Conclusie van de advocaat generaal
1 Vallen verblijven van scholieren in het buitenland binnen de werkingssfeer van de communautaire richtlijn "pakketreizen"? Dat is in wezen de vraag die de Korkein hallinto-oikeus (hoogste administratieve rechter in Finland) in de onderhavige zaak ter beantwoording aan het Hof voorlegt.
De gemeenschapsrechtelijke regeling
2 Doel van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten(1) (hierna: "richtlijn"), is volgens artikel 1 de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake op het grondgebied van de Gemeenschap verkochte of ten verkoop aangeboden pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten.
3 Volgens artikel 2, punt 1, wordt onder "pakket" verstaan de van tevoren georganiseerde combinatie van niet minder dan twee van de volgende diensten: vervoer, logies en andere, niet met vervoer of logies verband houdende toeristische diensten die een significant deel van het pakket uitmaken. Voorts wordt bepaald, dat afzonderlijke facturering van diverse onderdelen van eenzelfde pakket de organisator of de doorverkoper niet van de verplichtingen van de richtlijn ontslaat. Die combinatie moet voor een vaste prijs worden verkocht of ten verkoop worden aangeboden en bovendien een periode van meer dan 24 uur beslaan of een overnachting behelzen.
4 De daaropvolgende punten van artikel 2 van de richtlijn behelzen definities van de partijen bij de contractuele betrekking. Onder "organisator" wordt verstaan "de persoon die niet-incidenteel pakketten samenstelt en deze rechtstreeks of via een doorverkoper verkoopt of ten verkoop aanbiedt". De "doorverkoper" is "de persoon die het door de organisator samengestelde pakket verkoopt of ten verkoop aanbiedt". Ten slotte is de "consument" "de persoon die het pakket koopt of zich daartoe verbindt ($de hoofdcontractant'), of elke persoon namens wie de hoofdcontractant zich ertoe verbindt het pakket te kopen ($de andere begunstigden'), of elke persoon aan wie de hoofdcontractant of een van de andere begunstigden het pakket overdraagt ($de cessionaris')".
5 In de daaropvolgende bepalingen wordt de inhoud van de respectieve rechten en verplichtingen gepreciseerd die partijen verwerven dan wel op zich nemen wanneer zij een overeenkomst met betrekking tot een pakket sluiten, alsmede de op de doorverkoper en de organisator in de precontractuele fase rustende informatieplicht. Het gaat in het algemeen om bepalingen die zich richten tot de "sterke" partij bij de overeenkomst (de doorverkoper en/of de organisator van het pakket) en die de consument beogen te beschermen. Voor de onderhavige zaak verdienen inzonderheid de bepalingen van artikel 4, lid 1, sub b-iii, en artikel 4, lid 3, vermelding. Volgens eerstgenoemde bepaling verstrekken de organisator en/of de doorverkoper, wat betreft reizen en verblijven van minderjarigen in het buitenland, de consument schriftelijk of in enige andere passende vorm en tijdig vóór het begin van de reis de informatie waardoor rechtstreeks contact mogelijk is met het kind of met de persoon die ter plaatse voor diens verblijf verantwoordelijk is. Volgens laatstgenoemde bepaling kan de consument, indien hij niet kan deelnemen aan het pakket, na de organisator of de doorverkoper tijdig vóór het vertrek op de hoogte te hebben gebracht, zijn boeking overdragen aan een persoon die aan alle aan het pakket verbonden voorwaarden voldoet.
6 Vervolgens moet artikel 7 van de richtlijn worden genoemd, volgens hetwelk "de organisator en/of de doorverkoper die partij zijn bij de overeenkomst, dienen aan te tonen over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument".(2)
7 Ten slotte moeten de lidstaten ingevolge artikel 9 de maatregelen treffen die nodig zijn om uiterlijk op 31 december 1992 aan de richtlijn te voldoen. In het geval van de Republiek Finland was de uiterste termijn voor uitvoering van de richtlijn overeenkomstig het toetredingsverdrag bepaald op 1 januari 1995. De richtlijn is tijdig - en, voor zover ik dit kan beoordelen, getrouw - bij twee afzonderlijke regelingen in Fins recht omgezet: wet nr. 1079/1994 betreffende georganiseerde reizen (valmismatkalaki) en wet nr. 1080/1994 betreffende reisorganisatoren (valmismatkaliikelaki).
