Conclusie van de advocaat generaal
I Inleiding
1. Met het onderhavige beroep tot nietigverklaring richt de Portugese Republiek zich tegen een beschikking van de Commissie waarin deze een nieuwe steunmaatregel van de Franse Republiek voor likeurwijn en eau-de-vie heeft goedgekeurd door te verklaren dat zij daartegen geen bezwaar maakte. De aangevoerde middelen schending van wezenlijke vormvoorschriften en schending van het Verdrag zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de grief, dat de Commissie bij de beoordeling van de steunmaatregel onvoldoende rekening heeft gehouden met de Franse gedifferentieerde belastingregeling voor likeurwijn en van nature zoete wijn (over likeurwijn wordt een belasting van 1 400 FRF per hectoliter geheven, te weten 9 FRF of 1,37 euro per fles, terwijl over van nature zoete wijn een belasting van 350 FRF per hectoliter wordt geheven, te weten 2,25 FRF of 0,34 euro per fles). Voorts is niet duidelijk onder welke voorwaarden deze financiële middelen zijn verstrekt.
II Toepasselijke bepalingen
2. Artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) bepaalt onder meer:
1. Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
2. [...]
3. Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd:
[...]
c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad,
[...]"
3. Artikel 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) bepaalt onder meer:
[...]
3. De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering [...] van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. [...]"
4. Artikel 95 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 90 EG) bepaalt:
De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven. Bovendien heffen de lidstaten op de producten van de overige lidstaten geen zodanige binnenlandse belastingen, dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd."
III De feiten
1. Voorgeschiedenis van het geschil
5. Uit protest tegen de hogere belasting op hun producten staakten de producenten van de likeurwijnen Pineau des Charentes, Floc de Gascogne en Macvin du Jura in de loop van 1993 en het eerste semester van 1994 de betaling van het deel van de accijns dat de belasting op van nature zoete wijn oversteeg. Tegelijkertijd diende het nationaal verbond van producenten van likeurwijn met gecontroleerde oorsprongsbenaming een klacht in bij de Commissie tegen de Franse belastingregeling inzake likeurwijn. Midden 1994 hieven de producenten van likeurwijn deze staking van accijnsbetaling op. In een dagbladinterview voerde de voorzitter van het verbond als grond hiervoor aan, dat de Franse regering van plan was een jaarlijkse vergoeding alsook een schadevergoeding voor de jaren 1994 tot 1997 te betalen ter compensatie van het verschil in belasting.
2. De betrokken steunmaatregel
6. Op 24 maart 1995 diende de Associação de Empresas de Vinho do Porto (hierna: AEVP") twee klachten in bij de Commissie. De eerste klacht betrof de schending van artikel 95 EG-Verdrag door de Franse belastingregeling inzake likeurwijn. De tweede klacht betrof de schending van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag door de door de Franse regering geplande compensatiemaatregelen ten gunste van Franse producenten. Deze laatste klacht leidde tot de onderhavige procedure.
7. Naar aanleiding van de door AEVP ingediende klacht verzocht de Commissie de Franse autoriteiten op 12 april 1995 het steunvoornemen aan te melden. Bij brief van 17 juli 1995 willigde de permanente vertegenwoordiging van Frankrijk dit verzoek in. Volgens deze brief was de Franse regering voornemens steun te verlenen voor likeurwijn en eau-de-vie met gecontroleerde oorsprongsbenaming. In antwoord op nieuwe verzoeken van de Commissie van 10 augustus 1995, 31 oktober 1995, 30 januari 1996, 3 juni 1996 en 12 augustus 1996, verstrekte de permanente vertegenwoordiging van Frankrijk op 6 oktober 1995, 12 december 1995, 14 februari 1996, 26 april 1996, 10 juli 1996 en 30 september 1996 aanvullende inlichtingen over het steunvoornemen. De brief van de Commissie van 30 januari 1996 bevat de volgende passage:
Na een vooronderzoek blijkt dat deze laatste [inlichtingen] niet volledig zijn en dat aanvullende inlichtingen dus noodzakelijk zijn voor een grondig onderzoek van dit voornemen."
Naar aanleiding van een verzoek hiertoe van de Commissie in punt 6 van haar brief van 3 juni 1996, zegden de Franse autoriteiten bij brief van 10 juli 1996, punt 6, onder meer toe de steunmaatregelen ten gunste van investeringen voor opslag uit het steunvoornemen te schrappen.
8. In februari 1996 werd AEVP officieus medegedeeld, dat de Commissie van plan was de formele administratieve procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag tegen Frankrijk in te leiden. Aangezien dit evenwel achterwege bleef, verzocht AEVP op 29 mei 1996 de Commissie, onmiddellijk de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden en AEVP te informeren over de stand van het onderzoek van het steunvoornemen. Op 19 juli en 2 september 1996 herhaalde AEVP dit verzoek. Ten slotte nodigde AEVP de Commissie bij brief van 25 september 1996 uit tot handelen overeenkomstig artikel 175 EG-Verdrag (thans artikel 232 EG).
3. De beschikking van de Commissie
9. Op 6 november 1996 besloot de Commissie geen bezwaar te maken tegen de steunmaatregel, die hierdoor dus werd goedgekeurd. Bij brief SG(96) D/9957 van 21 november 1996 stelde zij de Franse regering in kennis van haar beschikking. Een samenvatting van de beschikking werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 6 maart 1997.
10. Volgens de brief van 21 november 1996 bestond de voorgenomen steunmaatregel uit twee onderdelen, te weten een promotioneel en een technisch onderdeel. Dit laatste onderdeel zou technische bijstand, bevordering van onderzoek en investeringssteun tot doel hebben. In voornoemde brief beklemtoonde de Commissie in het bijzonder, dat de steunmaatregel in overeenstemming was met alle desbetreffende voorschriften, praktijken en communautaire kaderregelingen.
11. Wat de financieringswijze van de steun voor promotieacties betreft, wees de Commissie er met klem op, dat ingevoerde producten niet mochten worden belast met de voor de financiering geïnde parafiscale heffingen of vrijwillige bijdragen. Bij de tenuitvoerlegging ervan dienden in het bijzonder de mededeling van de Commissie betreffende de betrokkenheid van de lidstaten bij acties ter bevordering van de verkoop van landbouw- en visserijproducten", alsook de kadervoorschriften voor nationale steunmaatregelen voor reclame voor landbouwproducten en bepaalde producten die niet onder bijlage II van het EEG-Verdrag vallen, met uitzondering van visserijproducten", te worden geëerbiedigd. Beide teksten bevatten materiële criteria voor reclame die door staatssteun wordt gefinancierd. Bovendien verbieden de kadervoorschriften steun voor reclame voor een bepaalde onderneming. Bij correcte aanmelding is steun voor reclame toegestaan tot een maximumpercentage van 50 % van de kosten ervan in de volgende gevallen:
voor producten waaraan een overschot bestaat,
voor alternatieve producten,
voor bijzondere producten uit gebieden met een slechte economische situatie,
voor producten die typisch worden vervaardigd in het midden- en kleinbedrijf of
voor producten van hoge kwaliteit of voor producten die bevorderlijk zijn voor de gezondheid.
12. Wat de steun voor onderzoek betreft, verwees de Commissie in het bijzonder naar de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling", die onder in het in casu relevante punt de mogelijkheid van een goedkeuring volgens artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag vermeldt, maar voor het overige een grondige afweging vereist, waarbij rekening wordt gehouden met de mededinging en het handelsverkeer. De Commissie verwees in dit verband tevens naar de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen, die dit soort ondernemingen definieert en steunplafonds vaststelt voor de door de Commissie goed te keuren steun.
