Conclusie van de advocaat generaal
1 Rekwiranten bestrijden het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 15 april 1997 waarbij in de zaak Schröder e.a./Commissie(1) hun schadevordering krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EG-Verdrag is afgewezen. In dat beroep verzochten zij de Commissie te veroordelen tot betaling van 173 174,45 DM tot vergoeding van de schade die zij meenden te hebben geleden ten gevolge van een aantal beschikkingen van deze instelling in het kader van de bestrijding van de klassieke varkenspest in Duitsland in de loop van 1993 en 1994.
2 Het Gerecht was in wezen van oordeel, dat niet was voldaan aan een van de voorwaarden voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor de handelingen van haar instellingen: de bestreden beschikkingen leverden geen schending op van een hogere rechtsregel, hetgeen een afdoende reden is om de schadevordering af te wijzen.
De feiten volgens het arrest van het Gerecht
3 De feiten volgden elkaar snel op, zodat de Commissie op zeer korte tijd verschillende beschikkingen heeft moeten vaststellen. Dienaangaande kan ik het best alleen de punten van het arrest van het Gerecht betreffende de "gevallen van varkenspest in Duitsland in 1993-1994 en [de] door de Commissie genomen maatregelen" weergeven.
"14 In Duitsland zijn in 1993 100 gevallen van varkenspest vastgesteld, tegen 13 in 1992 en 6 in 1991. Deze 100 gevallen waren gespreid over 7 deelstaten; het meest getroffen was de deelstaat Niedersachsen, met 60 gevallen, waarvan 18 alleen al tijdens de periode van 25 mei tot 16 juni 1993.
15 Krachtens artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425 heeft de Commissie beschikking 93/364/EEG van 18 juni 1993 vastgesteld, betreffende bepaalde beschermende maatregelen in verband met klassieke varkenspest in Duitsland (PB L 150, blz. 47; hierna: $beschikking 93/364'). Aangezien volgens de considerans het besmettingsgevaar beperkt bleef tot een geografisch beperkt gebied, bepaalde artikel 1, dat $Duitsland geen levende varkens naar andere lidstaten mag vervoeren uit de in bijlage I [bij de beschikking] genoemde delen van zijn grondgebied', te weten bepaalde Kreise van de deelstaten Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen en Rheinland-Pfalz. De Commissie heeft vastgesteld, dat Duitsland maatregelen heeft genomen, en overeenkomstig richtlijn 80/217 met name beschermingsgebieden en toezichtsgebieden heeft ingesteld, doch heeft bij artikel 2 van beschikking 93/364 Duitsland eveneens verplicht gelijkwaardige passende maatregelen vast te stellen om ervoor te zorgen dat de ziekte zich niet vanuit delen van zijn grondgebied waarvoor beperkingen gelden, naar andere delen verspreidt. Artikel 3 van beschikking 93/364 bepaalde, dat Duitsland geen vers varkensvlees en varkensvleesproducten naar andere lidstaten mocht zenden die waren verkregen van varkens afkomstig van bedrijven in de in bijlage I vermelde delen van zijn grondgebied.
16 Aangezien intussen nieuwe haarden van varkenspest in Duitsland waren vastgesteld, heeft de Commissie bij beschikking 93/497/EEG van 15 september 1993 tot wijziging van beschikking 93/364 (PB L 233, blz. 15; hierna: $beschikking 93/497') het gedeelte van het grondgebied waarvoor het uitvoerverbod voor varkens gold, uitgebreid.
17 Nadat in België een eerste geval van varkenspest was vastgesteld bij uit Duitsland ingevoerde varkens, heeft België bij ministerieel besluit van 14 oktober 1993 de invoer van varkens uit Duitsland verboden, en heeft de Commissie bij beschikking 93/539/EEG van 20 oktober 1993 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met klassieke varkenspest in Duitsland en tot intrekking van beschikking 93/364 (PB L 262, blz. 67; hierna: $beschikking 93/539') het uitvoerverbod voor varkens uitgebreid tot het volledige grondgebied van Duitsland.
18 Bij beschikking 93/553/EEG van de Commissie van 29 oktober 1993 tot wijziging van beschikking 93/539 (PB L 270, blz. 74) is het aanvankelijk tot 29 oktober 1993 geldende uitvoerverbod verlengd tot 4 november 1993.
19 Later heeft de Commissie, nog steeds op basis van artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425, beschikking 93/566/EG van 4 november 1993 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met klassieke varkenspest in Duitsland en houdende vervanging van beschikking 93/539 (PB L 273, blz. 60; hierna: $beschikking 93/566') vastgesteld. Ingevolge deze beschikking was het Duitsland verboden, levende varkens (artikel 1) of vers varkensvlees en varkensvleesproducten (artikel 2) uit de in bijlage I opgesomde Kreise te verzenden naar andere lidstaten, én bovendien naar andere delen van zijn eigen grondgebied (hierna: $vervoersverboden').
