Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit der vorliegenden Rechtssache erhält der Gerichtshof Gelegenheit, sich zum Anwendungsbereich der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft(1) (im folgenden: Richtlinie oder Richtlinie 76/464) zu äussern. Der Gerichtshof hat nämlich zu beurteilen, ob unter den in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie genannten Begriff "Ableitung" auch die Emission gefährliche Stoffe enthaltender Dämpfe fällt, die von einer industriellen Einrichtung ausgehen und sich auf oberirdischen Gewässern niederschlagen oder sich erst auf dem Boden und auf Dächern niederschlagen und dann über einen Regenabzugskanal in die oberirdischen Gewässer gelangen. Im Falle der Verneinung dieser Frage hat der Gerichtshof auch festzustellen, ob ein Mitgliedstaat dem Begriff "Ableitung" eine andere, umfassendere Bedeutung beimessen kann als in der Richtlinie.
Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft
2 Die Richtlinie soll einen wirksamen Gewässerschutz sicherstellen, wobei sie zwei Gruppen gefährlicher Stoffe behandelt. Die erste Gruppe umfasst die in Liste I des Anhangs genannten Stoffe, die wegen ihrer Toxizität, Langlebigkeit und Bioakkumulation besonders gefährlich sind. Gemäß Artikel 2 der Richtlinie ergreifen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung der Gewässer durch diese Stoffe zu beseitigen. Zu diesem Zweck bedarf jede Ableitung der genannten Stoffe einer vorherigen Genehmigung der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats. Mit der Genehmigung werden Emissionsnormen festgesetzt, d. h. die in den Ableitungen zulässige maximale Konzentration dieser gefährlichen Stoffe(2). Der Rat hat für einige dieser Stoffe gemäß Artikel 6 der Richtlinie die Grenzwerte, die die Emissionsnormen der nationalen Behörden nicht überschreiten dürfen, sowie Qualitätsziele festgelegt(3). Mit der Richtlinie 86/280/EWG vom 12. Juni 1986(4) hat der Rat die Grenzwerte der Emissionsnormen, die Qualitätsziele und die Analysemethoden für die in Liste I genannten Stoffe geregelt, für die bei ihrem Erlaß noch keine besondere Richtlinie (zur Durchführung der Richtlinie) vorlag. Diese Werte und Ziele wurden sodann für einige Stoffe der vorgenannten Liste I bestimmt, für drei davon in der Richtlinie 86/280 selbst(5). Mit letzterer hat der Rat im übrigen Vorschriften erlassen, die in der Richtlinie 76/464 nicht vorgesehen waren, darunter die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, für diese Stoffe, d. h. diejenigen des Anhangs II der Richtlinie 86/280, "Sonderprogramme" aufzustellen, "um die Verschmutzung zu vermeiden oder zu beseitigen, die aus Quellen (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen) [stammt], welche in nennenswertem Umfang Ableitungen dieser Stoffe produzieren und welche nicht der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen" (Artikel 5)(6).
3 Die zweite Gruppe umfasst die Stoffe der Liste II der Richtlinie. Es handelt sich dabei um Stoffe, deren schädliche Wirkung für die Gewässer jedoch auf eine bestimmte Zone beschränkt sein kann und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängt. Zu dieser zweiten Gruppe gehören auch die in der Liste I aufgeführten Stoffe, für die keine Grenzwerte festgelegt wurden.
Nach Artikel 2 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten die Verschmutzung verringern (also nicht beseitigen), die durch Stoffe der zweiten Gruppe hervorgerufen wird. Zur Erreichung dieses Zieles müssen die Mitgliedstaaten "Programme" aufstellen, die "Qualitätsziele" für die Gewässer enthalten; diese Ziele muß der Rat beachten, wenn er eingehendere oder sektorielle Richtlinien erlässt. Bei der Ableitung von Stoffen der zweiten Gruppe verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedstaaten auch zu einem System der vorherigen Genehmigung unter Festlegung von Emissionsnormen, die nach den vorgenannten Zielen auszurichten sind.
