Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 El presente asunto versa sobre la negativa de admisión de una persona de nacionalidad española, que está en posesión de una titulación de acreditada solvencia expedida por un centro del Reino Unido que imparte enseñanzas en materia de restauración de obras de arte, a un concurso-oposición para la provisión de una plaza fija en el Museo Nacional del Prado (en lo sucesivo, «Prado») de Madrid. Plantea, en particular, las cuestiones de si las condiciones de un Convenio colectivo, que prevé la aceptación únicamente de títulos españoles o sus equivalentes reconocidos, son suficientes para determinar la existencia de una profesión regulada en el sentido de la legislación comunitaria sectorial sobre reconocimiento de titulaciones profesionales y si la exigencia de que se trata, o el sistema de reconocimiento de títulos extranjeros, infringe lo dispuesto en el artículo 48 del Tratado CE.
II. Contexto jurídico y fáctico
2 El régimen comunitario general de reconocimiento de titulaciones profesionales, que complementa las medidas sectoriales adoptadas con respecto a profesiones específicas, aparece recogido en la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, (1) y en la Directiva 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE (2) (en lo sucesivo, denominadas en algunas ocasiones conjuntamente, «Directivas»).
3 El séptimo considerando de la exposición de motivos de la Directiva 89/48 señala que «conviene definir en particular la noción de "actividad profesional regulada" con el fin de tener en cuenta las diferentes realidades sociológicas nacionales». Dicho concepto debe extenderse también, en consecuencia, a las actividades profesionales cuyo acceso esté reservado a quienes reúnan determinadas condiciones de cualificación; de ahí que, «las asociaciones u organizaciones profesionales que expidan tales diplomas a sus miembros y estén reconocidas por los poderes públicos no podrán invocar el carácter privado para sustraerse a la aplicación del sistema previsto por la presente Directiva».
4 La letra e) del artículo 1 de la Directiva 92/51 define la «profesión regulada» como «la actividad o conjunto de actividades profesionales reguladas que constituyan dicha profesión en un Estado miembro». (3) La letra f) del artículo 1 de la citada Directiva define la «actividad profesional regulada» en términos casi idénticos a los de la letra d) del artículo 1 de la Directiva 89/48, en la parte que interesa, como:
«[...] una actividad profesional cuyo acceso o ejercicio, o una de sus modalidades de ejercicio en un Estado miembro, esté sometido directa o indirectamente, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de una titulación de formación o de un certificado de competencia [...]».
A continuación, establece:
«Constituye, en especial, una modalidad de ejercicio de una actividad profesional regulada:
- el ejercicio de una actividad al amparo de una titulación profesional, en la medida en que sólo se autorice a ostentar dicha titulación a quienes se encuentren en posesión de una titulación de formación o de un certificado de competencia determinado por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas,
- el ejercicio de una actividad profesional en el ámbito de la sanidad en la medida en que el régimen nacional de Seguridad Social supedite la remuneración y/o el reembolso de dicha actividad a la posesión de una titulación de formación o de un certificado de competencia.
[...]» (4)
El párrafo segundo de la letra f) del artículo 1 de la Directiva 92/51 establece que se equiparará a la actividad profesional regulada la actividad profesional ejercida por los miembros de una asociación u organización privada que expida una titulación de formación a sus miembros y dicte reglas profesionales a las que habrán de atenerse sus miembros y que disfrute de un reconocimiento en una forma específica por un Estado miembro, con el objetivo de promover y mantener un nivel elevado en el ámbito profesional de que se trate. (5)
5 Con arreglo al artículo 3 de la Directiva 92/51, «cuando en el Estado miembro de acogida, el acceso a una profesión regulada o a su ejercicio estén supeditados a la posesión de un título [...] la autoridad competente no podrá negar a un nacional de otro Estado miembro el acceso a dicha profesión o a su ejercicio en las mismas condiciones que sus nacionales», si dicho nacional cumple uno de los dos requisitos siguientes:
«a) si el solicitante está en posesión del título, tal y como se define en la presente Directiva o en la Directiva 89/48/CEE, prescrito por otro Estado miembro para acceder a la misma profesión o ejercerla en su territorio, y que ha sido obtenido en un Estado miembro; o
b) si el solicitante ha ejercido a tiempo completo dicha profesión durante dos años, o durante un período equivalente a tiempo parcial, en el curso de los diez últimos años precedentes en otro Estado miembro que no regule esta profesión, según lo dispuesto en la letra e) del artículo 1 y en el párrafo primero de la letra f) del mismo artículo 1 de la presente Directiva ni según lo dispuesto en la letra c) del artículo 1 y en el párrafo primero de la letra d) del artículo 1 de la Directiva 89/48/CEE, estando en posesión de una o más titulaciones de formación».
Los requisitos mencionados en la letra b) son, en síntesis, que la titulación de formación de la persona a que se refiere haya sido expedida por una autoridad competente en un Estado miembro, que acredite que se ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de un año, así como la eventual formación profesional integrada en dicho ciclo de estudios, y que haya preparado al titular para el ejercicio de dicha profesión. (6) No obstante, el Estado miembro de acogida podrá exigir al solicitante que acredite una experiencia profesional cuando el período de formación mencionado anteriormente sea inferior al menos en un año al exigido en el Estado miembro de acogida, (7) y que efectúe o bien un período de prácticas de adaptación de tres años como máximo o se someta a una prueba de aptitud cuando las materias teóricas y/o prácticas cubiertas por su formación sean sustancialmente diferentes de las cubiertas por el título exigido en el Estado miembro de acogida. (8)
6 El Prado es un organismo autónomo de carácter administrativo con personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Cultura español y dependiente directamente del titular de éste. El artículo 6 del Convenio colectivo celebrado por el Prado con los representantes de los trabajadores en 1988, respecto a los trabajadores sujetos a la legislación laboral, (9) dispone que en el caso del personal para el cual se exija una cualificación universitaria, el sistema de selección consiste en la celebración de una oposición, basada exclusivamente en la realización de pruebas. El Convenio dispone también que los restauradores deberán estar en posesión de un título expedido por una de las dos Escuelas españolas de restauración, o un título expedido en el extranjero y convalidado por el organismo competente. (10) Este requisito parece reflejar el contenido de una serie de Ordenes ministeriales, de las cuales la más reciente es una Orden de 14 de marzo de 1989 del Ministro de Educación y Ciencia, (11) cuyo artículo 6 establece que el título de Restaurador de Bienes Culturales se expedirá a las personas que se gradúen en la Escuela española de Conservación y Restauración, cuyo título es un requisito indispensable para participar en las oposiciones que se convoquen para cubrir las plazas de restauradores en los Centros del Estado. No obstante, esta Orden fue derogada mediante Orden de 28 de octubre de 1991 del Ministro de Educación y Ciencia, (12) por lo que no existe en la actualidad en el Derecho español ningún requisito similar. Si bien el ejercicio de una profesión está regulado, en términos generales, únicamente mediante disposiciones que tienen rango de Ley dentro de la jerarquía de normas española, del auto de remisión se desprende, sin embargo, que Convenios colectivos como el de referencia constituyen una fuente formal del Derecho y pueden imponer un determinado título o nivel de estudios para acceder a una categoría profesional o a un puesto determinados. Dichos Convenios son vinculantes erga omnes, al menos en el sentido de que afectan a personas como la demandante, que no tienen la titulación requerida.