20 Kreis Osnabrück, waarin verzoekers' bedrijf is gelegen, is een van de in bijlage I bij de beschikking vermelde Kreise van de deelstaat Niedersachsen.
21 Bij beschikking 93/621/EG van 30 november 1993 tot wijziging van beschikking 93/566 (PB L 297, blz. 36; hierna: $beschikking 93/621') heeft de Commissie het door de vervoersverboden getroffen gebied niet langer vastgesteld op basis van de Landkreise, doch op basis van de Gemeinden. Volgens de Commissie gold deze regeling voor alle Gemeinden waarvan het grondgebied volledig of gedeeltelijk binnen een straal van 20 km rond de bedrijven lag waar gevallen van varkenspest waren vastgesteld. De Gemeinde Bramsche, op het grondgebied waarvan verzoekers' bedrijf zich bevindt, is een van de in de nieuwe bijlage I bij beschikking 93/566, zoals gewijzigd, opgesomde Gemeinden van de Kreis Osnabrück.
22 Bij beschikkingen 93/671/EG van 10 december 1993 (PB L 306, blz. 59; hierna: $beschikking 93/671'), en 93/720/EG van 30 december 1993 (PB L 333, blz. 74), houdende tweede, respectievelijk derde wijziging van beschikking 93/566, en houdende vervanging van beschikking 53/539, heeft de Commissie de omvang van de door de vervoersverboden getroffen gebieden aan de evolutie van de varkenspest aangepast.
23 Bij beschikking 94/27/EG van de Commissie van 20 januari 1994 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met klassieke varkenspest in Duitsland en tot intrekking van beschikking 93/566 (PB L 19, blz. 31; hierna: $beschikking 94/27'), gebaseerd op artikel 10 van richtlijn 90/425, zijn de door de vervoersverboden getroffen gebieden opnieuw afgebakend. De verboden golden alleen nog voor bepaalde Gemeinden in drie Kreise van de deelstaat Niedersachsen. De Gemeinde Bramsche behoorde tot de in bijlage I bij deze beschikking vermelde Gemeinden.
24 Toen nieuwe gevallen van varkenspest in andere delen van Niedersachsen waren vastgesteld, heeft de Commissie bij artikel 1, lid 1, van beschikking 94/178/EG van de Commissie van 23 maart 1994 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met klassieke varkenspest in Duitsland en tot intrekking van de beschikkingen 94/27/EG en 94/28/EG (PB L 83, blz. 54; hierna: $beschikking 94/178') het verbod om levende varkens naar andere lidstaten of naar andere delen van zijn grondgebied te zenden, uitgebreid tot het volledige grondgebied van de deelstaat Niedersachsen. Bovendien is bij artikel 1, lid 2, van de beschikking een vervoersverbod afgekondigd binnen de deelstaat Niedersachsen voor de meest bedreigde delen van zijn grondgebied, zodat geen varkens uit het in bijlage II omschreven gebied naar het in bijlage I omschreven gebied mochten worden gebracht.
25 Toen in de deelstaat Niedersachsen opnieuw een stijgend aantal haarden van besmetting met varkenspest was vastgesteld, heeft de Commissie bij beschikking 94/292/EG van 19 mei 1994 (PB L 128, blz. 21; hierna: $beschikking 94/292') beschikking 94/178 gewijzigd om met name het in bijlage II afgebakende gebied aan te passen.
26 Verzoekers houden zich bezig met het fokken van biggen van het hybride ras JSR in hun fokkerij te Epe, Gemeinde Bramsche, Kreis Osnabrück, deelstaat Niedersachsen. Volgens hun verklaringen leveren zij hoofdzakelijk aan bedrijven in de Kreise Vechta, Diepholz en Osnabrück, en in het gebied dat grenst aan de deelstaat Nordrhein-Westfalen.
27 Verzoekers' bedrijf, waar geen varkenspest is vastgesteld, bevindt zich evenwel in de gebieden waarvoor de vervoersverboden golden die bij voormelde beschikkingen van de Commissie tussen 4 november 1993 en 19 mei 1994 waren vastgesteld."
De motivering van het arrest van het Gerecht
4 Na de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te hebben verworpen, ging het Gerecht in op het geschil ten gronde en merkte het de bestreden beschikkingen aan als "normatieve handelingen (...) die economische beleidskeuzen impliceren waarvoor de instelling over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt" (punt 62). Het Gerecht weigerde aldus deze als eenvoudige bestuurshandelingen te beschouwen, zoals was gesteld in het beroep.
5 Op basis van deze overweging onderzocht het Gerecht vier van de vijf middelen die door verzoekers waren aangevoerd om de onwettigheid van deze beschikkingen aan te tonen. Van meet af aan verwierp het Gerecht het vijfde middel (ontoereikende motivering), aangezien het niet tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap kon leiden.
6 Met het eerste middel, schending van het discriminatieverbod, beklaagden verzoekers zich over discriminatie ten opzichte van België en ten opzichte van de deelstaat Nordrhein-Westfalen en over discriminatie in de vorm van de afbakening van de zones volgens administratieve grenzen.
