiseen - vain valtion takauksen myöntäminen on harkinnanvaraista. Erityishallintomenettely ja tavallinen konkurssimenettely vastaavat pitkälti toisiaan: kumpikin menettely alkaa maksukyvyttömyyden toteamisesta, kumpikin johtaa velkojien perintätoimien ja korkojen kertymisen keskeytymiseen, ja kummassakin maksukyvyttömäksi todettu yritys saa, vallitsevan tilanteen mukaan, jatkaa toimintaansa. Konkurssilain 90 §:n mukaan toiminnan jatkamisen voi sallia vain toimivaltaisen tuomioistuimen asettama elin, jossa tietyt velkojat ovat edustettuina ja jonka päätökset eivät ole muutoksenhakukelpoisia eivätkä erityishallintomenettelystä poiketen ajallisesti rajoitettuja. Erityishallinnosta ei aiheudu lisäkustannuksia valtiolle, joka on velkojan ja velallisen välisen suhteen kannalta ulkopuolinen, eikä yksityisiä rasittavia maksuja pidetä tukena.(28) Velanmaksun keskeytyminen ei pitkällä aikavälillä vaikuta valtion tuloihin, ja se saattaa johtaa tulonlisäykseen, jos yhtiö menestyy liiketoiminnassaan niin, että se pystyy maksamaan velkansa kokonaan. AFS kiistää kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnön tarpeellisuuden, koska Ecotraden saatavan perintätoimet keskeytyisivät myös tavallisessa konkurssimenettelyssä. Sosiaaliturvavelkojen vapautusta koskevia määräyksiä sovelletaan vain ennen vuotta 1986 syntyneisiin velkoihin. Erityishallintomenettelyssä sovellettava verovelkojen täytäntöönpanokielto ei rasita julkisia varoja, koska tavallisten konkurssisäännösten mukainen verosaatavien täytäntöönpanomahdollisuus tarjoaa yksinomaan menettelyllisiä etuja; velkojien yhdenvertaisuutta koskevan periaatteen mukaan valtion on joka tapauksessa annettava selvitys muille velkojille kaikista maksetuista määristä, jotka ylittävät valtiolle kuuluvan osuuden mahdollisesta realisoinnista saadusta tuotosta. Poikkeuksellisen pieni rekisteröintimaksu hyödyttää pikemminkin ostavia yrityksiä eikä niinkään varallisuuttaan myyvää yritystä.
Tapauksen tarkastelu
16 AFS harjoittaa terästeollisuuden tuotantoa ja on niin ollen EHTY:n perustamissopimuksen 80 artiklassa tarkoitettu yritys. Koska EY:n perustamissopimuksella ei muuteta EHTY:n perustamissopimuksen määräyksiä siltä osin kuin ne koskevat hiilen ja teräksen yhteismarkkinoiden toimintaa,(29) kansallisen tuomioistuimen esittämä kysymys pitäisi muotoilla uudelleen siten, että yhteisöjen tuomioistuimelta pyydetään EHTY:n perustamissopimuksen 41 artiklan mukaisesti ennakkoratkaisua EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdan ja 67 artiklan tulkinnasta.(30) EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklassa määrätään seuraavaa:
"Hiilen ja teräksen yhteismarkkinoille soveltumattomina pidetään sekä sen vuoksi poistetaan ja kielletään tässä sopimuksessa määrätyin ehdoin yhteisössä:
- -
c) valtioiden muodossa tai toisessa myöntämä tuki tai avustukset taikka määräämät erityismaksut;
- - ."
EHTY:n perustamissopimuksen kolmannen osaston VII luvun otsikko on "Kilpailun edellytyksiin puuttuminen", ja 67 artikla on sen ainoa määräys. Tämän artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: "Asianomaisen hallituksen on saatettava korkean viranomaisen tietoon kaikki jäsenvaltion toimet, jotka ovat omiaan vaikuttamaan tuntuvasti kilpailun edellytyksiin hiili- ja terästeollisuudessa." Saman artiklan 2 kohdassa korkealle viranomaiselle (komissio) annetaan toimivalta toteuttaa tiettyjä toimenpiteitä, jos jäsenvaltion toimet ovat omiaan saamaan aikaan vakavaa epätasapainoa. Saman artiklan 3 kohdan nojalla korkea viranomainen on toimivaltainen antamaan suosituksia jäsenvaltioille, joiden toimilla annetaan erityisetuuksia tai määrätään erityismaksuja sen toimivaltaan kuuluville hiili- ja teräsyrityksille verrattuna saman maan muihin teollisuudenaloihin.
17 Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Banks seuraavaa: "4 artiklaa sovelletaan itsenäisesti ainoastaan erityissääntöjen puuttuessa; jos tällaiset toimenpiteet ja menettelyt kielletään tai niiden osalta annetaan määräyksiä [EHTY:n] perustamissopimuksen muissa määräyksissä, samaan määräykseen liittyviä oikeussääntöjä on tarkasteltava kokonaisuutena ja niitä on sovellettava samanaikaisesti".(31) Mainitun asian sekä asian Hopkins ym.(32) tarkastelu osoittaa selvästi, että EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdalla, luettuna yhdessä sen 67 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa, ei voi olla välitöntä oikeusvaikutusta, kun otetaan huomioon komissiolle annettu harkintavalta viimeksi mainittujen määräysten soveltamisen osalta. Nyt käsiteltävänä oleva asia ei näkemykseni mukaan kuitenkaan kuulu 67 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, koska mikään ei viittaa siihen, että väitetty tuki olisi saanut aikaan vakavaa epätasapainoa, eikä myöskään 67 artiklan 3 artiklan soveltamisalaan, sillä laissa nro 95/79 ei säädetä erityisetuuksista hiili- ja teräsyrityksille verrattuna muihin teollisuudenaloihin. Yritykset, joille erityishallinnon väitetyt edut myönnetään, valitaan aivan erilaisilla perusteilla. Lisäksi EHTY:n perustamissopimuksen 67 artiklan 1 kohtaan sisältyvä ilmoitusvelvollisuus ei ole millään tavalla ristiriidassa 4 artiklan c alakohtaan sisältyvän valtion tukea koskevan ehdottoman kiellon selvän ja varauksettoman soveltamisen kanssa. Katson tämän perusteella, että käsiteltävänä olevassa asiassa vallitsevissa olosuhteissa EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdalla on välitön oikeusvaikutus.