7 El Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación de títulos y estudios extranjeros, establece que una Comisión de expertos se encargará de comparar en cada caso los estudios realizados en el extranjero con los exigidos en España para la obtención del título correspondiente, así como de realizar las recomendaciones oportunas al Ministro competente. Podrá concederse la homologación con supeditación a determinadas condiciones, como la superación de exámenes en las materias no cubiertas por el ciclo de estudios cursado en el extranjero.
8 La Sra. Fernández de Bobadilla (en lo sucesivo, «demandante») es de nacionalidad española. Obtuvo la titulación de «Bachellor of Arts» en Historia del Arte por el Boston College de Estados Unidos. La demandante obtuvo posteriormente una beca a resultas de un concurso público convocado por el Prado que le permitió cursar estudios de postgrado de restauración de Bellas Artes, especialidad de obras de arte sobre papel, en la Universidad Politécnica de Newcastle (actualmente Universidad de Northumbria, en Newcastle) en el Reino Unido, donde, tras dos años de estudio de jornada completa de carácter práctico y teórico obtuvo el título de Master of Arts en restauración de obras de arte. Este es uno de los dos cursos especializados del Reino Unido a cuyos graduados se les reconoce una cualificación adecuada para trabajar en museos y galerías, incluidas instituciones nacionales, y ocupan la mayoría de los puestos de responsabilidad en este sector. (13) No obstante, el United Kingdom Department of Trade and Industry informó a la Comisión que jurídicamente no se exige un título expedido a la finalización de uno de estos ciclos de estudios para el ejercicio de dicha actividad, sea dentro de la función pública o con carácter más general.
9 La demandante trabajó después durante varios años mediante contratos temporales tanto en el Prado (de 1989 a 1992, y en 1995) como en otras galerías españolas, especializándose en la restauración de obras de arte sobre papel. Trabajó también durante algún tiempo en Italia y siguió con éxito varios cursos profesionales complementarios en España, Estados Unidos y Japón.
10 El Prado publicó, el 17 de noviembre de 1992, (14) una vacante para la provisión de un puesto fijo de restaurador de obras de arte sobre papel. La letra b) del artículo 4 de la convocatoria de concurso-oposición señalaba que los candidatos habían de cumplir los requisitos establecidos en el Convenio colectivo a la sazón aplicable. La demandante fue informada mediante escrito de 3 de febrero de 1993 de que había sido excluida del concurso-oposición de referencia, al no poseer la titulación requerida de restaurador de bienes culturales. La demandante había solicitado el 9 de octubre de 1992 al Ministerio de Educación y Ciencia la homologación de su título de Master of Arts a uno de los títulos españoles exigidos. El 9 de diciembre de 1993, la Comisión de expertos que comparó sus estudios con los exigidos para la concesión de su título recomendó que la homologación se supeditase a la superación de una serie de pruebas relativas a veinticuatro materias teóricas y prácticas. En respuesta al escrito de alegaciones formulado por la demandante, el Ministro confirmó la recomendación anterior mediante Resolución de 20 de abril de 1995. Este procedimiento de comparación de estudios no tomó en consideración ni la experiencia de la demandante posterior a la obtención de su Master of Arts ni sus demás estudios.
11 El 27 de noviembre de 1996, la demandante solicitó al Juzgado de lo Social nº 4 de Madrid (en lo sucesivo, «Tribunal nacional») la anulación de las disposiciones del Convenio colectivo del Prado relativas a la titulación exigida a los restauradores. Por lo que respecta a la aplicación del Derecho comunitario, el Tribunal nacional considera, basándose en la sentencia del Tribunal de Justicia en la sentencia Kraus, (15) que la situación jurídica no es puramente interna. El Tribunal nacional considera, asimismo, que el artículo 48 del Tratado puede aplicarse a un Convenio colectivo negociado entre partes cuya relación está sujeta al Derecho privado, (16) en especial, si se tiene en cuenta el estatuto de los Convenios colectivos dentro del Derecho español.
12 El Tribunal nacional no considera que la restauración y conservación de obras de arte es una profesión regulada en España. Señala que, si podía exigirse a los candidatos una titulación específica, no existía otra alternativa que el largo, complejo y riguroso procedimiento de convalidación, dado que los sistemas educativos de los Estados miembros son muy diferentes entre sí. No obstante, considera que la exigencia de que los candidatos a ocupar un puesto posean una titulación específica, o equivalente, podría constituir una discriminación encubierta, contraria al artículo 48 del Tratado, porque ello obligaría a personas diferentemente cualificadas a someterse al procedimiento de convalidación para poder concursar, «convirtiendo prácticamente en ineficaz el título obtenido en otro país comunitario». En lugar de proceder de esta forma, todos los títulos de los candidatos, con independencia de cuál sea su origen, podrían tomarse en consideración en el marco del procedimiento de concurso-oposición.
13 El Tribunal nacional planteó la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado:
«¿Es contraria al derecho a la libre circulación de trabajadores la disposición contenida en el Convenio Colectivo de un Organismo Autónomo del Estado Español que exige para ejercer la profesión de restaurador (profesión no regulada) la previa convalidación del título académico obtenido en otro país comunitario, consistiendo tal convalidación en la comparación de los planes de estudio de España y del otro país y en la superación mediante pruebas teórico-prácticas de las asignaturas del plan de estudios español que no se contemplan en el plan de estudios del otro país comunitario de que se trate?»
III. Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
14 Han presentado observaciones escritas la demandante, el Ministerio Fiscal, el Reino de España, la República de Finlandia y la Comisión. Presentaron asimismo observaciones orales la demandante, España y la Comisión.
15 Finlandia señala que la profesión de restaurador de obras de arte puede considerarse de hecho que es una profesión regulada en el sentido de las Directivas 89/48 y 92/51. Considera que han de tenerse en cuenta las diferentes realidades sociológicas nacionales y, en este caso, el carácter de los Convenios colectivos en el Derecho español. El Derecho comunitario acepta que los Convenios colectivos puedan ser utilizados en determinadas circunstancias para la ejecución de las Directivas (17) y podrían malograrse los objetivos de las Directivas si éstas no se aplicasen cuando se establecen condiciones para el ejercicio de una profesión por estos medios.