7 Het Gerecht analyseerde het verschil tussen de situatie van de deelstaat Niedersachsen (met een zeer hoog aantal gevallen van varkenspest) enerzijds en die van België en de deelstaat Nordrhein-Westfalen anderzijds: het verschil is zo groot, dat niet van vergelijkbare situaties kan worden gesproken. Aangaande het criterium van de afbakening van de gebieden op basis van administratieve grenzen, beklemtoont het Gerecht, dat met deze methode de beste waarborgen voor doeltreffende controle op en tenuitvoerlegging van de vastgestelde maatregelen worden geboden en het discriminatieverbod niet wordt geschonden.
8 Het tweede middel van het beroep tot schadevergoeding was ontleend aan schending van het eigendomsrecht en van het recht op de vrije beroepsuitoefening van verzoekers. Zij voerden aan, dat de door de Commissie met de bestreden beschikkingen opgelegde vervoersverboden een zodanige beperking van het genot van hun eigendomsrecht hadden teweeggebracht, dat zij per saldo neerkwamen op een onteigening. Door deze verboden werden de varkensfokkerij en -mesterij onmogelijk gemaakt. Deze verboden hielden eigenlijk het verbod in om hun producten op de markt te brengen, en kwamen dus neer op een onteigening die alleen geoorloofd is tegen snelle, billijke en daadwerkelijke vergoeding, waarin in casu evenwel niet was voorzien. Om dezelfde redenen vormden de bestreden beschikkingen een schending van hun recht op vrije beroepsuitoefening.
9 Na eraan te hebben herinnerd dat de aangevoerde grondrechten geen absolute gelding hadden, doch in het algemeen belang aan beperkingen kunnen worden onderworpen, onderzocht het Gerecht het oogmerk van de genomen maatregelen (bestrijding van een dierziekte met dodelijke afloop die de gehele varkensstapel in de Gemeenschap kan besmetten) waarmee volgens het Gerecht een belang gepaard ging dat de vervoersverboden afdoende rechtvaardigde.
10 Het derde middel van het beroep tot schadevergoeding was ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel. Volgens verzoekers waren de bestreden beschikkingen onevenredig, omdat hun bedrijf niet door klassieke varkenspest was getroffen en een preventieve of noodvaccinatie in deze omstandigheden had volstaan.
11 Het Gerecht wees erop, dat verschillende gemeenschapsrichtlijnen het gebruik van vaccins tegen deze varkenspest in beginsel verboden, alsook dat de beperkingen op het vrije verkeer ook in het uitzonderlijke geval van noodvaccinatie in de praktijk dezelfde gevolgen zouden hebben gehad.
12 Volgens het vierde middel van het beroep tot schadevergoeding ten slotte konden krachtens de toepasselijke richtlijnen geen vervoersverboden worden ingesteld of beschermende maatregelen binnen een lidstaat worden genomen.
13 In antwoord op dit middel verklaarde het Gerecht, dat de gemeenschapsregeling zoals zij door het Hof is uitgelegd, zich volstrekt niet verzette tegen de vaststelling van beschermende maatregelen in de vorm van vervoersverboden voor vee of tegen de beperking van deze maatregelen tot bepaalde gebieden van een lidstaat.
De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid
14 Om te beginnen stelt de Commissie, dat de hogere voorziening niet-ontvankelijk is, omdat daarbij is voorbijgegaan aan de aard van dit rechtsmiddel: in plaats van middelen en argumenten rechtens aan te voeren, zoals artikel 112 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof voorschrijft, beklemtonen rekwiranten feitenkwesties, kritiseren zij bepaalde aspecten van de feitelijke beoordelingen in het arrest, gaan zij zelfs over tot bewijsaanbiedingen, voeren zij nieuwe middelen aan en herhalen zij ten slotte alleen hun voor het Gerecht ontwikkelde argumenten.
15 Ik deel deze bezwaren in ruime mate, doch zonder daarom tot niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening in haar geheel te concluderen. Mijns inziens dient elk argument op zijn ontvankelijkheid respectievelijk gegrondheid te worden getoetst. Naast kennelijk niet-ontvankelijke middelen bevat het verzoekschrift in hogere voorziening op het eerste gezicht ook middelen over rechtsvragen die in hogere voorziening ter discussie kunnen worden gesteld.
Het eerste middel
16 De bij het Hof ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht is gebaseerd op twee middelen: schending van de rechten van de verdediging respectievelijk schending van het gemeenschapsrecht.
17 Om te beginnen stellen rekwiranten, dat het Gerecht de rechten van de verdediging heeft geschonden door een gedeelte van hun voor het Gerecht gevoerde betoog buiten beschouwing te laten.
18 In het kader van dit middel brengen rekwiranten eigen overwegingen in tegen de beweringen in een aantal punten van het arrest van het Gerecht, ten betoge dat het Gerecht de feiten onjuist heeft beoordeeld of de inhoud van het verzoekschrift en van de repliek, alsook de ter terechtzitting voorgedragen argumenten niet in aanmerking heeft genomen.
