Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einführung
1 Diese Rechtssache betrifft die Nichtzulassung einer spanischen Staatsangehörigen mit angesehenen Abschlüssen im Bereich der Restaurierung von Kunstwerken, die von einer Einrichtung im Vereinigten Königreich verliehen worden waren, zu einem Auswahlverfahren für eine feste Stelle im Museo Nacional del Prado (nachfolgend: Prado) in Madrid. Insbesondere wird die Frage aufgeworfen, ob durch eine Bestimmung eines Tarifvertrages, nach der nur spanische oder anerkannte gleichwertige Abschlüsse zugelassen werden, ein reglementierter Beruf im Sinne der sekundären Gemeinschaftsrechtsvorschriften über die Anerkennung beruflicher Qualifikationen geschaffen werden kann und ob die fraglichen Erfordernisse oder das System der Anerkennung ausländischer Abschlüsse gegen Artikel 48 EG-Vertrag verstossen.
II - Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt
2 Die allgemeine gemeinschaftsrechtliche Regelung zur Anerkennung beruflicher Qualifikationen, die die für bestimmte Berufe verabschiedeten sekundären Vorschriften ergänzt, ist in der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die mindestens eine dreijährige Berufsausbildung abschließen(1), sowie in der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG(2) (nachfolgend teilweise zusammen genannnt: Richtlinien) enthalten.
3 Nach der siebenten Begründungserwägung der Präambel zur Richtlinie 89/48 "ist [es] angezeigt, insbesondere den Begriff $reglementierte berufliche Tätigkeit` zu definieren, um unterschiedliche soziologische Verhältnisse in den einzelnen Mitgliedstaaten zu berücksichtigen". Er sollte daher auch Tätigkeiten erfassen, deren Aufnahme denjenigen vorbehalten sind, die bestimmte Qualifikationen erfuellen; daher können "Berufsverbände oder -organisationen, die ihren Mitgliedern derartige Titel ausstellen und von den Behörden anerkannt werden, ... sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwendung der mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen".
4 Artikel 1 Buchstabe e der Richtlinie 92/51 definiert den "reglementierten Beruf" als "die reglementierte berufliche Tätigkeit oder die reglementierten beruflichen Tätigkeiten, die zusammen in einem Mitgliedstaat den betreffenden Beruf ausmachen"(3). Artikel 1 Buchstabe f dieser Richtlinie definiert die "reglementierte berufliche Tätigkeit" fast wortgleich wie Artikel 1 Buchstabe d der Richtlinie 89/48 im wesentlichen als:
"eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises gebunden ist".
Weiter heisst es:
"Als Art der Ausübung der reglementierten beruflichen Tätigkeit gilt insbesondere
- die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungsnachweis besitzen, die in einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind;
- die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit im Gesundheitswesen, wenn die Vergütung dieser Tätigkeit und/oder eine diesbezuegliche Erstattung durch das einzelstaatliche System der sozialen Sicherheit an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises gebunden ist.
..."(4)
Der zweite Unterabsatz von Artikel 1 Buchstabe f der Richtlinie 92/51 sieht vor, daß eine berufliche Tätigkeit als reglementierte Tätigkeit angesehen wird, wenn sie von den Mitgliedern eines Verbandes oder einer Organisation ausgeuebt wird, der bzw. die Ausbildungsnachweise ausstellt, die Beachtung der Regeln für das berufliche Verhalten sicherstellt und in besonderer Form von einem Mitgliedstaat anerkannt worden ist, um ein hohes berufliches Niveau zu fördern und zu wahren(5).
5 Nach Artikel 3 der Richtlinie 92/51 kann, soweit "der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahmestaat von dem Besitz eines Diploms ... abhängig gemacht [wird], ... die zuständige Behörde ... einem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigern", wenn dieser Staatsangehörige eine der beiden nachfolgenden Voraussetzungen erfuellt:
"a) wenn der Antragsteller das Diplom im Sinne dieser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG besitzt, das in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat erworben wurde oder
b) wenn der Antragsteller diesen Beruf vollzeitlich zwei Jahre lang oder während einer dieser Zeit entsprechenden Dauer teilzeitlich in den vorhergehenden zehn Jahren in einem anderen Mitgliedstaat ausgeuebt hat, der diesen Beruf weder gemäß Artikel 1 Buchstabe e) und Artikel 1 Buchstabe f) Unterabsatz 1 dieser Richtlinie noch gemäß Artikel 1 Buchstabe c) und Artikel 1 Buchstabe d) Unterabsatz 1 der Richtlinie 89/48/EWG reglementiert, sofern der Betreffende dabei im Besitz von einem oder mehreren Ausbildungsnachweisen war [die bestimmte Voraussetzungen erfuellen]."
Die in Unterabsatz b genannten Voraussetzungen bestehen zusammengefasst darin, daß der Ausbildungsnachweis des Betroffenen in einem Mitgliedstaat von einer zuständigen Behörde ausgestellt worden sein muß, daß dieser den erfolgreichen Abschluß eines postsekundären Ausbildungsgangs von mindestens einem Jahr sowie gegebenenfalls die berufliche Ausbildung, die Bestandteil dieses Ausbildungsgangs ist, bescheinigt und daß dieser den Inhaber auf die Ausübung dieses Berufes vorbereitet hat(6). Der Aufnahmestaat kann aber vom Antragsteller verlangen, daß er eine Berufserfahrung nachweist, wenn die oben erwähnte Ausbildungsdauer um mindestens ein Jahr unter der in dem Aufnahmestaat geforderten liegt(7), und daß er entweder einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt, wenn sich die von seiner Ausbildung erfassten theoretischen und/oder praktischen Fachgebiete wesentlich von denen unterscheiden, die von dem im Aufnahmestaat vorgeschriebenen Diplom abgedeckt werden(8).
6 Der Prado ist eine autonome Anstalt mit Rechtspersönlichkeit, die dem spanischen Kultusministerium zugeordnet ist und dem verantwortlichen Minister unmittelbar untersteht. Nach Artikel 6 des Tarifvertrags, der 1988 zwischen dem Prado und den Arbeitnehmervertretern für die dem Arbeitsrecht unterliegenden Beschäftigten geschlossen worden war(9), dürfen Mitarbeiter, die eines Universitätsabschlusses bedürfen, nur auf der Grundlage der Prüfungsergebnisse eines öffentlichen Auswahlverfahrens eingestellt werden. Der Vertrag sah ausserdem vor, daß Restauratoren im Besitz eines Studienabschlusses einer der beiden spanischen Schulen für Restaurierung oder eines im Ausland erworbenen und von der zuständigen Behörde als gleichwertig anerkannten Abschlusses sein müssen(10). Diese Voraussetzung entspricht anscheinend dem Inhalt einer Reihe von ministeriellen Dekreten, jüngst dem Dekret vom 14. März 1989 des Ministers für Erziehung und Wissenschaft(11), nach dessen Artikel 6 der Titel Restaurator von Kulturgütern Personen verliehen wird, die einen Studienabschluß an der spanischen Schule für Konservierung und Restaurierung erworben haben, und dieser Abschluß unabdingbare Voraussetzung für die Teilnahme an Auswahlverfahren für Stellen als Restaurator in staatlichen Einrichtungen ist. Dieses Dekret wurde allerdings durch ein Dekret vom 28. Oktober 1991 des Ministers für Erziehung und Wissenschaften(12) aufgehoben; es gibt seitdem im spanischen Recht keine entsprechende Voraussetzung mehr. Obwohl die Berufsausübung grundsätzlich nur durch Maßnahmen reglementiert werden kann, die in der spanischen Normenhierarchie den Rang eines Gesetzes haben, ergibt sich aus dem Vorlagebeschluß, daß auch Tarifverträge wie der hier maßgebliche eine förmliche Rechtsquelle darstellen und eine bestimmte Qualifikation oder ein bestimmtes Studienniveau als Zugangsvoraussetzung für eine spezifische Berufskategorie oder Stelle vorschreiben können. Solche Verträge sind allgemeinverbindlich, zumindest in dem Sinne, daß sie für jemanden wie die Klägerin gelten, die über die vorgeschriebene Qualifikation nicht verfügt.