16 En consecuencia, el Tribunal de Justicia formuló una pregunta a las partes, a la Comisión y a los Estados miembros, que debía responderse oralmente durante la vista, referente a si puede considerarse una profesión como regulada cuando una Orden ministerial exige a las personas que posean un título específico para el ejercicio de dicha profesión en los Centros del Estado, o cuando un Convenio colectivo celebrado por un organismo estatal autónomo exige dicho título, o uno equivalente, a las personas que ejercen en dicho organismo la referida profesión. Desgraciadamente, pese a que se había hecho referencia en el informe para la vista a la Orden ministerial de 14 de marzo de 1989, que fue citada por el Ministerio Fiscal en sus observaciones escritas, el Tribunal de Justicia fue informado en la vista de que aquella fue derogada mediante Orden de 28 de octubre de 1991, lo que hizo superflua la primera parte de la pregunta. Ni la demandante ni España consideraron que un Convenio colectivo puede regular una profesión; aquél refleja simplemente «las condiciones vigentes en el mercado laboral de ese Estado miembro». (18) España señaló que un Convenio colectivo implicaba al Estado únicamente en su condición de empleador, y que incluso la regulación jurídica de la titulación exigida para el ejercicio de una profesión en Centros del Estado no constituye una regulación a efectos de las Directivas si su ejercicio en otros contextos no resultase afectado. La Comisión afirma que las disposiciones estatales que exigen la posesión de un título específico para ejercer una profesión dentro de la función pública podían constituir una regulación de una de las «modalidades de ejercicio» de dicha profesión a que se refieren la letra d) del artículo 1 de la Directiva 89/48 y la letra f) del artículo 1 de la Directiva 92/51. No obstante, precisa que el ámbito del Convenio colectivo de que se trata, al afectar únicamente a un organismo estatal, es demasiado limitado para que se considere que regula el ejercicio de la profesión de restaurador, incluso por lo que al acceso a la función pública se refiere.
17 Respecto a la aplicación del artículo 48 del Tratado, la demandante señala que la exigencia de convalidación de su título obtenido en el Reino Unido constituye una grave restricción de su libertad de circulación, en particular porque no se tuvieron en cuenta ni su experiencia profesional ni otros estudios cursados después de la expedición de dicho título, en contra de lo declarado por el Tribunal de Justicia en las sentencias Vlassopoulou (19) y Aranitis, (20) y porque no tenía derecho a optar por la realización de una demostración práctica de su capacitación. Finlandia expuso una argumentación similar. La demandante señala, asimismo, que los apartados 3 y 4 del artículo 48 del Tratado no permiten a España mantener dicho obstáculo. La Comisión afirma que la especificación de la titulación exigida a los trabajadores, incluida la posibilidad de homologación de títulos extranjeros equivalentes, constituía un objeto adecuado de negociación independiente entre los interlocutores sociales, y no parece que tenga en sí misma efectos discriminatorios. No obstante, considera que el procedimiento de convalidación está mal adaptado a la evaluación de la titulación y la experiencia a efectos profesionales, según se exige en las sentencias Vlassopoulou y Aranitis, antes citadas.
18 El Ministerio Fiscal y España señalan que el requisito de titulación para ocupar el puesto de restaurador es aplicable indiscriminadamente y que el hecho de admitir la participación en el concurso-oposición para la provisión de dichos puestos de personas que poseyeran un título extranjero que no se correspondiera con los expedidos en España constituiría una discriminación en sentido contrario a las personas que habían cursado estudios similares en España. No obstante, el Agente de España fue incapaz de citar alguno de dichos cursos españoles comparables en la vista. España afirma que tiene derecho a imponer dichos requisitos con el fin de proteger su patrimonio nacional (en el caso del Prado, por tratarse de un centro artístico de fama mundial), interés general ya reconocido por el Tribunal de Justicia en los asuntos relativos a los «guías turísticos». (21) Todos los requisitos establecidos en la sentencia Heylens (22) para la evaluación de la equivalencia de las titulaciones fueron respetados por la Comisión de convalidación. Además, no debe confundirse la comparación de dos titulaciones académicas con la tarea que lógicamente se colige de evaluar la capacidad profesional de una persona; solamente en la última fase deben tenerse en cuenta los períodos de experiencia práctica. Ello no resulta contradicho por la sentencia Vlassopoulou, dado que el Tribunal de Justicia señaló que los Estados miembros podían exigir a una persona que demostrase que tenía conocimientos y aptitudes no acreditados por su titulación académica, (23) como se exigió a la demandante en el presente asunto. En cualquier caso, todo empleador está facultado para imponer cualesquiera requisitos que considere necesarios para la ejecución de las tareas en su centro de trabajo, al tiempo que los sindicatos tienen derecho a presionar para que se establezcan mediante Convenio colectivo unos criterios de contratación objetivos.
IV. Análisis
19 He de decir antes que nada que coincido con la opinión del Tribunal nacional de que el presente asunto está comprendido dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario, porque se refiere a un nacional de un Estado miembro que, debido al hecho de que ha residido legalmente en el territorio de otro Estado miembro y ha adquirido allí una titulación profesional se encuentra, por lo que respecta a su Estado de origen, en una situación que puede asimilarse a la de cualquier otra persona que disfrute de los derechos y libertades garantizados por el Tratado. (24)
20 Si bien el Tribunal nacional parte de la base de que la profesión de restaurador de arte es una profesión no regulada en España, dicha presunción ha sido impugnada por Finlandia. El Tribunal de Justicia afrontó esta cuestión formulando una pregunta, con anterioridad a la vista, a las partes, a la Comisión y a los Estados miembros. Este planteamiento se vio influenciado por la presunción errónea de que el Derecho español seguía reservando el título de restaurador de bienes culturales y el acceso a puestos en la función pública a graduados de los cursos españoles mencionados anteriormente. Además, está claro que, de considerarse regulada la profesión en el sentido de las Directivas 89/48 y 92/51, las disposiciones detalladas de dichas Directivas podrían proporcionar, en determinadas circunstancias, una solución jurídica más satisfactoria a la demandante que la que se derivaría probablemente de la aplicación directa del artículo 48 del Tratado. Resulta oportuno, por tanto, a efectos de proporcionar al Tribunal nacional una respuesta útil a la cuestión que plantea, que le ayude a resolver el asunto del que conoce, analizar en primer lugar la validez de su presunción. Ello no implica modificación alguna de la cuestión planteada por el Tribunal nacional (excepto ignorar la referencia a «profesión no regulada»), dado que las disposiciones de dichas Directivas forman parte del corpus de Derecho comunitario que garantiza el derecho a la libre circulación de los trabajadores. Analizaré, además, los distintos problemas planteados por la aplicación del artículo 48 del Tratado a los hechos del presente asunto.