19 Daarbij wijzen rekwiranten op de volgende weglatingen of tegenstrijdigheden.
1) In punt 26 van het arrest wordt gesteld: "Volgens hun verklaringen leveren zij hoofdzakelijk in de Kreise Vechta, Diepholz en Osnabrück, en in het gebied dat grenst aan de deelstaat Nordrhein-Westfalen."
Rekwiranten zeggen voor het Gerecht te hebben gesteld, dat zij ook leverden aan bedrijven in Nordrhein-Westfalen die tot hun traditionele klanten behoorden.
2) In punt 95 van het arrest heet het: "In de tweede plaats hebben verzoekers niet aangetoond dat in geval van afbakening van de door de verbodsbepalingen getroffen gebieden uitsluitend op grond van de geografische afstand ten opzichte van de besmettingshaarden, de verbodsbepalingen niet van toepassing zouden zijn geweest op hun onderneming."
Rekwiranten stellen te hebben betoogd, dat de afbakening van de verbodsgebieden op basis van de administratieve grenzen ongeschikt was en dat alleen het criterium van de geografische afstand van de besmettingshaarden een adequaat middel was om de besmetting te bestrijden.
3) Voorts heet het in punt 95 van het arrest: "Volgens de door verzoekers niet weersproken verklaringen van de Commissie hebben de Kreis Osnabrück, waarin verzoekers' bedrijf gelegen is, en de aanpalende Kreise Vechta en Diepholz, waar talrijke gevallen van varkenspest zijn vastgesteld, de hoogste concentratie van varkenshouderijen ter wereld."
Rekwiranten verklaren de juistheid van deze gegevens ter terechtzitting te hebben betwist.
4) In punt 99 van het arrest heet het: "De Commissie heeft, door verzoekers onweersproken, verklaard, dat de Bondsrepubliek Duitsland in het onderhavige geval zelf een afbakening op basis van de grenzen van de administratieve eenheden (Landkreise en/of Gemeinden) heeft voorgesteld."
Volgens rekwiranten is deze bewering onjuist.
5) In punt 129 van het arrest heet het: "Bovendien betroffen de beperkingen slechts nauwkeurig afgebakende delen van het nationale grondgebied waar het risico bijzonder hoog was."
Rekwiranten stellen dat zij hun traditionele klanten niet meer hebben kunnen leveren en dat het Gerecht de gevolgen van de betrokken maatregelen voor hun bedrijf niet heeft onderzocht.
20 Het eerste middel kan niet slagen. Het recht door de rechter te worden gehoord, betekent niet, dat de rechter in zijn beslissing volledig moet ingaan op alle stellingen van elk der partijen. Na dezen te hebben gehoord en het bewijs te hebben beoordeeld, moet de rechter de vorderingen van het verzoekschrift toe- of afwijzen en zijn beslissing motiveren. Dat is nu juist wat het Gerecht in zijn omstandig en uitvoerig gemotiveerd arrest heeft gedaan.
21 Het Gerecht heeft namelijk alle vragen van het eerste middel bevestigend of ontkennend beantwoord. Derhalve kan het Gerecht geen ontoereikende motivering of schending van zijn plicht partijen te horen, worden verweten, want uit de tekst van het arrest blijkt het tegendeel.
22 Eigenlijk willen rekwiranten met dit middel de feitelijke vaststellingen door het Gerecht betwisten, wat in het kader van een hogere voorziening niet geoorloofd is. Dit eerste middel behelst geen enkele nader te onderzoeken rechtsvraag, doch alleen geschilpunten omtrent de feiten. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een hogere voorziening slechts gebaseerd zijn op middelen inzake schending van rechtsregels, met uitsluiting van iedere feitelijke beoordeling.(2) Het eerste middel is dus kennelijk niet-ontvankelijk.
Het tweede middel
23 Het door rekwiranten gestelde tweede middel betreft een drieledige schending door het Gerecht van het gemeenschapsrecht: doordat het a) een onjuist aansprakelijkheidscriterium heeft gehanteerd, b) hun grondrechten niet in acht heeft genomen, en c) niet heeft aanvaard dat de beschikkingen van de Commissie geen rechtsgrondslag hebben.
i) Het eerste onderdeel van het middel
24 Volgens rekwiranten kunnen de bestreden beschikkingen rechtens niet worden beoordeeld aan de hand van de criteria die het Hof heeft ontwikkeld in verband met de aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor normatieve handelingen, aangezien het niet om dergelijke handelingen gaat.
25 Indien het Gerecht de criteria voor de aansprakelijkheid voor bestuurshandelingen had gehanteerd, had het huns inziens moeten concluderen tot de onwettigheid van de door de Commissie vastgestelde maatregelen, zodat zij recht hadden gehad op schadevergoeding wegens niet-contractuele aansprakelijkheid.
