Conclusie van de advocaat generaal
1 Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid om nog eens uitspraak te doen over de werkingssfeer van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd(1) (hierna: "richtlijn"). Het Hof wordt verzocht te verklaren, of het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn ook de verontreiniging die afkomstig is uit significatieve bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, van bepaalde stoffen omvat, bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464/EEG vallende gevaarlijke stoffen.(2) Verder wordt het Hof om een uitspraak verzocht over de vraag of de lidstaten een ander, ruimer begrip "lozing" dan in de richtlijn mogen vaststellen en voor de lozingsvergunning ook voorwaarden mogen stellen die niet in de richtlijn zijn opgenomen, zodat het gebruik van de schadelijke stoffen (in casu creosootolie) onmogelijk wordt, hetgeen in strijd zou kunnen zijn met richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten(3), welke richtlijn het gebruik van dergelijke stoffen beperkt, doch niet verbiedt.
Het gemeenschapsrecht
2 De richtlijn beoogt een doelmatige bescherming van het aquatisch milieu te waarborgen en onderscheidt daartoe twee groepen van gevaarlijke stoffen. De eerste groep omvat de stoffen die worden vermeld in lijst I van de bijlage bij de richtlijn en die bijzonder schadelijk zijn wegens hun toxiciteit, persistentie en bio-cumulatie. Ingevolge artikel 2 van de richtlijn moeten de lidstaten passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging van de wateren door deze stoffen nemen. Daartoe is voor iedere lozing van deze stoffen een voorafgaande vergunning nodig, die wordt verleend door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat. In de vergunning worden emissienormen vastgesteld, dat wil zeggen de in de lozingen toelaatbare maximumconcentratie van deze gevaarlijke stoffen.(4) Voor een aantal van deze stoffen heeft de Raad krachtens artikel 6 van de richtlijn de grenswaarden vastgesteld welke door de emissienormen welke de nationale autoriteiten hebben vastgesteld, niet mogen worden overschreden, alsmede de kwaliteitsdoelstellingen.(5) Bij richtlijn 86/280/EEG van 12 juni 1986 heeft de Raad de grenswaarden voor emissienormen, de kwaliteitsdoelstellingen en de referentiemeetmethoden vastgesteld voor de in lijst I bedoelde stoffen waarvoor op de datum van vaststelling nog geen specifieke (toepassings)richtlijn was vastgesteld. Deze waarden en doelstellingen zijn later voor enige in deze lijst I bedoelde stoffen en voor drie daarvan bij deze richtlijn 86/280 vastgesteld.(6) Met deze laatste richtlijn heeft de Raad bovendien voorschriften vastgesteld waarin niet in de richtlijn was voorzien, zoals de verplichting voor de lidstaten om voor deze stoffen, dat wil zeggen de stoffen die in bijlage II bij richtlijn 86/280 worden genoemd, "specifieke programma's op te stellen ter voorkoming of wegneming van de verontreiniging die afkomstig is uit andere significante bronnen van deze stoffen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen) dan de lozingsbronnen die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen (artikel 5)".(7)
3 De tweede groep omvat de stoffen die worden genoemd in lijst II van de richtlijn. Het betreft stoffen met een schadelijke werking op het water die beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan. Tot de tweede groep behoren ook de stoffen van de eerste groep waarvoor geen grenswaarden zijn vastgesteld (hetgeen het geval is met creosootolie waarop het hoofdgeding betrekking heeft).
Ingevolge artikel 2 zijn de lidstaten gehouden de verontreiniging door de stoffen van de tweede groep te verminderen (dus niet te beëindigen). Ter verwezenlijking van dit doel worden de lidstaten verplicht om "programma's" vast te stellen die "kwaliteitsdoelstellingen" voor het water omvatten, welke moeten worden opgesteld met inachtneming van de nadere richtlijnen of richtlijnen voor een bepaalde sector die de Raad eventueel heeft vastgesteld. Ook voor de lozing van de stoffen van de tweede groep verplicht de richtlijn de lidstaten om een stelsel van voorafgaande vergunningen op te zetten waarbij emissienormen worden vastgesteld welke worden berekend met inachtneming van deze doelstellingen.
4 In artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn wordt "lozing" omschreven als de handeling waarbij "de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de ... wateren worden gebracht, met uitzondering van lozingen van baggerspecie, bedrijfsmatige lozingen van schepen in territoriale zeewateren, het storten van afvalstoffen vanaf schepen in territoriale zeewateren". Sub e van deze bepaling wordt "verontreiniging" omschreven als "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de eco-systemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd".
5 Volgens artikel 10 van de richtlijn kunnen de lidstaten "in voorkomend geval, afzonderlijk of gezamenlijk, strengere voorschriften vaststellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd."