La aplicación de las Directivas 89/48 y 92/51
21 La Directiva 92/51 es la que tiene una relevancia más inmediata de las dos Directivas. La Directiva 89/48 se limita a los títulos expedidos tras la realización de cursos de una duración mínima de tres años. Si bien la Directiva 92/51 parece que se refiere fundamentalmente a los ciclos de estudios postsecundarios de menor duración que conducen a la concesión de títulos profesionales de nivel inferior al tercer grado, sus disposiciones son también aplicables, a mi juicio, a los ciclos de estudios de postgrado, que rara vez duran más de tres años. El Tribunal de Justicia ha subrayado ya la importancia de dichos cursos para la evolución profesional y la consiguiente importancia de su homologación para la libertad de circulación de los trabajadores. (25) Está claro, sin embargo, que las dos Directivas cumplen funciones complementarias, con arreglo a un proyecto común, y que deben interpretarse conjuntamente. (26)
i) El estatuto de los Convenios colectivos
22 Me referiré en primer lugar a la cuestión de si una cláusula de un Convenio colectivo celebrado entre un organismo de la Administración pública y representantes de los trabajadores puede constituir una «disposición legal, reglamentaria o administrativa» que, directa o indirectamente, sujete a una de las modalidades de ejercicio de una actividad profesional a la posesión de una titulación específica. A mi juicio, sí puede constituir una disposición de este tipo, dependiendo de cuál sea el contexto jurídico y fáctico, por razones similares a las expuestas por Finlandia.
23 Como cuestión previa, es necesario examinar el estatuto de los Convenios colectivos dentro del sistema jurídico del Estado miembro de que se trata. Muchos sistemas jurídicos de Estados miembros otorgan a los interlocutores sociales la función de negociar Convenios colectivos relativos a las condiciones de trabajo, incluyendo las condiciones de acceso al empleo, que son vinculantes no sólo para las partes y para sus miembros sino también vinculantes para terceros o que producen efectos respecto a éstos. Por ejemplo, un empleador puede estar obligado, una vez cumplidas determinadas formalidades, como las de registro, tras la celebración de un Convenio colectivo por parte de un órgano representativo de su rama o sector, a ampliar sus beneficios y condiciones incluso a personas que no son miembros de los sindicatos participantes. En otros casos, en particular por lo que se refiere a los empleos en la función pública, dichos efectos dependen de la ratificación del Convenio por parte de un organismo público competente.
24 Cuando un Convenio colectivo produce tales consecuencias, bien por imperativo legal o merced a su aprobación por un organismo público, deberá ser considerado, a mi juicio, una disposición legal, reglamentaria o administrativa capaz de regular una actividad profesional. Este razonamiento es válido con independencia de cuál sea la identidad de las partes del Convenio colectivo, es decir, los empleadores u organismos representativos de los empleadores participantes pueden ser tanto públicos como privados. En cualquiera de los dos casos, lo importante es que un Convenio entre agentes del mercado laboral goza de un ámbito de aplicación más general, afectando por ello a terceros, incluidos los trabajadores procedentes de otros Estados miembros, y que dicho efecto es apoyado por la autoridad pública. Ello constituye en consecuencia, a efectos de las Directivas, una forma de atribución de potestad normativa por parte del Estado a los agentes económicos que tienen conferida su autoridad. El hecho de que el Estado no pueda controlar el contenido exacto de dichos Convenios, a falta de una disposición legal prioritaria, no reduce su carácter público y normativo. (27) Como ha señalado Finlandia, el Derecho comunitario reconoce ya el potencial carácter normativo de los Convenios colectivos en determinadas circunstancias. (28)
25 El auto de remisión señala que los Convenios colectivos, incluidas las normas sobre acceso a determinadas categorías profesionales o puestos de trabajo, están integrados en el sistema formal de fuentes del Derecho en España y surten los efectos que acaban de describirse, al menos por lo que respecta a las personas contratadas con arreglo a la legislación laboral ordinaria. Dada la fuerza legal conferida al Convenio colectivo, resulta que el Prado no tenía, de hecho, libertad para admitir al concurso-oposición para la provisión de la plaza de restaurador de obras de arte a personas que no poseyeran la titulación señalada. De esta forma, el Convenio afectaba a personas que no eran parte en el mismo o bien directamente o a través de su pertenencia a un órgano de representación. Ello distingue claramente el supuesto de un Convenio colectivo vinculante que produce efectos frente a terceros del supuesto contemplado en la sentencia Aranitis. (29) En aquel caso, no existía una normativa referente al uso con fines profesionales de la titulación académica de referencia. En la práctica, sólo las personas que poseían ese título aspiraban a ocupar dichos puestos, con lo que prácticamente la totalidad de los que ejercían tal profesión estaban en posesión del título. El demandante había tenido dificultades con su título expedido en otro Estado miembro y pretendía que se declarase que aquél era equivalente al título del Estado de acogida, con arreglo a la Directiva 89/48. El Tribunal de Justicia señaló que la cuestión de «si una profesión está regulada depende de la situación jurídica existente en el Estado miembro de acogida y no de las condiciones del mercado de trabajo en dicho Estado miembro». (30)
26 Una delimitación de la actividad profesional regulada que se adapte a las características específicas de la situación jurídica en un Estado miembro de acogida es acorde con la recomendación recogida en el considerando séptimo de la exposición de motivos de la Directiva 89/48 en el sentido de que dicho término «conviene definirlo con el fin de tener en cuenta las diferentes realidades sociológicas nacionales». Debe señalarse, asimismo, que las Directivas hacen referencia expresa a otra forma de atribución de autoridad pública. Cuando una actividad profesional sea ejercida por miembros de una asociación u organización profesional privada que expida una titulación de formación y dicte reglas profesionales a las que habrán de atenerse sus miembros, y disfrute de un reconocimiento en una forma específica por parte de un Estado miembro, con el fin de promover y mantener un nivel elevado en el ámbito profesional de que se trate, dicha actividad se equiparará a la actividad profesional regulada. (31) Como señala dicho considerando, tales asociaciones y organizaciones «no podrán invocar el carácter privado para sustraerse a la aplicación del sistema previsto por la presente Directiva». Dado que un Convenio colectivo, en las circunstancias esbozadas anteriormente y en virtud de la atribución de potestad normativa pública, puede tener un efecto sobre el acceso a una profesión equivalente al de la regulación de una actividad profesional por parte de una asociación u organización profesional reconocida por los poderes públicos, descartaría la argumentación expuesta por España en el sentido de que un Convenio colectivo tiene siempre un carácter puramente privado. Añadiría, por último, que el lenguaje utilizado en la Directiva presagia una postura flexible cuando subraya incluso los efectos indirectos de las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas» que exigen una titulación académica específica.
ii) El alcance de la regulación
27 Es necesario también, no obstante, a la luz de las circunstancias del presente asunto y de la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia antes de la vista, determinar qué tipos de requisitos académicos pueden constituir la regulación de una actividad profesional. En mi opinión, si normas estatales directas o indirectas (incluidas las delegadas) de carácter legal, reglamentario o administrativo exigen que determinadas personas acrediten que poseen una titulación de formación o un certificado de competencia para poder tener acceso o ejercer una actividad profesional únicamente en determinados supuestos concretos, y no a todos los efectos, la actividad profesional de referencia puede constituir, sin embargo, en tal medida, una actividad profesional regulada en el sentido de la letra f) del artículo 1 de la Directiva 92/51. Coincido con la Comisión en que en ello estaba pensando el legislador comunitario cuando hacía referencia a una actividad profesional «o una de sus modalidades de ejercicio». (32) La posibilidad concreta de que el Estado pueda someter el ejercicio de una actividad profesional de servicio público, o que cuente con la aportación de recursos públicos, a requisitos académicos que no son generalmente aplicables, fue prevista en la letra f) del artículo 1, que considera reguladas las profesiones del ámbito sanitario en la medida en que el régimen de Seguridad Social supedite el reembolso de la actividad profesional a la posesión de una titulación.