26 In het kader van de uitlegging van artikel 215 van het Verdrag verklaarde het Hof voor recht, dat voor aansprakelijkheid van de Gemeenschap aan de volgende voorwaarden moet zijn voldaan: onwettigheid van de gedraging van een gemeenschapsinstelling, bestaan van schade, causaal verband tussen het beweerdelijk geleden nadeel en de onwettige gedraging.
27 Wat de eerste voorwaarde betreft, maakte deze rechtspraak een onderscheid tussen bestuurs- en normatieve handelingen. Normatieve handelingen kunnen slechts aanleiding geven tot aansprakelijkheid, wanneer zij een gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht inhouden, meer bepaald schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel.
28 Bovendien komt bij normatieve handelingen die economische beleidskeuzes impliceren, de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap slechts in het geding, wanneer de gemeenschapsinstelling die de handeling stelt, de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid kennelijk en ernstig heeft overschreden.
29 In het arrest van het Hof van 5 maart 1996, Brasserie du Pêcheur en Factortame(3), werd deze leer over de omvang van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens normatieve handelingen samengevat als volgt:
- "De door het Hof op basis van artikel 215 van het Verdrag vastgestelde regeling, in het bijzonder betreffende de aansprakelijkheid wegens normatieve handelingen, houdt met name rekening met de ingewikkeldheid van de te regelen situaties, de moeilijkheden bij de toepassing of de interpretatie van de teksten, en in het bijzonder met de beoordelingsmarge waarover de auteur van de betrokken handeling beschikt."
- "Met inachtneming van de ruime beoordelingsbevoegdheid van de instellingen bij de tenuitvoerlegging van gemeenschapsbeleid is de rechtspraak van het Hof betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap ontwikkeld, in het bijzonder met betrekking tot normatieve handelingen welke economische beleidskeuzen impliceren."
- "De restrictieve opvatting van de aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens de uitoefening van haar normatieve bevoegdheden vindt namelijk haar verklaring hierin, dat enerzijds de uitoefening van de wetgevende bevoegdheid, zelfs indien de wettigheid van de handelingen aan rechterlijke toetsing is onderworpen, niet mag worden belemmerd door de mogelijkheid van schadevergoedingsacties wanneer in het algemeen belang van de Gemeenschap normatieve maatregelen moeten worden vastgesteld die de rechten van particulieren kunnen aantasten, en dat anderzijds in een normatieve context die wordt gekenmerkt door het bestaan van een ruime beoordelingsbevoegdheid, die onontbeerlijk is voor de tenuitvoerlegging van gemeenschapsbeleid, de Gemeenschap slechts aansprakelijk kan worden gesteld, indien de betrokken instelling de grenzen van haar bevoegdheden kennelijk en ernstig heeft miskend (arrest van 25 mei 1978, HNL/Raad en Commissie, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 en 40/77, Jurispr. blz. 1209, punten 5 en 6)".
30 Deze rechtspraak, die het Hof zelf als restrictief aanmerkt en mijns inziens - en volgens een aantal andere advocaten-generaal(4) - tot op zekere hoogte zou moeten worden aangepast aan de ontwikkeling van de toepasselijke "algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben" (artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag), zou nog restrictiever werken, wanneer het begrip "normatieve handeling" zoals het in het bestreden arrest wordt opgevat, zeer ruim werd gesteld.
31 Het onderscheid tussen normatieve en bestuurshandelingen is evenwel nogal vaag en de twee begrippen zijn evenmin duidelijk afgebakend. Het is uiteraard niet zo scherp als rekwiranten stellen. Als criteria ter beoordeling of een bepaalde handeling onder deze of gene categorie valt, moeten zuiver formele criteria van meet af aan van de hand worden gewezen: op zich geeft de officiële benaming (beschikking, verordening, enz.) niet aan, of het om een handeling van deze dan wel gene categorie gaat. Veeleer moet met de aard en de materiële elementen ervan rekening worden gehouden, met dien verstande dat de aard van een handeling niet afhankelijk is van de externe vorm, doch van de vraag of zij al dan niet een algemene strekking heeft.(5)
32 Kenmerkend voor de normatieve handeling is in beginsel dat zij een algemene strekking heeft, abstract en duurzaam is, toepasselijk is op verschillende opeenvolgende situaties en jegens niet individueel, doch in het algemeen bepaalde geadresseerden rechtsgevolgen sorteert. Met de bestuurshandeling daarentegen wordt een eerdere norm alleen ten uitvoer gelegd of toegepast; zij is gericht tot een of meer individueel bepaalde geadresseerden en met haar toepassing in de tijd wordt haar werking normaal gesproken "uitgeput".
33 De werkelijkheid is gewoonlijk niet zo eenvoudig en sommige handelingen vertonen eigenlijk kenmerken van de twee categorieën. Zo kennen alle rechtsordes zowel "wetten die een apart geval regelen" of "wetten om een bepaalde toestand te verhelpen" als bestuurshandelingen met een veelzijdige inhoud, die zeer dicht staan bij normatieve handelingen. Met name in het kader van het economisch recht zijn er vaak handelingen die in beginsel normatief zijn, doch geen algemene strekking en duurzaamheid hebben, omdat zij gericht zijn op een unieke en niet voor herhaling vatbare situatie.