18 EY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklalla käyttöön otetun valtiontukijärjestelmän ja EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdan lyhytsanaisemman mutta yleisluonteisemman ja ehdottomamman sanamuodon välillä on useita huomattavia eroja. Tietyistä syistä, joita käsittelen lähemmin jäljempänä, on kuitenkin ilmeistä, että käsiteltävänä olevassa asiassa keskeisessä asemassa oleva valtiontuen määritelmä on kummassakin perustamissopimuksessa sama, vaikka 4 artiklan c alakohdassa ei nimenomaisesti viitatakaan valtion varoihin.
19 Vaikuttaa myös siltä, että komission asiakirja E 13/1992, johon kansallinen tuomioistuin kysymyksessään viittaa, ei ole päätös, vaan pelkästään EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti Italian hallitukselle osoitettu pyyntö ilmoittaa tukena kaikki lain nro 95/79 soveltamistapaukset. Tämän jälkeen komissio päätti aloittaa EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn,(33) mutta mitään tätä koskevaa yleisluonteista päätöstä ei vielä ollut tehty tässä käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen mennessä. Tämän asian kannalta merkityksettömien päätösten eli laittomasti maksetun valtiontuen palauttamista koskevan päätöksen ja erityishallinnossa toimintaansa jatkavien yritysten ottamien lisälainojen valtiontakausta koskevan päätöksen lisäksi ainoa komission päätös, joka koskee lain nro 95/79 säännöksiä, on päätös N:o 97/754/EHTY, jonka kohteena on yksi ainoa yritys, Ferdofin Srl. Vaikka tämän komission yksittäispäätöksen pohjana olevat perustelut ovatkin käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisiä, ne eivät sinänsä sido kumpaakaan pääasian asianosaista eikä kansallista tuomioistuinta pääasian lopputulokseen johtavan päätöksen osalta. Se, että Italia on peruuttanut päätöstä N:o 97/754/EHTY koskevan kumoamiskanteensa, ei myöskään voi johtaa siihen, että päätöksen perusteluja ja päätösosaa on ilman riitauttamisen mahdollisuutta sovellettava kansallisessa oikeudenkäynnissä, jossa Italian tasavalta ja Ferdofin eivät kumpikaan ole asianosaisina.(34) Vaikka komission äsken mainituissa toimissa esiintuleviin tiettyihin perusteluihin viitataankin asianosaisten huomautuksissa ja jäljempänä tapauksen tarkastelussa, kansallisen tuomioistuimen esittämä kysymys on kuitenkin syytä muotoilla niin, että siinä viitataan pelkästään EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohtaan.
20 Kansallisen tuomioistuimen esittämän kysymyksen 1 ja 2 kohtaa on mahdollista tarkastella erikseen. Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä oleva maksukyvytön yritys, AFS, ei kuitenkaan ole pelkästään erityishallintomenettelyssä, vaan se on myös saanut jatkaa toimintaansa erityishallinnon rajoissa. Ei ole myöskään selvää, mikä vaikutus erityishallinnolla on maksukyvyttömäksi julistetun yrityksen lopulliseen purkamiseen, jos yrityksen toiminnan ei sallita jatkuvan. Siksi keskityn seuraavassa siihen, miten erityishallinto, sellaisena kuin sitä sovelletaan toimintaansa jatkaviin yrityksiin, vaikuttaa kilpailuun. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista, voidaanko yhteisöjen tuomioistuimen vastausta sen esittämään kysymykseen soveltaa toimintansa lopettavaan erityishallinnossa olevaan yritykseen, vertaamalla Italian lainsäädännön tässä tapauksessa sovellettavia säännöksiä sen yleisiin konkurssisäännöksiin.
21 Tämän perusteella tulkitsen kansallisen tuomioistuimen esittämän kysymyksen niin, että sillä pyritään selvittämään, onko maksukyvyttömän, EHTY:n perustamissopimuksen 80 artiklassa tarkoitetun yrityksen asettamista sellaiseen lain nro 95/79 mukaiseen erityishallintomenettelyyn, jossa yritykseen kohdistuvien saatavien yksittäiset perintätoimet keskeytetään ja jossa tavallisen konkurssilainsäädännön tiettyjä säännöksiä joko ei sovelleta lainkaan tai sovelletaan tietyin edellytyksin ja jossa kyseessä olevalla yrityksellä on lupa jatkaa toimintaansa, pidettävä EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa kiellettynä valtion tukena, kun otetaan huomioon, että tällaisena tukena voidaan pitää sellaisia valtion toimia, joiden sisältönä ei ole se, että valtio maksaisi tiettyjä rahamääriä, mutta joilla tehdään mahdolliseksi tähän samaan lopputulokseen päätyminen ottamalla käyttöön erityisiä menettelyjä.
22 Tärkein oikeuslähde sellaisten negatiivisten tukimuotojen osalta, joissa valtio luopuu sellaisista saatavista, joita sillä on yrityksiltä, on EHTY:ä koskeva asia Steenkolenmijnen, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:(35)
Tuen käsite on kuitenkin yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan konkreettisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia.