De feiten en de prejudiciële vragen
8 De bij de nationale rechter aanhangige zaak is aangebracht door AFS Intercultural Programs Finland ry, een naar Fins recht opgerichte vereniging zonder winstoogmerk (hierna: "vereniging"). Volgens haar statuten heeft de vereniging tot doel, de internationale samenwerking en de uitwisseling tussen de verschillende culturen te bevorderen. Daartoe organiseert zij, evenals de in andere staten werkzame zusterorganisaties, uitwisselingsprogramma's voor scholieren op internationale schaal, waarbij zij Finse studenten in het buitenland en buitenlandse studenten in Finland onderbrengt. De leeftijd van de aan dit programma deelnemende scholieren ligt tussen 16 en 18 jaar. De duur van het verblijf in het buitenland varieert van zes tot elf maanden.
9 De vereniging organiseert het vervoer van de scholieren naar het land van bestemming via lijnvluchten. De scholieren worden ondergebracht bij door de vereniging geselecteerde gezinnen die hen gratis opnemen. De vereniging organiseert eveneens spoedcursussen ter voorbereiding en van tijd tot tijd gemeenschappelijke programma's voor de deelnemers aan de cursussen. Gedurende hun verblijf bezoeken de scholieren een school ter plaatse. Plaatselijke vrijwilligers zijn verantwoordelijk voor de organisatie in het gastland.
10 De financiële betrekkingen tussen partijen zijn aldus geregeld, dat de scholieren een aanbetaling van 10 % van het totaalbedrag moeten verrichten wanneer zij voor het uitwisselingsprogramma worden aangenomen, dat wil zeggen ongeveer tien maanden voor het vertrek. Vervolgens wordt het restant vóór het begin van de reis in drie termijnen betaald. Bij vertrek ontvangt de scholier een tevoren betaald retourticket.
11 Het bij de nationale rechter aanhangig geding gaat terug op het door de Kuluttajavirasto (Dienst voor consumentenzaken; hierna: "Kuluttajavirasto") tot de vereniging gerichte verzoek om zich in te schrijven in het bij de hierboven genoemde Finse wet betreffende reisorganisatoren ingestelde register van reisorganisatoren. De wet (die, zoals reeds gezegd, is vastgesteld ter uitvoering van de richtlijn) bepaalt, dat de activiteit van reisorganisator uitsluitend mag worden uitgeoefend door natuurlijke of rechtspersonen of door in Finland toegelaten dochterondernemingen van een buitenlandse vennootschap of stichting; daartoe moeten de ondernemers zich in een daarvoor voorzien register inschrijven. Artikel 2 van de wet preciseert, dat de betrokken activiteit het organiseren, het aanbieden of het ten verkoop aanbieden van pakketreizen omvat. Ingevolge de wet moet de Kuluttajavirasto nagaan, of de op het grondgebied van de staat werkzame ondernemers de wettelijke verplichtingen nakomen. Eén van die verplichtingen is die om passende garanties te verschaffen om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de kopers van pakketreizen.(3) Volgens de Finse wet kan de Kuluttajavirasto bovendien de persoon die niet is geregistreerd en die dus niet de vereiste garanties heeft verschaft, verbieden zijn activiteit voort te zetten, en kan hij in geval van schending van de verplichting tot registratie boetes opleggen.