7 Das Königliche Dekret Nr. 104/88 vom 29. Januar 1988 über die Homologierung ausländischer Studienabschlüsse und Studien sieht vor, daß ein Expertenausschuß in jedem Einzelfall die Auslandsstudien mit denen vergleicht, die auf demselben Gebiet in Spanien für die Erlangung des fraglichen Studienabschlusses verlangt werden, und an den zuständigen Minister entsprechende Empfehlungen richtet. Eine Anerkennung kann unter Bedingungen erfolgen, wie z. B. der Ablegung von Prüfungen auf Gebieten, die von dem ausländischen Studiengang nicht abgedeckt wurden.
8 Frau Fernández de Bobadilla (nachfolgend: Klägerin) ist spanische Staatsangehörige. Sie erwarb beim Boston College in den Vereinigten Staaten den Titel eines "Bachelor of Arts" in Kunstgeschichte. Die Klägerin erhielt anschließend bei einem vom Prado veranstalteten öffentlichen Wettbewerb eine Auszeichnung, die ihr ein Postgraduiertenstudium im Bereich Restaurierung, Fachrichtung Kunstwerke auf Papier, am Polytechnikum Newcastle (jetzt University of Northumbria Newcastle) im Vereinigten Königreich ermöglichte, wo ihr nach einem sowohl praktischen als auch theoretischen Vollzeitstudium von zwei Jahren der Titel eines Masters of Arts im Bereich Konservierung von Kunstwerken verliehen wurde. Hierbei handelt es sich um einen von nur zwei fortgeschrittenen Ausbildungsgängen im Vereinigten Königreich, deren Graduierte die Befähigung zur Arbeit in Museen und Galerien, einschließlich der nationalen Einrichtungen, haben und die meisten Leitungspositionen auf diesem Gebiet besetzen(13). Die Industrie- und Handelskammer des Vereinigten Königreichs hat der Kommission allerdings mitgeteilt, daß die durch den Abschluß eines dieser Kurse erworbene Qualifikation für eine solche Tätigkeit weder im öffentlichen Dienst noch allgemein gesetzlich vorgeschrieben ist.
9 Die Klägerin arbeitete dann einige Jahre auf der Basis von Zeitarbeitsverträgen mit dem Prado (von 1989 bis 1992 sowie im Jahre 1995) und mit anderen Galerien in Spanien, die auf die Restauration von Kunstwerken auf Papier spezialisiert waren. Sie arbeitete ausserdem eine Zeitlang in Italien und schloß eine Reihe von zusätzlichen Fachlehrgängen in Spanien, den Vereinigten Staaten und Japan erfolgreich ab.
10 Vom Prado wurde am 17. November 1992 eine feste Stelle für einen Restaurator von Kunstwerken auf Papier ausgeschrieben(14). Nach Artikel 4 Buchstabe b der Bekanntmachung des Auswahlverfahrens hatten die Bewerber die in dem damals geltenden Tarifvertrag genannten Voraussetzungen zu erfuellen. Mit Schreiben vom 3. Februar 1993 wurde der Klägerin mitgeteilt, daß sie zu dem Auswahlverfahren für die Stelle nicht zugelassen worden sei, weil sie den geforderten Titel des Restaurators von Kulturgütern nicht besitze. Sie hatte beim Ministerium für Erziehung und Wissenschaften am 9. Oktober 1992 die Homologierung ihres Master of Arts beantragt, damit dieser einem der genannten spanischen Titel gleichgestellt werde. Am 9. Dezember 1993 empfahl der Expertenausschuß, der ihre Studien mit den für den Erwerb des Titels erforderlichen Studien verglichen hatte, die Anerkennung unter der Bedingung zu gewähren, daß die Klägerin weitere Prüfungen in 24 theoretischen und praktischen Fächern ablege. Auf die schriftlich erhobenen Einwände der Klägerin bestätigte der Minister mit Entscheidung vom 20. April 1995 die frühere Empfehlung. Dieser Studienvergleich berücksichtigte weder die Berufserfahrungen der Klägerin nach Erwerb des Master of Arts noch ihre weiteren Studien.
11 Am 27. November 1996 erhob die Klägerin beim Juzgado de lo Social (Sozialgericht) No 4 Madrid (nachfolgend: nationales Gericht) Klage auf Aufhebung der Bestimmungen in dem Tarifvertrag des Prado, die die von Restauratoren geforderten Qualifikationen betreffen. Zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts vertrat das nationale Gericht unter Bezugnahme auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kraus(15) die Auffassung, in dem Rechtsstreit gehe es nicht nur um einen internen spanischen Sachverhalt. Das nationale Gericht war auch der Meinung, Artikel 48 EG-Vertrag könne, insbesondere angesichts der Stellung von Tarifverträgen im spanischen Recht, auf eine Kollektivvereinbarung zwischen Parteien Anwendung finden, deren Beziehungen dem Privatrecht unterlägen(16).
12 Das nationale Gericht geht davon aus, daß es sich bei der Konservierung und Restaurierung von Kunstwerken in Spanien nicht um eine reglementierte Tätigkeit handele. Es führt aus, wenn von den Bewerbern eine bestimmte Qualifikation verlangt werden könne, so gäbe es zu dem langen, umfangreichen und strengen Homologierungsverfahren keine Alternative, da die Ausbildungssysteme der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich seien. Das Gericht ist allerdings der Auffassung, das Erfordernis, daß Bewerber für eine Stelle eine besondere oder gleichwertige Qualifikation aufweisen müssten, könne eine gegen Artikel 48 EG-Vertrag verstossende verdeckte Diskriminierung darstellen, da es unterschiedlich qualifizierte Personen zwinge, sich einem Homologierungsverfahren zu unterziehen, um konkurrieren zu können, was "den in einem anderen Land erworbenen Studienabschluß praktisch ... nutzlos" mache. Alle Qualifikationen der Bewerber könnten statt dessen, unabhängig davon, wo sie erworben worden seien, im Rahmen des Auswahlverfahrens geprüft werden.
13 Das nationale Gericht hat dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EG-Vertrag folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Verstösst eine Bestimmung im Tarifvertrag einer selbständigen Einrichtung des spanischen Staates, die für die Ausübung des Berufes eines Restaurators (eines nichtreglementierten Berufes) die vorherige Homologierung des in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft erworbenen Universitätsdiploms verlangt, die in einem Vergleich der Studienpläne Spaniens mit denjenigen des anderen Landes und einem Befähigungsnachweis mittels theoretischer und praktischer Prüfungen in den Fächern des spanischen Studienplans, die im Studienplan des betreffenden Mitgliedstaats der Gemeinschaft nicht berücksichtigt sind, besteht, gegen das Recht auf Freizuegigkeit der Arbeitnehmer?
III - Erklärungen vor dem Gerichtshof
14 Die Klägerin, das Ministerio Fiscal (die spanische Staatsanwaltschaft), das Königreich Spanien, die Republik Finnland und die Kommission haben schriftliche Erklärungen abgegeben. Die Klägerin, Spanien und die Kommission haben ausserdem mündliche Ausführungen gemacht.
15 Finnland vertritt die Auffassung, man könnte den Beruf des Restaurators von Kunstwerken durchaus als reglementierten Beruf im Sinne der Richtlinien 89/48 und 92/51 ansehen. Es seien die verschiedenen nationalen soziologischen Verhältnisse ebenso zu berücksichtigen wie im vorliegenden Fall die Rechtsnatur der Tarifverträge im spanischen Recht. Nach Gemeinschaftsrecht sei es zulässig, daß Richtlinien unter bestimmten Umständen durch Tarifverträge umgesetzt würden(17); die Verwirklichung der Ziele der Richtlinien wäre gefährdet, wenn diese keine Anwendung fänden, soweit die Voraussetzungen für die Ausübung eines Berufes auf diesem Wege geregelt worden seien.