4 Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie definiert die "Ableitung" als Einleitung von Stoffen "aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang in die ... Gewässer, mit Ausnahme ... der Ableitung von Baggergut, ... der betriebsbedingten Ableitung von Schiffen aus in das Küstenmeer ... [und] der Versenkung von Abfallstoffen von Schiffen aus in das Küstenmeer". Buchstabe e dieser Bestimmung definiert die "Verschmutzung" als "unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden".
5 Nach Artikel 10 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten "gegebenenfalls einzeln oder gemeinsam strengere als die in dieser Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen festlegen".
Die nationalen Rechtsvorschriften
6 In der niederländischen Rechtsordnung ist die Verschmutzung von oberirdischen Gewässern Gegenstand eines eigenen Gesetzes, der Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Gesetz über die Verschmutzung von oberirdischen Gewässern; im folgenden: WVO), das am 1. Dezember 1970 in Kraft getreten ist. Zur Bekämpfung der Verschmutzung von oberirdischen Gewässern verbietet es die WVO, in diese Gewässer Abfallstoffe oder verunreinigende oder gefährliche Substanzen ohne vorherige Genehmigung einzuleiten. Das in diesem Gesetz geregelte Genehmigungssystem unterscheidet in dieser Hinsicht zwischen Ableitungen aus einer Anlage und Ableitungen aus unterschiedlichen Quellen. Ein eigenes Verwaltungsorgan erteilt die Genehmigungen und ist auch befugt, Sicherheitsmaßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung der Vorschriften über die Einleitung von Stoffen in oberirdische Gewässer zu gewährleisten. Der Inhalt dieses Gesetzes entspricht weitgehend den Bestimmungen der Richtlinie. Später wurde das Gesetz vom 24. Juni 1981 (Stb. 414) erlassen, um die WVO der Richtlinie anzupassen.
Der Sachverhalt und die Vorlagefragen
7 Die in den Niederlanden ansässige Firma Van Aarle ist auf dem Gebiet der Holzimprägnierung tätig. Sie wendet eine Dampffixiermethode mit einer Salzlösung "Superwolman" an und besitzt dafür eine Genehmigung, die sie nach dem niederländischen Umweltschutzgesetz erhielt.
8 Herr van Rooij, der neben der Firma Van Aarle wohnt, wandte sich an die Gewässerverwaltung von Dommel (im folgenden: zuständige Behörde) und gab an, daß die Holzimprägnierungsarbeiten der Firma Van Aarle zum Austritt verunreinigter Dämpfe führten, die sich dann unmittelbar oder mittelbar auf die angrenzenden oberirdischen Gewässer niederschlügen, und zwar insbesondere auf die Gewässer, die sich während eines Teils des Jahres in einem zwei Meter breiten Graben befänden. Diese Dämpfe enthielten einige gefährliche Stoffe (Arsen, Kupfer und Chrom), die in Liste II im Anhang der Richtlinie 76/464 aufgeführt seien. Herr van Rooij beantragte daher bei der genannten Behörde, Sicherheitsmaßnahmen gegenüber der Firma Van Aarle zu ergreifen.
9 Mit Entscheidung vom 29. Dezember 1994 lehnte die zuständige Behörde diesen Antrag ab und wies mit Entscheidung vom 21. April 1995 auch den Widerspruch zurück, den Herr van Rooij gegen die erste Entscheidung eingelegt hatte. Herr van Rooij erhob daraufhin Klage beim Raad van State gegen die letztgenannte Entscheidung.