6 Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/90(8), bevat uniforme bepalingen ter beperking van het op de markt brengen en het gebruik van in de bijlage bij deze richtlijn genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten. Creosootolie komt voor in punt 32 van die bijlage, waarin ook de voorwaarden worden vastgesteld waaronder het gebruik daarvan is toegestaan.
Nationale regeling
7 De Wet verontreiniging oppervlaktewater (hierna: "Wvo"), welke op 1 december 1970 in werking is getreden, stelt regelen betreffende de verontreiniging van oppervlaktewateren. De inhoud van deze wet komt grotendeels overeen met de voorschriften van de richtlijn. Om de Wvo aan te passen aan de richtlijn is later de wet van 24 juni 1981 (Stb. 414) vastgesteld. Ter voorkoming van de verontreiniging van oppervlaktewateren is het ingevolge de Wvo verboden, zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in oppervlaktewateren te brengen.
8 Het besluit ter uitvoering van de Wvo van 28 november 1974 (Stb. 709) bevat nadere bepalingen betreffende lozingen anders dan met behulp van een werk (uit andere bronnen dan industriële inrichtingen). Volgens artikel 3 van het uitvoeringsbesluit is het verboden, in de bijlage bij dit besluit opgenomen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op welke wijze ook in enig oppervlaktewater te brengen.
De feiten en de prejudiciële vragen
9 De firma L. Nederhoff & Zn (hierna: "Nederhoff") had met creosootolie behandelde houten palen als oeverbeschoeiing aangebracht. Creosootolie bevat polycyclische aromatische koolwaterstoffen (hierna: "PAK's") en behoort daarmee tot de gevaarlijke stoffen die in lijst I van de bijlage bij de richtlijn worden genoemd. Aangezien voor deze koolwaterstoffen evenwel nog geen grenswaarden zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn, valt creosootolie onder de regeling die van toepassing is op de stoffen van lijst II van de bijlage bij de richtlijn.
10 Nederhoff vroeg bij de bevoegde Nederlandse autoriteit pas een vergunning voor het gebruik van creosootolie aan nadat hij de met deze stof behandelde palen in het oppervlaktewater had aangebracht.
11 De bevoegde autoriteit wees deze aanvraag af, aangezien niet kon worden voorkomen dat PAK's uit de gecreosoteerde palen uitloogden en dus het water verontreinigden. Verder merkt zij op, dat voor de waterkering alternatieve oplossingen bestaan die minder milieubelastend zijn en waarvan de meerkosten opwegen tegen deze mindere belasting.
12 Tegen het afwijzingsbesluit stelde Nederhoff vervolgens beroep in bij de Raad van State, stellende, dat artikel 1, lid 3, Wvo van toepassing is op lozingen en niet op diffuse verontreinigingsbronnen, waarop in casu de verontreiniging is terug te voeren, en dat de nationale autoriteiten strengere lozingsnormen mogen aanleggen dan in de richtlijn zijn vervat, doch niet daarnaast andere bronnen van verontreiniging dan bedoeld in de richtlijn, onder de vergunningsregeling mogen brengen.
13 In zijn verwijzingsuitspraak verklaart de Nederlandse rechter, dat hij tot op heden het begrip "lozing" ruim heeft uitgelegd, zonder onderscheid te maken tussen de in richtlijn 86/280 genoemde andere meervoudige en diffuse bronnen en het begrip lozing in richtlijn 76/464. Volgens de Nederlandse rechter zou de verplichting van voorafgaande vergunning ook gelden voor de meervoudige en diffuse bronnen, terwijl deze bronnen niet zijn onderworpen aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen.(9)
14 De Nederlandse Raad van State heeft daarop de navolgende prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd:
"1. Dient het begrip $lozing' in artikel 1, [lid 2], onder d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, aldus te worden uitgelegd, dat het mede omvat het begrip $andere significante bronnen (...) (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)' in artikel 5 van richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464/EEG vallende gevaarlijke stoffen?
2. Dient, als vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, het begrip $andere significante bronnen (...) (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)' in artikel 5 van richtlijn 86/280/EEG aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout?
3. Dient, als vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, of als de vragen 1 en 2 beide ontkennend worden beantwoord, het begrip $lozing' in artikel 1, [lid 2], onder d, van richtlijn 76/464/EEG aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt:
a) het in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie geïmpregneerd hout, terwijl op voorhand vaststaat dat die creosootolie door uitloging in het oppervlaktewater zal geraken;
of
b) het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout?