34 De bestreden beschikkingen vertonen elementen van de twee categorieën. Enerzijds zijn het handelingen die erop gericht zijn een unieke situatie te verhelpen, waarvan de werking in de tijd begrensd is en de toepassing de werking van de maatregel zelf in de praktijk "uitput"; zij stellen dus geen algemeen en abstract voorschrift. In die zin gelijken zij op de categorie van de bestuurshandelingen, aangezien zij geen "innovatie" in de rechtsorde aanbrengen en alleen de toepassing vormen van maatregelen waarin een bestaande algemene regeling reeds voorziet. Anderzijds houden deze beschikkingen evenwel een voorschrift in dat is gericht tot geadresseerden die niet vooraf zijn geïdentificeerd, doch behoren tot een volgens objectieve criteria bepaalde groep. Voor deze mogelijke geadresseerden hebben de beschikkingen een algemene strekking en sorteren zij dezelfde rechtsgevolgen als om het even welke andere rechtsnorm.
35 Wanneer ik de bestreden beschikkingen onder deze of gene categorie zou moeten indelen, zou ik ze veeleer bij de bestuurs- dan bij de normatieve handelingen onderbrengen: de onderhavige beschikkingen zijn mijns inziens in de eerste plaats gewone maatregelen van toepassing van een eerdere algemene regeling.(6) Al de verschillende bijzondere beschikkingen waarbij op een gegeven tijdstip en naar mate van het verloop van de gebeurtenissen wordt geconstateerd, dat er een dierziekte heerst, een bepaald grondgebied wordt afgebakend en export- of vervoersverboden voor de betrokken periode worden ingesteld, vormen mijns inziens geen normatieve handelingen, doch typisch administratieve voorschriften van veeartsenijkundige "politie". Als zodanig wordt daarin voorzien door wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die - zoals de richtlijnen 80/217 en 90/425 - definiëren hoe de nationale en gemeenschapsinstanties bij een dergelijke crisis moeten optreden. Dat deze instanties een betrekkelijke beoordelingsmarge genieten om zo nodig dergelijke maatregelen te nemen, is niet onverenigbaar met het feit dat zij bestuurshandelingen zijn, aangezien het bestaan van een beoordelingsmarge op deze en tal van andere gebieden eigen is aan het optreden van het bestuur.
36 Was het evenwel echt nodig de litigieuze beschikkingen onder te brengen in een van deze twee categorieën, alsof deze hermetisch gesloten indelingen vormden? Hier ligt mijns inziens de sleutel van de hogere voorziening. Daartoe was mijns inziens duidelijk generlei noodzaak, aangezien het eindresultaat, ongeacht de gekozen oplossing, steeds hetzelfde blijft. Dit middel kan dus niet slagen: ook al worden de bestreden beschikkingen slechts in theorie als gewone bestuurshandelingen beschouwd, betekent zulks nog niet, dat is voldaan aan de eerste voorwaarde voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, namelijk de door rekwiranten tot staving van hun hogere voorziening aangevoerde onwettigheid van deze beschikkingen.(7)
37 Na analyse van de door verzoekers tot staving van de onwettigheid van de beschikkingen voorgedragen middelen concludeert het Gerecht in een voor hen ongunstige zin: van de vijf daartoe aangevoerde middelen verwerpt het Gerecht de eerste vier en gaat het niet in op het vijfde, omdat de Gemeenschap niet op basis van de gestelde ontoereikende motivering van een dergelijke beschikking aansprakelijk kan worden gesteld.
38 Op dit laatste aspect leveren rekwiranten in hun verzoekschrift in hogere voorziening geen enkel commentaar. Wat de verwerping van de vier andere middelen betreft, waarbij schending door de Commissie van hogere rechtsregels is gesteld, gelden de afwijzende conclusies van het Gerecht evengoed of het nu om bestuurs- dan wel om normatieve handelingen gaat.
39 Want de "gebreken" op basis waarvan verzoekers de onwettigheid van de bestreden handelingen (die volgens hen bestuurshandelingen zijn) stelden, vormden eigenlijk schendingen van ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregels. Als een van deze schendingen eenmaal is vastgesteld, is het resultaat hetzelfde, ongeacht of de betrokken beschikkingen als bestuurs- dan wel als normatieve handelingen worden aangemerkt. Als, omgekeerd, het beroep op dit punt eenmaal is verworpen, heeft de aard van de beweerdelijk onwettige handeling evenmin belang.
40 Ten slotte heb ik er reeds op gewezen, dat het verzoekschrift in hogere voorziening niets zegt over de gestelde ontoereikende motivering van de beschikkingen. Een gewoon vormgebrek, zoals de ontoereikende motivering van een handeling, kan overigens op zich uiteraard niet leiden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap die voortvloeit uit de inhoud van deze handeling en uit haar invloed op de rechtspositie van particulieren. In dit geval ontbreekt elk causaal verband tussen de formele onwettigheid en het schadelijke resultaat.