28 Sin embargo, como ha señalado también la Comisión, la regulación estatal de una actividad profesional debe aplicarse dentro de unos niveles mínimos de generalidad. Así se desprende de la estructura de las propias Directivas. La definición de una actividad profesional regulada y, por consiguiente, de una profesión regulada, no sólo es esencial a efectos de delimitar las circunstancias en las que un Estado miembro de acogida está obligado a cumplir lo dispuesto en las Directivas, sino que es fundamental también, a tenor del artículo 3 de las dos Directivas, para la determinación de la titulación académica que el Estado de acogida está obligado a homologar. No obstante, la demandante no ha demostrado que reúne los requisitos establecidos en la letra a) del artículo 3 ni en la letra b) del mismo artículo de la Directiva 92/51.
29 La letra a) del artículo 3 no se refiere expresamente a una profesión o actividad profesional regulada sino que habla, en el caso de la Directiva 92/51, de un «título [...] prescrito por otro Estado miembro para acceder a la misma profesión o ejercerla en su territorio», lo que implícitamente hace referencia al criterio de la letra f) del artículo 1 de la citada Directiva.
30 Podría afirmarse, por lo que al Estado de acogida se refiere, que una actividad profesional está regulada por el Estado en el sentido de la letra f) del artículo 1 de la Directiva 92/51 cuando un trabajador comunitario que solicita un puesto se encuentre con una disposición legal, reglamentaria o administrativa que exija una titulación específica, aun cuando dicha exigencia sólo rija respeto al puesto o al empleador de que se trate, en lugar de ser de aplicación más generalizada.
31 No obstante, dicha consideración no permite determinar si una actividad profesional está regulada en el Estado miembro donde se expidió la titulación, a efectos de la letra a) del artículo 3 de la Directiva 92/51, o si no está regulada en el Estado miembro en el que un solicitante ha adquirido experiencia profesional, a efectos de la letra b) del artículo 3 de dicha Directiva. En estas circunstancias, sería incompatible con la motivación subyacente de las Directivas, a saber, el reconocimiento mutuo de los requisitos de los Estados miembros para el ejercicio de las profesiones, que una normativa aplicable restringidamente, limitada quizás a un aspecto concreto de una actividad profesional o a una institución determinada en el Estado miembro en el que se obtuvo la titulación del trabajador comunitario, se considerase que genera la obligación del Estado de acogida de permitirle acceder a cualquier rama o sector de la profesión correspondiente, con independencia de cuáles sean las exigencias de su propia normativa.
32 ¿Cómo pueden conciliarse, por una parte, el evidente deseo del legislador comunitario, expresado en la letra f) del artículo 1 de la Directiva 92/51 de reglametar situaciones en las que el ejercicio de una actividad profesional esté regulado tan sólo parcialmente (por lo que se refiere a una de sus modalidades de ejercicio) en el Estado de acogida, con la necesidad, a efectos del artículo 3, de determinar si el ejercicio de una actividad profesional, en términos generales y abstractos más bien que en un caso concreto, está regulado en el Estado miembro en el que un trabajador comunitario ha estudiado o trabajado anteriormente? La respuesta a esta pregunta ha de tener en cuenta las diferentes realidades sociológicas de cada uno de los Estados miembros y, en particular, sus diferentes mecanismos de repartir la potestad legal, reglamentaria y administrativa entre los diversos niveles de la Administración. (33) A mi juicio, cuando un organismo de la Administración, sea a nivel nacional o regional, establece la titulación necesaria para los aspectos relacionados con el ejercicio de una actividad profesional que entren dentro de su competencia, tanto si se trata de un empleo en el sector público como de la actividad económica general, la profesión de referencia ha de considerarse regulada a efectos de las Directivas. Si dicha regulación general, a cualquier nivel de la Administración, de la titulación necesaria para el ejercicio de una actividad profesional tanto en el sector público como en el privado (sea, en el último caso, como trabajador por cuenta ajena o trabajador por cuenta propia) quedase fuera del ámbito de aplicación de las Directivas, la consecución de sus objetivos resultaría, con toda probabilidad, indefectiblemente frustrada. De manera análoga, por las razones esbozadas anteriormente, la imposición de requisitos de similar alcance sobre la base de la potestad legal, reglamentaria o administrativa atribuida por dicho órgano de la Administración a organismos privados, deberá considerarse que constituye una regulación en el sentido de las Directivas.
33 No obstante, el requisito académico objeto de controversia en el presente asunto se limita, por lo que sabe el Tribunal de Justicia, a un solo organismo público autónomo. Por este motivo, no me parece que tenga un ámbito de aplicación suficientemente genérico como para constituir, por sí solo, una regulación de una actividad profesional en España. Estimo que la situación sería diferente si el Tribunal nacional considerase que las disposiciones de los Convenios colectivos celebrados individualmente por otros museos y galerías públicos constituyen un legado similar de las Ordenes ministeriales actualmente derogadas, en especial si se considerara que ello es una consecuencia de una política administrativa seguida por el Ministerio de Educación y Cultura o por otro órgano competente de la Administración, o si se considerase que dichos Convenios han sido ratificados por tal organismo público. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no ha sido informado de que esto último se haya producido.
34 Debido al restringido ámbito de aplicación del Convenio colectivo descrito en el auto de remisión, y a falta de indicios de la existencia de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas (incluyendo, posiblemente, un Convenio colectivo o una serie de dichos Convenios) de aplicación más generalizada, he de concluir que la profesión de restaurador de obras de arte no es una profesión regulada en España a efectos de las Directivas 89/48 y 92/51. Es necesario examinar, por tanto, si puede derivarse una solución jurídica para la demandante de otras disposiciones del Derecho comunitario relativas a la libertad de circulación de los trabajadores y, en particular, del artículo 48 del Tratado.