10 Im Anschluß an diese Klage hat der Raad van State mit Beschluß vom 17. Juni 1997 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind. Das vorlegende Gericht hat sein Vorabentscheidungsersuchen damit begründet, daß es in einem früheren Rechtsstreit zwischen denselben Parteien mit Urteil vom 28. Oktober 1994 entschieden habe, daß das Ausstossen verunreinigter Dämpfe in die Luft eine "Einleitung in oberirdische Gewässer" darstelle, für die nach dem niederländischen Gesetz eine vorherige Genehmigung erforderlich sei, und daß insbesondere der Austritt verunreinigter Dämpfe, die sich unmittelbar danach auf oberirdischen Gewässern niederschlügen, nach den geltenden nationalen Rechtsvorschriften als Einleitung anzusehen sei, was auch auf den Niederschlag von Dämpfen auf dem Boden oder auf Dächern und dessen nachfolgenden Abfluß in oberirdische Gewässer über einen Regenabzugskanal zutreffe. Die Auslegung der Richtlinie durch die niederländischen Behörden nach dem geltenden nationalen Gesetz stehe möglicherweise im Widerspruch zu den Zielen dieser Richtlinie, die in ihrer dritten Begründungserwägung wie folgt wiedergegeben würden: "Unterschiede zwischen den in den verschiedenen Mitgliedstaaten bereits angewandten oder zur Zeit in Vorbereitung befindlichen Bestimmungen betreffend die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer können zu unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen führen und so einen unmittelbaren Einfluß auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes haben. Es ist daher angezeigt, auf diesem Gebiet die Rechtsvorschriften gemäß Artikel 100 des Vertrages anzugleichen." Der Raad van State hat daher dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23) dahin auszulegen, daß der Niederschlag von verunreinigtem Dampf auf oberirdischen Gewässern darunter fällt? Kommt es insoweit darauf an, in welcher Entfernung sich der Dampf auf dem oberirdischen Gewässer niederschlägt?
2. Fällt unter den Begriff "Ableitung" Dampf, der sich erst auf dem Boden und auf Dächern niederschlägt und dann über einen Regenabzugskanal der betreffenden Einrichtung oder von Wohnhäusern oder anderen Gebäuden in das oberirdische Gewässer gelangt? Kommt es für die Beantwortung dieser Frage darauf an, ob der verunreinigte Dampf über den Regenabzugskanal der betreffenden Einrichtung oder über einen Regenabzugskanal Dritter in das oberirdische Gewässer gelangt?
3. Bei Verneinung der Fragen 1 und/oder 2: Ist es zulässig, daß dem Begriff "Ableitung" in den nationalen Rechtsvorschriften eine andere, umfassendere Bedeutung beigemessen wird als in der Richtlinie?
Zur ersten Frage
11 Mit seiner ersten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Bestimmung des Anwendungsbereichs der Richtlinie und im einzelnen um die Feststellung, ob der Austritt verunreinigter Dämpfe in die Luft auch in deren Anwendungsbereich fällt, wenn sich diese Dämpfe niederschlagen und in oberirdische Gewässer gelangen; es fragt ferner, ob es bei der Bestimmung des Anwendungsbereichs der Richtlinie auf die Entfernung zwischen dem Ort, an dem die verunreinigten Dämpfe freigesetzt werden, und den Gewässern, auf denen sie sich niederschlagen, ankommt.
12 Der erste Punkt, der den Kern der betreffenden Frage darstellt, kann meines Erachtens nur bejaht werden. Die einschlägige Bestimmung der Richtlinie ist Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d, worin der Begriff "Ableitung" definiert wird. Demnach ist eine Ableitung die Einleitung bestimmter Stoffe der beiden Listen im Anhang der Richtlinie in die Gewässer (oberirdische Binnengewässer, Küstenmeer, innere Küstengewässer, Grundwasser). Diese Bestimmung ist meines Erachtens weit auszulegen, so daß auch die Einleitung von Stoffen darunter fällt, die von in der Luft niedergeschlagenen und auf die Wasseroberfläche gelangenden Dämpfen herrühren. Zu diesem Schluß führen verschiedene Erwägungen, die vor allem mit dem Wortlaut der Bestimmung und der Funktion der Richtlinie zusammenhängen.