16 Infolgedessen hat der Gerichtshof an die Parteien, die Kommission und die Mitgliedstaaten in der mündlichen Verhandlung die Frage gerichtet, ob ein Beruf als reglementiert angesehen werden könne, wenn Personen aufgrund eines Dekrets für die Ausübung dieses Berufes im öffentlichen Dienst einen bestimmten Titel besitzen müssten oder wenn ein von einem selbständigen staatlichen Organ abgeschlossener Tarifvertrag diesen oder einen gleichwertigen Titel von Personen verlange, die diesen Beruf im Rahmen ihrer Beschäftigung bei diesem Organ ausübten. Leider wurde der Gerichtshof, obwohl in dem Sitzungsbericht auf das Ministerielle Dekret vom 14. März 1989 verwiesen wurde, das vom Ministerio Fiscal in seinen schriftliche Erklärungen zitiert worden war, erst in der mündlichen Verhandlung über dessen Aufhebung durch das Dekret vom 28. Oktober 1991 in Kenntnis gesetzt, womit sich der erste Teil der Frage erledigte. Weder die Klägerin noch Spanien vertreten die Auffassung, daß ein Tarifvertrag einen Beruf reglementieren könne; dieser spiegele lediglich die in diesem Mitgliedstaat "herrschenden Arbeitsmarktbedingungen"(18) wider. Spanien ist der Meinung, ein Tarifvertrag betreffe einen Staat lediglich in seiner Funktion als Arbeitgeber; selbst eine gesetzliche Regelung der für die Ausübung eines Berufes im öffentlichen Dienst erforderlichen Voraussetzungen stelle keine Reglementierung im Sinne der Richtlinien dar, wenn seine Ausübung im übrigen unangetastet bleibe. Die Kommission macht geltend, staatliche Maßnahmen, die für die Ausübung eines Berufes im öffentlichen Dienst das Vorliegen bestimmter Qualifikationen vorschrieben, stellten eine Reglementierung einer der "Arten der Ausübung" dieses Berufes im Sinne von Artikel 1 Buchstabe d der Richtlinie 89/48 und Artikel 1 Buchstabe f der Richtlinie 92/51 dar. Allerdings sei der Geltungsbereich des betreffenden Tarifvertrages, der hier nur ein einziges staatliches Organ erfasse, zu eng, als daß davon ausgegangen werden könne, es werde der Beruf des Restaurators reglementiert; dies gelte selbst im Hinblick auf den Zugang zum öffentlichen Dienst.
17 Zur Anwendung von Artikel 48 EG-Vertrag macht die Klägerin geltend, daß sie ihren im Vereinigten Königreich erworbenen Abschluß homologieren lassen müsse, stelle eine erhebliche Beeinträchtigung ihres Rechts auf Freizuegigkeit dar, insbesondere da ihre Berufserfahrung und weitere Studien nach Erwerb dieses Abschlusses entgegen der Rechtsprechung des Gerichtshofes in den Urteilen Vlassopoulou(19) und Aranitis(20) nicht berücksichtigt worden seien und ihr eine praktische Demonstration ihrer Fähigkeiten nicht ermöglicht worden sei. Finnland vertritt eine ähnliche Auffassung. Die Klägerin führte weiter aus, Artikel 48 Absätze 3 und 4 EG-Vertrag erlaubten Spanien nicht, ein solches Hindernis aufrechtzuerhalten. Die Kommission macht geltend, die Festlegung der von Arbeitnehmern vorzuweisenden Qualifikationen einschließlich der Möglichkeit, im Ausland erworbene Qualifikationen anzuerkennen, könne Gegenstand autonomer Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern sein und habe als solches keine diskriminierende Wirkung. Nach ihrer Auffassung ist allerdings das Homologierungsverfahren nicht geeignet, um die beruflichen Zwecken dienende Prüfung der Qualifikationen und Berufserfahrung, wie sie durch die o. g. Urteile Vlassopoulou und Aranitis gefordert werde, duchzuführen.
18 Das Ministerio Fiscal und Spanien vertreten die Auffassung, die Qualifikationsvoraussetzungen für die Stelle des Restaurators fänden allgemeine Anwendung; könnten sich Inhaber von im Ausland erworbenen Abschlüssen, die den in Spanien gewährten nicht entsprächen, um eine solche Stelle bewerben, ergäbe sich umgekehrt eine Diskriminierung gegenüber Personen, die in Spanien vergleichbare Studien absolviert hätten. Der Vertreter Spaniens war allerdings in der mündlichen Verhandlung nicht in der Lage, solche vergleichbaren spanischen Kurse zu benennen. Spanien macht weiter geltend, es sei befugt, zum Schutz des nationalen Kulturbesitzes (im Falle des Prado einer Sammlung weltbekannter Kunstwerke) solche Bedingungen aufzustellen; in den "Fremdenführer-Fällen"(21) habe der Gerichtshof ein solches allgemeines Interesse anerkannt. Sämtliche in dem Urteil Heylens(22) für die Anerkennung der Gleichwertigkeit aufgestellten Voraussetzungen seien von dem Homologierungsausschuß berücksichtigt worden. Ausserdem dürfe der Vergleich zweier akademischer Abschlüsse nicht verwechselt werden mit der erst später anstehenden Aufgabe, die beruflichen Fähigkeiten einer Person zu beurteilen; nur in diesem letzteren Stadium sollten Zeiten praktischer Berufserfahrung berücksichtigt werden. Dem stehe das Urteil in der Rechtssache Vlassopoulou nicht entgegen, da der Gerichtshof entschieden habe, Mitgliedstaaten könnten, wie dies auch von der Klägerin gefordert worden sei, verlangen, daß jemand die Fähigkeiten nachweise, die durch die akademischen Qualifikationen nicht bescheinigt seien(23). Zudem sei ein Arbeitgeber berechtigt, beliebige Voraussetzungen aufzustellen, die nach seinem Dafürhalten für die Durchführung der bei ihm anfallenden Aufgaben erforderlich seien, während die Gewerkschaften das Recht hätten, sich für die Festlegung objektiver Arbeitsbedingungen durch Tarifvertrag einzusetzen.
IV - Erörterung
19 Ich teile die Auffassung des nationalen Gerichts, daß dieser Fall in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt, da er die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats betrifft, die sich aufgrund der Tatsache, daß sie in rechtmässiger Weise in einem anderen Mitgliedstaat gewohnt und dort einen beruflichen Abschluß erworben hat, im Hinblick auf ihren Herkunftsmitgliedstaat in einer Lage befindet, die mit derjenigen aller anderen Personen vergleichbar ist, denen die durch den EG-Vertrag garantierten Rechte und Freiheiten zustehen(24).
20 Das nationale Gericht ist davon ausgegangen, daß der Beruf des Restaurators von Kunstwerken in Spanien kein reglementierter Beruf sei; diese Annahme wurde von Finnland in Frage gestellt. Der Gerichtshof ist dieser Problematik nachgegangen und hat den Parteien, der Kommission und den Mitgliedstaaten, vor der mündlichen Verhandlung eine Frage gestellt. Dabei wurde er auch durch die irrtümliche Annahme beeinflusst, nach spanischem Recht seien der Titel des Restaurators von Kunstwerken und der Zugang zu staatliche Stellen nach wie vor den Absolventen der genannten spanischen Studiengänge vorbehalten. Es ist ausserdem klar, daß die detaillierten Bestimmungen der Richtlinien 89/48 und 92/51, wäre der Beruf als reglementiert im Sinne dieser Richtlinien anzusehen, unter bestimmten Umständen für die Klägerin zu einem effektiveren Rechtsschutz führen könnten, als ihn die unmittelbare Anwendung von Artikel 48 EG-Vertrag bewirken kann. Um dem nationalen Gericht auf seine Frage eine Antwort zu geben, die ihm bei der Entscheidung der anhängigen Rechtssache von Nutzen ist, ist es daher angebracht, die Richtigkeit seiner Annahme zu überprüfen. Dies hat nicht eine Umformulierung der Frage des nationalen Gerichts zur Folge (allenfalls ist die Bezugnahme auf "einen nichtreglementierten Beruf" ausser acht zu lassen), da die Bestimmungen dieser Richtlinien Teil der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts sind, die das Recht der Arbeitnehmer auf Freizuegigkeit gewährleisten. Im Anschluß werde ich ausserdem die unterschiedlichen Fragen prüfen, die durch die Anwendung von Artikel 48 EG-Vertrag auf diesen Fall aufgeworfen werden.