13. Wat ten slotte de investeringssteun betreft, vereist de Commissie in het bijzonder de eerbiediging van de voorwaarden die zijn geformuleerd in de kaderregeling inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten", vermeld in de brief van 20 oktober 1995. Deze kaderregeling zorgt voor de overeenkomstige toepassing van de criteria van beschikking 94/173/EG van de Commissie van 22 maart 1994 tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten, die harerzijds verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad van 29 maart 1990 inzake de verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwproducten omzet. Beide rechtshandelingen zijn rechtstreeks gericht op de financiering van projecten op dit gebied door middel van Europese landbouwfondsen.
14. Aangezien Frankrijk de eerbiediging van deze bepalingen verzekerde, concludeerde de Commissie dat alle aspecten van de steun onder artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag vielen. Derhalve besloot de Commissie geen bezwaar te maken.
15. Op 29 mei 1997 stelde de Portugese Republiek beroep in tegen deze beschikking.
16. Het Koninkrijk Spanje en de Franse Republiek zijn in het geding tussengekomen ter ondersteuning van respectievelijk verzoekster en verweerster.
17. Ter uitvoering van een beschikking van het Hof van 21 september 1999 waarin dit werd gelast, legde de Commissie de met de Franse regering ter zake van de steunmaatregel gevoerde briefwisseling aan het Hof over.
4. Conclusies van partijen
18. Verzoekster verzoekt:
de beschikking van de Commissie van 6 november 1996 betreffende steunmaatregel nr. N 703/95 Frankrijk nietig te verklaren,
verweerster te verwijzen in de kosten.
19. De Commissie verzoekt:
het beroep niet-ontvankelijk, subsidiair ongegrond, te verklaren voorzover het is gebaseerd op artikel 92 juncto artikel 95 van het Verdrag,
het beroep voor het overige ongegrond te verklaren,
verzoekster te verwijzen in de kosten.
20. Hierna zal ik uitvoeriger ingaan op de argumenten van partijen.
IV Juridische analyse
1. De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
21. De Commissie stelt, dat het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk is. Verzoekster is van mening, dat de beschikking van de Commissie onwettig is omdat de betrokken steunmaatregel de vermeende discriminerende werking van de Franse belastingregeling inzake van nature zoete wijn en likeurwijn zou versterken. Discriminerende belastingen dienen evenwel aan de hand van artikel 95 van het Verdrag te worden beoordeeld. De Commissie kan deze alleen aanvechten door middel van een niet-nakomingsprocedure overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag (thans artikel 226 EG), en niet in het kader van een beschikking inzake steunmaatregelen overeenkomstig artikel 93 van het Verdrag. De beslissing om een niet-nakomingsprocedure in te leiden komt enkel toe aan de Commissie en is niet aan rechterlijk toezicht onderworpen. Met dit middel probeert Portugal dus om de grenzen van het communautaire rechtssysteem te overschrijden.
22. Portugal, ondersteund door Spanje, brengt tegen deze argumentatie in, dat het beroep niet de handhaving van artikel 95 EG-Verdrag beoogt, maar alleen de inachtneming bij de toepassing van artikel 92 EG-Verdrag van omstandigheden die ongetwijfeld verband houden met artikel 95 EG-Verdrag.
Beoordeling
23. Zoals Portugal en Spanje uiteenzetten, moet dit middel aldus worden begrepen, dat de vermeende schending van artikel 95 van het Verdrag alleen een argument is ter ondersteuning van de schending van artikel 92 van het Verdrag. Of een dergelijke schending dit gevolg kan hebben, moet in het kader van de uitlegging van artikel 92 van het Verdrag worden beoordeeld, en is dus een vraag naar de gegrondheid. Het beroep is derhalve ontvankelijk wat dit middel betreft.
2. De gegrondheid
24. Als grond voor haar beroep voert verzoekster schending aan van wezenlijke vormvoorschriften, alsook schending van het Verdrag en van rechtsregels ter uitvoering hiervan.
a) De schending van wezenlijke vormvoorschriften
25. Ter ondersteuning van dit middel laakt verzoekster enerzijds de niet-inleiding van de formele administratieve procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag, en anderzijds de niet-nakoming van de in artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) geformuleerde verplichting om rechtshandelingen met redenen te omkleden.
aa) De niet-inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag
De verplichting om de procedure in te leiden
Argumenten van partijen
26. Verzoekster is van mening, dat de Commissie in casu verplicht was om de contradictoire administratieve procedure in te leiden. Onder verwijzing naar het arrest van 11 december 1973, Lorenz, wijst zij erop, dat het Hof de maximale duur van de in artikel 93, lid 3, EG-Verdrag voorziene inleidende fase van onderzoek op twee maanden heeft vastgesteld. Bovendien is de inleiding van de administratieve procedure in die gevallen waarin de Commissie ernstige problemen ondervindt bij het onderzoek van een steunvoornemen altijd onvermijdelijk.
27. Door het grondig onderzoek in een eerder stadium, namelijk tijdens de inleidende fase van onderzoek te laten plaatsvinden, in plaats van tijdens de administratieve procedure, heeft de Commissie de procedureregels van artikel 93 EG-Verdrag miskent en aldus daarbij de procedurele waarborgen geschonden van andere belanghebbenden die hun standpunt hadden kunnen weergeven.
28. Volgens verzoekster is het duidelijk, dat de Commissie in de inleidende fase van het onderzoek niet onmiddellijk kon besluiten tot de verenigbaarheid van het steunvoornemen met het Verdrag, waardoor zij bij het onderzoek ervan ernstige problemen heeft ondervonden. Pas na een bijna 19 maanden durend onderzoek en een uitvoerige briefwisseling met de Franse regering, kon de Commissie de bestreden beschikking geven.
29. De verplichting om de administratieve procedure in te leiden, vloeit volgens verzoekster in het bijzonder voort uit de volgende omstandigheden:
De door de Franse regering vastgestelde maatregelen zijn zeer omstreden. Zij maken het voorwerp uit van klachten die andere producenten uit twee lidstaten hebben ingediend bij de Commissie.
Volgens de openbaar gemaakte verklaringen van de door de steunmaatregel begunstigde producentenverenigingen beoogt deze steunmaatregel de discriminerende belasting op likeurwijn te compenseren.
De Franse regering heeft het steunvoornemen niet uit zichzelf aangemeld, doch pas na een verzoek hiertoe van de Commissie.
De Commissie heeft van de Franse regering waarborgen en verdere opheldering geëist, waardoor het oorspronkelijk steunvoornemen is veranderd en aangepast.
30. Voorts wijst verzoekster erop, dat de Commissie een van de klagers, te weten AEVP, heeft ingelicht over haar voornemen om de formele administratieve procedure in te leiden. De Commissie heeft niet uitgelegd waarom zij dit voornemen heeft laten varen.
31. De Spaanse regering, die verzoekster ondersteunt, verwijt de Commissie eveneens dat zij artikel 93 EG-Verdrag heeft geschonden. Aangezien de inleidende fase van het onderzoek er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid van het steunvoornemen met de gemeenschappelijke markt, kon de Commissie dit voornemen niet alleen op grond van het uitgevoerde inleidende onderzoek goedkeuren. Aangezien de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag niet heeft ingeleid, hebben de andere belanghebbenden hun standpunt niet kunnen uiteenzetten bij de Commissie, die bijgevolg een beschikking heeft gegeven zonder volledig te zijn ingelicht. Ten slotte blijkt uit het verloop en de duur van de inleidende fase van het onderzoek, dat de administratieve procedure had moeten worden ingeleid.
32. Ter terechtzitting heeft de Spaanse regering beklemtoond, dat de verzekering door de Franse autoriteiten, dat de steun voor Franse producenten van likeurwijn geen compensatie vormde voor de fiscale benadeling van van nature zoete wijn, volstrekt ontoereikend was. De Commissie had dit verwijt daarentegen moeten onderzoeken. Gelet op de onbevredigende inlichtingen van de Franse regering, kon dit onderzoek alleen aan de hand van een procedure overeenkomstig artikel 93, lid 2, EG-Verdrag plaatsvinden.