4. Is het, indien de vragen 3 a en/of 3 b ontkennend worden beantwoord, in het bijzonder gelet op artikel 5, lid 2, en artikel 10 van richtlijn 76/464/EEG, toegelaten dat in de nationale wetgeving of door de bevoegde autoriteit van een lidstaat een andere, meer omvattende betekenis wordt toegekend aan het begrip $lozing' dan in deze richtlijn?
5 a) Laat, wanneer de vragen 3 a en/of 3 b of vraag 4 bevestigend worden beantwoord, artikel 3 van richtlijn 76/464/EEG, al dan niet in samenhang bezien met artikel 10 van die richtlijn, toe dat bij de beoordeling van vergunningaanvragen eisen worden gesteld die niet in de richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven?
b) Zo ja, mogen die aanvullende eisen ertoe leiden, dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is?
6. Staan, wanneer de vragen 3 a en/of 3 b of vraag 4 bevestigend worden beantwoord, de beperkingsvoorwaarden van categorie 32 van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, er aan in de weg, dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie behandeld hout zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt?"
De eerste vraag
15 Met zijn eerste vraag wenst de rechter a quo te vernemen, of het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn mede de verontreiniging uit "significante bronnen, met inbegrip van meervoudige of diffuse bronnen", in artikel 5 van richtlijn 86/280 omvat.
16 Blijkens de tekst van artikel 1, lid 2, sub d, juncto het bepaalde sub e, van de richtlijn gaat het bij de in eerstgenoemde bepaling bedoelde lozingen om gevaarlijke stoffen die "direct of indirect door de mens worden geloosd in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan (...) de eco-systemen in het water kunnen worden geschaad". Onder deze definitie vallen derhalve alle lozingen uit een bepaalbare bron die tot een bepaalde handeling van de mens kan worden herleid. Onder dit begrip vallen ook de lozingen van verontreinigende stoffen die niet rechtstreeks in oppervlaktewateren terecht komen, doch in plaatsen (zoals bijvoorbeeld greppels of hemelwaterriolen) van waaruit deze schadelijke stoffen vervolgens in deze wateren komen, alsmede de lozingen waardoor redelijkerwijze is te verwachten dat de gevaarlijke stoffen hoe dan ook in het aquatisch milieu zullen eindigen.
17 Van het begrip "meervoudige en diffuse bronnen" in artikel 5 van richtlijn 86/280 wordt in de tekst van de bepaling niet expliciet een definitie gegeven. Aangezien deze richtlijn evenwel betrekking heeft op de lozingen van stoffen die in lijst I van richtlijn 76/464 worden genoemd, kan deze definitie evenwel worden afgeleid uit de hiervoor gegeven definitie van "lozing". In dit verband zij eraan herinnerd, dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 de "significatieve bronnen", met inbegrip van de "meervoudige en diffuse bronnen", uitdrukkelijk onderscheidt van de lozingsbronnen "die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen", dat wil zeggen de verontreinigingsbronnen bedoeld in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464. Deze laatste verontreinigingsbronnen zijn de "lozingen" waarvoor richtlijn 76/464 geldt en die betrekking hebben op de lozingen van de stoffen die in de lijsten I en II in de bijlage bij deze richtlijn worden genoemd. "Meervoudige en diffuse bronnen" zijn dan ook al die vormen van verontreiniging, die niet tot een bepaalbare lozingshandeling en dus tot een bepaalde of specifieke menselijke handeling kunnen worden herleid (bijvoorbeeld de verontreiniging van water door nitraten uit agrarische bronnen). Omdat het verband met de lozer ontbreekt en deze derhalve niet bepaalbaar is, is het ondenkbaar om grenswaarden voor de lozing vast te stellen en derhalve om een vergunningsplicht op te leggen. Het begrip "lozing" in richtlijn 76/464 omvat derhalve niet het in het milieu brengen van schadelijke stoffen uit "significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen" in de zin van artikel 5 van richtlijn 86/280.