Die Anwendung der Richtlinien 89/48 und 92/51
21 Die Richtlinie 92/51 ist von den beiden Richtlinien die sachnähere. Die Richtlinie 89/48 betrifft Diplome, die nach Abschluß einer mindestens dreijährigen Berufsausbildung erteilt werden. Obwohl die Richtlinie 92/51 scheinbar vor allem für postsekundäre Ausbildungsgänge von kürzerer Dauer gilt, die zu einem Berufsabschluß unterhalb des Niveaus eines nach dreijähriger Ausbildung erworbenen akademischen Grades führen, gelten ihre Bestimmungen meines Erachtens auch für Postgraduiertenstudien, die selten länger als drei Jahre dauern. Der Gerichtshof hat den Stellenwert solcher Studien für das berufliche Fortkommen und die daraus folgende Bedeutung ihrer Anerkennung für die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer bereits hervorgehoben(25). Dennoch ist es klar, daß sich die beiden Richtlinien innerhalb eines allgemeinen Systems ergänzen und daß sie zusammen gelesen werden sollten(26).
i) Die Rechtsnatur von Tarifverträgen
22 Als erstes werde ich mich mit der Frage befassen, ob eine Bestimmung eines Tarifvertrags zwischen einem Organ der öffentlichen Verwaltung und Arbeitnehmervertretern eine "Rechts- oder Verwaltungsvorschrift" darstellen kann, die eine der Arten der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit direkt oder indirekt an den Besitz bestimmter Qualifikationen bindet. Nach meiner Meinung kann dies aus ähnlichen Gründen, wie Finnland sie vorgebracht hat, je nach dem rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang der Fall sein.
23 Zunächst ist es erforderlich, die Rechtsnatur von Tarifverträgen im Rechtssystem des betreffenden Mitgliedstaats zu prüfen. Die Rechtsordnungen vieler Mitgliedstaaten weisen den Sozialpartnern die Aufgabe zu, Tarifverträge über Arbeitsbedingungen, einschließlich der Bedingungen für den Zugang zur Beschäftigung, abzuschließen, die nicht nur für die Vertragsparteien und ihre Mitglieder verbindlich sind, sondern auch Dritte binden bzw. für diese Auswirkungen haben. So kann z. B. ein Arbeitgeber, vorbehaltlich etwaiger Formalitäten wie der Eintragung, aufgrund eines Tarifvertragsabschlusses durch einen sein Gewerbe oder seinen Industriezweig vertretenden Verband verpflichtet werden, die Leistungen und Bedingungen dieses Vertrages auch auf Personen zu erstrecken, die nicht Mitglied der vertragschließenden Gewerkschaften sind. In anderen Fällen, insbesondere bei im Staatsdienst Beschäftigten, sind solche Wirkungen von der Genehmigung des Vertrages durch eine zuständige Behörde abhängig.
24 Soweit ein Tarifvertrag solche Folgen hat, sei es kraft Gesetzes oder aufgrund seiner Genehmigung durch eine Behörde, sollte er meines Erachtens als Rechts- oder Verwaltungsvorschrift angesehen werden, die eine beruflich Tätigkeit reglementieren kann. Dies gilt unabhängig von der Identität der Tarifvertragsparteien, d. h. die beteiligten Arbeitgeber oder Arbeitgeberverbände können entweder öffentlich oder privat sein. In beiden Fällen ist entscheidend, daß eine Vereinbarung zwischen Akteuren des Arbeitsmarkts einen weiteren Geltungsbereich erhält und sich dabei auch auf Dritte, einschließlich Arbeitnehmer anderer Mitgliedstaaten, auswirkt, und daß diese Wirkung von einer Behörde mitgetragen wird. Die Vereinbarung verkörpert demnach im Hinblick auf die Richtlinien eine Form der Zuweisung von Regelungsbefugnissen durch den Staat an Wirtschaftsteilnehmer, denen insoweit seine Hoheitsgewalt übertragen wurde. Die Tatsache, daß der Staat bei Fehlen einer höherrangigen Norm keine Kontrolle über den konkreten Inhalt solcher Vereinbarungen hat, schmälert ihren öffentlichen und normativen Charakter nicht(27). Wie Finnland ausgeführt hat, berücksichtigt das Gemeinschaftsrecht bereits, daß Tarifverträge unter bestimmten Umständen normativen Charakter haben können(28).
25 In dem Vorlagebeschluß wird ausgeführt, daß Tarifverträge mit Bestimmungen über den Zugang zu bestimmten Berufskategorien oder Stellen in Spanien eine förmliche Rechtsquelle darstellten und zumindest hinsichtlich der im Rahmen des Arbeitsrechts Beschäftigten die gerade beschriebenen Wirkungen hätten. Aufgrund der Gesetzeskraft des Tarifvertrags war es dem Prado anscheinend in der Tat verwehrt, Personen zu dem Auswahlverfahren für die Stelle des Restaurators von Kunstwerken zuzulassen, die nicht über die genannten Qualifikationen verfügten. So betraf die Vereinbarung auch Personen, die weder unmittelbar noch durch die Mitgliedschaft in einem Verband Vertragspartei waren. Dadurch unterscheidet sich diese Situation, bei der ein bindender Tarifvertrag mit Drittwirkung vorliegt, sehr deutlich von dem Sachverhalt in der Rechtssache Aranitis(29). In diesem Fall gab es keine Rechtsvorschrift über die Benutzung des fraglichen akademischen Titels zu beruflichen Zwecken. In der Praxis bemühten sich aber nur Personen mit diesem Titel um einen entsprechenden Arbeitsplatz, so daß nahezu alle Personen, die diesen Beruf ausübten, diesen Titel besassen. Der Kläger hatte mit seinem in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Abschluß Schwierigkeiten erfahren und beantragte, gestützt auf die Richtlinie 89/48, die Anerkennung als gleichwertig mit dem Titel des Aufnahmestaats. Der Gerichtshof führte aus, daß "die Frage, ob ein Beruf reglementiert ist, ... von der im Aufnahmestaat bestehenden Rechtslage und nicht von den dort herrschenden Arbeitsmarktbedingungen ab[hängt]"(30).
26 Bemüht man sich, die reglementierte berufliche Tätigkeit unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Rechtslage des Aufnahmestaats zu bestimmen, so entspricht das der Aussage in der siebten Begründungserwägung der Richtlinie 89/48, der Begriff sei "zu definieren, um unterschiedliche soziologische Verhältnisse in den einzelnen Mitgliedstaaten zu berücksichtigen". Im übrigen nehmen die Richtlinien auf eine andere Form der delegierten Hoheitsgewalt ausdrücklich Bezug. Wird eine berufliche Tätigkeit von Mitgliedern eines Berufsverbandes oder einer Berufsorganisation ausgeuebt, der bzw. die Diplome ausstellt, die Beachtung von Regeln für das berufliche Verhalten sicherstellt und zur Förderung und Wahrung eines hohen beruflichen Niveaus von einem Mitgliedstaat in besonderer Form anerkannt wurde, so wird die betreffende berufliche Tätigkeit als reglementiert angesehen(31). Wie in der Begründungserwägung ausgeführt, können solche Berufsverbände und -organisationen "sich nicht auf ihre private Natur berufen, um sich der Anwendung der mit dieser Richtlinie vorgesehenen Regelung zu entziehen". Da ein Tarifvertrag unter den oben dargestellten Umständen aufgrund der Zuweisung öffentlicher normativer Gewalt auf den Zugang zu einem Beruf die gleiche Wirkung haben kann wie die Reglementierung einer beruflichen Tätigkeit durch öffentlich anerkannte Berufsverbände oder -organisationen, ist das Vorbringen Spaniens zurückzuweisen, ein Tarifvertrag sei immer rein privater Natur. Schließlich möchte ich ergänzen, daß der Wortlaut der Richtlinie für einen flexiblen Ansatz spricht, soweit sogar die indirekten Auswirkungen der "Rechts- und Verwaltungsvorschriften" hervorgehoben werden, die den Erwerb einer vorgeschrieben beruflichen Qualifikation vorsehen.