41 Het eerste onderdeel van het tweede middel kan dus niet leiden tot vernietiging van het arrest: ook ingeval het uitgangspunt ervan in theorie wordt aanvaard, is er nog geen sprake van onwettigheid van de bestreden beschikkingen waarop het beroep nu juist was gebaseerd.
ii) Het tweede onderdeel van het middel
42 In dit onderdeel van het tweede middel verwijten rekwiranten het Gerecht een tweeledige schending van het gemeenschapsrecht, aangezien het Gerecht huns inziens a) met zijn uitspraak over de schending van de grondrechten, namelijk het eigendomsrecht en het recht op vrije beroepsuitoefening, "geen rekening heeft gehouden met de door de communautaire rechtsorde gegarandeerde bescherming van de individuele grondrechten", en b) het evenredigheids- en het non-discriminatiebeginsel heeft geschonden.
a) Schending van de grondrechten
43 Op dit punt kritiseren rekwiranten niet alleen het bestreden arrest, maar ook in het algemeen "de rechtspraak van het Hof", die huns inziens "onvoldoende het subjectieve grondrecht van de particulier in acht neemt, dat zijn individuele grondrechten worden geëerbiedigd".
44 Zoals de Commissie terecht stelt, is dit onderdeel van het tweede middel om twee redenen kennelijk niet-ontvankelijk. In de eerste plaats is het beroep op de beweerdelijk geschonden rechtsregel vaag en onvoldoende gestaafd. Zonder nadere preciseringen verwijzen rekwiranten naar de grondwettelijke tradities die de lidstaten gemeen hebben, en naar het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en poneren zij een bepaalde stelling over de absolute voorrang van het eigendomsrecht (en van het recht op vrije beroepsuitoefening); voor deze stelling zijn evenwel geen concrete aanknopingspunten in deze tradities of in dit Verdrag te vinden.
45 In de tweede plaats blijkt van de nieuwe inkleding, die rekwiranten nu aan hun schadevordering proberen te geven (niet alleen op basis van de onrechtmatigheid van de beschikkingen, maar ook van het feit dat, ook al waren zij rechtmatig, van hen een bijzonder offer ten gunste van de gemeenschap werd verlangd, dat zij alleen tegen vergoeding van de door hen geleden schade hoefden te brengen), voor het eerst in het verzoekschrift in hogere voorziening, zonder dat het Gerecht zich daarover in zijn arrest heeft kunnen uitspreken. Het gaat dus om een nieuw middel, dat niet-ontvankelijk is in het kader van een hogere voorziening die juist dient ter beslechting van eventuele rechtsdwalingen in het bestreden arrest.(8)
b) De gestelde schending van het evenredigheids- en het non-discriminatiebeginsel
46 Dit onderdeel van het tweede middel is evenmin ontvankelijk, aangezien rekwiranten daarmee a) alleen het betoog uit hun verzoekschrift en repliek voor het Gerecht herhalen, en b) vragen van zuiver feitelijke beoordelingen aan de orde stellen zoals de vergelijking tussen verschillende gebieden waar varkenspest voorkwam, respectievelijk de geschiktheid van het gebruik van methoden tot afbakening van gebieden volgens verschillende technische criteria.
47 Volgens vaste rechtspraak van het Hof(9) moet een hogere voorziening duidelijk aangeven, tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, het is gericht en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven. Een hogere voorziening waarin slechts de reeds voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten - met inbegrip van die welke zijn gebaseerd op door het Gerecht verworpen feiten - letterlijk worden herhaald of overgenomen, voldoet niet aan dit vereiste.
48 Met betrekking tot voormelde feitenkwesties verwijs ik naar mijn bespreking van het eerste middel.
iii) Het derde onderdeel van het middel
49 In het laatste onderdeel van hun tweede middel stellen rekwiranten, dat artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425 geen "afdoende rechtsgrondslag" voor de vaststelling van de bestreden beschikkingen biedt. Andermaal is vrijwel hun gehele betoog op dit punt een gewone herhaling van dat welk zij hebben geleverd voor het Gerecht dat het heeft onderzocht en omstandig gemotiveerd heeft verworpen.
50 Opnieuw herhalen rekwiranten namelijk alleen de door hen voorheen ter zake aangevoerde argumenten, zonder de gemotiveerde redenering van het arrest van het Gerecht over de uitlegging van richtlijn 90/425 naar behoren te kritiseren.
51 De enige concrete grief die zij in dit opzicht tegen het arrest aanvoeren, betreft punt 156, waarin het Gerecht eraan herinnerde, dat "het Hof in het arrest van 26 mei 1993 in zaak C-52/92 (Commissie/Portugal, Jurispr. blz. I-2961) reeds de regelmatigheid [heeft] bevestigd van een beschikking van de Commissie op basis van artikel 10 van richtlijn 90/425, waarbij bepaalde lidstaten verbod werd opgelegd mestvarkens uit gemeenten met een groot besmettingsrisico naar andere lidstaten te vervoeren". Volgens rekwiranten kan deze rechtspraak niet worden aangevoerd tegen hun stelling, aangezien zij niet refereert aan vervoersverboden binnen een lidstaat.