33. Volgens de Commissie moet de formele administratieve procedure, wanneer zij ernstige problemen ondervindt bij het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het Verdrag, of wanneer de ondervonden problemen niet voor het einde van de inleidende fase van het onderzoek kunnen worden opgelost, altijd worden ingeleid. Volgens haar is dit in casu niet het geval.
34. De inlichtingen die lidstaten over voorgenomen steunmaatregelen verstrekken, zijn dikwijls onvolledig en onduidelijk over bijkomstige kwesties. Strikt genomen gaat het bovendien helemaal niet om aanmeldingen in de zin van artikel 93, lid 3, EG-Verdrag, maar om inlichtingen voor de Commissie over de maatregelen die een lidstaat wil vaststellen. Om deze redenen moet de Commissie tijdens de inleidende fase aanvullende inlichtingen en verklaringen trachten te verkrijgen, opdat de voorgenomen steunmaatregel volledig in overeenstemming kan worden gebracht met de gemeenschapsbepalingen. Deze aanpassingen hebben, net als in het onderhavige geval, evenwel slechts betrekking op bijkomstige aspecten en uitvoeringsmodaliteiten van de steunmaatregel. De Commissie dient dus over een zekere beoordelingsmarge te beschikken om de problemen die het onderzoek van een aangemeld steunvoornemen met zich brengt, en die uiteindelijk wellicht van ondergeschikt belang zijn, uit de weg te ruimen.
35. Voorts is de Commissie van mening, dat de termijn van twee maanden waarover zij beschikt om de administratieve procedure in te leiden, pas begint te lopen vanaf het ogenblik dat zij beschikt over alle documenten die nodig zijn om de steunmaatregel te onderzoeken op zijn verenigbaarheid met het Verdrag. De Commissie beroept zich hiervoor op het arrest van het Hof van 14 februari 1990, Boussac.
36. Met betrekking tot eventuele problemen bij de beoordeling of het steunvoornemen kan worden goedgekeurd, wijst de Commissie erop, dat het bestreden steunvoornemen duidelijk in overeenstemming is met de desbetreffende richtlijnen. Ter terechtzitting heeft zij wel toegegeven dat zij niet gebonden is aan deze richtlijnen, maar er zou volgens haar een ijzersterke" rechtvaardiging nodig zijn om ervan af te wijken. In casu ontbreekt een dergelijke rechtvaardiging.
37. De Franse regering is om te beginnen van mening, dat uit het arrest Lorenz niet kan worden afgeleid, dat de inleidende fase van het onderzoek in algemene en absolute zin tot twee maanden is beperkt. De Commissie is alleen dan verplicht om de administratieve procedure in te leiden, indien zij bij het onderzoek van de verenigbaarheid van de voorgenomen steunmaatregel met het Verdrag ernstige problemen ondervindt.
38. Volgens de Franse regering levert de lange inleidende fase van het onderzoek, gelet op de feitelijke en juridische omstandigheden van de zaak, geen schending op van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag. De dialoog tussen de Franse autoriteiten en de Commissie is niet pas aangevangen met de aanmelding van een volledig uitgewerkt steunvoornemen, zoals gewoonlijk het geval is, maar reeds met de uitwerkingsfase van de later vastgestelde steunmaatregel. De termijn van twee maanden, die pas vanaf het tijdstip van aanmelding begint te lopen, moet dus worden berekend vanaf 23 september 1996, de datum van de brief van de Franse regering.
39. Ten slotte stelt de Franse regering, dat verzoekster geen aanwijzingen heeft gegeven over de aard van de ernstige problemen die de Commissie zou hebben ondervonden. Het steunvoornemen heeft namelijk in de loop van het onderzoek van de Commissie geen wezenlijke verandering ondergaan. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Franse regering er bovendien op gewezen, dat de Commissie vertrouwd is met de situatie van likeurwijn op de Europese markt. Kort voor de aanvang van de procedure inzake de steunmaatregel heeft zij immers communautaire steun voor Madeira verleend, waartegen geen bezwaren zijn geuit.
Beoordeling
40. De vraag, in welke omstandigheden de Commissie verplicht is om de formele administratieve procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden, bevat in de eerste plaats een tijdaspect, te weten de vraag naar de eerbiediging van de termijn van twee maanden waarover de Commissie tot de afsluiting van de inleidende fase van het onderzoek beschikt. In de tweede plaats moeten de in de rechtspraak van het Hof neergelegde materiële voorwaarden voor de verplichte inleiding van de administratieve procedure worden onderzocht.
41. Het enkele feit, dat de termijn van twee maanden is verstreken, verplicht de Commissie niet automatisch om de contradictoire administratieve procedure in te leiden. In het arrest Lorenz vereist het Hof, dat de Commissie de inleidende fase met de nodige voortvarendheid binnen een redelijke termijn afsluit. In het verlengde van de artikelen 173 (thans, na wijziging, artikel 230 EG) en 175 EG-Verdrag, acht zij een termijn van twee maanden redelijk. Deze termijn van twee maanden beoogt evenwel in hoofdzaak de bescherming van de lidstaat die de verlening van steun voorneemt en als gevolg van het nalaten van de Commissie niet weet of de voorgenomen steunmaatregel verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. De betrokken lidstaat kan namelijk na afloop van de termijn van twee maanden de Commissie van de uitvoering van de steunmaatregel in kennis stellen. Indien de Commissie dit niet aanvaardt, moet zij de formele administratieve procedure van artikel 93, lid 2, inleiden. De termijn van twee maanden heeft dus niet in de eerste plaats tot doel, de procedurele rechten van belanghebbende derden in de administratieve procedure te waarborgen.
42. Dit verklaart het arrest van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie, over de beslissing van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een Belgische steunmaatregel. Ook deze zaak betrof de waarborging van de rechten van andere partijen bij de procedure, met name van de klagende lidstaat Duitsland. Het Hof baseerde de verplichting van de Commissie om de formele administratieve procedure in te leiden, niet eenvoudigweg op de omstandigheid dat de onderzoeksfase meer dan 16 maanden had geduurd, doch maakte integendeel een onderscheid tussen voornemens die geen problemen opleveren of slechts problemen die de Commissie tijdens de inleidende fase van het onderzoek uit de weg kan ruimen , en voornemens waarbij de Commissie bij het onderzoek ernstige problemen" ondervindt, waardoor het noodzakelijk lijkt om andere lidstaten en belanghebbenden de gelegenheid te geven hun standpunt uiteen te zetten.
43. Derhalve moet worden nagegaan, of het onderhavige steunvoornemen ernstige problemen" opleverde. Het Hof heeft tot nu toe niet sluitend gedefinieerd welke omstandigheden dergelijke problemen opleveren. In het arrest Duitsland/Commissie heeft het Hof geoordeeld, dat het volstond dat de Commissie en België meer dan 16 maanden hadden onderhandeld om het steunvoornemen wezenlijk te wijzigen.
44. In casu duurden de contacten bijna 19 maanden. In het kader hiervan heeft Frankrijk op verzoek van de Commissie afgezien van steunmaatregelen voor investeringen voor opslag. Voor het overige beperkte de briefwisseling tussen Frankrijk en de Commissie zich tot de precisering van inlichtingen over het voornemen. In het arrest Matra/Commissie heeft het Hof uitgesloten, dat loutere preciseringen van inlichtingen over het steunvoornemen reeds ernstige problemen opleveren, en integendeel vereist, dat op verzoek van de Commissie belangrijke wijzigingen aan het voornemen worden aangebracht. Aangezien de Commissie pas in antwoord op vragen ter terechtzitting toegaf dat de briefwisseling eigenlijk wel tot verandering heeft geleid, moet worden aanvaard dat in elk geval zijzelf deze verandering onbelangrijk achtte. Deze beoordeling valt moeilijk te controleren, omdat er geen precieze inlichtingen beschikbaar zijn inzake het belang van deze verandering binnen het totaalkader van de steunmaatregel. Uit de briefwisseling tussen Frankrijk en de Commissie blijkt evenwel, dat dit deel van de steun slechts een fractie is van de totale investeringssteun die 5,7 miljoen FRF bedraagt, op een totaalbedrag aan steun van 24,6 miljoen FRF. Dit deel betrof dus waarschijnlijk minder dan 10 % van het totale steunbedrag. Het lijkt aanvaardbaar, dat deze ene zichtbare verandering van het steunvoornemen voor de Commissie geen aanleiding vormde om de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden.