ii) Die Bedeutung der Reglementierung
27 Es ist allerdings auch erforderlich, unter Berücksichtigung der Umstände dieser Rechtssache und der vom Gerichtshof vor der mündlichen Verhandlung gestellten Frage zu prüfen, welche Qualifikationserfordernisse eine Reglementierung einer beruflichen Tätigkeit darstellen können. Wenn unmittelbare oder mittelbare (einschließlich auf Delegation beruhende) staatliche Rechts- oder Verwaltungsvorschriften verlangen, daß Personen, die bestimmte Formen einer beruflichen Tätigkeit aufnehmen oder ausüben wollen, einen Ausbildungsnachweis oder eine Befähigungsbescheinigung besitzen, ohne daß dies generell vorgeschrieben wäre, kann die fragliche berufliche Tätigkeit in diesem Umfang gleichwohl im Sinne von Artikel 1 Buchstabe f der Richtlinie 92/51 eine reglementierte berufliche Tätigkeit darstellen. Ich stimme mit der Kommission darin überein, daß dies vom Gemeinschaftsgesetzgeber mit seinem Hinweis auf eine berufliche Tätigkeit "oder eine der Arten ihrer Ausübung"(32) bezweckt war. Die Besonderheit, daß der Staat möglicherweise die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit im öffentlichen Dienst oder mittels Unterstützung durch öffentliche Mittel von Qualifikationen abhängig macht, die nicht allgemein gefordert werden, wurde in Artikel 1 Buchstabe f berücksichtigt, nach dem Berufe im Gesundheitswesen als reglementiert anzusehen sind, wenn die Erstattung durch das System der sozialen Sicherheit an eine bestimmte Qualifikation gebunden ist.
28 Trotzdem muß, wie auch die Kommission ausgeführt hat, die staatliche Reglementierung einer beruflichen Tätigkeit in einem bestimmten Mindestumfang allgemeine Anwendung finden. Dies ergibt sich aus der Systematik der Richtlinien selbst. Die Definition einer reglementierten beruflichen Tätigkeit und folglich auch des reglementierten Berufes ist nicht nur wesentlich für die Bestimmung der Umstände, unter denen ein Aufnahmestaat den Richtlinien nachzukommen hat, sondern gemäß Artikel 3 beider Richtlinien von zentraler Bedeutung für die Festlegung der beruflichen Qualifikationen, die der Aufnahmestaat anzuerkennen hat. Die Klägerin hat allerdings nicht nachgewiesen, daß sie die Voraussetzungen von Artikel 3 Buchstaben a oder b der Richtlinie 92/51 erfuellt.
29 Artikel 3 Buchstabe a bezieht sich nicht ausdrücklich auf einen reglementierten Beruf oder eine reglementierte berufliche Tätigkeit, sondern nennt im Falle der Richtlinie 95/51 ein "Diplom ..., das in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben", wodurch mittelbar auf den Ausbildungsnachweis in Artikel 1 Buchstabe f dieser Richtlinie Bezug genommen wird.
30 Man könnte im Hinblick auf den Aufnahmestaat auch die Auffassung vertreten, eine berufliche Tätigkeit sei im Sinne von Artikel 1 Buchstabe f der Richtlinie 92/51 durch den Staat reglementiert, wenn ein Arbeitnehmer aus der Gemeinschaft, der sich um eine Stelle bewirbt, auf eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift trifft, die eine bestimmte Qualifikation verlangt, selbst wenn diese Voraussetzung nur für diese Stelle oder den fraglichen Arbeitgeber gilt und nicht allgemeinere Anwendung findet.
31 Ein solcher Ansatz würde es allerdings nicht ermöglichen, festzustellen, ob eine berufliche Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem die Qualifikation erworben wurde, im Sinne von Artikel 3 Buchstabe a der Richtlinie 92/51 reglementiert ist oder ob sie in dem Mitgliedstaat, in dem der Betroffene seine Berufserfahrung erworben hat, im Sinne von Artikel 3 Buchstabe b dieser Richtlinie nicht reglementiert ist. Unter diesen Umständen wäre es mit dem den Richtlinien zugrunde liegenden Normzweck der gegenseitigen Anerkennung der in den Mitgliedstaaten bestehenden Voraussetzungen für die Ausübung von Berufen nicht zu vereinbaren, wenn eine Reglementierung mit nur engem Anwendungsbereich, die in dem Mitgliedstaat, in dem der Arbeitnehmer aus der Gemeinschaft seine Qualifikationen erworben hat, möglicherweise nur auf einen einzigen Aspekt einer beruflichen Tätigkeit oder auf eine einzige Einrichtung beschränkt ist, dahingehend zu verstehen wäre, als verpflichte sie den Aufnahmestaat, ihm unabhängig von den vielleicht hohen Anforderungen seiner eigenen Regelungen den Zugang zu jedem Bereich des entsprechenden Berufes zu ermöglichen.
32 Wie lässt sich der in Artikel 1 Buchstabe f der Richtlinie 92/51 zum Ausdruck gebrachte offensichtliche Wunsch des Gemeinschaftsgesetzgebers, eine Regelung für Fälle zu treffen, in denen die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in dem Aufnahmestaat nur teilweise (bezogen auf die Arten ihrer Ausübung) reglementiert ist, mit dem Bedürfnis vereinbaren, für die Anwendung von Artikel 3 zu bestimmen, ob die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem ein Arbeitnehmer der Gemeinschaften zuvor studiert oder gearbeitet hat, generell und abstrakt, nicht nur für einen bestimmten konkreten Fall reglementiert ist? Bei der Beantwortung dieser Frage sind die unterschiedlichen soziologischen Verhältnisse in den Mitgliedstaaten und insbesondere deren unterschiedliche Systeme zur Aufteilung der Normsetzungshoheit auf die verschiedenen staatlichen Ebenen zu berücksichtigen(33). Meines Erachtens sollte ein Beruf als reglementiert im Sinne der Richtlinien angesehen werden, wenn ein nationales oder regionales Regierungsorgan die Qualifikationen festlegt, die für in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Bereiche der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit erforderlich sind, sei es für die Beschäftigung im öffentlichen Sektor oder für das Wirtschaftsleben im allgemeinen. Wenn - von welcher staatlichen Ebene auch immer - eine solche generelle Regelung der Qualifikationsvoraussetzungen für die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit im öffentlichen oder privaten Sektor (in letzterem Fall als abhängig Beschäftigter oder als Selbständiger) aus dem Anwendungsbereich der Richtlinien herausfiele, wäre die Erreichung ihrer Ziele höchstwahrscheinlich vereitelt. Ebenso sollte aus den dargelegten Gründen die Festlegung vergleichbarer Anforderungen auf der Grundlage von Normsetzungsbefugnissen, die von einem solchen Regierungsorgan auf private Träger delegiert wurden, als Reglementierung im Sinne der Richtlinie angesehen werden.
33 Die hier strittige Qualifikationsvoraussetzung beschränkt sich allerdings nach dem Inhalt der Akten auf eine einzige autonome staatliche Einrichtung. Aus diesem Grund scheint mir ihr Anwendungsbereich nicht allgemein genug zu sein, daß sie als solche die Reglementierung einer beruflichen Tätigkeit in Spanien darstellen könnte. Anders wäre es, wenn das nationale Gericht eine den jetzt aufgehobenen ministeriellen Dekreten ähnliche Verfügung in den Bestimmungen der jeweils von anderen Museen und Galerien abgeschlossenen Tarifverträge und insbesondere festgestellt hätte, daß dies die Folge einer vom Ministerium für Erziehung und Kultus oder einem anderen zuständigen Regierungsorgan verfolgten Verwaltungspolitik sei, oder wenn diese Vereinbarungen als von einem solchen Regierungsorgan genehmigt hätten erachtet werden können. Dem Gerichtshof liegen allerdings keine entsprechenden Anhaltspunkte vor.
34 Wegen des im Vorlagebeschluß dargestellten begrenzten Anwendungsbereichs des Tarifvertrags und mangels Nachweises von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften (einschließlich möglicherweise eines Tarifvertrags oder mehrere solcher Verträge) von allgemeinerer Geltung komme ich zu dem Ergebnis, daß der Beruf des Restaurators von Kunstwerken in Spanien kein reglementierter Beruf im Sinne der Richtlinien 89/48 und 92/51 ist. Daher ist zu prüfen, ob die Klägerin sich auf die anderen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer, insbesondere Artikel 48 EG-Vertrag, stützen kann.