13 Der Auslegungszweifel des vorlegenden Gerichts ist darauf zurückzuführen, daß die Ableitung in der Richtlinie nur als Einleitung von Stoffen der im Anhang enthaltenen Listen I und II in die Gewässer definiert wird, ohne den Niederschlag verunreinigter Dämpfe auf oberirdischen Gewässern ausdrücklich in diesen Begriff einzubeziehen. Um festzustellen, ob letzteres dem Begriff der Ableitung entspricht und was unter dem in der Richtlinie verwendeten Ableitungsbegriff zu verstehen ist, sind also der Wortlaut der Bestimmung, die Ziele der Richtlinie und gegebenenfalls die Grundsätze des Umweltrechts der Gemeinschaft heranzuziehen.
14 Der Wortlaut der Bestimmung ist nicht unvereinbar mit Ableitungsgegebenheiten, die sich vom Abfluß einer Flüssigkeit in eine andere Flüssigkeit unterscheiden. Im Sinne einer restriktiven Auslegung macht die französische Regierung indessen geltend, der Titel der Richtlinie enthalte in der französischen Fassung den Begriff "déversées", der aus lexikalischer Sicht an den Eintritt einer Flüssigkeit in eine andere denken lasse. Dieses Argument ist sehr schwach, da die Richtlinie selbst in der französischen Fassung diesen Begriff in dem betreffenden Zusammenhang gar nicht aufgreift und da fast alle anderen Sprachfassungen weder im Text der Richtlinie noch in deren Titel einen entsprechenden Ausdruck verwenden, schließlich aber auch, weil dieser französische Ausdruck im methaphorischen Sinn den Eingang nicht fluessiger Stoffe in die Gewässer betreffen kann. Allgemeiner lässt sich sagen, daß die in den verschiedenen Sprachfassungen (ausser in der französischen Fassung, die für sich betrachtet zweideutig erscheinen mag) verwendeten Worte auch den Fall betreffen können, daß Stoffe, die sich bei ihrer Freisetzung in die Umwelt nicht in fluessigem Zustand befinden und sich sodann auf der Wasseroberfläche niederschlagen, in die Gewässer gelangen.
Es sei noch bemerkt, daß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e in recht allgemeinen Worten den Begriff "Verschmutzung" definiert als "unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden". Diese Bestimmung berücksichtigt demnach ausdrücklich auch die mittelbare Ableitung, also einen Begriff, unter den jedenfalls der Übergang gefährlicher Stoffe vom gasförmigen in den fluessigen Zustand und deren Niederschlag auf Gewässer eingeordnet werden kann.
15 Die Richtlinie 84/360/EWG des Rates vom 28. Juni 1984 zur Bekämpfung der Luftverunreinigung durch Industrieanlagen(7) wird zur Stützung einer engen Auslegung des Begriffs der Ableitung herangezogen, die den Niederschlag verunreinigter Dämpfe auf der Oberfläche von Gewässern von diesem Begriff ausnehmen würde. Es wird argumentiert, daß der betreffende Vorgang unter die Bestimmungen dieser Richtlinie falle, da er zumindest teilweise in der Luft stattfinde, so daß in einem Fall wie dem vorliegenden die in dieser Richtlinie vorgesehenen Kontroll- und Umweltschutzmechanismen Anwendung finden müssten und durch eine enge Auslegung des Ableitungsbegriffs der genannte Vorgang demnach nicht des geeigneten rechtlichen Rahmens beraubt würde. Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht. In einem Fall, wie er hier vorliegt, werden die verunreinigten Dämpfe zwar in die Luft abgegeben und schlagen sich erst später auf der Oberfläche von Gewässern nieder; die Besonderheit, die im Übergang des Schadstoffs vom gasförmigen in den fluessigen Zustand liegt, ändert jedoch nichts daran, daß die fragliche Verschmutzung in Gewässern stattfindet, so daß nur die spezifische Regelung zur Sicherstellung eines wirksamen Gewässerschutzes der Gemeinschaft, nämlich die Regelung der Richtlinie 76/464, Anwendung finden kann. Ferner ist zu bedenken, daß - wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung betont hat - eine Holzimprägnierungsanlage der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art nicht zu den Anlagen gehört, die von der Regelung in der Richtlinie 84/360 erfasst werden und in deren Anhang I aufgeführt sind. Wenn sie auch vom Anwendungsbereich der Richtlinie 76/464 ausgenommen würde, würde demnach die von ihr verursachte Gewässerverunreinigung einem spezifischen Gemeinschaftsschutzsystem entzogen. Dies zeigt, daß es in der Richtlinie betreffend die Luftverunreinigung durch Industrieanlagen keinen Anhaltspunkt für eine enge Auslegung des Ableitungsbegriffs gibt.