18 Uit het hiervoor vastgestelde onderscheid tussen de beide begrippen is op te maken, dat de "lozing" van richtlijn 76/464 niet mede het brengen van schadelijke stoffen uit significatieve bronnen, met inbegrip van de meervoudige en diffuse bronnen, in het milieu omvat. Deze conclusie wordt bevestigd door de tekst van artikel 5, waarin wordt verklaard dat de verplichting van de lidstaten om specifieke programma's op te stellen ter voorkoming of wegneming van de verontreiniging uit deze bronnen, wordt beperkt tot "de stoffen die in bijlage II [bij richtlijn 86/280] met name worden genoemd".(10) Een extensieve uitlegging van het begrip "lozing" in de zin dat daaronder mede de lozingen uit meervoudige of diffuse bronnen vallen, zou dan ook, zelfs indien deze zou beantwoorden aan het doel van de richtlijn om de bescherming van het aquatisch milieu te waarborgen, in strijd zijn met de wil de gemeenschapswetgever die de lidstaten enkel wilde verplichten om specifieke programma's ter vermindering van de verontreiniging uit een diffuse bron op te stellen. Zou de diffuse verontreiniging onder het begrip "lozing" worden gebracht, dan zou het uit artikel 5, lid 1, voortvloeiende onderscheid tussen de beide bronnen zinledig worden. Deze conclusie wordt ook bevestigd door de tekst van de tiende overweging van richtlijn 86/280, waarin wordt verklaard dat de vaststelling van specifieke programma's ter voorkoming of wegneming van de verontreiniging van het water uit diffuse bronnen niet op richtlijn 76/464 is gebaseerd. Hierdoor is het duidelijk dat de regeling betreffende de diffuse bronnen in weerwil van het feit dat het om een verwante materie gaat, buiten het stelsel van richtlijn 76/464 valt.
19 Er zijn dus twee verschillende, zij het elkaar aanvullende regelingen voor twee verschillende wijzen van verontreiniging van water: enerzijds wordt voor de "lozingen" in de zin van richtlijn 76/464 - die juist omdat zij zijn toe te schrijven aan een menselijk handelen - voorzien in de verplichting van een voorafgaande vergunning, en anderzijds wordt voor de verontreiniging uit diffuse en meervoudige bronnen de lidstaten de verplichting opgelegd om specifieke programma's op te stellen of aan te passen om een dergelijke verontreiniging te voorkomen of weg te nemen die wegens haar diffuse karakter in de regel niet aan een bepaald menselijk handelen kan worden toegeschreven.
20 Om deze redenen geef ik in overweging, de eerste vraag van de Nederlandse rechter aldus te beantwoorden dat het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn niet de significante bronnen van verontreiniging van bepaalde stoffen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen) in de zin van artikel 5 van richtlijn 86/280 omvat.
De tweede vraag
21 Aangezien de eerste vraag ontkennend is beantwoord, dient ook de tweede vraag te worden onderzocht die de rechter a quo heeft gesteld voor het geval de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord. Met deze vraag wil hij vernemen, of het begrip "andere significante bronnen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)" in artikel 5 van richtlijn 86/280 aldus moet worden uitgelegd dat het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout daaronder valt.
22 Het antwoord wordt ingegeven door het reeds uiteengezette onderscheid tussen het begrip "lozing" en het begrip "andere significante, diffuse en meervoudige bronnen". Uitgaande van dit onderscheid, kan het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout slechts als "lozing" worden aangemerkt, wanneer dit uitlogen is toe te schrijven aan een bepaalbaar menselijk handelen en dient daarentegen, wanneer dit niet mogelijk is, dit uitlogen tot de diffuse bronnen te worden gerekend, zodat de regeling van richtlijn 76/464 daarop niet van toepassing kan zijn.
23 In de aan de rechter a quo voorgelegde casuspositie blijkt de creosootolie in de palen in contact met water uit te logen. De mogelijkheid van verontreiniging als gevolg van een oeverbeschoeiing van met deze stof behandelde palen, die in contact komt met water, lijdt derhalve geen twijfel.(11) Anderzijds is de verontreiniging kennelijk een gevolg van een menselijke activiteit, namelijk de activiteit waarvoor de met creosootolie behandelde palen worden gebruikt. Bovendien zal het in de regel niet te moeilijk zijn om vast te stellen wie het heeft gedaan, gelet op de aard van de betrokken activiteit. Uit deze vaststelling volgt dat de verontreiniging van het water niet kan worden herleid tot niet bepaalbare bronnen, doch is veroorzaakt door een bepaald specifiek menselijk handelen. In een dergelijk geval is het dan ook denkbaar om een voorafgaande vergunning te eisen.
24 Hier speelt derhalve de factor die kenmerkend is voor de "lozing" in de zin van artikel 1, lid 2, sub d, namelijk het brengen van stoffen die tot de in de richtlijn bedoelde schadelijke stoffen behoren, in de oppervlaktewateren dat aan menselijk handelen is toe te schrijven. Valt een geval als het onderhavige eenmaal onder het begrip "lozen", dan dient het om de met betrekking tot de eerste vraag vermelde redenen te worden uitgesloten, dat dit onder de werkingssfeer van artikel 5 van richtlijn 86/280/EEG kan vallen.
25 Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, ook de tweede vraag ontkennend te beantwoorden, en wel in die zin, dat het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout niet onder het begrip "(andere) significante bronnen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)" in artikel 5 van richtlijn 86/280 valt.