45. Er zou echter wel aanleiding zijn geweest om de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden wanneer, zoals in het arrest van 19 mei 1993, Cook/Commissie, de vaststellingen waarop de Commissie zich heeft gebaseerd, [...], zodanige problemen opwierpen, dat de inleiding van die procedure gerechtvaardigd was". De in die zaak aan de orde zijnde steunmaatregel betrof de markten van specifieke staalgieterijproducten, terwijl de Commissie enkel beschikte over algemene gegevens inzake de subsector staalgieterij, waaruit overigens bleek dat de situatie op deze markt ingewikkeld was. Het grondig onderzoek van de betrokken markten dat het Hof noodzakelijk achtte, kon alleen in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag plaatsvinden.
46. Ook in casu moest de Commissie bij de toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag overgaan tot een beoordeling van het gemeenschappelijk belang, dat geen schade mag ondervinden van de steunmaatregelen. De Commissie stelt dat de door haar genoemde richtlijnen de voorwaarden voor goedkeuring van de betrokken steunmaatregel, deze uitzondering daaronder begrepen, reeds op exhaustieve wijze definiëren. In deze teksten heeft de Commissie zich evenwel meestal een beoordelingsmarge voorbehouden, in het kader waarvan zij met de bijzondere omstandigheden van de desbetreffende steunmaatregel rekening kan houden. De kadervoorschriften voor nationale steunmaatregelen voor reclame voor landbouwproducten, en de kaderregeling inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten lijken geen beoordelingsmarge toe te laten. In dit opzicht moet evenwel op zijn minst worden overwogen, of deze richtlijnen aan de betrokken steunmaatregel niet minder strenge eisen stellen dan artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag, zodat rechtstreeks beroep zou moeten worden gedaan op het Verdrag. Zoals het Hof in het arrest van 24 februari 1987, Deufil/Commissie, heeft geoordeeld, kan een dergelijke tekst slechts richtsnoeren [geven] waarin het beleid wordt bepaald dat de Commissie [...] in de toekomst denkt te volgen" [...] en wordt daarin niet afgeweken van de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag". Voorts lijken de richtlijnen inzake investeringsfinanciering ook volgens de bewoordingen ervan enkel een absolute minimumnorm vast te leggen.
47. Tegelijkertijd dient bijzondere aandacht te worden besteed aan het gebruik van deze beoordelingsmarge. In de procedure wegens niet-nakoming die heeft geleid tot het arrest van 7 april 1987, Commissie/Frankrijk, was de Commissie nog van mening, dat de Franse differentiële belastingregeling voor van nature zoete wijn en likeurwijn discriminerend was ten aanzien van ingevoerde producten. Het Hof heeft weliswaar geoordeeld, dat deze ongelijke behandeling gerechtvaardigd was in het kader van artikel 95 EG-Verdrag, maar er moet worden opgemerkt, dat deze belasting reeds in het nadeel werkt van de concurrentiepositie van likeurwijn op de Franse markt. Deze beoordeling wordt bevestigd door de staking van accijnsbetaling door de Franse producenten van Pineau des Charentes, Floc de Gascogne en Macvin du Jura, alsook door de bij de Commissie ingediende klacht van de vereniging van Franse producenten van likeurwijn met gecontroleerde oorsprongsbenaming. De opheffing van de staking van accijnsbetaling, die volgde op de toezegging om de betrokken steun te verlenen, doet vermoeden dat de steunmaatregel deze producenten concurrentiële voordelen verschaft ten aanzien van buitenlandse producenten. Dit vermoeden wordt eveneens gesterkt door de bij de Commissie ingediende klachten van AEVP en het Spaanse verbond van sherryproducenten, die gericht zijn tegen de steunmaatregel en de belastingregeling. Voorts was de Commissie op een bepaald moment duidelijk zelf van mening, dat een grondig onderzoek van de voorgenomen steunmaatregel noodzakelijk was. In elk geval voerde zij als grond van haar verzoek aan de Franse regering om aanvullende inlichtingen aan, dat een examen approfondi" noodzakelijk was. Minstens één ambtenaar van de Commissie heeft zelfs kort daarna mondeling meegedeeld aan AEVP dat de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag zou worden ingeleid. Ten slotte moet in dit verband ook de lange duur van de procedure als een bijkomende aanwijzing worden beschouwd voor ernstige problemen bij de beoordeling van de marktsituatie.
48. Dit alles zou de Commissie nog niet verplichten om de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden, indien zij had kunnen terugvallen op studies van de Franse likeurwijnmarkt waaruit blijkt dat de steunmaatregel het gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag niet schaadt. Uit de onderhavige procedure blijkt dat echter geenszins. De Commissie stelt alleen, dat de door haar genoemde algemene maatregelen zijn gebaseerd op relevante studies, en voor het overige wijst zij erop, dat zij niet over voldoende capaciteit beschikt om dergelijke studies in individuele gevallen te verrichten.
49. Nochtans bevat alleen de kaderregeling inzake staatssteun voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten", vermeld in de brief van 20 oktober 1995, aanwijzingen inzake studies over specifieke markten. Hierin wordt verwezen naar algemene studies over de betrokken markten, die voorafgingen aan beschikking 94/173/EG van de Commissie tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten. Deze beschikking is per analogie van toepassing op het toezicht op staatssteun en bevat in punt 2.11 van de bijlage alleen algemene regels inzake de beperking van de communautaire financiering van plannen in de sector wijn en alcohol. De Franse markt van likeurwijn en van nature zoete wijn wordt hierin niet in het bijzonder vermeld.
50. Ook de door de Franse regering aangehaalde communautaire steun voor Madeira is op geen enkele duidelijke studie van de Franse markt gebaseerd. Verordening nr. 3233/92 bevat alleen bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 1600/92, waarvan de economische overwegingen hoofdzakelijk berusten op de bijzondere perifere ligging van Madeira.
51. Tot nu toe is er dus geen enkele aanwijzing, dat de Commissie haar beschikking om geen bezwaar te maken heeft gebaseerd op toereikende informatie. Zij had dus de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag moeten inleiden, teneinde met medewerking van de belanghebbende partijen de noodzakelijke onderzoeken te verrichten.
Het belang van de schending van vormvoorschriften
Argumenten van partijen
52. Onder verwijzing naar het arrest van 21 maart 1990, België/Commissie, betoogt de Commissie subsidiair, dat ook de inleiding van de administratieve procedure niet zou, en evenmin kon, hebben geleid tot een andere afloop. De beschikking ter afsluiting van de administratieve procedure zou hoe dan ook de elementen bevatten die zich ook reeds in de bestreden beschikking bevinden en die ertoe strekken de eerbiediging van de dwingende regels inzake steunmaatregelen te verzekeren. Verzoekster heeft niet aangetoond op welke wijze de opmerkingen van andere partijen bij de procedure gevolgen zouden kunnen hebben gehad voor de beschikking van de Commissie. De niet-inleiding van de administratieve procedure vormt dus geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift.