El artículo 48 del Tratado
35 Tanto antes como después de la entrada en vigor de las Directivas, el Tribunal de Justicia ha señalado reiteradamente que los Estados miembros están sujetos también a determinadas obligaciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo 48 del Tratado, por lo que respecta a la homologación de los títulos expedidos en otros países de la Comunidad. El Tribunal ha reconocido siempre que «a falta de armonización de las condiciones de acceso a una profesión, los Estados miembros tienen derecho a definir los conocimientos y cualificación necesarios para el ejercicio de dicha profesión y a exigir la presentación de un diploma que certifique la posesión de estos conocimientos y cualificación». (34) No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado también que la exigencia legítima de dichos requisitos, incluso aplicados sin discriminación por razón de la nacionalidad, constituye un obstáculo al ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento o de la libertad de circulación de los trabajadores garantizado por el Tratado, y que los Estados miembros están obligados, en virtud del artículo 5 del Tratado, a abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. (35) De ahí que dichas normas nacionales, aun cuando persigan objetivos legítimos compatibles con el Tratado y justificados por apremiantes razones de interés público, han de ser adecuados para garantizar el logro del objetivo que persiguen y no ir más allá de lo necesario para conseguirlo. (36) A la hora de determinar el nivel de formación y capacitación adecuado, las autoridades españolas están en su derecho de dejarse influenciar por la riqueza del patrimonio artístico que alberga el Prado. (37) Por otra parte, se crea un obstáculo desproporcionado al ejercicio del derecho a la libertad de circulación de los trabajadores si las disposiciones nacionales sobre acceso a una profesión no toman en consideración adecuadamente los conocimientos y aptitudes ya adquiridos por el interesado en otro Estado miembro. (38)
36 El Tribunal de Justicia señaló, en consecuencia, en la sentencia Vlassopoulou que el Estado miembro en el que se solicite autorización para ejercer una profesión, cuyo acceso esté sujeto a la normativa nacional «deberá tomar en cuenta los diplomas, certificados y otros títulos que el interesado haya adquirido con objeto de ejercer esta misma profesión en otro Estado miembro, procediendo a una comparación entre la capacidad acreditada por dichos diplomas y los conocimientos y aptitudes exigidos por las disposiciones nacionales». (39) El Tribunal de Justicia proseguía:
«Este procedimiento de examen debe permitir a las autoridades del Estado miembro de acogida obtener garantías objetivas de que el diploma extranjero certifica en su titular conocimientos y aptitudes, si no idénticos, al menos equivalentes a los acreditados por el diploma nacional. Esta apreciación de la equivalencia del título extranjero debe hacerse considerando exclusivamente el grado de conocimientos y aptitudes que este título permita presumir en su titular, teniendo en cuenta el carácter y la duración de los estudios y la formación práctica con ellos relacionada. [(40)]
[...]
Si de dicho examen comparativo de los títulos se desprende que los conocimientos y aptitudes acreditados por el título extranjero equivalen a los exigidos por las disposiciones nacionales, el Estado miembro estará obligado a admitir que dicho título cumple los requisitos establecidos por las citadas disposiciones. Si, por el contrario, la comparación sólo pone de manifiesto una equivalencia parcial de dichos conocimientos y aptitudes, el Estado miembro de acogida estará facultado para exigir que el interesado demuestre haber adquirido los conocimientos y aptitudes que le faltan. A este respecto, corresponde a las autoridades nacionales competentes apreciar si los conocimiento adquiridos en el Estado miembros de acogida, en el marco bien de un ciclo de estudios o bien de experiencia práctica, pueden bastar para demostrar que se está en posesión de los conocimientos que falten.» (41)
37 El hecho de que haya llegado a la conclusión anteriormente de que la profesión de restaurador de obras de arte no está regulada en España en el sentido de las Directivas no afecta a los principios precedentes. Mi conclusión anterior se deriva principalmente de la estructura y la sistemática de las Directivas. No existe una razón similar para restringir la aplicación de los principios generales sobre homologación derivados del artículo 48 del Tratado a disposiciones estatales generalmente aplicables que establezcan los requisitos de acceso a una profesión. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia es perfectamente aplicable también cuando los Estados miembros o sus organismos públicos restringen el acceso a una profesión en circunstancias estrictamente delimitadas, en el caso de una Institución estatal concreta. Lo mismo puede decirse, naturalmente, respecto de los actos emanados de organismos profesionales privados que tengan efectos similares, (42) y asimismo, por extensión lógica, de la imposición de restricciones a través de un Convenio colectivo celebrado entre un organismo público y los representantes de sus trabajadores. Como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia Walrave «el artículo 48 [...] se aplica [...] a los convenios y a los reglamentos que no emanan de las autoridades públicas». (43) En cualquier caso, en el presente asunto, la referencia que se hace en la convocatoria de concurso-oposición a los requisitos establecidos en el Convenio colectivo permite atribuir la restricción directamente al Prado.
38 Además, se ha considerado también que los requisitos de esta jurisprudencia son de aplicación a situaciones en las que no se exige una titulación específica, en cuanto tal, para poder acceder a una profesión. En la sentencia Aranitis, se trataba de la clasificación de una persona con un título griego de geología por parte de los servicios de empleo de otro Estado miembro. En aquel caso, el Arbeitsamt (Oficina de Empleo) de Berlín había clasificado inicialmente al solicitante como «asistente no cualificado». Posteriormente fue autorizado a utilizar su título griego, que fue traducido al alemán en el certificado de autorización. El Tribunal de Justicia, que decidió que la profesión de geólogo no era una profesión regulada en Alemania a efectos de las Directivas, hacía referencia (44) al citado apartado 16 de su sentencia Vlassopoulou y proseguía:
«Lo mismo ocurre con las actividades profesionales que, por lo que respecta a sus condiciones de acceso o ejercicio, no están supeditadas por disposiciones jurídicas a la posesión de un título. En tales circunstancias, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida que se encargan de la clasificación de los nacionales de otros Estados miembros, clasificación que influirá en la posibilidad de que dichas personas encuentren trabajo en el Estado miembro de acogida, están obligadas a tomar en cuenta, a la hora de efectuar la clasificación, los títulos, conocimientos y aptitudes y otros diplomas que el interesado había obtenido con objeto de ejercer una profesión en su Estado miembro de origen o de procedencia.» (45)
39 Esta jurisprudencia relativa a la clasificación de los trabajadores por parte de los servicios de empleo de un Estado, que afecta a sus oportunidades de empleo en ese Estado, ha de ser aplicable a fortiori al caso de un procedimiento oficial nacional de convalidación de títulos extranjeros. Si existiera alguna duda acerca de la posibilidad de que los resultados de dicho procedimiento afecten a las oportunidades de empleo de una persona, ésta queda resuelta por el hecho de que el Convenio colectivo y la convocatoria de concurso-oposición objeto de controversia en el presente asunto exigen expresamente que los restauradores de obras de arte y los candidatos a ocupar dichos puestos en el Prado posean un título español específico o un título extranjero que haya sido considerado equivalente en virtud de dicho procedimiento oficial. Puede hablarse, por tanto, de una doble obligación: ha de establecerse en España un procedimiento de convalidación que cumpla los requisitos del artículo 48 del Tratado; y el Prado, al establecer sus condiciones de contratación y evaluar la admisibilidad de los candidatos, habrá de establecer esas condiciones y de efectuar dichas evaluaciones cumpliendo los requisitos del artículo 48. De ahí que, si el procedimiento de convalidación oficial no cumpliere dichos requisitos, no es lícito que el Prado excluya, sin realizar más exámenes de su titulación y experiencia, a aquellos candidatos a los que no se haya reconocido, a través del referido procedimiento, la equivalencia de sus títulos a los expedidos en España.