23 Tätä määritelmää on myös käytetty EY:n osalta esimerkiksi asiassa Banco Exterior de España,(36) jossa käsiteltiin valikoivasti myönnettyä verottomuutta, jolla kyseessä oleva yhtiö asetettiin muita verovelvollisia edullisempaan taloudelliseen asemaan.(37) Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa mainittua tuen käsitettä siten, että siihen liittyy väistämättä valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnettyjä etuuksia(38) tai muita valtion varoihin kohdistuvia lisärasituksia.(39) Mainitun määräyksen sanamuodon ja EY:n perustamissopimuksen 93 artiklaan sisältyvien menettelysääntöjen perusteella voidaan todeta, että "muista kuin valtion varoista myönnetyt etuudet eivät kuulu kyseessä olevien määräysten soveltamisalaan. Valtion myöntämän tuen ja valtion varoista myönnetyn tuen välillä tehtävällä erolla pyritään tuen käsitteeseen sisällyttämään valtion suoraan myöntämän tuen lisäksi myös valtion tätä tarkoitusta varten perustamien tai siihen osoittamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetty tuki".(40) Tämän määritelmän kaikkein väljimmät rajat on ilmeisesti saavutettu asiassa komissio v. Ranska annetussa tuomiossa,(41) jossa yhteisöjen tuomioistuin piti valtion tukena Caisse National de Crédit Agricole -nimisen julkisen laitoksen tietyille maanviljelijöille varoistaan myöntämää tukea, jonka toteuttamiseen tarvittiin julkisen vallan hyväksymistä(42) ja jonka myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt vastasivat tavanomaiseen valtion tukeen sovellettavia sääntöjä, siitä huolimatta, että tuen rahoitukseen käytetty toimintaylijäämä alunperin oli kertynyt yksityisistä talletuksista.(43) Koska EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa viitataan "valtioiden myöntämään tukeen", olisi samaa tuen määritelmää, jossa viitataan valtion varoihin, mielestäni käytettävä EHTY:n perustamissopimusta sovellettaessa. Tämän perusteella voidaan myös erottaa 4 artiklan c alakohdassa käytetyt käsitteet niistä käsitteistä, joita käytetään 67 artiklan 3 kohdassa, jossa komissiolle annetaan toimivalta valvoa mahdollisesti väljempiä "erityisetuuksia", jotka saattavat ulottua sellaisiin laissa säädettyihin etuuksiin, joilla ei ole välitöntä merkitystä julkisten varojen kannalta.
24 Tätä taustaa vasten en voi yhtyä komission väitteeseen, jonka mukaan yksityisten velkojien erityishallintoa koskevassa menettelyssä kärsimät tappiot voidaan määritellä tueksi sen perusteella, että niistä aiheutuu valtiolle verotulojen menetyksiä. Yhteys valtion varojen käyttöön on yksinkertaisesti liian etäinen, jotta kyseessä voitaisiin katsoa olevan valtiontuen. Siltä osin kuin laki nro 95/79 vääristää velallisten ja yksityisten velkojien välisiä suhteita, on kaikkia siitä aiheutuvia verotulojen menetyksiä pidettävä järjestelmän luonteeseen kuuluvina eikä siis keinona myöntää valtion varoista tiettyjä etuuksia kyseessä oleville velallisyrityksille.(44)
25 Toisin kuin EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa, tukea ei EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa luonnehdita toimeksi, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua "suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa". Näkemykseni mukaan jokaisessa yhteisön valtiontukijärjestelmässä erotetaan kuitenkin toisistaan tuet, jotka ovat luonteeltaan valikoivia, ja valtion toimenpiteet, joita sovelletaan yleisesti muun muassa verotuksen, sosiaaliturvan ja talouden sääntelyn aloilla. Yleisten toimenpiteiden ja valikoivan tuen välinen olennainen erottelu tehdään EHTY:n perustamissopimuksen 67 artiklan 3 kohdassa, ja mielestäni tällainen erottelu olisi tehtävä myös 4 artiklan c alakohdan osalta. Jos näin ei olisi, tarkastelun kohteena voisivat olla kaikki valtion sääntelyt näillä aloilla, eikä mittapuuna käytettäisi kyseessä olevassa valtiossa yleisesti sovellettavia säännöksiä (sillä nekin olisivat tarkastelun kohteena), vaan oletettavasti muiden jäsenvaltioiden säännöksiä. Tällainen menettely vaikuttaisi tavoitteitaan vastaan, koska tällöin rangaistaisiin niitä valtioita, joissa yleinen talousjärjestys ja talouden sääntely on kilpailukykyisin. Myös sellaiset toimenpiteet, jotka hyödyntävät kyseessä olevan jäsenvaltion koko hiiliteollisuutta, voivat siten olla EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa tarkoitettua tukea, jollei niitä sovelleta yleisesti myös muihin, EHTY:n perustamissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle jääviin teollisuudenaloihin, kuten asiassa Steenkolenmijnen. Valikoivuuden edellytykset, eli positiiviset tai negatiiviset helpotukset yleisesti sovellettavista säännöistä tai rasitteista määrätyissä tapauksissa, tulivat implisiittisesti esiin, kun yhteisöjen tuomioistuin kyseisessä asiassa käsitteli "toimenpiteitä, - - jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia".(45)