De derde vraag
26 Met de derde vraag wil de rechter a quo vernemen of onder het begrip "lozing" valt het in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie geïmpregneerd hout of het uitlogen van creosootolie uit in dit water gebracht hout.
27 In deze vraag worden twee situaties onderscheiden, die in feite als een enkel fenomeen kunnen worden aangemerkt: het in het water brengen van verontreinigende delen door in dit water met deze stof behandelde houten palen aan te brengen. Aan de Nederlandse rechter kan dan ook worden geantwoord, dat het in het water brengen van met creosootolie behandelde palen een activiteit is die als "lozing" kan worden aangemerkt, gelet op het feit dat de creosootolie in contact met het water uitloogt.
De vierde vraag
28 Ingeval het Hof het begrip "lozing" besluit aldus uit te leggen, dat het niet het in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie geïmpregneerd hout omvat, dient ook de subsidiair gestelde vierde vraag te worden behandeld en derhalve te worden beoordeeld of het een lidstaat is toegestaan om aan het begrip "lozing" een andere, meer omvattende betekenis toe te kennen dan in de richtlijn.
29 Wat dit aangaat, dient om te beginnen ervan te worden uitgegaan, dat de richtlijn slechts een minimumniveau van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen inzake de lozingen in het water verzekert(12), waarbij aan de lidstaten de mogelijkheid wordt gelaten om strengere normen vast te stellen. In de artikelen 10 en 5, lid 2, alsmede in de elfde overweging van de richtlijn wordt enkel bevestigd dat de lidstaten deze bevoegdheid hebben, en wordt bijgevolg gepreciseerd dat de bepalingen van de richtlijn een minimumniveau van bescherming van het aquatisch milieu dienen te verzekeren, waarboven de lidstaten strengere voorschriften mogen vaststellen die ook een stelsel van vergunningen kunnen omvatten.
30 Opgemerkt zij, dat deze uitlegging van de richtlijn in overeenstemming is met de bevoegdheden die de Gemeenschap op het gebied van het milieu zijn toegekend bij de Europese Akte en het Verdrag van Maastricht.(13) Deze bevoegdheden, die parallel zijn aan de bevoegdheden van de lidstaten, moeten worden uitgeoefend met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, in dier voege dat ook wanneer zij worden uitgeoefend, de lidstaten bevoegd blijven "verdergaande beschermingsmaatregelen" te handhaven en te treffen (artikel 130 T van het Verdrag), mits deze maatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag.(14)
31 Zo gezien, moeten de lidstaten bevoegd worden geacht om voor lozingen die niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, een voorafgaande vergunning te eisen. Deze bevoegdheid vindt haar grondslag in de zelfstandige bevoegdheden van de lidstaten op milieugebied, die de richtlijn slechts bevestigt. Haar grens vindt deze bevoegdheid slechts in de verenigbaarheid met de verdragsbepalingen, in het bijzonder de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen (artikelen 130 e.v.) en het mededingingsbeleid (artikelen 85 en 86).(15) De nationale maatregelen zijn evenwel, zelfs indien zij in strijd zijn met de vorengenoemde communautaire bronnen, niettemin rechtmatig wanneer zij beantwoorden aan een dwingend vereiste, mits zij evenwel niet discriminerend zijn en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen.(16)
32 Concluderend geeft ik het Hof in overweging, op de vierde vraag te antwoorden dat het een lidstaat is toegestaan om in zijn nationale rechtsorde aan het begrip "lozing" een andere, meer omvattende betekenis toe te kennen dan in de richtlijn, mits dit strengere begrip beantwoordt aan dwingende vereisten, niet discriminerend is en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.
De vijfde vraag
33 Aangezien de derde en de vierde vraag bevestigend zijn beantwoord, dient ook een antwoord te worden gegeven op de vijfde vraag, die de rechter a quo gefaseerd heeft gesteld. Bijgevolg moet met betrekking tot de artikelen 3 en 10 van de richtlijn worden vastgesteld, of de lidstaten voor de afgifte van de vergunningen aanvullende eisen kunnen stellen die niet in de richtlijn zelf zijn opgenomen, zoals de verplichting onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven, en of dergelijke aanvullende eisen ook zo zwaar mogen zijn dat vergunningverlening in het algemeen is uitgesloten of bij hoge uitzondering mogelijk is.