53. Op grond van dezelfde rechtspraak brengt verzoekster daartegen in, dat het niet haar taak is om aan te tonen dat het volgen van de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag tot een andere afloop zou hebben geleid. Het is daarentegen aan de Commissie om aan te tonen, dat deze procedure geen andere afloop zou hebben gehad. Aangezien in casu de belanghebbenden juist wegens schending van vormvoorschriften niet konden worden gehoord, kan evenwel onmogelijk worden vastgesteld, of de beschikking anders zou zijn geweest indien de vormvoorschriften wel waren geëerbiedigd.
Beoordeling
54. De schending van een vormvoorschrift kan alleen in geval van een wezenlijke schending tot nietigheid van de beschikking leiden.
55. De stelling van de Commissie is gebaseerd op een analogie tussen de niet-inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag en het achterwege laten van een hoorzitting. Zij beroept zich daarbij op de omstandigheid, dat bij onderzoek van een steunmaatregel door de Commissie de medewerking van belanghebbende derden, met inbegrip van het horen van deze derden, pas mogelijk is in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag. In het algemeen is er echter pas sprake van een wezenlijke schending van de rechten van de verdediging, wanneer de uitoefening ervan gevolgen kan hebben voor de afloop van de procedure. Deze mogelijke gevolgen voor de afloop van de procedure sluit het Hof (bijvoorbeeld in het door de Commissie aangehaalde arrest over een beschikking inzake steunmaatregelen) uit, wanneer een achterwege gebleven hoorzitting alleen betrekking zou hebben gehad op documenten die geen enkele nieuwe informatie bevatten voor de Commissie of voor de gehoorde partijen.
56. Het onderhavige geval toont evenwel aan, dat een dergelijke analogie niet mogelijk is, wanneer de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag moet inleiden. Als het slechts een hoorzitting over bekende feiten zou betreffen, dan zouden er geen ernstige problemen" zijn die de inleiding van de procedure vereisen. In casu heeft de Commissie echter nagelaten om die inlichtingen in te winnen, die nu juist tijdens een hoorzitting besproken hadden kunnen worden. Telkens wanneer de Commissie ondanks dat dit vereist is, nalaat de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden is er dus sprake van schending van een wezenlijk vormvoorschrift. Derhalve moet de beschikking van de Commissie worden nietig verklaard, aangezien de Commissie, ondanks het feit dat zij in het kader van het onderzoek ernstige problemen heeft ondervonden, de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag niet heeft ingeleid.
57. Gelet op deze conclusie heeft de hiernavolgende analyse van de andere middelen slechts een subsidiair karakter.
bb) De vraag naar de toereikende motivering van de beschikking van de Commissie
Argumenten van partijen
58. Volgens verzoekster is de beschikking van de Commissie van 6 november 1996, zoals in het Publicatieblad bekendgemaakt, ontoereikend gemotiveerd. Zij bevat geen analyse van de relevante markt en van de mededingingsvoorwaarden op deze markt. In de bekendgemaakte beschikking heeft de Commissie evenmin de handelsstromen binnen de Gemeenschap en de gevolgen van het steunvoornemen voor de markt beoordeeld. Ten slotte worden ook de rechtsgrondslagen niet aangegeven.
59. Verzoekster betoogt dat haar beroep alleen is gericht tegen de beschikking zoals die in het Publicatieblad is bekendgemaakt, aangezien de bekendmaking procedurele gevolgen heeft, in het bijzonder de aanvang van de termijn voor een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 173, vijfde alinea, EG-Verdrag. Niettemin wijst zij er tevens op, dat ook de brief van de Commissie van 21 november 1996 geen analyse van de relevante markt bevat. De enkele verwijzing naar kaderregelingen voor de landbouwsector bevrijdt de Commissie bovendien niet van haar verplichting om minstens op summiere wijze de gevolgen van de door haar goedgekeurde maatregelen voor de relevante markt te beoordelen.
60. In verband met het middel ontleend aan de schending van het Verdrag betoogt verzoekster ten slotte, dat de beschikking geen enkele aanwijzing over de criteria en de praktische uitvoeringsmodaliteiten van de steunmaatregel bevat. Het is onduidelijk welke rechtsvorm deze steunmaatregel zal aannemen, welke nationale autoriteiten de steunmaatregel zullen uitvoeren, alsmede hoe zal worden toegezien op de eerbiediging van de bepalingen van gemeenschapsrecht. In het bijzonder is niet bekend hoe de steun voor promotie zal worden verdeeld, alsook welke onderzoeksplannen zullen worden gefinancierd en volgens welke criteria. De omvang van de technische steun en de voorwaarden voor verlening van steun voor investeringen kunnen evenmin worden onderscheiden.
61. De Commissie beklemtoont, dat alleen de volledige tekst zoals die aan de Franse regering is medegedeeld, beslissend is voor de vraag, of de beschikking toereikend is gemotiveerd in de zin van artikel 190 EG-Verdrag. De bekendmaking van een samenvatting in het Publicatieblad gebeurt op vrijwillige basis en dient alleen ter informatie van belanghebbende derden. Aan de hand van deze informatie kunnen de belanghebbenden de volledige tekst van de beschikking bij de Commissie verkrijgen.
62. De Commissie merkt evenwel tevens op, dat de in het Publicatieblad bekendgemaakte samenvatting alle wezenlijke elementen van de beschikking bevat. De marktanalyses werden reeds vóór de vaststelling van de door de Commissie in casu toegepaste richtlijnen en kaderregelingen verricht. Derhalve is het verrichten van een marktanalyse bij het onderzoek van individuele steunmaatregelen overbodig.
63. In verband met het middel ontleend aan de schending van het Verdrag voert de Commissie aan, dat een lidstaat niet kan worden verplicht om bij de aanmelding van steunmaatregelen meer gedetailleerde gegevens over te leggen, aangezien het alleen aan deze lidstaat is om de binnenlandse bevoegdheid en de procedures voor uitvoering van steunmaatregelen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht vast te stellen.
64. Frankrijk herinnert er in dit verband aan, dat de Commissie op 11 oktober 1990 aan de lidstaten een brief heeft gericht, waarin zij ter informatie de procedure van bekendmaking van een beschrijving in het Publicatieblad heeft gepreciseerd. Daaruit blijkt, dat de in het Publicatieblad bekendgemaakte tekst niet de volledige tekst van de bestreden beschikking weergeeft.
Beoordeling
65. In het arrest Commissie/Sytraval en Brink's France heeft het Hof de ingevolge artikel 190 EG-Verdrag op de Commissie rustende motiveringsplicht in steunzaken als volgt samengevat:
Met betrekking tot de op de Commissie rustende motiveringsplicht moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen [...]".
66. In het arrest Matra/Commissie heeft het Hof nog concreter geoordeeld, dat de beschikking om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag niet in te leiden, die binnen een kort tijdsbestek wordt gegeven, enkel moet aangeven waarom de Commissie van mening is, dat er geen ernstige problemen bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. Bovendien moet de motivering van de omstreden beschikking worden beoordeeld in het kader van de SIBR en van de criteria die zijn vastgesteld in het communautaire kader voor staatssteun aan de automobielindustrie."
67. In het arrest Commissie/Sytraval en Brink's France heeft het Hof evenwel ook geoordeeld, dat in het kader van een grief ontleend aan de niet-nakoming van de motiveringsplicht weliswaar geen beroep kan worden gedaan op tekortkomingen in de door de Commissie verrichte onderzoeken, maar wel op het volledig achterwege blijven van dergelijke onderzoeken wanneer deze noodzakelijk zijn om te antwoorden op de klacht die ten grondslag ligt aan het onderzoek van de Commissie.
68. Of de Commissie deze verplichtingen inzake motivering is nagekomen, moet worden beoordeeld aan de hand van de originele beschikking die is gegeven ten aanzien van degene tot wie de beschikking is gericht, te weten Frankrijk. Zoals het Hof in het arrest Commissie/Sytraval en Brink's France heeft geoordeeld, is alleen dit document naar zijn aard een beschikking. De in het Publicatieblad bekendgemaakte samenvatting van de beschikking heeft daarentegen een louter informatief karakter. Deze samenvatting is ongeacht de eventuele rechtsgevolgen van de bekendmaking irrelevant voor de beoordeling van de motiveringsplicht.