Artikel 48 EG-Vertrag
35 Sowohl vor als auch nach Inkrafttreten der Richtlinien hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß die Mitgliedstaaten wegen Artikel 48 EG-Vertrag bei der Anerkennung von andernorts in der Gemeinschaft erworbenen Diplomen bestimmten Verpflichtungen unterliegen. Er hat stets erklärt: "Solange es an einer Harmonisierung der Voraussetzungen für den Zugang zu einem Beruf fehlt, dürfen die Mitgliedstaaten festlegen, welche Kenntnisse und Fähigkeiten zur Ausübung dieses Berufes notwendig sind, und die Vorlage eines Diploms verlangen, mit dem diese Kenntnisse und Fähigkeiten bescheinigt werden"(34). Er hat allerdings auch festgestellt, daß die gesetzmässige Festlegung solcher Voraussetzungen, selbst wenn sie ohne Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit angewandt würden, eine Beschränkung der im EG-Vertrag garantierten effektiven Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder Freizuegigkeit der Arbeitnehmer darstellt, und daß die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 EG-Vertrag verpflichtet sind, alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele des EG-Vertrags gefährden können(35). Selbst wenn mit solchen Bestimmungen also ein berechtigter Zweck verfolgt wird, der mit dem EG-Vertrag vereinbar und aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, müssen sie daher geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zwecks zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zu diesem Zweck erforderlich ist(36). Bei der Festlegung des angemessenen Ausbildungs- und Kenntnisstands sind die spanischen Behörden befugt, das reiche künstlerische Erbe zu berücksichtigen, das der Prado beherbergt(37). Auf der anderen Seite wird die Ausübung des Rechts auf Freizuegigkeit der Arbeitnehmer unverhältnismässig behindert, wenn nationale Vorschriften über den Zugang zu einem Beruf die vom Betroffenen in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten unberücksichtigt lassen(38).
36 In seinem Urteil Vlassopoulou hat der Gerichtshof daher ausgeführt, daß ein Mitgliedstaat, bei dem jemand die Zulassung zu einem solchen Bestimmungen unterliegenden Beruf beantragt, "die Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, die der Betroffene erworben hat, um den gleichen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben, in der Weise zu berücksichtigen [hat], daß er die durch diese Diplome bescheinigten Fachkenntnisse mit den nach nationalem Recht vorgeschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten vergleicht"(39). Weiter heiß es dort:
"Dieses Prüfungsverfahren muß es den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats ermöglichen, objektiv festzustellen, ob ein ausländisches Diplom seinem Inhaber die gleichen Kenntnisse und Fähigkeiten wie das innerstaatliche Diplom oder diesen zumindest gleichwertige Kenntnisse und Fähigkeiten bescheinigt. Diese Beurteilung der Gleichwertigkeit eines ausländischen Diploms muß ausschließlich danach erfolgen, welches Maß an Kenntnissen und Fähigkeiten dieses Diplom unter Berücksichtigung von Art und Dauer des Studiums und der praktischen Ausbildung, auf die es sich bezieht, bei seinem Besitzer vermuten lässt[(40)].
...
Führt diese vergleichende Prüfung zu der Feststellung, daß die durch das ausländische Diplom bescheinigten Kenntnisse und Fähigkeiten den nach den nationalen Rechtsvorschriften verlangten entsprechen, so hat der Mitgliedstaat anzuerkennen, daß dieses Diplom die in diesen Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen erfuellt. Ergibt der Vergleich hingegen, daß diese Kenntnisse und Fähigkeiten einander nur teilweise entsprechen, so kann der Aufnahmemitgliedstaat von dem Betroffenen den Nachweis, daß er die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erworben hat, verlangen. Insoweit müssen die zuständigen nationalen Behörden beurteilen, ob die im Aufnahmemitgliedstaat im Rahmen eines Studiengangs oder praktischer Erfahrung erworbenen Kenntnisse für den Nachweis des Erwerbs der fehlenden Kenntnisse ausreichen."(41)
37 Die Tatsache, daß ich zuvor zu dem Ergebnis gekommen bin, der Beruf des Restaurators von Kunstwerken sei in Spanien nicht im Sinne der Richtlinien reglementiert, lässt diese Grundsätze unberührt. Meine früheren Ausführungen beruhten hauptsächlich auf dem System und dem Aufbau der Richtlinien. Es gibt keine entsprechenden Gründe, die Anwendung der aus Artikel 48 EG-Vertrag abgeleiteten allgemeinen Anerkennungsgrundsätze auf allgemein anwendbare staatliche Regelungen zu beschränken, die die Voraussetzungen für den Zugang zu einem Beruf aufstellen. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes findet auch Anwendung, wenn Mitgliedstaaten oder ihre nachgeordneten Behörden den beruflichen Zugang für eine einzige staatliche Einrichtung unter eng umschriebenen Umständen beschränken. Dasselbe gilt natürlich für Handlungen mit ähnlichen Auswirkungen von privatrechtlichen Berufsverbänden(42) und somit in logischer Konsequenz auch für die Festlegung von Beschränkungen durch einen Tarifvertrag zwischen einer öffentlichen Einrichtung und den Vertretern ihrer Arbeitnehmer. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil Walrave ausgeführt hat, erfasst "Artikel 48 ... gleichermassen Verträge und sonstige Vereinbarungen ..., die nicht von staatlichen Stellen herrühren"(43). In diesem Fall macht es jedenfalls die Bezugnahme auf die tarifvertraglichen Voraussetzungen in der Bekanntmachung des Auswahlverfahrens möglich, dem Prado die Beschränkung unmittelbar zuzurechnen.
38 Darüber hinaus wurden die in dieser Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen auch auf solche Fälle angewandt, in denen für den Zugang zu einem Beruf eine bestimmte Qualifikation nicht als solche gefordert wird. In der Rechtssache Aranitis war der Gerichtshof mit der Einstufung einer Person mit einem griechischen Diplom in Geologie durch die Arbeitsvermittlungsstelle eines anderen Mitgliedstaats befasst. In diesem Fall hatte das Arbeitsamt Berlin den Kläger zunächst als "ungelernte Hilfskraft" eingestuft. Später wurde ihm erlaubt, seinen griechischen Titel zu führen, der in der entsprechenden Bescheinigung ins Deutsche übersetzt wurde. Nachdem der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangt war, daß der Beruf des Geologen in Deutschland kein reglementierter Beruf im Sinne der Richtlinie sei, verwies(44) er auf die Randnummer 16 seines Urteils Vlassopoulou und fuhr fort:
"Das gleiche gilt für berufliche Tätigkeiten, deren Aufnahme oder Ausübung nicht kraft rechtlicher Regelung den Besitz eines Diploms voraussetzt. Unter solchen Umständen haben die für die Einstufung von arbeitsuchenden Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten zuständigen Behörden des Aufnahmestaats bei dieser Einstufung, die sich auf die Möglichkeit für diese Person auswirkt, im Aufnahmestaat Arbeit zu finden, die Diplome, Kenntnisse, Fähigkeiten und sonstigen Befähigungsnachweise zu berücksichtigen, die der Betroffene zum Zweck der Ausübung eines Berufes in seinem Heimat- oder Herkunftsmitgliedstaat erworben hat."(45)
39 Diese Entscheidung zur Einstufung von Arbeitnehmern durch eine staatliche Arbeitsvermittlungsstelle, die sich auf deren Möglichkeiten auswirkt, in diesem Staat eine Stelle zu finden, muß erst recht auf ein amtliches nationales Verfahren zur Homologierung im Ausland erworbener Qualifikationen Anwendung finden. Allfällige Zweifel daran, daß die Folgen eines solchen Verfahrens sich auf die Beschäftigungsaussichten einer Person auswirken, lassen sich dadurch ausräumen, daß in diesem Fall der umstrittene Tarifvertrag sowie die Bekanntmachung des Auswahlverfahrens ausdrücklich verlangen, daß Restauratoren von Kunstwerken und Bewerber für solche Stellen im Prado über einen bestimmten spanischen Studienabschluß oder einen ausländischen Abschluß, der im Zuge dieses amtlichen Verfahrens als gleichwertig anerkannt wurde, verfügen müssen. Man kann somit von einer zweifachen Verpflichtung sprechen: Es muß in Spanien ein Homologierungsverfahren vorgesehen werden, das den Anforderungen von Artikel 48 EG-Vertrag entspricht, und der Prado muß bei der Aufstellung seiner Beschäftigungsvoraussetzungen und der Entscheidung über die Zulassung von Bewerbern diese Voraussetzungen und Entscheidungen im Einklang mit den Anforderungen von Artikel 48 festlegen. Entspricht das amtliche Homologierungsverfahren diesen Anforderungen nicht, ist es daher unzulässig, wenn der Prado Bewerber, die im Wege dieses Verfahrens eine Anerkennung ihrer Abschlüsse als gleichwertig mit den in Spanien verliehenen nicht erreicht haben, ohne weitere Prüfung ihrer Fähigkeiten und Berufserfahrung zurückweist.