34 Ook deze vraag kan slechts bevestigend worden beantwoord op grond van de met betrekking tot de voorgaande vragen gemaakte overwegingen. De lidstaten moeten namelijk niet alleen bevoegd worden geacht om in hun rechtsorde een ruimer begrip "lozing" vast te stellen dan in de richtlijn, doch ook om in het bijzonder voor de stoffen van lijst I strengere bepalingen of aanvullende eisen voor de vergunningverlening vast te stellen. Ik ben derhalve van mening, dat de lidstaten in hun nationale rechtsorde ook bepalingen mogen vaststellen die voor de afgifte van de vergunning als voorwaarde stellen dat er geen minder milieubelastende alternatieven bestaan. Dit strookt bovendien met de bevoegdheid van de lidstaten uit hoofde van artikel 5, lid 2, van deze richtlijn om voor de stoffen van lijst I strengere emissienormen vast te stellen dan die van de Raad, alsmede met het criterium van artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag, "dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden".
35 Het hiervoor gestelde geldt ook voor de stoffen van lijst II, waartoe creosootolie behoort, aangezien de Raad voor deze stoffen nog geen emissienormen heeft vastgesteld.(17) Aangezien de emissienormen voor deze stoffen thans enkel door de lidstaten worden vastgesteld, moet bovendien ervan worden uitgegaan dat de lidstaten voor de vergunningverlening de voorwaarden mogen vaststellen die volgens hen de verontreiniging van het water het best verminderen.(18) Bovendien wordt de - in het Verdrag erkende - bevoegdheid van de lidstaten om voor de vergunningverlening nadere - ook bijzonder zware - voorwaarden te stellen duidelijk, zij het niet noodzakelijk, bevestigd in artikel 10 van de richtlijn.
36 Het feit dat deze aanvullende eisen ertoe kunnen leiden dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is, is niet in strijd met het doel dat de lidstaten op grond van deze richtlijn dienen na te streven, namelijk de "beëindiging van de verontreiniging van de ... wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I". Het is niet uit te sluiten dat ter verwezenlijking van dit doel ook een absoluut verbod van lozing wordt uitgevaardigd; in dat extreme geval zal het verbod, om rechtmatig te zijn, evenwel het discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel dienen te eerbiedigen.
37 Voor creosootolie is geen andere oplossing mogelijk op grond dat deze thans onder de regeling van de stoffen van lijst II valt, ofschoon het voorkomt op de stoffen van lijst I: de richtlijn legt de lidstaten duidelijk voor alle stoffen van lijst I en derhalve ook voor de stoffen die tijdelijk onder de regeling van de stoffen van lijst II vallen, de verplichting op om de door deze stoffen veroorzaakte verontreiniging te beëindigen.
38 Bijgevolg geef ik in overweging, op te vijfde vraag te antwoorden dat de lidstaten voor de vergunningverlening aanvullende eisen mogen stellen die niet in de richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven, mits deze strengere voorschriften beantwoorden aan dwingende vereisten, niet discriminerend zijn en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Binnen deze grenzen mogen de lidstaten ook in het bijzonder voor de stoffen van lijst I zo strenge eisen stellen dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.
De zesde vraag
39 Met zijn laatste vraag wenst de Nederlandse rechter te vernemen, of de beperkingsvoorwaarden van richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, in het bijzonder de voorwaarden welke in punt 32 van de bijlage daarbij voor creosootolie worden gesteld, eraan in de weg staan dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het in het oppervlaktewater brengen van deze stof zodanige beoordelingscriteria mogen aanleggen dat in de praktijk het gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.
40 Deze twijfel omtrent de uitlegging is ingegeven door de mogelijke strijd tussen richtlijn 76/769, die enkel in beperkingen in het verkeer van met creosootolie behandeld hout voorziet, en een nationale regeling op het gebied van de bescherming van het water, die daarentegen uitmondt in een absoluut verbod van het gebruik van deze stof.
41 Gelet op het verschillende niveau waarop de beide regelingen effect sorteren, kan deze vraag ontkennend worden beantwoord. Terwijl namelijk deze richtlijn het verkeer van de producten regelt en vooral het op de markt brengen van stoffen en preparaten die gevaarlijk zijn voor de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de consumenten(19), zou de nationale regeling, zoals hiervoor gesteld, vooral betrekking hebben op de bescherming van water tegen verontreiniging en verwezenlijkt zij dit doel door de lozingen te reglementeren (analoog aan richtlijn 76/464). Een dergelijke nationale regeling zou moeilijk in strijd kunnen komen met richtlijn 76/769, aangezien het geen, behoudens een indirecte en uiterst geringe, invloed heeft op het verkeer van producten die creosootolie gebruiken: deze regeling stelt namelijk enkel beperkingen aan of een verbod op het in het water brengen van met deze stof behandeld hout, waarbij elk ander mogelijk gebruik van deze stof onverlet wordt gelaten. Doch zelfs indien er sprake mocht zijn van een dergelijke strijd, zal de nationale maatregel, waar zij een wezenlijk vereiste zoals de bescherming van water beoogt te waarborgen, voorrang moeten hebben boven richtlijn 76/769, mits uiteraard het discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel worden geëerbiedigd.