12 Krachtens bovengenoemde bepalingen verzocht de Kuluttajavirasto de vereniging om zich te laten registreren als organisator van pakketreizen. Zijns inziens vormt de aan de scholieren aangeboden totale dienst, die bestaat uit het vervoer, het verblijf in het gastgezin en andere accessoire diensten, waaronder de voorbereiding van de scholier met betrekking tot de karakteristieke eigenschappen van het gastland, namelijk een "pakket", waardoor de voorschriften inzake pakketreizen van toepassing zijn.
13 De vereniging gaf geen gevolg aan het verzoek om registratie. Derhalve gelastte de Kuluttajavirasto haar bij besluit van 14 oktober 1996 haar activiteiten als organisator van pakketreizen te staken, onder bedreiging met een dwangsom van 100 000 FIM in geval van niet-naleving van het besluit.
14 Daarop stelde de vereniging tegen dat besluit bij de Korkein hallinto-oikeus beroep tot nietigverklaring in. Zij voerde aan, dat zij niet werkzaam was als organisator van pakketreizen, omdat de scholierenuitwisseling niet behoort tot de pakketreizen zoals omschreven in richtlijn 90/314 en in de nationale wettelijke regeling tot omzetting daarvan; voorts betoogde zij, dat zij geen vervoer en logies of vervoer en andere toeristische diensten voor een totale prijs aanbiedt, zodat in casu niet is voldaan aan de in artikel 2 van de richtlijn en de bijbehorende nationale bepalingen vastgestelde voorwaarden.
15 Ervan uitgaande, dat de nationale wet moet worden uitgelegd en toegepast in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn, heeft de Korkein hallinto-oikeus het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
"1) Valt een uitwisseling van scholieren die ongeveer een half of één jaar duurt en die niet is bedoeld als reis of toerisme, doch om de scholier naar school te laten gaan in een vreemd land en daar kennis te laten maken met de bevolking en de cultuur, waarbij de betrokken scholier kosteloos verblijft in een plaatselijk gezin en als gezinslid wordt beschouwd, geheel of ten dele binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/314/EEG van de Raad betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten? Moet daarbij belang worden gehecht aan de niet-commerciële kenmerken van de organisatie van die uitwisseling, zoals het feit dat de deelnemers aan de uitwisseling slechts een deel van de reiskosten betalen, dat de uitwisseling in samenwerking met instellingen van algemeen nut in verschillende landen en overwegend door vrijwilligers wordt georganiseerd, en dat de uitwisseling wordt gesteund met middelen uit de cultuurbegroting van de staat?
2) Indien de hiervoor beschreven uitwisseling van scholieren binnen de algemene werkingssfeer van de richtlijn valt, wordt verzocht om een antwoord op de volgende vragen betreffende de gedetailleerde uitlegging van artikel 2 van de richtlijn:
2.1. Moet een langdurig en kosteloos verblijf in een gezin, waarin de scholier wordt opgenomen als gezinslid en wordt beschouwd als kind van het gezin, worden aangemerkt als logies in de zin artikel 2, punt 1, sub b?
2.2. Moeten de voorbereiding van de scholier en zijn ouders, de keuze van het gastgezin en de school in het gastland en het klaarmaken van de voor het gastland vereiste documenten worden aangemerkt als andere toeristische diensten in de zin van artikel 2, punt 1, sub c?"
De eerste prejudiciële vraag
16 De eerste prejudiciële vraag heeft betrekking op de werkingssfeer van richtlijn 90/314. De verwijzende rechter noemt omstandigheden die zijns inziens twijfel kunnen doen rijzen omtrent de vraag, of de door de Finse vereniging aangeboden diensten pakketreizen zijn in de zin van de wet betreffende reisorganisatoren, die is vastgesteld om uitvoering te geven aan de richtlijn. Het gaat meer bepaald om de volgende omstandigheden: in de eerste plaats de duur van de reis, die varieert van zes maanden tot één jaar; in de tweede plaats het doel van de reis, die niet zozeer voor toeristische of vakantiedoeleinden wordt gemaakt, doch om in een vreemd land naar school te gaan en kennis te maken met de levenswijze van de burgers van dat land; voorts wordt die activiteit uitgeoefend door een organisator die geen winstoogmerk heeft; ten slotte betaalt de scholier slechts een deel van de kosten van het programma en draagt de staat bij tot de dekking van die kosten door voor culturele activiteiten bestemde gelden aan te wenden.