16 Eine Berücksichtigung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele führt zu demselben Schluß, daß der Ableitungsbegriff der Richtlinie in dem bereits aufgezeigten Sinne weit zu verstehen ist. Durch die Richtlinie sollen nämlich die Gewässer der Gemeinschaft vor Verunreinigung geschützt werden, und zwar insbesondere vor einer Verschmutzung, die durch bestimmte langlebige, toxische und biologisch akkumulierbare Stoffe hervorgerufen wird. Es steht indessen fest, daß der Austritt schädlicher Dämpfe in die Luft und ihr Niederschlag auf der Oberfläche von Gewässern deren Verunreinigung bewirkt. Somit ist zum erforderlichen Schutz der Umwelt vor dieser Verschmutzungsart der Begriff der Ableitung weit zu verstehen und kann nicht nur fluessige Ableitungen umfassen, sondern muß sich auch auf diejenigen erstrecken, die in fluessiger Form in die Gewässer gelangen. Demnach unterliegt jede Form der Gewässerverschmutzung auch dem Beschränkungs- und Kontrollsystem der Richtlinie. Dieses System beruht auf den Genehmigungen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten für diejenigen, die beabsichtigen, verunreinigende Stoffe an die Umwelt abzugeben. Es erhebt sich die Frage, ob die Betroffenen nur dann zur Einholung dieser Genehmigung verpflichtet sind, wenn für sie erkennbar ist, daß der Stoff, den sie an die Umwelt abgeben wollen, eine verunreinigende Wirkung im Sinne der Richtlinie hat, oder ob die Genehmigung auch einzuholen ist, wenn ihnen diese Wirkung unbekannt ist, so daß der Einbringung schädlicher Stoffe in die Umwelt in jedem Fall eine Genehmigung vorausgehen müsste, also auch dann, wenn der Betroffene keine Kenntnis von der Gefährdung hat, die von dem Stoff ausgeht. Eine solche allgemeine Verpflichtung ist der Richtlinie nicht zu entnehmen, so daß meines Erachtens derjenige, der sich allgemein der Gefahr bewusst ist, daß der Gebrauch bestimmter Stoffe umweltschädlich sein kann, bei der zuständigen nationalen Behörde eine Genehmigung einholen muß. Folglich entfällt die Genehmigungspflicht nicht, wenn die Unkenntnis der Gefährdung auf Fahrlässigkeit zurückzuführen ist.
17 Was ferner den zweiten Teil der ersten Frage anbelangt, der sich darauf bezieht, ob die Entfernung zwischen dem Ort der Freisetzung der verunreinigenden Dämpfe und dem Gewässer, auf dem sich diese Dämpfe niederschlagen, für die Definition des Anwendungsbereichs der Richtlinie von Belang sein kann, so bin ich der Auffassung, daß dieser Entfernung insofern möglicherweise Bedeutung zukommt, als sie einen Einfluß auf die Kenntnis ausübt, die derjenige, der die gefährlichen Stoffe in die Umwelt freisetzt, von der Verunreinigungsgefahr hat, und zwar in dem Sinne, daß der Betroffene bei einer sehr grossen Entfernung, wie die Erfahrung zeigt, wahrscheinlich die Umweltgefährdung nur schwer feststellen und daher in vielen Fällen nicht als verpflichtet angesehen werden kann, eine Ableitungsgenehmigung einzuholen. Es handelt sich dabei jedoch im wesentlichen um eine tatsächliche Frage, die nicht anhand eines abstrakten und allgemeinen Kriteriums entschieden werden kann und vom nationalen Gericht in jedem Einzelfall zu beurteilen ist.