40 Al objeto de delimitar los requisitos del artículo 48 del Tratado a efectos del presente asunto, es particularmente importante señalar la referencia en el apartado 20 de la sentencia Vlassopoulou a la obligación de los Estados miembros, cuando exista únicamente una correspondencia parcial entre la titulación de un trabajador y la utilizada como punto de referencia en el Estado de acogida, de apreciar si los conocimientos adquiridos por el interesado bien a lo largo de un ciclo de estudios posterior o a través de experiencia práctica, son suficientes para determinar la equivalencia. El mismo requisito queda reflejado, a mi entender, en la referencia, en la cita anterior de la sentencia Aranitis a «los diplomas, conocimientos, aptitudes y otros diplomas que el interesado haya obtenido»; (46) ello es reflejo de la misma preocupación por determinar cuales son los conocimientos y aptitudes reales del interesado en el momento de la evaluación, algo distinto del contenido puramente académico del título original.
41 Dicho procedimiento de convalidación tiene por objeto evaluar los conocimientos y aptitudes especializados de un trabajador comunitario que posee una titulación de uno de los Estados miembros, en relación con los conocimientos y aptitudes acreditados por el título normalmente concedido en el Estado miembro de acogida. Por este motivo, deberían tomarse en consideración, a mi juicio, incluso los períodos de estudio o de experiencia práctica fuera de la Comunidad cuando completen la capacitación básica del trabajador comunitario adquirida en un Estado miembro distinto del Estado de acogida; de lo contrario, podría obtenerse una imagen falsa de los conocimientos y aptitudes reales del trabajador comunitario.
42 El Reino de España objetó que un procedimiento de convalidación de títulos académicos no puede tener en cuenta la experiencia práctica ni estudios posteriores. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha esbozado un procedimiento de evaluación en dos fases. Desde la sentencia Heylens, ha señalado que la evaluación de la equivalencia del título extranjero ha de realizarse exclusivamente a la luz de los conocimientos y aptitudes que este título permita presumir en su titular, teniendo en cuenta el carácter y la duración de los estudios y la formación práctica con ellos relacionada. (47) No obstante, en la sentencia Vlassopoulou y en otras posteriores, el Tribunal de Justicia ha insistido en una segunda fase de evaluación, referente a los indicios que muestren que el interesado posee conocimientos y aptitudes no previstos en sus estudios originales. No puede eludirse esta fase sin crear un obstáculo desproporcionado al ejercicio del derecho a la libertad de circulación. La forma de organizar el procedimiento de evaluación no es importante, siempre y cuando la evaluación definitiva, que afecta a las oportunidades de empleo del trabajador comunitario, refleje la situación real. En las circunstancias del presente caso, la mera comparación del programa de estudios universitarios acreditado por el título obtenido por la demandante en el Reino Unido y el programa de estudios correspondiente en España no refleja su situación real, y no es suficiente para determinar su idoneidad para competir por un puesto en la función pública definido por referencia al título español o a títulos extranjeros equivalentes.
43 Para completar esta descripción de los requisitos del artículo 48 del Tratado, deseo hacer referencia a los requisitos, mencionados por primera vez en la sentencia Heylens, de que todas estas decisiones relacionadas con el procedimiento de evaluación estén motivadas y puedan ser impugnadas judicialmente. (48) Además, como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia Kraus, el procedimiento de autorización para el uso de un título académico extranjero «debe ser fácilmente accesible para todos los interesados y, en particular, no puede depender del pago de tasas administrativas excesivas». (49) Como corolario del requisito de facilidad de acceso, y para que no se frustre el derecho de los trabajadores comunitarios a disponer de oportunidades de empleo en otros Estados miembros, el procedimiento de evaluación deberá desembocar en una decisión en un período de tiempo razonable. Qué se entiende por razonable en cada caso concreto dependerá, naturalmente, de varios factores, incluido el nivel de colaboración prestado por el interesado al organismo que efectúe la convalidación.
V. Conclusión
A la luz del análisis precedente, recomiendo que el Tribunal de Justicia responda de la siguiente forma a la cuestión planteada por el Juzgado de lo Social nº 4 de Madrid:
Cuando una disposición contenida en un Convenio colectivo de un organismo público o en una convocatoria de concurso-oposición publicada por éste exija, para el ejercicio de una profesión en el referido organismo, que los solicitantes del empleo de referencia posean o bien una titulación académica expedida en ese Estado miembro o un título de otro Estado miembro reconocido como equivalente por las autoridades competentes de dicho Estado miembro, el procedimiento de homologación deberá cumplir los requisitos del artículo 48 del Tratado. En particular, si existiere tan sólo una equivalencia parcial entre los conocimientos y aptitudes certificados por el título extranjero y los certificados por el título expedido en el Estado miembro de acogida, las autoridades competentes deberán evaluar si los conocimientos y aptitudes adquiridos por otros medios, sea durante un ciclo de estudios separado o a través de experiencia práctica, son suficientes para demostrar la posesión de los conocimientos y aptitudes necesarios que no hayan quedado acreditados por el título extranjero. Si el procedimiento oficial de convalidación no cumpliese este requisito, el propio organismo público contratante deberá evaluar, a la luz de estos criterios, la equivalencia de la titulación expedida en otro Estado miembro a nacionales comunitarios que soliciten un empleo.
(1) - DO L 19, p. 16.
(2) - DO L 209, p. 25.
(3) - Puede encontrarse la misma definición en la letra c) del artículo 1 de la Directiva 89/48.
(4) - La letra d) del artículo 1 de la Directiva 89/48 proporciona una definición análoga de las modalidades de ejercicio reguladas de una actividad profesional, con relación a la necesidad de posesión de un título.
(5) - El párrafo segundo de la letra d) del artículo 1 de la Directiva 89/48 contiene una disposición similar, adecuada al ámbito de aplicación más reducido de dicha Directiva.
(6) - El artículo 3 de la Directiva 89/48 contiene una disposición similar, si bien más restrictiva.
(7) - Letra a) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 92/51; véase, también, la letra a) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 89/48.
(8) - Letra b) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 92/51; véase, también, la letra b) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 89/48.