26 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kysymykset siitä, ovatko lain nro 95/79 säännökset luonteeltaan valikoivia ja ovatko ne valtion varoilla rahoitettua tukea, liittyvät paljolti toisiinsa. Päätös lain nro 95/79 2 bis §:n nojalla annettavan valtion takauksen mahdollisuudesta on selkeästi harkinnanvarainen ja niin ollen myös valikoiva, mutta sillä ei ole tämän asian kannalta merkitystä: takauksesta on AFS:n osalta tehty erillinen komission päätös, eikä kansallinen tuomioistuin ole pyytänyt ennakkoratkaisua tästä. On kuitenkin katsottava, että vaikka tämä säännös jätettäisiin tarkastelun ulkopuolelle, kyseistä lakia sovelletaan silti valikoivasti kahdessa vaiheessa. Ensiksi maksukyvyttömyystilanteessa erityishallintomenettelyyn kelpuutettavat yritykset valitaan niiden perusteiden mukaan, montako työntekijää niillä on, harjoittavatko ne teollista toimintaa, mikä niiden velkaantumisaste on suhteessa maksettuun pääomaan ja ketkä niiden velkojat ovat. Erilaisten insolvenssijärjestelyjen soveltaminen erikokoisiin ja -tyyppisiin yrityksiin voi olla perusteltavissa sellaisilla seikoilla, joiden kannalta nämä erot ovat olennaisia, jos eri menettelyjen lopullinen vaikutus yritysten kilpailuasemaan on sama. Jäsenvaltio voi siten esimerkiksi pyrkiä kohdistamaan purettavana oleviin pienyrityksiin kevyempää hallinnollista rasitusta, jotta niiden suhteellisen pienet varat voidaan paremmin säilyttää velkojien tyydyttämiseksi. Laissa nro 95/79 sovellettavat valintaperusteet näyttävät kuitenkin olevan tavoitteiltaan ja vaikutuksiltaan toisenlaiset. On ilmeistä, että ne yhdessä sovellettuina suosivat suuria teollisuusyrityksiä, jotka ovat etupäässä velkaa valtiolle tai julkisille elimille. Laissa ei tosin muodollisesti vaadita, että valtio olisi maksukyvyttömän yrityksen suurin velkoja, mutta koska huomioon otetut velkojaryhmät suurelta osin ovat luonteeltaan julkisia ja koska mainittujen velkojaryhmien saatavien lisäksi edellytetään olevan suhteellisen suuret, on hyvin todennäköistä, että valtio lähes aina on tärkeä velkoja.
27 Kun velkojan ja velallisen väliseen suhteeseen valikoivasti sovellettavat säännökset suosivat velallista tavallisiin säännöksiin verrattuina ja kun suurin velkoja todennäköisesti on valtio, näistä säännöksistä seuraa, että velalliselle yritykselle myönnetään julkisia varoja tavalla, jota tavallisilla säännöksillä ei saavuteta, minkä perusteella kyseessä olevaa toimenpidettä on pidettävä tukena. Vaikka velallisten ja velkojien välisten suhteiden, samoin kuin työnantajien ja työntekijöiden(46) sekä tuottajien ja kuluttajien(47) välisten suhteiden yleinen sääntely tavallisesti ei kuulukaan valtion tukea koskevan yhteisön sääntelyn soveltamisalaan, kaikilla näillä aloilla sovellettavia erityissäännöksiä, joilla tavanomainen kustannuserä siirretään tietyiltä yritysryhmiltä tai tuotantoryhmiltä kokonaan tai pääasiallisesti valtion varoista maksettavaksi, on mielestäni pidettävä eräänä tuen muotona. Näissä olosuhteissa valtio ei voi väittää olevansa velkojan ja velallisen välisessä suhteessa kolmas osapuoli, jolla ei ole omia taloudellisia intressejä. Lisättäköön vielä väärinkäsitysten välttämiseksi, että tiettyjä varattomia velallisia yrityksiä suosivia erityissäännöksiä voidaan mielestäni pitää tukena, vaikka valtio olisi vain vähäisempi velkoja, siltä osin kuin julkisten varojen takaisinperinnästä käytännössä luovutaan. Se, että yksityiset velkojat joutuvat valikoivan sääntelyn mukaisesti kärsimään tappioita samoilla edellytyksillä kuin valtio, ei estä luonnehtimasta näitä valtion tappioita tueksi.(48) Mitä voimakkaampi syy-yhteys valtion velkojan aseman ja velallisyritystä suosivien erityissäännösten soveltamisen välillä on, sitä suurempi on kyseessä olevien säännösten tuelle ominainen vaikutus.
28 Toinen luonteeltaan valikoiva vaihe lakia nro 95/79 sovellettaessa on se, kun ministeri käyttää harkintavaltaansa antaessaan erityishallintoon asetetulle maksukyvyttömälle yritykselle luvan jatkaa toimintaansa. Vaikka harkintavaltaa ei käytettäisikään - sillä tavalla kuin sitä tosiasiallisesti käytetään - rajoitettuun yritysten ryhmään, se jättää kyseisille ministereille sen verran liikkumavaraa, että tiettyjä yrityksiä saatetaan suosia.(49) Vaikka velkojien etu on parhaalla mahdollisella tavalla otettava huomioon päätöstä tehtäessä, kasvaa todennäköisyys, että päätökseen vaikuttavat muut tekijät kuin valtion objektiivinen kaupallinen etu velkojan ominaisuudessa, kun huomioon otetaan se, että yrityksen toiminnan jatkumisen edellytetään olevan kansallisen teollisuuspolitiikan mukainen ja että päätös koskee aina suuria yrityksiä, joilla on paljon henkilökuntaa, ja että sillä erityisesti pyritään takaamaan yrityksen taloudellisen toiminnan jatkuminen. Tämän päätelmän kannalta sillä ei ole vaikutusta, että toiminnan jatkaminen on mahdollista myös Italiassa sovellettavassa tavallisessa konkurssimenettelyssä, jossa sen yksinomainen tavoite on maksukyvyttömän yrityksen varallisuuden maksimointi.