Zur zweiten Frage
18 Mit seiner zweiten Frage geht das vorlegende Gericht näher darauf ein, welcher Aspekt der Richtlinie geklärt werden soll, und möchte erstens wissen, ob unter den Begriff "Ableitung" auch verunreinigende Stoffe enthaltende Dämpfe fallen, die sich erst auf dem Boden und auf Dächern niederschlagen und dann über den Regenabzugskanal einer Industrieanlage, von Wohnhäusern oder von anderen Gebäuden in oberirdische Gewässer gelangen.
19 Der in der Antwort auf die erste Frage umrissene Begriff der Ableitung enthält als solcher schon die Faktoren, die auch die Beantwortung der zweiten Frage erlauben. Es genügt der Hinweis, daß der Niederschlag von Dämpfen auf der Oberfläche von Gewässern unter den Begriff "Ableitung" fällt, wobei hinzuzufügen ist, daß diese Feststellung offenkundig nicht allein dadurch berührt wird, daß der genannte Niederschlag die Wasseroberfläche erst nach Durchfluß eines Kanals erreicht. Der Wortlaut von Artikel 1 der Richtlinie steht dieser Auslegung des Ableitungsbegriffs nicht entgegen, und im Hinblick auf das Ziel der Richtlinie - den Schutz der Umwelt - ist diese Auslegung geboten. Dieses Ziel würde durch eine enge Auslegung gefährdet, und es wäre keinesfalls gerechtfertigt, den Niederschlag von Dampf auf oberirdischen Gewässern und den Niederschlag von Dampf auf dem Boden und auf Dächern, der erst später in oberirdische Gewässer abfließt, unterschiedlich zu behandeln, da das Umweltschutzerfordernis in beiden Fällen gleich ist.
20 Mit derselben Frage möchte das vorlegende Gericht zweitens wissen, ob es für die Beantwortung des ersten Teils der Frage darauf ankommt, ob die verunreinigten Dämpfe über den Regenabzugskanal der dampferzeugenden Einrichtung oder über einen Regenabzugskanal Dritter in das oberirdische Gewässer gelangen. Dies ist zu verneinen. Da die Richtlinie zweifellos auf den Schutz der Umwelt abzielt, muß nämlich zur Bestimmung der Tragweite des Begriffs der Ableitung in erster Linie dieser Gesichtspunkt herangezogen werden. Gegen eine Umweltverschmutzung, die durch die Emission von Dämpfen mit gefährlichen Stoffen verursacht wird, muß zweifellos in geeigneter Weise vorgegangen werden, unabhängig davon, auf welchem Weg der gefährliche Stoff in oberirdische Gewässer gelangt, wobei es keine Rolle spielen kann, ob sich die verunreinigten Dämpfe niederschlagen und über einen Regenabzugskanal der dampfverursachenden Einrichtung oder über einen Regenabzugskanal eines Dritten abfließen. Wichtig ist nämlich nur der Schutz dieser Gewässer und natürlich die Möglichkeit, die verunreinigende Wirkung einem spezifischen menschlichen Verhalten zuzuschreiben, das in dem bereits dargelegten Sinn dem Erfordernis einer vorherigen Genehmigung unterworfen werden kann.
Zur dritten Frage
21 Für den Fall, daß der Gerichtshof die erste Frage oder die beiden ersten Fragen verneint, daß also seines Erachtens der Begriff der Ableitung im wesentlichen nicht die Emission verunreinigender Dämpfe umfasst, die sich auf oberirdischen Gewässern niederschlagen, fragt das vorlegende Gericht subsidiär, ob die Mitgliedstaaten einen anderen Begriff der Ableitung wählen können, der umfassender wäre als der entsprechende Begriff der Richtlinie.