69. In het kader van het onderzoek van de motivering dient evenwel ook de grief van Portugal inzake onduidelijkheden in de bestreden beschikking te worden onderzocht, ook al werd deze grief ondergebracht in het middel ontleend aan schending van het Verdrag.
70. Als de in het arrest Matra/Commissie geformuleerde voorwaarden letterlijk worden opgevat, dan zou de motivering in principe voldoen aan de daarin gestelde minimale voorwaarden De onderhavige beschikking van de Commissie volstaat om duidelijk te maken, dat eerbiediging van de algemene regels en praktijken en van het communautair stelsel van toezicht op staatssteun toereikend is om eventuele bezwaren van de Commissie weg te nemen.
71. Bij een analyse van de beschikking van de Commissie valt evenwel op, dat deze weliswaar fragmentarische verwijzingen naar de uitvoeringsmodaliteiten bevat, maar daarentegen geen enkele concrete vermelding van de begunstigden en de omvang van de steun. De Commissie vermeldt de betrokken producten alleen voor het deel van de steun dat betrekking heeft op de promotieacties voor cognac, armagnac en calvados. Alleen de briefwisseling tussen de Commissie en de Franse autoriteiten bevat iets nauwkeuriger informatie. De Commissie acht deze briefwisseling evenwel vertrouwelijk, zodat de erin vervatte informatie geen deel kan uitmaken van de motivering. Het belang van deze motiveringsgebreken blijkt bijvoorbeeld uit het feit, dat Portugal in de onderhavige procedure tot de tussenkomst van Frankrijk en Spanje ervan uitging, dat de bestreden steun ook voor van nature zoete wijn werd verleend. Hieruit blijkt dat de in het arrest Matra/Commissie geformuleerde voorwaarden alleen betrekking kunnen hebben op de weigering om de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden. Zij omvatten echter niet tevens alle motiveringsaspecten die voor de gelijktijdige goedkeuring van de steunmaatregel noodzakelijk zijn. Alleen al daarom kan worden vastgesteld dat hier sprake is van een motiveringsgebrek, aangezien noch het Hof noch de belanghebbende partijen louter op grond van de beschikking kunnen bepalen tegen welke steunmaatregelen de Commissie geen bezwaar maakte.
72. Ook inzake de weigering om de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden, moet evenwel niet uitsluitend rekening worden gehouden met de in het arrest Matra/Commissie geformuleerde voorwaarden, maar ook met de in het arrest Commissie/Sytraval en Brink's France vastgestelde voorwaarden inzake de grieven van de klagers. AEVP heeft herhaaldelijk bedenkingen geuit over de combinatie van de steunmaatregel met de bestaande belastingregeling voor likeurwijn en van nature zoete wijn. De Commissie rept met geen woord van deze wezenlijke grief. Ook in dit aspect is derhalve sprake van een motiveringsgebrek.
73. Derhalve moet de beschikking van de Commissie ook wegens ontoereikende motivering nietig worden verklaard.
b) De vermeende schending van het Verdrag of van een rechtsregel ter uitvoering daarvan
74. Als tweede middel tot nietigverklaring beroept verzoekster zich op schending van het Verdrag of van een rechtsregel ter uitvoering daarvan. In dit middel noemt zij twee verschillende grieven. Inzake het materiële onderzoek van de steun beroept zij zich op schending van artikel 92 juncto artikel 95 EG-Verdrag. Voorts stelt zij, dat het steunvoornemen ondoorzichtig is en dat de Commissie niet de noodzakelijke voorwaarden heeft opgelegd.
aa) De vermeende schending van artikel 92 juncto artikel 95 EG-Verdrag
Argumenten van partijen
75. Volgens verzoekster schendt de beschikking van de Commissie in materieel opzicht artikel 92 juncto artikel 95 EG-Verdrag. In dit opzicht betoogt zij, dat het onderzoek van de bestreden steun niet kan worden beperkt tot een juridische beoordeling aan de hand van communautaire kaderregelingen en door de Commissie vastgestelde richtlijnen. Veeleer gaat het om een toetsing met artikel 92 EG-Verdrag zelf als maatstaf.
76. De schending van artikel 92 juncto artikel 95 EG-Verdrag is het gevolg van de interactie tussen de Franse belastingregeling voor likeurwijn en de goedgekeurde steunmaatregel. Gelet op de discriminerende werking van de belastingregeling voor likeurwijn dragen de goedgekeurde steunmaatregelen bij tot versterking van de bestaande mededingingsdistorsies en brengen zij schade toe aan de handel tussen de lidstaten.
77. De in Frankrijk geldende belastingregeling voor likeurwijn is de facto discriminerend. Uit de statistische gegevens voor het jaar 1993 blijkt dat 92 % van de in Frankrijk verkochte van nature zoete wijn in Frankrijk werd geproduceerd. Hierover werd een belasting van 350 FRF per hectoliter geheven. Daarentegen werd 81 % van de in Frankrijk verkochte likeurwijn uit andere lidstaten (in het bijzonder Portugal) ingevoerd. Hierover werd een belasting van 1 400 FRF per hectoliter geheven. Voor de daaropvolgende jaren is de situatie vergelijkbaar.
78. Door de invoering van de betrokken steunregeling hebben de Franse autoriteiten voor Franse likeurwijnen minstens een gedeeltelijke compensatie verleend voor de fiscale benadeling van likeurwijnen ten aanzien van van nature zoete wijnen.
79. Verzoekster voert vier argumenten aan ter ondersteuning van haar stelling dat de door de Commissie goedgekeurde steunregeling de in artikel 92 vastgestelde grenzen overschrijdt:
Ook al staat richtlijn 92/83/EEG verschillende belastingtarieven toe, dan nog mag dit niet leiden tot mededingingsdistorsies op de interne markt. Wanneer het verlaagde belastingtarief een vierde van het normale belastingtarief bedraagt, is er echter wel degelijk sprake van een dergelijke mededingingsdistorsie.
Ofschoon het Hof in het arrest Commissie/Frankrijk het beroep van de Commissie tegen de in Frankrijk geldende belastingregeling voor likeurwijn en van nature zoete wijn heeft verworpen, verwijst dit arrest alleen naar feitelijke omstandigheden, in het bijzonder naar marktanalyses inzake een periode vóór 1986, dat wil zeggen vóór de toetreding van Spanje en Portugal.
In de derde plaats heeft de bestreden beschikking geen rekening gehouden met het belang van port en sherry op de relevante markt sinds 1986. De productie van port is aan uiterst strenge kwaliteitsnormen onderworpen en de gebieden van oorsprong bevinden zich in een economische situatie die vergelijkbaar is met die van van nature zoete wijn in Frankrijk.
Ten slotte heeft de export van port en sherry naar Frankrijk, na een stijging van de verkoop in de jaren 1994 en 1995, een sterke daling gekend. In 1996 is de export van port naar Frankrijk met 12,4 % gedaald.
80. Verzoekster beklemtoont tevens, dat zij niet beoogt om langs allerlei omwegen een arrest van het Hof over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met artikel 95 EG-Verdrag te verkrijgen. Zij is niet voornemens om de verschillende procedureregels betreffende steunmaatregelen enerzijds en belastingrecht anderzijds, te omzeilen. Het is veeleer de vraag, of de Commissie bij het onderzoek van een steun overeenkomstig de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag het bestaan van een fiscale discriminatie en de gevolgen hiervan voor ingevoerde producten volledig buiten beschouwing mag laten.