(9) - Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, 1988, nº 105, Suplemento. El Convenio ha sido sustituido por un Convenio similar celebrado en 1996, Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, 1996, nº 57, Suplemento. A los funcionarios públicos les es aplicable un régimen jurídico diferente, cuyas cláusulas y condiciones de contratación se rigen fundamentalmente por el Derecho público.
(10) - Anexo I, definición de categorías profesionales, Grupo A, Subgrupo II.
(11) - B.O.E. de 18 de marzo de 1989, nº 66.
(12) - B.O.E. de 1 de noviembre de 1991, nº 262.
(13) - Información facilitada por la Unidad de Conservación de la Comisión de Museos y Galerías del Reino Unido al Ministerio de Educación español.
(14) - Al parecer, este puesto se rige por la legislación laboral ordinaria, y no por el régimen especial de los funcionarios públicos.
(15) - Sentencia de 31 de marzo de 1993 (C-19/92, Rec. p. I-1663).
(16) - Sentencias de 12 de diciembre de 1974, Walrave (36/74, Rec. p. 1405), y de 15 de diciembre de 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921).
(17) - Sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión/Dinamarca (143/83, Rec. p. 427), apartado 8; apartado 4 del artículo 2 del Convenio sobre Política Social celebrado entre los Estados miembros de la Comunidad Europea, con la excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, que figura como Anexo del Protocolo del Tratado sobre Política Social.
(18) - Sentencia de 1 de febrero de 1996, Aranitis (C-164/94, Rec. p. I-135), apartado 23.
(19) - Sentencia de 7 de mayo de 1991 (C-340/89, Rec. p. I-2357), apartados 19 y 20.
(20) - Antes citada, apartados 31 y 32.
(21) - Sentencias de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia (C-154/89, Rec. p. I-659), apartado 17, y de 26 de febrero de 1996, Comisión/Grecia (C-198/89, Rec. p. I-727), apartado 21.
(22) - Sentencia de 15 de octubre de 1987 (222/86, Rec. p. 4097), apartado 13.
(23) - Antes citada, apartado 19.
(24) - Sentencia Kraus, antes citada, apartado 15; véanse también los apartados 16 a 18.
(25) - Sentencia Kraus, antes citada, apartados 17 a 23.
(26) - Véanse los considerandos cuarto y quinto de la exposición de motivos de la Directiva 92/51.
(27) - Otra cuestión totalmente distinta es la de si las Directivas son directamente aplicables a los empresarios privados, si las disposiciones nacionales de ejecución no pudieran interpretarse en el sentido de que se extienden a tales situaciones. Como precisó el Abogado General Sr. Van Gerven en sus conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia de 12 de julio de 1990, Foster y otros (C-188/89, Rec. pp. I-3313 y ss., especialmente p. I-3326), apartados 11 y 16, la definición de Estado o de autoridad pública en el Derecho comunitario varía en función del objetivo subyacente o de la motivación de normas concretas.
(28) - Véase el apartado 14 supra. El legislador comunitario reconoció, también, implícitamente el potencial carácter normativo de los Convenios colectivos en el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), analizado más recientemente por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de enero de 1998, Schöning-Kougebetopoulou (C-15/96, Rec. p. I-47), apartado 12.
(29) - Antes citada.
(30) - Ibidem, apartado 23, el subrayado es mío.
(31) - Párrafo segundo de la letra d) del artículo 1 de la Directiva 89/48 y párrafo segundo de la letra f) del artículo 1 de la Directiva 92/51.
(32) - Este mismo análisis es válido, introduciendo los ajustes oportunos por lo que a la titulación académica exigida se refiere, para la letra d) del artículo 1 de la Directiva 89/48.
(33) - Véase, por ejemplo, el debate sobre las competencias de las Comunidades autónomas españolas para regular el ejercicio de la profesión de guía turístico en la sentencia de 22 de marzo de 1994, Comisión/España (C-375/92, Rec. p. I-923).
(34) - Sentencia Heylens, antes citada, apartado 10; véanse, también, las sentencias Vlassopoulou, antes citada, apartado 9, y de 7 de mayo de 1992, Aguirre Borrell y otros (C-104/91, Rec. p. I-3003), apartado 7.
(35) - Sentencias de 28 de junio de 1977, Patrick (11/77, Rec. p. 1199), apartado 10; de 28 de abril de 1977, Thieffry (71/76, Rec. p. 765), apartado 16; Heylens, antes citada, apartados 11 y 12; Vlassopoulou, antes citada, apartado 15; Aguirre Borrell y otros, antes citada, apartado 10; véase, también, la sentencia Kraus, antes citada, apartados 28 y 31.
(36) - Sentencias Thieffry, antes citada, apartados 12 y 15; de 20 de mayo de 1992, Ramrath (C-106/91, Rec. p. I-3351), apartados 29 y 30, y Kraus, antes citada, apartado 32.
(37) - Acerca del interés general de la protección de tesoros nacionales que poseen valor artístico, histórico o arqueológico, véase el artículo 36 del Tratado y la sentencia de 26 de febrero de 1991, Comisión/Italia (C-180/89, Rec. p. I-709), apartado 20.
(38) - Sentencias Vlassopoulou, antes citada, apartado 15, y Aguirre Borrell y otros, antes citada, apartado 10.
(39) - Sentencia Vlassopoulou, antes citada, apartado 16; véanse, también, las sentencias Aguirre Borrell y otros, antes citada, apartado 11; Comisión/España, antes citada, apartado 12, y Aranitis, antes citada, apartado 31. El Tribunal de Justicia se refirió en la sentencia Heylens, antes citada, apartado 11, a dicha obligación cuando las leyes y reglamentos del Estado miembro prevén la posibilidad de homologación de títulos extranjeros equivalentes.
(40) - Véase, también, Heylens, antes citada, apartado 13, que fue citada por el Tribunal de Justicia.
(41) - Sentencia Vlassopoulou, antes citada, apartados 17, 19 y 20; véanse, también, las sentencias Aguirre Borrell y otros, antes citada, apartados 12 y 14, y Comisión/España, antes citada, apartado 13.
(42) - Sentencia Walrave, antes citada, apartados 17 a 19, y 21; sentencias de 14 de julio de 1976, Donà (13/76, Rec. p. 1333), apartado 17, y Bosman, antes citada, apartados 82 a 84.
(43) - Antes citada, apartado 21, el subrayado es mío; véase, también, la sentencia Bosman, antes citada, apartado 84; véase, igualmente, el apartado 4 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, antes citado.
(44) - Antes citada, apartado 31.
(45) - Ibidem, apartado 32.
(46) - El subrayado es mío.
(47) - Sentencias Heylens, antes citada, apartado 13; Vlassopoulou, antes citada, apartado 17; Aguirre Borrell y otros, antes citada, apartado 12, y Comisión/España, antes citada, apartado 13.
(48) - Antes citada, apartado 17; Vlassopoulou, antes citada, apartado 22; Aguirre Borrell y otros, antes citada, apartado 15.
(49) - Antes citada, apartado 39.
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