29 Tässä yhteydessä on ratkaistava, onko laista nro 95/79 ja erityisesti toiminnan jatkamisesta etua sille maksukyvyttömien yritysten rajoitetulle ryhmälle, jolla on tämä mahdollisuus. Viittaaminen velallisyrityksen etuun saattaa olla jonkin verran harhaanjohtavaa, koska yhtiö puretaan niitä ilmeisen harvinaisia tapauksia lukuun ottamatta, joissa se selviytyy taloudellisista vaikeuksistaan. Siihen saakka yritys on vain velkojien edunsaannin väline. Yrityksen varallisuus otetaan sitä paitsi sekä tavallisessa konkurssimenettelyssä että erityishallintomenettelyssä alusta pitäen pois omistajien hallinnasta, jotta yrityksen varat olisivat velkojien käytettävissä, joten nämäkään eivät saa lisäetua erityishallintomenettelystä. Kyseessä on pikemminkin etu, jonka kohteena on yrityksen taloudellisen toiminnan jatkaminen. Toiminnan jatkamisen ilmeinen tavoite on yrityksen taloudellisen toiminnan turvaaminen, vaikka sitä harjoittavatkin eri omistajat ja vaikka se ei "vastaisi järkevintä tuotannon jakautumista mahdollisimman korkealla tuottavuuden tasolla".(50) Tästä syystä varallisuuden myynnistä suoritettavaa alennettua rekisteröintimaksua on pidettävä tukena. Vaikka voidaan väittää, että tästä hyötyy kyseisen varallisuuden ostaja ennemmin kuin maksukyvytön yritys, kyseessä on tähän liittyvän taloudellisen toiminnan jatkamisen tukeminen sikäli, että normaalihintainen rekisteröintimaksu saattaisi saada ostajan luopumaan kaupasta.
30 Erityishallintoa koskevan menettelyn käyttäminen taloudellisen toiminnan jatkumisen turvaamiseen olosuhteissa, joissa toiminnan jatkuminen ei olisi mahdollista Italian yleistä konkurssilakia sovellettaessa, osoittaa mielestäni myös vääräksi väitteen, joka perustuu tavallisen ja erityisen konkurssimenettelyn samankaltaisuuteen, samoin kuin väitteen, joka koskee valtiontuen väitettyä merkityksettömyyttä kansallisessa tuomioistuimessa esillä olevan asian käsittelyn lopputuloksen kannalta ja jota AFS puolusti voimakkaasti suullisessa käsittelyssä. Valtiontukea koskevan yhteisön sääntelyn kannalta ovat keskeisiä valtion toimien vaikutukset eikä niinkään niiden päämäärät.(51) Vaikuttaa kuitenkin todennäköisemmältä, että toiminnan jatkaminen erityishallinnossa johtaa sellaisen taloudellisen toiminnan tukemiseen, jota ei normaaleilla markkinaedellytyksillä olisi voitu harjoittaa, koska kyseisten päätösten perustana olevan lain nro 95/79 tavoitteena on taloudellisen toiminnan turvaaminen. On totta, että sekä tavallinen että erityinen konkurssimenettely johtaa velkojien erillisten perintätoimien ja korkojen kertymisen keskeytymiseen ja että kummassakin menettelyssä yritys voi saada jatkaa toimintaansa. Toiminnan jatkumisen suurempi todennäköisyys erityishallinnossa ja se, että päätöksen tekee tältä osin hallintoviranomainen eikä niinkään velkojat tai toimivaltainen tuomioistuin, sekä se, että päätös ainakin osittain perustuu yleisiin talouspolitiikkaan liittyviin näkökohtiin ennemminkin kuin pelkkään yhtiön varallisuuden arvon maksimointiin, merkitsee kuitenkin sitä, että kyseessä olevien säännösten soveltamisen vaikutus näissä kahdessa menettelyssä voi olla aivan erilainen. Erityisesti toiminnan jatkaminen tappiollisena saattaa vaikuttaa velkojien maksunsaantijärjestykseen ja johtaa ehkä siihen, että valtio käytännössä luopuu saatavistaan. Muistettakoon tältä osin, että hallinnointisuunnitelmaa ei tarvitse laatia ennen toiminnan jatkamisen sallivaa ministerin päätöstä. Vaikka toiminnan jatkamiselle erityishallintoa koskevassa menettelyssä on asetettu enimmäisaika, jolle ei ole vastinetta konkurssilain 90 §:ssä, vaikuttaa siltä, että toiminnan jatkamisaika ja niin ollen perintätoimien ja korkojen kertymisen keskeytymisaika kuitenkin on pitempi kuin varallisuuden realisointiin kuluva aika tavallisessa konkurssimenettelyssä, mistä aiheutuu tappioita velkojille eli tietysti myös valtiolle. Siksi erityishallintoa koskeva menettely todennäköisesti maksaa missä tahansa yksittäisessä tapauksessa valtiolle enemmän menetettyinä varoina kuin tavallisen konkurssilain soveltaminen.