81. Zonder te verwijzen naar artikel 95 EG-Verdrag, stelt Spanje dat de steunmaatregelen niet kunnen worden gerechtvaardigd op grond van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag. De Franse belastingregeling verandert de voorwaarden op de betrokken markten op een met het gemeenschappelijk belang strijdige wijze, hetgeen de Commissie bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid heeft miskend. De steunmaatregelen versterken de positie van de Franse producenten van likeurwijn gelet op de compensatie van het door de belastingregeling ondervonden nadeel, terwijl buitenlandse concurrenten niet van deze compensatie kunnen profiteren.
82. De Commissie merkt op, dat belastingkwesties bij het onderzoek van steunmaatregelen over het algemeen alleen relevant zijn wanneer de steun zelf uit een belastingvoordeel bestaat, of wanneer bepaalde belastinginkomsten specifiek dienen ter financiering van een steunmaatregel. Er bestaat evenwel geen enkel juridisch of financieel verband tussen de door verzoekster vermelde belastingmaatregelen en de bestreden steun. Het feit dat de begunstigden van de steun niet dezelfde zijn als de aangeslagenen in de belasting op alcohol, bevestigt dat de belastingregeling en de steun niet aan elkaar zijn gekoppeld. Volgens de rechtspraak van het Hof vallen elementen van een steunregeling die niet noodzakelijk zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan, niet onder het onderzoek in de steunprocedure, maar wel onder de algemene regels, zoals bijvoorbeeld artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG).
83. De stelling van verzoekster wijzigt bovendien de draagwijdte van de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag. De vaste rechtspraak van het Hof is echter gebaseerd op de idee, dat de artikelen 92 en 93 EG-Verdrag enerzijds, en artikel 95 EG-Verdrag anderzijds, elk een autonome draagwijdte hebben. Enkel in de gevallen waarin bepaalde belastinginkomsten onlosmakelijk met een steunregeling zijn verbonden is er sprake van een overlapping. Een discriminatie in de zin van artikel 95 EG-Verdrag vormt in elk geval geen steunmaatregel. De Commissie beroept zich in dit verband op het arrest van 27 mei 1981, Essevi en Salengo.
84. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof wijst de Commissie er voor het overige op dat, gelet op de feiten in het onderhavige geval, de Franse belastingregeling voor likeurwijn en van nature zoete wijn artikel 95 EG-Verdrag niet schendt.
85. De Franse Republiek sluit zich grotendeels aan bij de stellingen van de Commissie. Zij voert subsidiair nog aan, dat het belastingvoordeel voor van nature zoete wijn door de desbetreffende gemeenschapsrechtelijke bepalingen, in het bijzonder door artikel 18 van richtlijn 92/83, wordt toegestaan, en door de rechtspraak van het Hof wordt bevestigd.
86. Er bestaat geen verband tussen de steunmaatregelen ten gunste van producenten van likeurwijn en eau-de-vie enerzijds en de belastingregeling anderzijds. In werkelijkheid vormen deze steunmaatregelen een reactie op de crisis die de sector van de productie van witte wijn kent. Voor het overige levert de Franse belastingregeling geen beperking van de mededinging op, hetgeen kan worden afgeleid uit de stijging van de portverkoop op de Franse markt.
Beoordeling
87. Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat de verenigbaarheid van een nationale belastingregeling met artikel 95 EG-Verdrag noch in het kader van het rechtstreekse beroep tegen de beslissing van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen de steun, noch in het kader van de door de Commissie gevolgde procedure die tot deze beslissing heeft geleid, dient te worden beoordeeld. Wat dat betreft zijn de Commissie en de lidstaten aangewezen op de procedure wegens niet-nakoming overeenkomstig de artikelen 169 en 170 EG-Verdrag (thans artikel 227 EG), terwijl de particulier een beroep moet doen op de nationale rechtsbescherming tegen een dergelijke belasting. De nationale rechterlijke instanties kunnen in voorkomend geval deze vraag aan het Hof voorleggen door een prejudiciële verwijzing overeenkomstig artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG). Dit is zelfs het geval wanneer een bepaalde belastingmodaliteit onlosmakelijk met een steunmaatregel is verbonden. Om deze reden is het voor de verenigbaarheid van een steunmaatregel met artikel 92 EG-Verdrag irrelevant, of er eveneens sprake is van een discriminerende belastingregeling in de zin van artikel 95 EG-Verdrag.
88. Anderzijds kan niet worden beoordeeld of een steunmaatregel het gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag, schaadt, zonder daarbij rekening te houden met de mededingingsvoorwaarden en de voorwaarden inzake het handelsverkeer op deze markt. Deze voorwaarden worden uiteraard beïnvloed door een discriminerende belastingregeling in de zin van artikel 95 EG-Verdrag, ongeacht of deze regeling gerechtvaardigd is. Een regeling van ongelijke fiscale behandeling kan haar rechtvaardiging vinden in objectieve factoren, en ook een bepaalde steunmaatregel kan afzonderlijk beschouwd in principe verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. Er zijn echter vele aanwijzingen, dat het cumulerende effect van deze twee maatregelen op een bepaalde markt niet meer verenigbaar is met het gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag. In een dergelijke situatie zou een lidstaat het steunvoornemen op zijn minst niet mogen uitvoeren tot hij de belastingverschillen uit de weg heeft geruimd of dermate reduceert, dat het additionele effect van de steun op de betrokken markt het gemeenschappelijk belang niet meer schaadt.
89. Hoe dit in de onderlinge zaak ligt, kan niet worden beoordeeld, aangezien de Commissie tot dusver de noodzakelijke onderzoeken niet heeft verricht.
90. Het valt evenwel op, dat de steunmaatregelen ten gunste van promotieacties voor cognac, armagnac en calvados (alle drie soorten eau-de-vie) de enige steunmaatregelen die geen betrekking hebben op de aan de bestreden belastingregeling onderworpen producten op structureel vlak een vreemd element zijn in het goedgekeurde steunvoornemen. Zij bevorderen vrijwel uitsluitend de promotie in staten buiten de Europese Unie. Alleen voor calvados wordt ook in Duitsland promotie gevoerd. Voor likeurwijn vinden de promotieacties in Frankrijk plaats. Daarenboven berust de financiering van die drie soorten eau-de-vie op zogenoemde cotisations volontaires obligatoires", hetgeen voor het overige alleen het geval is voor Floc de Gascogne, een van de Franse likeurwijnen. De steunmaatregelen ten gunste van promotieacties voor likeurwijn worden daarentegen door vrijwillige, niet verplichte bijdragen gefinancierd. Indien op basis van dit criterium de steunmaatregelen voor eau-de-vie worden afgezonderd van de overige steunmaatregelen, dan lijkt dit overblijvend, substantieel deel van de steun een categorie te begunstigen die grotendeels overeenstemt met de fiscaal benadeelde Franse producenten. Indien de noodzakelijke studies deze indruk bevestigen, zou daaruit daadwerkelijk moeten worden geconcludeerd dat, zoals de Portugese regering stelt, de steun compensatie beoogde. Een dergelijke compensatie lijkt onverenigbaar te zijn met het gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag.
91. Bij een concreet steunvoornemen is de afweging van deze aspecten uiteindelijk evenwel de taak van de Commissie die, nadat zij eenmaal de vereiste procedurele stappen heeft ondernomen, bij het geven van haar beslissing over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt.
bb) Schending van artikel 92, lid 3, EG-Verdrag
92. Onder de titel: Schending van artikel 92, lid 3, EG-Verdrag", voert verzoekster ten slotte nog twee andere grieven aan. Zij beroept zich enerzijds op het gebrek aan duidelijkheid van het steunvoornemen, en anderzijds op het ontbreken van voorwaarden die de Commissie had moeten opleggen.