42 In verband met het verschil in werkingssfeer (milieubescherming, vrij verkeer van goederen) van de onderhavige nationale en communautaire regeling, gelden voorgaande overwegingen ook voor de eventuele strijd tussen de belangen die worden beschermd door richtlijn 76/769 (verkeer van goederen) en door richtlijn 76/464 (bescherming van het water). Bij een eventuele strijd tussen de beide richtlijnen zou richtlijn 76/464 dus zonder meer voorrang moeten hebben wegens de bijzondere inhoud ervan, in het bijzonder wegens het feit dat de regels daarvan enkel zijn gericht op de bescherming van de wateren.(20)
43 Op de laatste vraag dient derhalve te worden geantwoord, dat richtlijn 76/769 niet in de weg staat aan een nationale regeling die voor de verlening van vergunningen voor het in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie behandeld hout zodanige voorwaarden stelt dat het gebruik van deze stof niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt. Bij eventuele strijd tussen de beide regelingen zal de nationale regeling voorrang moeten hebben voor zover zij dient ter waarborging van een dwingend vereiste zoals de bescherming van het milieu, mits zij uiteraard niet discriminerend is en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.
44 Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Nederlandse Raad van State te beantwoorden als volgt:
"1) Het begrip $lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, omvat niet de $andere significante bronnen van verontreiniging van bepaalde stoffen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)' in de zin van artikel 5 van richtlijn 86/280 van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464/EEG vallende gevaarlijke stoffen.
2) De uitdrukking $andere significante bronnen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)' in artikel 5 van richtlijn 86/280 kan niet aldus worden uitgelegd, dat daaronder valt het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout.
3) Het begrip $lozing' in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 dient aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt het in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie geïmpregneerde palen: in contact met het water loogt deze stof namelijk uit, waardoor het oppervlaktewater wordt verontreinigd.
4) Het is een lidstaat toegestaan om in zijn nationale rechtsorde aan het begrip $lozing' een andere, meer omvattende betekenis toe te kennen dan in de richtlijn, mits dit strengere begrip beantwoordt aan dwingende vereisten, niet discriminerend is en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.
5) Ingevolge richtlijn 76/464 mogen de lidstaten voor de vergunningverlening aanvullende eisen stellen die niet in de richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven, mits deze strengere voorschriften beantwoorden aan dwingende vereisten, niet discriminerend zijn en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Binnen deze grenzen mogen de lidstaten ook in het bijzonder voor de stoffen van lijst I zo strenge eisen stellen dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.
6) Richtlijn 76/769/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994, staat niet in de weg aan een nationale regeling die voor de verlening van vergunningen zodanige voorwaarden stelt dat het gebruik van deze stoffen niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt. Bij eventuele strijd tussen de beide regelingen zal de nationale regeling voorrang moeten hebben, wanneer zij dient ter waarborging van een dwingend vereiste zoals de bescherming van het milieu, mits zij uiteraard niet discriminerend is en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt."
(1) - PB L 129, blz. 23.
(2) - PB L 181, blz. 16.
(3) - PB L 262, blz 201.
(4) - Zie art. 3 en 5 van de richtlijn.
(5) - Grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen zijn door de Raad vastgesteld voor een aantal in lijst I genoemde stoffen, zoals bijvoorbeeld voor kadmium bij richtlijn 83/513/EEG van 26 september 1983 (PB L 291, blz. 1), voor kwik bij richtlijn 84/156/EEG van 17 maart 1984 (PB L 74, blz. 49) en voor hexachloorcyclohexaan bij richtlijn 84/491/EEG van 9 oktober 1984 (PB L 274, blz. 11).
(6) - Het gaat om tetrachloorstof, DDT en pentachloorfenol. Bijlage II bij richtlijn 86/280 is vervolgens uitgebreid tot andere stoffen, zoals aldrin, dieldrin, endrin, isodrin, chloroform, hexachlorobenzeen, hexachlorobuteen, dichlorethaan, trichloretyleen, perchloretheen, trichlorobenzeen.
(7) - In de tiende overweging van de richtlijn wordt verklaard, dat "het voor bepaalde andere significante bronnen van verontreiniging door deze stoffen dan de lozingsbronnen die onderworpen zijn aan het stelsel van communautaire grenswaarden of nationale emissienormen noodzakelijk blijkt specifieke programma's op te stellen om een einde te maken aan de verontreiniging; dat in richtlijn 76/464/EEG niet in de daartoe noodzakelijke bevoegdheden is voorzien", en dat "daar het EEG-Verdrag niet in de daartoe vereiste specifieke bevoegdheden voorziet, een beroep op artikel 235 van het Verdrag dient te worden gedaan".