40 Um für den vorliegenden Fall festzustellen, welche Anforderungen Artikel 48 EG-Vertrag stellt, ist insbesondere auf die in Randnummer 20 des Urteils Vlassopoulou genannte Verpflichtung der Mitgliedstaaten hinzuweisen, daß sie, entsprechen die Qualifikationen eines Arbeitnehmers den im Aufnahmestaat als Richtmaßstab herangezogenen nur teilweise, prüfen müssen, ob die von dem Betroffenen im Rahmen späterer Studien oder praktischer Erfahrung erworbenen Kenntnisse für die Anerkennung der Gleichwertigkeit ausreichen. Dieselbe Anforderung ergibt sich meines Erachtens aus dem in dem zitierten Passus des Urteils Aranitis enthaltenen Hinweis auf die "Diplome, Kenntnisse, Fähigkeiten und sonstigen Befähigungsnachweise ..., die der Betroffene ... erworben hat"(46); hierin äussert sich dasselbe Interesse an der Feststellung der tatsächlichen Kenntnisse und Fähigkeiten des Betroffenen im Zeitpunkt der Anerkennungsprüfung im Unterschied zum rein akademischen Gehalt des ursprünglichen Diploms.
41 Zweck eines solchen Homologierungsverfahrens ist die Feststellung der Fachkenntnisse und Fähigkeiten eines Arbeitnehmers der Gemeinschaft mit einem Abschluß aus einem anderen Mitgliedstaat im Verhältnis zu den Kenntnissen und Fähigkeiten, die bei dem in dem Aufnahmemitgliedstaat normalerweise gewährten Abschluß nachgewiesen sind. Aus diesem Grund sollten meines Erachtens sogar Studienzeiten oder der Erwerb praktischer Kenntnisse ausserhalb der Gemeinschaft berücksichtigt werden, wenn sie die Grundqualifikation eines Arbeitnehmers der Gemeinschaft ergänzen, die dieser in einem anderen Mitgliedstaat als dem Aufnahmestaat erworben hat; andernfalls würde sich ein falsches Bild der tatsächlichen Kenntnisse und Fähigkeiten des Arbeitnehmers der Gemeinschaft ergeben.
42 Spanien hat eingewandt, ein Verfahren zur Homologierung akademischer Abschlüsse könne praktische Erfahrungen oder spätere Studien nicht berücksichtigen. Es ist zutreffend, daß der Gerichtshof die Grundzuege für ein zweiphasiges Prüfungsverfahren dargelegt hat. Seit seinem Urteil Heylens hat er die Auffassung vertreten, daß die Prüfung der Gleichwertigkeit ausländischer Diplome ausschließlich aufgrund der durch dieses Diplom ausgewiesenen Kenntnisse und Fähigkeiten erfolgen muß, wobei die Art und Dauer der Studien und der praktischen Ausbildung, deren Abschluß es bescheinigt, zu berücksichtigen sind(47). Allerdings hat der Gerichtshof in der Rechtssache Vlassopoulou und nachfolgenden Entscheidungen auf einer zweiten Prüfungsphase bestanden, die sich auf Nachweise bezieht, aus denen sich ergibt, daß der Betroffene über Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt, die mit seinen ursprünglichen Studien nicht erlangt wurden. Auf diese Phase kann nicht verzichtet werden, ohne daß die Ausübung des Rechts auf Freizuegigkeit unverhältnismässig behindert würde. Die Art und Weise der Durchführung des Prüfungsverfahrens ist nicht von Bedeutung, vorausgesetzt, die abschließende Prüfung, die sich auf die Beschäftigungsaussichten eines EU-Arbeitnehmers auswirkt, spiegelt die tatsächliche Lage wider. Unter den hier gegebenen Umständen erfasst der schlichte Vergleich des akademischen Gehalts des von der Klägerin im Vereinigten Königreich erworbenen Abschlusses mit dem entsprechenden spanischen Lehrplan ihren tatsächlichen Ausbildungsstand nicht und reicht für die Entscheidung über ihre Zulassung als Bewerberin um eine Stelle im öffentlichen Dienst nicht aus, deren Beschreibung unter Bezugnahme auf den spanischen Titel oder entsprechende ausländische Abschlüsse erfolgte.
43 Um die Aufzählung der von Artikel 48 EG-Vertrag gestellten Anforderungen zu vervollständigen, möchte ich auf die erstmals im Urteil Heylens genannten Anforderungen verweisen, nämlich daß solche Prüfungsentscheidungen immer einer Begründung bedürfen und daß sie rechtsmittelfähig sein müssen(48). Ausserdem hat der Gerichtshof in seinem Urteil Kraus entschieden, daß das Genehmigungsverfahren für die Benutzung eines ausländischen akademischen Titels "für alle Betroffenen leicht zugänglich sein [muß] und ... insbesondere nicht von der Zahlung überhöhter Verwaltungsgebühren abhängen [darf]"(49). Als Korrelat zu dem Erfordernis der leichten Zugänglichkeit, und damit das Recht des EU-Arbeitnehmers, Beschäftigungsmöglichkeiten in anderen Mitgliedstaaten wahrzunehmen, nicht gefährdet wird, sollte das Prüfungsverfahren innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden. Was jeweils als angemessen anzusehen ist, wird natürlich von einer Vielzahl von Faktoren abhängen, wobei auch das Maß an Kooperationsbereitschaft des Betroffenen gegenüber der Homologierungsbehörde zu berücksichtigen ist.
V - Ergebnis
44 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Juzgado de lo Social No 4 Madrid vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
Wenn eine Bestimmung in einem Tarifvertrag einer öffentlichen Einrichtung oder in der von einer solchen Einrichtung veröffentlichten Bekanntmachung eines Auswahlverfahrens für die Ausübung eines Berufes im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses mit dieser Einrichtung verlangt, daß Bewerber für eine solche Stelle entweder über einen in diesem Mitgliedstaat erworbenen Ausbildungsabschluß oder einen Abschluß aus einem anderen Mitgliedstaat verfügen, der von den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats als gleichwertig anerkannt wurde, muß das Homologierungsverfahren den Anforderungen von Artikel 48 EG-Vertrag genügen. Insbesondere wenn die durch einen ausländischen Abschluß nachgewiesenen Kenntnisse und Fähigkeiten nur teilweise denen entsprechen, die durch den vom Aufnahmestaat verliehenen Abschluß nachgewiesen werden, müssen die zuständigen Behörden prüfen, ob die auf anderem Wege - entweder über einen eigenständigen Studiengang oder durch praktische Erfahrung - erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten ausreichen, das Vorhandensein der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nachzuweisen, die der ausländische Abschluß nicht bescheinigt. Wenn das amtliche Homologierungsverfahren diesen Anforderungen nicht entspricht, muß die einstellende öffentliche Einrichtung die Gleichwertigkeit der in einem anderen Mitgliedstaat an Angehörige der Mitgliedstaaten, die sich um eine Stelle bewerben, verliehenen Abschlüsse unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte selbst prüfen.
(1) - ABl. L 19, S. 16.
(2) - ABl. L 209, S. 25.
(3) - Dieselbe Definition ist in Artikel 1 Buchstabe c der Richtlinie 89/48 enthalten.