52 De grief zou gerechtvaardigd zijn, indien het Gerecht met dit citaat het gedeelte van zijn arrest over de rechtvaardiging van de beperkingen op het verkeer van vee binnen een lidstaat had willen motiveren. Daartoe dienen evenwel de punten 157 tot en met 161 van het arrest en niet punt 156, waarin een ander probleem aan de orde is.
53 In de punten 157 tot en met 161 van zijn arrest heeft het Gerecht uitgelegd hoe krachtens richtlijn 90/425 vervoersverboden binnen eenzelfde lidstaat als aanvulling op vervoersverboden naar andere lidstaten kunnen worden ingesteld. De in punt 156 van het arrest aangehaalde rechtspraak was daarentegen enkel bedoeld om uit te leggen, dat richtlijn 90/425 toestaat beschermende maatregelen in het algemeen te treffen.
54 De kritiek op dit punt van het arrest is dus kennelijk ongegrond.
55 Bijgevolg moeten het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel niet-ontvankelijk worden verklaard en het eerste en het derde onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.
56 Volgens de artikelen 69, lid 2, 118 en 122 van het Reglement voor de procesvoering verwijst het Hof, wanneer de hogere voorziening wordt afgewezen, de rekwirant in de kosten.
Conclusie
57 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) de hogere voorziening af te wijzen;
2) rekwiranten te verwijzen in de kosten.
(1) - T-390/94, Jurispr. blz. II-501.
(2) - Arresten van 2 maart 1994, Hilti/Commissie (C-53/92 P, Jurispr. blz. I-667, punt 42), en 6 april 1995, RTE en ITP/Commissie (C-241/91 P en C-242/91 P, Jurispr. blz. I-743, punt 67), en beschikking van 17 september 1996, San Marco/Commissie (C-19/95 P, Jurispr. blz. I-4435, punten 39 en 40).
(3) - C-46/93 en C-48/93, Jurispr. blz. I-1029, punten 43-45.
(4) - In zijn conclusie in de zaak Brasserie du Pêcheur en Factortame (reeds aangehaald) verklaarde advocaat-generaal Tesauro, dat deze rechtspraak "inzonderheid wat de onrechtmatigheid van de aan de instellingen toe te rekenen gedraging betreft, dermate strenge voorwaarden [stelt], dat het uiterst moeilijk wordt een gemeenschapsinstelling werkelijk tot vergoeding van de schade te doen veroordelen" (punt 63). Elders in zijn conclusie (voetnoot 76) wees hij er ook op, dat volgens de betrokken rechtspraak alle communautaire normatieve handelingen economische beleidskeuzen leken te impliceren.
(5) - Zie, in deze zin, arrest van 5 mei 1977, Koninklijke Scholten Honig/Raad en Commissie (101/76, Jurispr. blz. 797, punten 7 en 9).
(6) - In casu gaat het om beschikkingen die zijn vastgesteld op basis van richtlijn 80/217/EEG van de Raad van 22 januari 1980 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van klassieke varkenspest (PB L 47, blz. 11), en van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 244, blz. 29).
(7) - Eigenlijk leverden verzoekers een soortgelijk betoog. In repliek voor het Gerecht (punten 132 e.v.) stelden zij, dat ook al gaat het om normatieve handelingen, aan de voorwaarden voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap was voldaan, aangezien de beschikkingen een voldoende gekwalificeerde schending van te hunner bescherming gegeven hogere rechtsregels vormden. Deze regels waren evenwel juist dezelfde als die (schending van het evenredigheids- en het non-discriminatiebeginsel, schending van grondrechten, enz.) welke tegen deze beschikkingen als bestuurshandelingen worden aangevoerd.
(8) - Deze inkleding lijkt mij meer ter zake dienend dan die welke verzoekers in hun beroep voor het Gerecht hebben gebruikt. De vraag van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de gemeenschapsinstellingen wanneer hun optreden niet onwettig is, doch van bepaalde marktdeelnemers een bijzonder offer verlangt dat niet als een van de normale beperkingen op het eigendomsrecht of op andere rechten kan worden beschouwd, verdient nader onderzoek. Wegens de procedurele en structurele kenmerken van de hogere voorziening is dit in het kader daarvan niet mogelijk.
(9) - Zie, onder meer, beschikkingen van 26 april 1993, Kupka-Floridi/Economisch en Sociaal Comité (C-244/92 P, Jurispr. blz. I-2041); 26 september 1994, X/Commissie (C-26/94 P, Jurispr. blz. I-4379), en 17 oktober 1995, Turner/Commissie (C-62/94 P, Jurispr. blz. I-3177), en arrest van 24 oktober 1996, Viho/Commissie (C-73/95 P, Jurispr. blz. I-5457, punten 25 en 26).
Full & Egal Universal Law Academy