31 Konkurssimenettelyn ja liike-elämän luonteeseen kuuluu, ettei kukaan voi täydellä varmuudella ennakkoon tietää, että yksi menettely poikkeuksetta toisi toista suurempia tai pienempiä tappioita velkojille, valtio mukaan lukien. Mielestäni olisi EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdan valtiontukea koskevan kiellon tavoitteiden vastaista, jos erityisen menettelyn soveltamisesta valtiolle velkojana erittäin todennäköisesti aiheutuvat suuremmat tappiot eivät olisi riittävä syy pitää kyseistä toimenpidettä tukena. Muussa tapauksessa sellaiset kansalliset säännökset, joiden tavoitteena on tukea tiettyjä yrityksiä tai tiettyä taloudellista toimintaa mutta joiden tuen kaltainen vaikutus on jollakin tavalla ennalta arvaamatonta, jäisi valtiontukea koskevan kiellon soveltamisalan ulkopuolelle. Siksi katson, että lain nro 95/79 keskeisiä säännöksiä, jotka koskevat menettelystä hyötyviä yrityksiä, ministerin harkintavallan käyttöä sekä toiminnan jatkamiseen oikeuttavia perusteita, yhdessä saatavien perinnän ja korkojen kertymisen keskeytymistä koskevien muuten tavanomaisten säännösten kanssa, on pidettävä EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna valtion tukena. Koska näkemykseni kuitenkin perustuu erityishallintoa koskevan menettelyn todennäköisenä pidettyyn vaikutukseen, se olisi voitava osoittaa vääräksi sellaisissa yksittäisissä tapauksissa, joissa asianomainen yritys saa toimivaltaisen tuomioistuimen vakuuttuneeksi siitä, että toiminnan jatkaminen erityishallinnossa ei aiheuta valtiolle velkojana suurempia tappioita kuin konkurssilain yleisten säännösten soveltaminen. Jotta tämä edellytys voitaisiin täyttää, on todennäköisesti kuitenkin muutettava erityishallinnon aloittamista koskevia menettelysäännöksiä tai ainakin menettelyssä jatkettavalle toiminnalle annettavaa lupaa koskevia säännöksiä.
32 Lakiin nro 95/79 perustuvaa asemaa voidaan verrata asemaan, joka perustuu ei pelkästään Italian, vaan useiden tai ehkä kaikkien jäsenvaltioiden tavallisiin insolvenssisäännöksiin, joiden mukaan maksukyvyttömien yritysten kohtalo, toiminnan jatkumisen mahdollisuus mukaan lukien, ratkaistaan joko suoraan velkojien, niiden enemmistön tai tiettyjen velkojaryhmien toivomusten mukaan määrättyä menettelyä noudattaen, tai sitten sen ratkaisee toimivaltainen tuomioistuin velkojia kuultuaan. Jos tällaisella menettelyllä pyritään maksimoimaan velkojien saama tuotto maksukyvyttömän yrityksen varojen myynnistä, mihin kaikkialla ilmeisesti pyritäänkin, ei ongelmia välttämättä ole. Kuitenkin jopa tuomioistuinvalvonnassa oleva konkurssimenettelykin voi aiheuttaa ongelmia, jos tuomioistuin joutuu käyttämään harkintavaltaansa soveltaen väljempiä arviointiperusteita, jotka itse asiassa pakottavat toimivaltaisen tuomioistuimen keinotekoisesti tukemaan maksukyvyttömän yrityksen toimintaa velkojien, valtio mukaan lukien, etujen vastaisesti. Tällöin voitaisiin soveltaa samaa tarkastelutapaa valtiontuen tutkinnassa kuin se, jota ehdotan käytettäväksi nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Lisäksi myös sellaisessa konkurssimenettelyssä, joka on täysin riippuvainen velkojien toivomuksista, voi olla tarpeen soveltaa markkinatalouden ehdoilla toimivan toimijan perustetta valtion äänestyskäyttäytymisen arvioimiseksi erityisesti silloin, kun se on suurin velkoja ja pystyy sanelemaan tiettyjä ratkaisuja, jotka eivät ehkä ole sen etujen mukaisia velkojana.
33 Erityishallintomenettelyn ja tavallisten konkurssisäännösten lopputulosten mahdolliset erot osoittavat mielestäni myös, että kansallisen tuomioistuimen esittämällä kysymyksellä on merkitystä sen käsiteltäväksi saatetun asian kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että "yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta".(52) Jos AFS:n osalta olisi alusta alkaen sovellettu tavallista konkurssimenettelyä, olisi Ecotrade silloinkin joutunut keskeyttämään saatavansa perintätoimet, mutta ehkä lyhyemmäksi ajaksi ja vaikutus saatavan etuoikeuteen olisi saattanut olla vähemmän epäedullinen. On kansallisen tuomioistuimen, eikä niinkään yhteisöjen tuomioistuimen, asia ratkaista, miten sen toteaminen, että lain nro 95/79 soveltamista tässä asiassa on pidettävä EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa kiellettynä valtion tukena, vaikuttaa pääasiaan, joka on saatettu kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi Ecotraden perimän saatavan takaisinsaamiseksi. Ei voida väittää, että erityishallintoa koskevan menettelyn soveltaminen olisi pääasian kannalta ilmeisen merkityksetöntä.(53)
34 Lopuksi haluan käsitellä lain nro 95/79 ja siihen liittyvän lainsäädännön kahta muuta säännöstä: verosaatavien täytäntöönpanokieltoa ja vapautusta velvollisuudesta maksaa sosiaaliturvamaksujen viivästymisestä aiheutuvia sakkoja ja rahallisia seuraamuksia. On väitetty, että erityishallintoa koskevan menettelyn ensin mainitusta ominaisuudesta ei aiheudu valtiolle verosaatavan haltijana suurempaa tappiota kuin tavallisesta menettelystä, jossa valtiolla tältä osin on tiettyjä menettelyllisiä erioikeuksia, ja että jälkimmäistä, sosiaaliturvaan liittyviä seuraamuksia koskevaa säännöstä ei enää sovelleta. On kansallisen tuomioistuimen asia tutkia kummatkin Italian lainsäädäntöä koskevat väitteet ja ratkaista, onko kyseessä valtion tuki, ottaen huomioon kyseessä olevien säännösten perusteella syntyneet edut, jos näitä säännöksiä voidaan soveltaa, verrattuna tavallisessa konkurssimenettelyssä vallitseviin olosuhteisiin.