(4) - Artikel 1 Buchstabe d der Richtlinie 89/48 definiert die Arten der Ausübung einer reglementierten beruflichen Tätigkeit entsprechend, wobei an den Besitz eines Diploms angeknüpft wird.
(5) - Der zweite Unterabsatz von Artikel 1 Buchstabe d der Richtlinie 89/48 enthält eine ähnliche Bestimmung, die dem engeren Geltungsbereich dieser Richtlinie angepasst ist.
(6) - Artikel 3 der Richtlinie 89/48 enthält eine ähnliche, allerdings engere Bestimmung.
(7) - Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 92/51; vgl. auch Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 89/48.
(8) - Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 92/51; vgl. auch Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 89/48.
(9) - Boletin Oficial de la Comunidad de Madrid, 1988, Nr. 105, Beilage. Die Vereinbarung wurde durch eine ähnliche Vereinbarung im Jahre 1996 ersetzt, Boletin Oficial de la Comunidad de Madrid, 1996, Nr. 57, Beilage. Für Beamte, deren Vertrags- und Arbeitsbedingungen hauptsächlich dem öffentlichen Recht unterliegen, gilt eine anderer Regelung.
(10) - Anhang I, Definition der Berufskategorien, Gruppe A, Untergruppe II.
(11) - B. O. E. vom 18. März 1989, Nr. 66.
(12) - B. O. E. vom 1. November 1991, Nr. 262.
(13) - Diese Angaben wurden dem spanischen Erziehungsministerium von der Konservierungsabteilung der United Kingdom Museums and Galleries Commission übermittelt.
(14) - Für diese Stelle scheint normales Arbeitsrecht gegolten zu haben und nicht die Sonderregelung für Beamte.
(15) - Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92 (Slg. 1993, I-1663).
(16) - Urteile vom 12. Dezember 1974 in der Rechtssache 36/74 (Walrave, Slg. 1974, 1405) und vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93 (Bosman, Slg. 1995, I-4921).
(17) - Urteil vom 30. Januar 1985 in der Rechtssache C-143/83 (Kommission/Dänemark, Slg. 1985, 427, Randnr. 8); Artikel 2 Absatz 4 des Abkommens zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland über die Sozialpolitik, Anhang zum Vertrag über die Europäische Union.
(18) - Urteil vom 1. Februar 1996 in der Rechtssache C-164/94 (Aranitis, Slg. 1996, I-135, Randnr. 23).
(19) - Urteil vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-340/89 (Slg. 1991, I-2357, Randnrn. 19 und 20).
(20) - Zitiert in Fußnote 18, Randnrn. 31 und 32.
(21) - Urteile vom 26. Februar 1991 in den Rechtssachen C-154/89 (Kommission/Frankreich, Slg. 1991, I-659, Randnr. 17) und C-198/89 (Kommission/Griechenland, Slg. 1991, I-727, Randnr. 21).
(22) - Urteil vom 15. Oktober 1987 in der Rechtssache 222/86 (Slg. 1987, 4097, Randnr. 13).
(23) - Zitiert in Fußnote 19, Randnr. 19.
(24) - Urteil Kraus, Randnr. 15, vgl. auch Randnrn. 16 bis 18.
(25) - Urteil Kraus, Randnrn. 17 bis 23.
(26) - Vgl. die vierte und fünfte Begründungserwägung in der Präambel zur Richtlinie 92/51.
(27) - Eine andere Frage ist, ob die Richtlinien unmittelbare Wirkung gegenüber privaten Arbeitgebern entfalten können, wenn die nationalen Umsetzungsmaßnahmen nicht dahin ausgelegt werden können, daß sie auch solche Situationen erfassen. Wie Generalanwalt Van Gerven in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-188/89 (Foster u. a., Slg. 1990, I-3313, Nrn. 11 und 16) festgestellt hat, ist die Definition der Begriffe Staat oder Behörde im Gemeinschaftsrecht je nach Zielsetzung oder Hintergrund der betreffenden Regelung eine andere.
(28) - Vgl. oben, Nr. 14. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat den potentiell normativen Charakter von Tarifverträgen implizit auch in Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 2) anerkannt, der zuletzt vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. Januar 1998 in der Rechtssache C-15/96 (Schöning-Kougebetopoulou, Slg. 1998, I-47, Randnr. 12) geprüft worden ist.
(29) - A. a. O.
(30) - Ebenda, Randnr. 23, Hervorhebung von mir.
(31) - Artikel 1 Buchstabe d Unterabsatz 2 der Richtlinie 89/48; Artikel 1 Buchstabe f Unterabsatz 2 der Richtlinie 92/51.
(32) - Dasselbe gilt mit entsprechenden Anpassungen hinsichtlich der Qualifikationsvoraussetzungen für Artikel 1 Buchstabe d der Richtlinie 89/48.
(33) - Vgl. z. B. die Diskussion der Befugnisse der Autonomen Gemeinschaften in Spanien bei der Reglementierung der Ausübung des Berufes des Fremdenführers in dem Urteil vom 22. März 1994 in der Rechtssache C-375/92 (Kommission/Spanien, Slg. 1994, I-923).
(34) - Urteil Heylens, Randnr. 10; vgl. auch Urteil Vlassopoulou, Randnr. 9; Urteil vom 7. Mai 1992 in der Rechtssache C-104/91 (Borrell u. a., Slg. 1992, I-3003, Randnr. 7).
(35) - Urteile vom 28. Juni 1977 in der Rechtssache 11/77 (Patrick, Slg. 1977, 1199, Randnr. 10), vom 28. April 1977 in der Rechtssache 71/76 (Thieffry, Slg. 1977, 765, Randnr. 16) und die bereits zitierten Urteile Heylens, Randnrn. 11 und 12; Vlassopoulou, Randnr. 15; Borrell, Randnr. 10; vgl. auch das Urteil Kraus, Randnr. 28 und 31.
(36) - Urteil Thieffry, Randnrn. 12 und 15; Urteil vom 20. Mai 1992 in der Rechtssache C-106/91 (Ramrath, Slg. 1992, I-3351, Randnrn. 29 und 30) und Urteil Kraus, Randnr. 32.
(37) - Vgl. zum allgemeinen Interesse am Schutz nationaler Kulturgüter von künstlerischem, historischem oder archäologischem Wert Artikel 36 EG-Vertrag und das Urteil vom 26. Februar 1991 in der Rechtssache C-180/89 (Kommission/Italien, Slg. 1991, I-709, Randnr. 20).
(38) - Urteil Vlassopoulou, Randnr. 15; Urteil Borrell, Randnr. 10.
(39) - A. a. O., Randnr. 16; vgl. auch die Urteile Borrell, Randnr. 11; Kommission/Spanien, Randnr. 12 und Aranitis, Randnr. 31. Der Gerichtshof hat sich in seinem Urteil Heylens, Randnr. 11, auf eine solche Verpflichtung bezogen, wenn die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten die Anerkennung ausländischer Diplome als gleichwertig erlauben.
(40) - Vgl. auch das vom Gerichtshof zitierte Urteil Heylens, Randnr. 13.
(41) - A. a. O., Randnrn. 17, 19 und 20; vgl. auch die Urteile Borrell, Randnrn. 12 und 14 und Kommission/Spanien, Randnr. 13.
(42) - Urteil Walrave, Randnrn. 17 bis 19 und 21; Urteil vom 14. Juli 1976 in der Rechtssache 13/76 (Donà, Slg. 1976, 1333, Randnr. 17); Urteil Bosman, Randnrn. 82 bis 84.
(43) - A. a. O., Randnr. 21, Hervorhebungen von mir; vgl. auch Urteil Bosman, Randnr. 84 und Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1612/68.
(44) - A. a. O., Randnr. 31.
(45) - Ebenda, Randnr. 32.
(46) - Hervorhebung von mir.
(47) - Urteil Heylens, Randnr. 13; Vlassopoulou, Randnr. 17; Borrell, Randnr. 12 und Kommission/Spanien, Randnr. 13.
(48) - A. a. O., Randnr. 17; Urteil Vlassopoulou, Randnr. 22; Urteil Borrell, Randnr. 15.
(49) - A. a. O., Randnr. 39.
Full & Egal Universal Law Academy