17 Ik merk meteen al op, dat de zojuist genoemde aspecten mijns inziens de betrokken reizen niet kunnen uitsluiten van de werkingssfeer van de richtlijn. Om dat aan te tonen, zal ik allereerst de "objectieve" aspecten betreffende de bijzondere kenmerken van de door de vereniging ten verkoop aangeboden dienst in ogenschouw nemen en vervolgens de subjectieve aspecten met betrekking tot de vereniging zelf onderzoeken.
18 Wat de bijzondere kenmerken van de dienst betreft, moet om te beginnen rekening worden gehouden met het door de vereniging voor de nationale rechter aangevoerde bezwaar - dat met name de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft overgenomen voor het Hof - dat verblijven van scholieren die deel uitmaken van een uitwisselingsprogramma en dus worden gekenmerkt door de lange duur ervan, enerzijds, en het niet typisch toeristische, doch educatieve - in de ruime zin van het woord - doel ervan, anderzijds, niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Met andere woorden, de werkingssfeer van de richtlijn moet volgens hen worden beperkt tot een nauwkeurig bepaalde categorie van pakketreizen, te weten die waarvan het toeristische doel duidelijk uitkomt, terwijl die reizen waarbij in een vreemd land een school wordt bezocht en dus kennis wordt gemaakt met de cultuur en de levenswijze in dat land, hiervan per definitie zijn uitgesloten. Om die uitlegging kracht bij te zetten, merken bovengenoemde partijen op, dat in de considerans van de richtlijn herhaaldelijk wordt gesproken van de "toeristische sector"(4) en van de noodzaak om een "communautair beleid voor het toerisme"(5) nader uit te werken. Volgens hen tonen die aspecten aan, dat de opstellers van de richtlijn de werkingssfeer ervan en dus de aan de consumenten van pakketreizen geboden bescherming wilden beperken tot reizen met toeristische doeleinden.
19 Mijns inziens volstaan de zojuist genoemde aspecten niet om de stelling van de vereniging en van de regering van het Verenigd Koninkrijk te onderschrijven. Aangenomen moet worden, dat bij de uitlegging van de bepalingen van de betrokken richtlijn moet worden uitgegaan van het algemeen toepasselijke criterium, dat in geval van twijfel de bepalingen ervan moeten worden verstaan op de gunstigst mogelijke wijze voor hen voor wie de bescherming is bestemd, te weten de consument van de pakketreizen.(6) Tot die slotsom komt men op de grondslag van een systematisch onderzoek van de tekst en de doelstellingen van de richtlijn met inachtneming van de considerans ervan.(7) De bepalingen die de werkingssfeer van de richtlijn afbakenen, moeten dus zo ruim mogelijk worden verstaan, teneinde aldus het gevaar te verminderen, dat de bescherming die de richtlijn aan de consumenten van de betrokken diensten wil verzekeren, wordt gefrustreerd.