Het gebrek aan duidelijkheid van het steunvoornemen
Argumenten van partijen
93. Zoals zij reeds onder het middel ontleend aan het motiveringsgebrek in het kader van de schending van wezenlijke vormvoorschriften heeft uiteengezet, stelt verzoekster dat het gebrek aan duidelijkheid van het betrokken steunvoornemen een schending van het Verdrag oplevert. Ter terechtzitting heeft zij voorts opgemerkt, dat de Commissie heeft nagelaten om relevante inlichtingen in te winnen. Verzoeken in die zin waren nochtans opgenomen in een formulier dat aanwijzingen over de aanmelding van steun bevatte, en dat door de Commissie tezamen met het verzoek om aanmelding tot de Franse autoriteiten was gericht.
94. De Commissie antwoordt hierop, dat de aan de beschikking voorafgaande briefwisseling tot doel had de verleningsvoorwaarden voor de steun te verduidelijken. De verenigbaarheid van de steun met artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag wordt gewaarborgd doordat de Franse autoriteiten in het kader van deze briefwisseling concreet hebben verzekerd de desbetreffende richtlijnen te eerbiedigen.
95. Een lidstaat niet kan worden verplicht om meer gedetailleerde gegevens over te leggen bij de aanmelding van een steunmaatregel, aangezien het alleen aan deze lidstaat is om de binnenlandse bevoegdheid en de procedures voor uitvoering van steun in overeenstemming met het gemeenschapsrecht vast te stellen. Voorts blijkt uit de rechtspraak, dat de lidstaten moeten waken over de eerbiediging van de aan de goedkeuring van een steunmaatregel verbonden voorwaarden, terwijl de Commissie bij niet-vervulling van deze voorwaarden eventueel de terugvordering van de steun kan gelasten.
Beoordeling
96. De grief, dat het het betrokken steunvoornemen aan duidelijkheid ontbreekt, is in het kader van het middel ontleend aan schending van het Verdrag alleen nog van belang voorzover hierin wordt gesteld, dat de Commissie niet eens een onderzoek naar de relevante feiten heeft ingesteld.
97. Voorzover verzoekster zich beroept op het gevaar voor niet-vervulling van de aan de goedkeuring van de steunmaatregel verbonden voorwaarden, moet om te beginnen worden verwezen naar het arrest van het Gerecht van 12 december 1996, AIUFFASS en AKT/Commissie, waarop de Commissie zich beroept. Volgens dit arrest kan de loutere bewering, dat aan een van de voorwaarden die ten grondslag liggen aan een beschikking tot goedkeuring van een steunmaatregel, niet zal worden voldaan, [...] de rechtmatigheid van die beschikking niet aantasten. Mocht de ontvangende onderneming zich niet voegen naar de aan de goedkeuring verbonden voorwaarden, dan staat het aan de lidstaat om op de goede uitvoering van de beschikking toe te zien en aan de Commissie om te beoordelen, of de steun dient te worden teruggevorderd".
98. In dit arrest verwijst het Gerecht naar het gevaar dat steun wordt gebruikt voor andere doeleinden dan die welke door de Commissie werden goedgekeurd. Dit gevaar kan vooraf nooit volledig worden uitgesloten. De grief van verzoekster richt zich evenwel tegen het feit dat de Commissie niet voldoende inlichtingen over de steun heeft ingewonnen om te verzekeren dat de steunmaatregel niet reeds in zijn goedgekeurde vorm onverenigbaar is met artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag. In dit opzicht ben ik het ermee eens, dat de conclusie dat een steun fundamenteel geen bezwaren doet rijzen, een minimum aan inlichtingen vereist over deze steun, en in het bijzonder over de maatregelen om het gebruik voor een ander doel te verhinderen.
99. De omvang van de in te winnen inlichtingen moet in principe worden afgeleid uit de praktijk van de Commissie, zoals deze blijkt uit het formulier inzake de inlichtingen die bij de aanmelding van een steunmaatregel overeenkomstig artikel 93, lid 3, EG-Verdrag moeten worden vermeld. Volgens de overgelegde documenten en de verklaringen van de Commissie ter terechtzitting beschikte zij bij het geven van de beschikking niet over alle in dat formulier vermelde gegevens. Er ontbreken met name aanwijzingen over de Franse autoriteiten die met de verdeling van de steun zijn belast, alsook criteria voor de verdeling van de financiële middelen onder de individuele begunstigden. Alleen de grenzen voor de steunverlening die kunnen worden afgeleid uit de in de beschikking vermelde teksten, geven in dit verband een aanwijzing. Bijgevolg lijkt het op zijn minst moeilijk om in elk concreet geval de nakoming van de Franse toezeggingen te controleren, aangezien de Commissie niet weet waar zij zou kunnen controleren. Voor het overige is het niet mogelijk om te beoordelen in welke mate de nationale bepalingen en criteria misbruik van steunmaatregelen verhinderen.
100. Of dit gebrek aan verduidelijking volstaat om de beschikking nietig te verklaren, moet hier evenwel niet worden beoordeeld, aangezien de Commissie daarmee rekening kan houden wanneer zij de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag volgt.
Het middel ontleend aan het ontbreken van voorwaarden
Argumenten van partijen
101. In dit verband betoogt verzoekster, dat de Commissie maatregelen heeft goedgekeurd die voor een onbepaalde duur van toepassing zijn en die de voorwaarden op de betrokken markt wijzigen. Indien het herstructureringssteun betreft, zoals de Commissie stelt, kunnen deze steunmaatregelen evenwel alleen worden toegestaan als zij een tijdelijk en degressief karakter hebben.
102. De Commissie brengt hiertegen in, dat verzoekster bij haar verwijzing naar de bepalingen inzake herstructureringssteun miskent dat de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden" niet van toepassing is op de omstreden steunmaatregelen, die met name betrekking hebben op de herstructurering van een sector van de Franse landbouw. De in casu van toepassing zijnde teksten vereisen geen tijdelijk karakter, en evenmin een degressieve vorm.
103. Frankrijk wijst er bovendien op, dat de Commissie, wanneer zij nagaat of een steun gerechtvaardigd is in de zin van artikel 92, lid 3, over een ruime beoordelingsmarge beschikt. Verzoekster heeft niet aangetoond, dat de Commissie in dit opzicht een fout in de vaststelling van de feiten of een zware beoordelingsfout heeft gemaakt. Alleen deze fouten kunnen tot gevolg hebben dat het middel slaagt.
104. Wat de duur van de steun betreft, is het voor Frankrijk duidelijk, dat de goedkeuring alleen betrekking heeft op de financiële middelen die in de begroting voor 1995 werden gepland.
Beoordeling
105. Aangenomen moet worden, dat de Commissie terecht heeft gesteld, dat geen enkele van de door haar in de beschikking vermelde teksten inzake de toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, EG-Verdrag vereist dat de steun een tijdelijk karakter of een degressieve vorm heeft. Er is weliswaar sprake van een dergelijke vorm in de door de Commissie vermelde kaderregeling, maar de Commissie merkt terecht op, dat de betrokken steun niet de herstructurering of redding van individuele ondernemingen tot doel heeft. Er kan de Commissie evenmin worden verweten dat zij haar beoordelingsmarge heeft overschreden door de toepassing van de voorwaarden betreffende ondernemingen niet uit te breiden tot regionale en sectorale steun. Zelfs indien deze steunmaatregelen de herstructurering tot doel hebben, dan nog verschillen zij zo sterk van steun betreffende een bepaalde onderneming, dat een automatische gelijke behandeling niet kan worden geëist. Voor het overige heeft de Commissie, zoals Frankrijk opmerkt, alleen de voor 1995 geplande steun goedgekeurd. Derhalve moet dit middel worden afgewezen.
V Kosten
106. Volgens artikel 69, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 4, eerste alinea, dragen de partijen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
107. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1. De tot de Franse regering gerichte beschikking van 21 november 1996, SG(96) D/9957, om geen bezwaar te maken" tegen steun nr. N 703/95, nietig te verklaren.
2. De Commissie in de kosten te verwijzen.
3. Het Koninkrijk Spanje en de Franse Republiek in hun eigen kosten te verwijzen.
Full & Egal Universal Law Academy