22 Hierzu ist in erster Linie zu bemerken, daß sich die Richtlinie darauf beschränkt, ein Mindestharmonisierungsniveau der nationalen Rechtsvorschriften über die Ableitung in Gewässer zu gewährleisten(8), wobei es den Mitgliedstaaten freisteht, strengere Bestimmungen vorzusehen. Die Artikel 5 Absatz 2 und 10 sowie die elfte Begründungserwägung der Richtlinie beschränken sich auf die Bestätigung dieser Befugnis der Mitgliedstaaten und somit auf die Klarstellung, daß mit den Bestimmungen der Richtlinie ein Mindestschutzniveau für die Gewässer gewährleistet werden soll, über das hinaus es den Mitgliedstaaten freisteht, strengere Vorschriften festzulegen, die auch die Einführung eines Genehmigungssystems umfassen können.
23 Anzumerken ist, daß diese Auslegung der Richtlinie den Zuständigkeiten entspricht, die der Gemeinschaft im Umweltbereich durch die Einheitliche Europäische Akte und durch den Vertrag von Maastricht übertragen wurden(9). Diese Zuständigkeiten, die mit denjenigen der Mitgliedstaaten konkurrieren, sind unter Beachtung des Grundsatzes der Subsidiarität auszuüben, so daß auch bei ihrer Ausübung die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden, "verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen" (Artikel 130t des Vertrages), sofern diese Maßnahmen mit dem Vertrag vereinbar sind(10).
24 Demnach können die Mitgliedstaaten Ableitungen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, einem System der vorherigen Genehmigung unterwerfen. Diese Befugnis beruht auf den eigenständigen Kompetenzen der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, die die Richtlinie nur bekräftigt. Die Befugnis ist nur durch das Erfordernis der Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des Vertrages begrenzt, insbesondere mit den Bestimmungen über den freien Warenverkehr (Artikel 30 ff.) und die Wettbewerbspolitik (Artikel 85 und 86)(11). Selbst wenn die nationalen Maßnahmen nicht mit den vorgenannten Gemeinschaftsvorschriften vereinbar sind, müssen sie gleichwohl als rechtmässig angesehen werden, sofern sie zwingenden Erfordernissen entsprechen, nicht diskriminierend sind und mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Einklang stehen(12).
25 Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor, die dritte Frage dahin zu beantworten, daß ein Mitgliedstaat in seiner nationalen Rechtsordnung einen anderen, umfassenderen Begriff der Ableitung verwenden kann als in der Richtlinie, sofern dieser strengere Begriff zwingenden Erfordernissen entspricht, nicht diskriminierend ist und mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Einklang steht.
Ergebnis
26 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des niederländischen Raad van State wie folgt zu beantworten:
1. Die Emission verunreinigter Dämpfe, die sich auf oberirdischen Gewässern niederschlagen, fällt unter den Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft. Die Entfernung zwischen dem Ort, an dem die Dämpfe entstehen, und dem Ort, an dem sie sich auf der Gewässeroberfläche niederschlagen, ist hierbei unerheblich, abgesehen davon, daß dieser Gesichtspunkt bei der anhand von Erfahrungswerten zu prüfenden tatsächlichen Frage eine Rolle spielt, ob der Verursacher der Emission Kenntnis von der Gefährdung hatte, die diese Emission für die Gewässer darstellte, und deshalb gehalten war, eine vorherige Genehmigung der "Ableitung" einzuholen; dies hat das nationale Gericht zu beurteilen.
2. Die Emission verunreinigter Dämpfe, die sich erst auf dem Boden und auf Dächern niederschlagen und dann über einen Regenabzugskanal einer industriellen Anlage, eines Wohnhauses oder anderer Gebäude in die oberirdischen Gewässer gelangen, fällt unter den Begriff "Ableitung" der vorgenannten Richtlinie 76/464. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die verunreinigten Dämpfe den Regenabzugskanal der emittierenden Anlage oder den Kanal eines Dritten durchlaufen.
3. Die Mitgliedstaaten können in ihrer Rechtsordnung einen anderen, umfassenderen Begriff der Ableitung als in der Richtlinie 76/464 vorsehen, sofern dies mit den Bestimmungen des Vertrages vereinbar ist.