20 Er is niets in de doelstellingen en de tekst van en de voorbereidende werkzaamheden(8) betreffende de richtlijn waaruit kan worden afgeleid, dat de werkingssfeer ervan uitsluitend is beperkt tot toeristische diensten. Aangezien het gaat om een maatregel tot harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen die primair tot doel heeft, de zwakke partij bij de reisovereenkomst te beschermen, ligt het voor de hand dat bij alle op het grondgebied van de Gemeenschap verkochte pakketreizen die vereisten inzake bescherming van de consument gelden, die de toepassing van de in de richtlijn bedoelde beschermende bepalingen rechtvaardigen. Wat de tekst betreft, blijkt reeds dadelijk uit de titel van de richtlijn, dat zij van toepassing is op pakketreizen, vakantiepakketten en rondreispakketten, hetgeen duidelijk betekent, dat de werkingssfeer van de richtlijn reizen omvat die geen betrekking hebben op vakantie in de strikte zin van het woord. Voorts kan voor een ruime uitlegging van de werkingssfeer van de richtlijn steun worden gevonden in artikel 2, punt 4, van de richtlijn, waar het begrip "consument" wordt gedefinieerd. Zoals de Finse regering heeft opgemerkt, wordt in die bepaling immers slechts vermeld, dat onder "consument" wordt verstaan de persoon die het pakket, zoals omschreven in artikel 2, koopt of zich daartoe verbindt(9), zonder dat daarbij rekening wordt gehouden met het doel van de reis, in tegenstelling tot hetgeen blijkt uit de tekst van andere richtlijnen die strekken tot bescherming van de consument, waarin het begrip "consument" expliciet wordt beperkt tot "een natuurlijk persoon die ten aanzien van de onder deze richtlijn vallende transacties handelt voor een gebruik dat als niet bedrijfs- of beroepsmatig kan worden beschouwd".(10)
21 Zelfs indien men zich op het standpunt zou willen stellen, dat de richtlijn uitsluitend toeristische diensten(11) heeft willen behandelen, dan kan hierin mijns inziens hoe dan ook geen steun worden gevonden voor de door verzoekster in het hoofdgeding en de regering van het Verenigd Koninkrijk geopperde conclusie. Er zou zich immers onmiddellijk het vraagstuk voordoen, hoe het begrip toerisme moet worden gedefinieerd, hetgeen allesbehalve gemakkelijk blijkt te zijn. Het spreekt vanzelf, dat dit begrip niet kan samenvallen met het begrip vakantie. Er valt immers te denken aan cultureel toerisme, sociaal toerisme, ecologisch toerisme, etc.(12); voorts kan een en dezelfde reis in de perceptie van de reiziger zowel dienen voor vakantiedoeleinden als voor bijvoorbeeld verdieping van de culturele kennis. Het lijkt dus van volstrekte willekeur te getuigen om toeristische diensten te definiëren op basis van het doel van de pakketreis; derhalve ontbreekt de grondslag om de bescherming die de richtlijn alle consumenten van diensten in verband met pakketreizen wil verzekeren, te beperken tot aan vakantiereizigers aangeboden diensten.
22 De werkingssfeer van de richtlijn kan dus niet worden afgebakend aan de hand van het doel van de reis. Er is niets in de tekst van de richtlijn of in verband met de doelstellingen ervan op grond waarvan kan worden geconcludeerd, dat enkel "plezierreizen" worden beschermd uit hoofde van de materiële bepalingen van de richtlijn, terwijl reizen die met andere doeleinden (zaken, conferenties, familiebezoeken, studie, om maar enkele voorbeelden te noemen) worden ondernomen, hiervan per definitie zouden zijn uitgesloten en bijgevolg niet zouden zijn onderworpen aan de in de richtlijn opgenomen bepalingen ter bescherming van consumenten. Naast de voor de hand liggende moeilijkheden om de bedoelingen te achterhalen van de persoon die een pakketreisovereenkomst sluit, pleit ook voornoemd vereiste om te voorkomen dat de bescherming die de richtlijn wil verzekeren, wordt gefrustreerd, ervoor om geen belang toe te kennen aan het doel van de reis.