Ratkaisuehdotus
35 Näillä perusteilla ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Corte suprema di cassazionen esittämään kysymykseen seuraavasti:
Sitä, että EHTY:n perustamissopimuksen 80 artiklassa tarkoitettuun yritykseen sovelletaan maksukyvyttömyyttä koskevia kansallisia erityissäännöksiä, joita sovelletaan vain tiettyihin yritysryhmiin ja jotka todennäköisesti aiheuttavat valtiolle velkojana suurempia tappioita kuin tavallisten konkurssisäännösten soveltaminen, on pidettävä EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna valtion tukena.
(1) - Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimus.
(2) - Gazzetta Ufficiale di Repubblica Italiana (GURI) nro 94, 4.4.1979, s. 3055.
(3) - Laissa nro 95/79 säädettiin alun perin velan vähimmäismääräksi 20 miljardia ITL. Määrää tarkistetaan vuosittain. Tekstissä mainittu määrä on vahvistettu 30.4.1996 tehdyllä ministerin päätöksellä. Vuonna 1992 sovellettua määrää ei mainita ennakkoratkaisupyynnössä eikä asianosaisten lausunnoissa; 30.4.1993 tehdyssä ministerin päätöksessä vahvistettu määrä on 71,832 miljardia ITL.
(4) - Lain nro 95/79 1 §:n ensimmäinen luetelmakohta.
(5) - Laki nro 452/87, annettu 3.11.1987. Erityishallintomenettelyä voidaan myös soveltaa, kun maksukyvyttömän yrityksen on palautettava vähintään 50 miljardin ITL:n suuruinen määrä, joka vastaa vähintään 51:tä prosenttia sen maksetusta pääomasta, jos mainitun määrän myöntäminen tälle yritykselle on vahvistettu yhteismarkkinoille soveltumattomaksi valtiontueksi; ks. lain nro 95/79 1 bis §.
(6) - Kuninkaan päätös 267/42.
(7) - Lain nro 95/79 2 §:n ensimmäinen luetelmakohta.
(8) - Konkurssilain 90 §.
(9) - Konkurssilain 51 § ja lain nro 544/81 4 §.
(10) - Lain nro 544/81 4 §.
(11) - Konkurssilain 55 §.
(12) - 6.2.1987 annetun lain nro 19/87 3 §:n 2 momentti.
(13) - Lain nro 95/79 5 bis §.
(14) - Lain nro 95/79 2 §:n toinen luetelmakohta.
(15) - Lain nro 95/79 6 bis §:n muuttamisesta annettu laki nro 212/84.
(16) - Lain nro 95/79 2 bis §.
(17) - Konkurssilain 111 ja 212 §.
(18) - Euroopan yhteisön perustamissopimus.
(19) - Kirje E 13/92, 30.7.1992, EYVL 1994, C 395, s. 4.
(20) - EYVL 1997 C 192, s. 4.
(21) - Italian antamasta tuesta EHTY-sopimuksen soveltamisalaan kuuluvalle Altiforni e Ferriere di Servola -nimiselle erityishallinnon alaiselle, Triestessä, Italiassa sijaitsevalle yritykselle 27 päivänä maaliskuuta 1996 tehty komission päätös N:o 96/515/EHTY, EYVL L 216, s. 11.
(22) - Taloudellisissa vaikeuksissa olevien suuryritysten ylimääräistä hallintoa koskevan Italian lain n:o 95/79 soveltamisesta terästeollisuusyritykseen Ferdofin Srl 30 päivänä huhtikuuta 1997 tehty komission päätös N:o 97/754/EHTY, EYVL L 306, s. 25. Komissio päätti lisäksi, että erityishallinnon ulottaminen sellaisiin yrityksiin, jotka on velvoitettu palauttamaan laittomia valtiontukia, oli yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea: Italian suunnittelemasta tuesta yrityksille, joiden maksukyvyttömyys johtuu niiden velvollisuudesta palauttaa saamansa tuet Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan nojalla tehtyjen päätösten mukaisesti 20 päivänä maaliskuuta 1996 tehty komission päätös N:o 96/434/EY, EYVL L 180, s. 31.
(23) - EYVL L 362, s. 57. Päätös on nyttemmin korvattu terästeollisuudelle myönnettävää valtiontukea koskevista yhteisön säännöistä 18 päivänä joulukuuta 1996 tehdyllä komission päätöksellä N:o 2496/96/EHTY, EYVL L 338, s. 42.
(24) - Ks. asia C-241/94, Ranska v. komissio, tuomio 26.9.1996 (Kok. 1996, s. I-4551).
(25) - Asia 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. EHTY:n korkea viranomainen, tuomio 23.2.1961 (Kok. 1961, s. 1; Kok. EpI, s. 69, jäljempänä Steenkolenmijnen). Ks. myös asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974 (Kok. 1974, s. 709, 15 kohta).
(26) - Ks. esimerkiksi asia C-387/92, Banco Exterior de España, tuomio 15.3.1994 (Kok. 1994, s. I-877).
(27) - Asia 78/76, Steinike ja Weinlig, tuomio 22.3.1977 (Kok. 1977 s. 595, 21 kohta). Ks. myös julkisasiamies Darmonin ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa C-72/91 ja C-73/91, Sloman Neptun, tuomio 17.3.1993 (Kok. 1993, s. I-887, ratkaisuehdotuksen 40 kohta).
(28) - Asia 82/77, Van Tiggele, tuomio 24.1.1978 (Kok. 1978, s. 25) ja yhdistetyt asiat 213/81-215/81, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor Herbert Will ym., tuomio 13.10.1982 (Kok. 1982, s. 3583, jäljempänä Fleischkontor).
(29) - EY:n perustamissopimuksen 232 artikla.