(1) - ABl. L 129, S. 23.
(2) - Vgl. Artikel 3 und 5 der Richtlinie.
(3) - Die Grenzwerte und Qualitätsziele wurden vom Rat für bestimmte in Liste I genannte Stoffe festgelegt, so z. B. für Kadmium in der Richtlinie 83/513/EWG vom 26. September 1983 (ABl. L 291, S. 1) und für Quecksilber in der Richtlinie 84/156/EWG vom 17. März 1984 (ABl. L 74, S. 49).
(4) - ABl. L 181, S. 16.
(5) - Dabei handelt es sich um Tetrachlorkohlenstoff, DDT und Pentachlorphenol.
(6) - Die zehnte Begründungserwägung der Richtlinie lautet: "Für bestimmte Quellen, die in nennenswertem Umfang eine Verschmutzung durch diese Stoffe hervorrufen und die nicht der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen, müssen spezifische Programme zur Beseitigung der Verschmutzung aufgestellt werden. Die Befugnisse hierfür sind ebenfalls nicht in der Richtlinie 76/464/EWG vorgesehen. Da entsprechende spezifische Vorschriften nicht im Vertrag vorgesehen sind, ist dessen Artikel 235 heranzuziehen."
(7) - ABl. L 188, S. 20.
(8) - Artikel 2 der Richtlinie geht ebenfalls von diesem Gedanken aus, denn darin heisst es, daß "diese Richtlinie einen ersten Schritt zur Erreichung dieses Ziels darstellt", das namentlich in der Beseitigung oder Verringerung der Gewässerverschmutzung besteht.
(9) - Durch die am 1. Juli 1987 in Kraft getretene Einheitliche Europäische Akte wurden in den Vertrag verschiedene Bestimmungen aufgenommen, die unmittelbar den Umweltschutz betreffen (Artikel 130r, 130s und 130t) und die gesetzgeberische Zuständigkeit der Gemeinschaft auf diesem Gebiet regeln. Mit dem am 1. November 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht wurde der Umweltschutz in die Ziele der Europäischen Gemeinschaft aufgenommen (Artikel 2 und 3).
(10) - Vgl. auch Urteil vom 14. Juli 1998 in der Rechtssache C-284/95 (Safety Hi-Tech, Slg. 1998, I-4301, Randnr. 43).
(11) - Vgl. Urteile vom 20. September 1988 in der Rechtssache 302/86 (Kommission/Dänemark, Slg. 1988, 4607), vom 25. Juni 1998 in der Rechtssache C-203/96 (Dusseldorp u. a., Slg. 1998, I-4075, Randnrn. 49 und 50), vom 9. Juli 1992 in der Rechtssache C-2/90 (Kommission/Belgien, Slg. 1992, I-4431, Randnr. 34) und vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83 (ADBHU, Slg. 1985, 531).
(12) - Im Urteil Kommission/Dänemark (siehe Fußnote 11) hat der Gerichtshof unter Hinweis auf das Urteil ADBHU erklärt, daß er "den Umweltschutz ... als ein $wesentliches Ziel der Gemeinschaft` angesehen [hat], das als solches bestimmte Beschränkungen des freien Warenverkehrs rechtfertigen kann" (Randnr. 8; siehe auch Randnr. 9). Diese Auffassung wurde kürzlich in Randnr. 64 des Urteils Safety Hi-Tech (siehe Fußnote 10) bestätigt, worin der Gerichtshof in bezug auf den Grundsatz des freien Warenverkehrs bestätigt hat, daß "der Umweltschutz ein zwingendes Erfordernis darstellt, das die Anwendung des Artikels 30 EG-Vertrag einschränken kann". Im Urteil Kommission/Belgien (siehe Fußnote 11) hat der Gerichtshof allerdings ausgeführt, daß "zwingende Erfordernisse nur zu berücksichtigen sind, wenn es sich um Maßnahmen handelt, die unterschiedslos auf einheimische und eingeführte Erzeugnisse anwendbar sind" (Randnr. 34).
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