23 Om die oplossing kracht bij te zetten kan mijns inziens artikel 4, lid 1, van de richtlijn worden genoemd. Die bepaling heeft betrekking op de op de organisator en/of doorverkoper van de pakketreis rustende informatieplicht. Artikel 4, lid 1, sub b-iii, verwijst expliciet naar reizen en verblijven van minderjarigen in het buitenland, in verband waarmee bovengenoemde ondernemers verplicht zijn "de informatie [te verstrekken] waardoor rechtstreeks contact mogelijk is met het kind of met de persoon die ter plaatse voor diens verblijf verantwoordelijk is". Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt, dat die bepaling spreekt van "verblijven" van minderjarigen in het buitenland, welke verblijven - zoals in de praktijk blijkt - juist voor studiedoeleinden dienen (de cultuur van het gastland, de taal, etc.), en, in de tweede plaats, dat de gedragsverplichtingen die die bepaling in het algemeen de organisator van de dienst oplegt, juist - opmerkelijk genoeg - die zijn welke de vereniging eigener beweging op zich neemt jegens de voor het uitwisselingsprogramma aangenomen scholieren.
24 De materiële werkingssfeer van de richtlijn kan dus enkel worden afgebakend op de grondslag van de bepalingen van de artikelen 1 en 2. Het moet dus in de eerste plaats gaan om "op het grondgebied van de Gemeenschap verkochte of ten verkoop aangeboden" diensten (artikel 1). In de tweede plaats moet de dienst een pakket zijn, in die zin dat de aan de consument aangeboden dienst niet minder dan twee van de volgende elementen omvat: vervoer, logies en andere toeristische diensten die daarmee geen verband houden, doch die een significant deel van het pakket uitmaken. In de derde plaats moeten die elementen van tevoren door de organisator van de betrokken dienst worden gecombineerd en moet die "van tevoren georganiseerde combinatie" tegen een vaste prijs worden verkocht of ten verkoop worden aangeboden. Ten slotte moet de ten verkoop aangeboden dienst, wat de vereiste minimale duur betreft, een periode van meer dan 24 uur beslaan of een overnachting behelzen. Vertoont de door de vereniging aan de scholieren aangeboden dienst die elementen - hetgeen de nationale rechter moet nagaan - dan moet de consumenten, de zwakke partijen bij de overeenkomst, de door de richtlijn geboden bescherming worden verzekerd, zonder dat andere elementen als de doeleinden van de reis en de duur van het verblijf een rol kunnen spelen.
25 De door de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeschikking aan het Hof genoemde elementen met betrekking tot de bijzondere kenmerken van de organisator van het verblijf voor studiedoeleinden in het buitenland, kunnen mijns inziens geen grond zijn om de betrokken diensten van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten. In de eerste plaats valt daarbij te denken aan het niet-commerciële karakter van de activiteit van de vereniging. De verwijzende rechter merkt in dat verband op, dat de vereniging niet met een winstoogmerk handelt en dat de deelnemers aan het uitwisselingsprogramma slechts een deel van de kosten moeten betalen, omdat de uitwisselingen met name worden gefinancierd met voor culturele activiteiten bestemde overheidsgelden.
26 Dienaangaande moet er allereerst rekening mee worden gehouden, dat de definitie van het begrip "organisator" van pakketreizen in artikel 2, punt 2, geen verwijzing bevat naar de al dan niet commerciële aard van de uitgeoefende activiteit.(13) Die omstandigheid is dus van geen enkel belang voor de vaststelling van de ondernemers op wie de richtlijn van toepassing bedoelt te zijn.