(8) - Richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 tot veertiende wijziging van richtlijn 76/769/EEG (PB L 365, blz. 1).
(9) - In een uitspraak van 20 april 1994 heeft de Raad van State deze uitlegging toegepast op een geval van in oppervlaktewater aangebrachte, gecreosoteerde palen. In deze uitspraak verklaarde hij, dat het begrip lozing in artikel 1, lid 2, sub d, van de richtlijn ruim moet worden uitgelegd en dat derhalve ook het slaan van gecreosoteerde palen onder dit begrip valt, indien daardoor verontreinigingen in het oppervlaktewater terechtkomen.
(10) - Onder deze stoffen komen de PAK's en derhalve creosootolie niet voor. Wat de stoffen in bijlage II bij richtlijn 86/280 betreft, zie voetnoot 6.
(11) - Ter terechtzitting heeft de vertegenwoordiger van het Hoogheemraadschap Rijnland verklaart dat "na onderzoeken is vastgesteld dat 15 km oeverbeschoeiing van gecreosoteerd hout volstaat om de in de milieubepalingen vastgestelde grenswaarden te overschrijden".
(12) - Dit wordt erkend in artikel 2 van de richtlijn, waarin wordt verklaard dat de bepalingen van deze richtlijn "slechts een eerste stap [zijn] om dit doel te bereiken", welk doel primair de beëindiging of vermindering van de verontreiniging van deze wateren is.
(13) - Bij de Europese Akte, welke op 1 juli 1987 in werking is getreden, zijn in het Verdrag een aantal bepalingen ingevoerd die rechtstreeks betrekking hebben op de milieubescherming (artikelen 130 R, 130 S en 130 T) en die de regelgevende bevoegdheden van de Gemeenschap op dit gebied vastleggen. Bij het Verdrag van Maastricht, dat op 1 november 1993 in werking is getreden, is de bescherming van het milieu tot een fundamenteel beginsel van de Europese Gemeenschap verheven (artikel 2). In het nieuwe artikel 3, sub k, volgens hetwelk het optreden van de Gemeenschap "een beleid op het gebied van het milieu" omvat, is het milieubeleid volwaardig onder de doelstellingen van het Verdrag opgenomen.
(14) - Zie eveneens arrest van 14 juli 1998, Safety (C-284/95, Jurispr. blz. 4301, punt 43).
(15) - Zie arrest van 20 september 1988, Commissie/Denemarken (302/86, Jurispr. blz. 4607). Zie eveneens de arresten van 25 juni 1998, Dusseldorp e.a. (C-203/96, Jurispr. blz. 4075, punten 49 en 50) en 9 juli 1992, Commissie/België (C-2/90, Jurispr. blz. 4431, punt 34) en 7 februari 1975, Adbhu (240/83, Jurispr. blz. 531).
(16) - In het arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, heeft het Hof onder verwijzing naar het arrest Adbhu verklaard, dat "de bescherming van het milieu door het Hof reeds [is] aangemerkt als een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap die als zodanig bepaalde beperkingen op het beginsel van het vrije verkeer van goederen kan rechtvaardigen" (punt 8; zie eveneens punt 9). Deze opvatting is later bevestigd in het arrest Safety, reeds aangehaald, waarin het Hof heeft bevestigd dat "de bescherming van het milieu een dwingend vereiste vormt dat de toepassing van artikel 30 van het Verdrag kan beperken" (punt 64). In het arrest Commissie/België, reeds aangehaald, heeft het Hof evenwel gepreciseerd, dat de "dwingende vereisten slechts kunnen worden ingeroepen voor maatregelen die zonder onderscheid op nationale en ingevoerde producten van toepassing zijn" (punt 34).
(17) - Er zij aan herinnerd dat lijst II van de bijlage bij deze richtlijn ook de stoffen omvat die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen van lijst I waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van de richtlijn niet zijn vastgesteld.
(18) - Mits deze voorwaarden niet er toe leiden dat de bepalingen van de richtlijn worden ontdoken of de verontreiniging van het water toeneemt (artikelen 8 en 9 van de richtlijn).
(19) - Eerste overweging van richtlijn 76/769 en tweede overweging van richtlijn 94/60. Richtlijn 76/769 erkent, in tegenstelling tot richtlijn 94/60, ook de milieubescherming als een doelstelling.
(20) - Richtlijn 76/769 bepaalt onder meer in artikel 1, dat zij geldt "onverminderd de toepassing van andere desbetreffende communautaire voorschriften".
Full & Egal Universal Law Academy