(30) - Vaikka EHTY:n perustamissopimuksen 41 artikla on sanamuodoltaan näennäisesti rajoittavampi kuin EY:n perustamissopimuksen 177 artikla, yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut sitä niin, että se voi käsitellä ennakkoratkaisupyyntöjä sekä EHTY:n perustamissopimukseen perustuvien säännösten tulkinnasta että toimielinten toteuttamien EHTY:n perustamissopimuksen mukaisten toimenpiteiden pätevyydestä. Ks. asia C-221/88, Busseni, tuomio 22.2.1990 (Kok. 1990, s. I-495, 16 kohta). Todettakoon, että kysymystä siitä, onko lakia nro 95/79 pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtion tukena, käsitellään asiassa C-295/97, Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio v. International Factors Italia ym., jonka kirjallista ja suullista käsittelyä tätä ratkaisuehdotusta esitettäessä ei vielä ole saatettu päätökseen.
(31) - Asia C-128/92, tuomio 13.4.1994 (Kok. 1994, s. I-1209, 11 kohta). Asia koskee EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan d alakohdan, 65 artiklan ja 66 artiklan 7 kohdan tulkintaa.
(32) - Asia C-18/94, tuomio 2.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2281). Asia koskee EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan b alakohdan ja 63 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
(33) - Edellä mainittu komission tiedonanto C 7/97 (entinen E 13/92).
(34) - EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla nostettujen kumoamiskanteiden ja sen 177 artiklan nojalla esitettyjen ennakkoratkaisupyyntöjen välisen suhteen osalta, ks. asia C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, tuomio 9.3.1994 (Kok. 1994, s. I-833).
(35) - Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia, s. 39.
(36) - Edellä mainitun tuomion 13 kohta.
(37) - Ibidem, tuomion 14 kohta.
(38) - Edellä mainitut asiat Van Tiggele, tuomion 23-25 kohta; Fleischkontor, tuomion 22 kohta; Sloman Neptun, tuomion 19 kohta; asia C-189/91, Kirsammer-Hack, tuomio 30.11.1993 (Kok. 1993, s. I-6185, 16 kohta) ja yhdistetyt asiat C-52/97, C-53/97 ja C-54/97, Viscido ym., tuomio 7.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2629, 14 kohta).
(39) - Edellä mainitussa asiassa Sloman Neptun annetun tuomion 21 kohta.
(40) - Ibidem, tuomion 19 kohta.
(41) - Asia 290/83, tuomio 30.1.1985 (Kok. 1985, s. 439).
(42) - Ibidem, tuomion 15 kohta.
(43) - Ibidem, tuomion 5 kohta. Ks. myös edellä mainitussa asiassa Steinike und Weinlig annetun tuomion 21 ja 22 kohta. Kun otetaan huomioon edellä mainituissa asioissa Sloman Neptun ja Kirsammer-Hack myöhemmin annetut tuomiot, pitäisi edellä mainitussa asiassa komissio v. Ranska annetun tuomion 14 kohdassa esitetty toteamus, että "tuen ei tarvitse olla peräisin valtion varoista, jotta se voitaisiin luokitella valtion tueksi", mielestäni tulkita siten, että se koskee yksinomaan sellaisia sekamuotoisia tilanteita, joissa valtio tai julkisessa valvonnassa olevat elimet hallinnoivat alun perin yksityisiltä peräisin olevia varoja tai joissa valtio ottaa käyttöön järjestelmän, jossa on tarkoitusta varten nimetty yksityinen elin avustamassa tiettyjä yrityksiä. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Sloman Neptun käyttämä määritelmä on riittävän väljä, jotta siihen voidaan sisällyttää asiassa komissio v. Ranska vallinneet erityiset olosuhteet. Tässä yhteydessä on syytä pitää mielessä, että kaikki verotuksen kautta saadut valtion varat ovat viime kädessä alkuperältään yksityisiä. On huomattava, että yhteisöjen tuomioistuin on implisiittisesti mutta ilmeisen tarkoituksellisesti hylännyt perustelun, jonka julkisasiamies Darmon esitti asiassa Sloman Neptun antamansa ratkaisuehdotuksen 42 kohdassa ja jolla hän pyrki ulottamaan tuen määritelmän koskemaan sellaisia tilanteita, joissa valtio ei toimi välittäjänä toimenpiteen rahoittajien ja sen edunsaajien välillä.
(44) - Edellä mainitussa asiassa Sloman Neptun annetun tuomion 21 kohta.
(45) - Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia, Kok. 1961, s. 39, kursivointi tässä.
(46) - Ks. edellä mainitut asiat Steenkolenmijnen, Sloman Neptun, Kirsammer-Hack ja Viscido ym.
(47) - Ks. edellä mainittu asia Van Tiggele.
(48) - Ks. esimerkiksi yhdistetyt asiat 67/85, 68/85 ja 70/85, Van der Kooy ym. v. komissio, tuomio 2.2.1988 (Kok. 1988, s. 219, 36 ja 37 kohta), jonka mukaan valtionjohtoisen Gasunie-yhtiön soveltamia hintoja voitiin pitää valtion tukena, vaikka 50 prosenttia yhtiöstä oli yksityisten omistuksessa.
(49) - Ks. edellä mainitussa asiassa Ranska v. komissio annetun tuomion 22-24 kohdat.
(50) - Edellä mainittu asia Steenkolenmijnen.
(51) - Edellä mainitussa asiassa Italia v. komissio annetun tuomion 13 kohta.
(52) - Asia C-415/93, Bosman, tuomio 15.12.1995 (Kok. 1995, s. I-4921, 59 kohta).
(53) - Ibidem tuomion 61 kohta. Ks. myös asia 126/80, Salonia, tuomio 16.6.1981 (Kok. 1981, s. 1563, 6 kohta) ja asia C-343/90, Lourenço Dias, tuomio 16.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4673, 18 kohta).
Full & Egal Universal Law Academy