27 De voorbereidende werkzaamheden betreffende de richtlijn bevestigen de door mij in overweging gegeven uitlegging. De definitie van het begrip "organisator" in de definitieve tekst van de richtlijn is het resultaat van het feit, dat in het gemeenschappelijke standpunt van de Raad rekening is gehouden met een amendement van het Economisch en Sociaal Comité. De oorspronkelijke tekst van het voorstel van de Commissie bevatte immers de volgende definitie van het begrip "organisator": "de persoon die, in de uitoefening van zijn bedrijf, het pakket samenstelt en het door middel van brochures of andere vormen van publiciteit aan het publiek aanbiedt".(14) In voornoemd advies van 23 februari 1989 daarentegen zag het Comité deze definitie graag herzien, omdat het die in het voorstel van de Commissie niet bevredigend achtte, juist omdat, wat de uitoefening van de activiteit betreft, "niet-professionele organisatoren [zoals particuliere clubs] (...) niet hiertoe worden gerekend".(15)
28 Wordt de al dan niet commerciële aard van de activiteit niet van belang geacht voor de toepassing van de richtlijn, dan volgt hieruit, dat de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheden, dat het logies gratis wordt verstrekt of de deelnemer aan de door de vereniging georganiseerde programma's slechts een deel van de desbetreffende kosten moet betalen, evenmin van invloed kunnen zijn op de door mij in overweging gegeven oplossing. In die zin heb ik mij reeds uitgelaten in mijn conclusie in de zaak Rechberger e.a.(16), waarin ik heb verklaard, dat een pakketdienst zelfs binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt, wanneer de consument niet verplicht is een prijs te betalen die overeenkomt met de economische waarde van de tegenprestatie, wanneer dus de van de consument verlangde financiële bijdrage formeel slechts voor één van de elementen van het pakket wordt verricht. Dat de activiteit van de vereniging gedeeltelijk is gebaseerd op het werk van vrijwilligers, is om dezelfde redenen evenmin relevant voor de vaststelling van de "personele" werkingssfeer van de richtlijn. Waar het uiteindelijk op aankomt, is enkel en alleen of is voldaan aan de in de richtlijn expliciet genoemde voorwaarden: de organisator is de persoon die niet-incidenteel pakketten samenstelt en deze rechtstreeks of via een doorverkoper verkoopt of ten verkoop aanbiedt.
29 Aldus concludeer ik, dat een reis in het kader van een uitwisselingsprogramma van scholieren, met een duur van zes maanden tot één jaar, waarbij het de bedoeling is dat de scholier een onderwijsinstelling bezoekt en nader kennis maakt met de samenleving en de cultuur van een ander land en waarbij hij in een plaatselijk gezin verblijft, eveneens binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt. De niet-commerciële aard van de activiteit van de organisator van de dienst en inzonderheid de omstandigheid dat de uitwisselingen worden afgestemd in het kader van de samenwerking tussen verenigingen zonder winstoogmerk in verschillende staten en dat zij worden gefinancierd met voor culturele activiteiten bestemde overheidsgelden, zijn in dat opzicht zonder belang. Dat de deelnemer aan het programma slechts een deel van de kosten behoeft te betalen, is eveneens irrelevant.
De tweede prejudiciële vraag
30 Na bovengenoemde conclusie kan dus de tweede prejudiciële vraag van de Finse rechter worden onderzocht. De verwijzende rechter verzoekt het Hof om uitlegging van een specifieke bepaling van de richtlijn (artikel 2, punt 1), waarin de bestanddelen van een pakket worden genoemd waarmee rekening moet worden gehouden voor de toepassing van de richtlijn.
31 Zoals reeds gezegd, wordt onder pakket in de zin van artikel 2, punt 1, verstaan de van tevoren georganiseerde combinatie van niet minder dan twee van de volgende diensten: vervoer, logies en andere toeristische diensten die daarmee geen verband houden, doch die een significant deel van het pakket uitmaken. De nationale rechter wenst dus te vernemen, of, ondanks de bijzonderheden van het geval, aan die voorwaarden wordt voldaan.
32 Om te beginnen moet in dit verband worden ingegaan op een door de Commissie aangevoerd algemeen bezwaar. Zij betwist, dat er in casu sprake is van een "van tevoren georganiseerde combinatie" van de bestanddelen van het pakket. Haars inziens ontbreekt dit element, omdat de door de vereniging georganiseerde verblijven zijn gebaseerd op een individuele selectie van de aangenomen scholieren met inachtneming van hun persoonlijke kwaliteiten. De toelating tot de uitwisselingsprogramma's is immers afhankelijk gesteld van een beoordeling van de persoonlijkheid van de scholier en van zijn vermogen om zich aan te passen aan de plaats waar het programma wordt uitgevoerd en aan het gezin dat hem wil opvangen.
33 Derhalve is de deelneming aan verblijven voor studiedoeleinden volgens de Commissie niet gebaseerd op objectieve elementen. Dus kan in casu geen sprake zijn van toepassing van de bepaling van artikel 4, lid 3, van de richtlijn, op grond waarvan de consument, indien hij niet kan deelnemen aan de reeds gereserveerde reis, het recht heeft zijn boeking over te dragen aan een persoon die aan alle aan het betrokken pakket verbonden voorwaarden voldoet.
34 De redenering van de Commissie is niet overtuigend. Mijns inziens kan de tekst van bovengenoemde bepaling anders worden uitgelegd. Het door de richtlijn aan de consument toegekende recht om zijn vordering uit overeenkomst over te dragen, kan enkel worden uitgeoefend ten gunste van "een persoon die aan alle aan het pakket verbonden voorwaarden voldoet". De richtlijn zelf erkent dus, dat het vervullen van bepaalde, nauwkeurig omschreven voorwaarden met betrekking tot inzonderheid de persoonlijke kwaliteiten, een conditio sine qua non kan vormen voor de deelneming aan sommige pakketreizen. Er zijn immers reizen - met name de typische "plezierreizen" - die worden georganiseerd voor de leden van een beroepsgroep of van een vereniging, voor de scholieren van een school, voor personen van een bepaalde leeftijd, etc. Het lijdt geen twijfel, dat voor dit soort van "besloten" reizen het in artikel 4, lid 3, van de richtlijn bedoelde recht tot overdracht van de vordering uit overeenkomst niet absoluut is, doch enkel kan worden uitgeoefend jegens personen die voldoen aan de voorwaarden voor deelneming aan de betrokken reis. Dat betekent, dat de organisator in al die gevallen de vervangers enkel moet accepteren wanneer het om bepaalde personen gaat. Daarentegen kan mijns inziens bezwaarlijk staande worden gehouden, dat de door de richtlijn voorziene bescherming ten gunste van de consumenten van pakketreizen - inzonderheid die betreffende de garanties voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring - moet worden uitgesloten enkel op grond dat de consument zijn vordering uit overeenkomst met betrekking tot een bepaalde reis niet aan ongeacht wie zou kunnen overdragen. Dat zou er immers toe leiden, dat de beschermingssfeer zonder geldige redenen werd beperkt, hetgeen onverenigbaar is met de ratio van de richtlijn, op grond waarvan, zoals reeds eerder opgemerkt, de bepalingen die de werkingssfeer ervan afbakenen, integendeel ruim moeten worden uitgelegd.
35 Nu de zeer beperkte draagwijdte van het in artikel 4, lid 3, van de richtlijn aan de consument toegekende recht is aangetoond, is het duidelijk dat die draagwijdte voortvloeit uit de tekst zelf van voornoemde bepaling, en kan dus ook worden geconcludeerd, dat voor sommige pakketreizen de deelnemingscriteria dermate restrictief en "exclusief" zijn, dat in het geheel geen of slechts in werkelijk uitzonderlijke gevallen een vervanging is toegestaan, zonder dat zulks op enigerlei wijze van invloed is op de toepassing van de richtlijn in het algemeen. In ons geval zou de overdracht enkel kunnen worden toegestaan ten gunste van de personen die door de vereniging zijn geselecteerd voor deelneming aan het uitwisselingsprogramma, doch gelet op de aard van de dienst en van de intuitu personae-betrekking die tot stand komt met het gastgezin, is uiteraard de toestemming van dat gezin vereist. Op grond van de omstandigheid dat het uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk is om een bepaling van de richtlijn op een bepaald type van pakketreizen toe te passen - met welke moeilijkheid overigens impliciet rekening wordt gehouden in de tekst zelf van de richtlijn - kunnen pakketreizen stellig niet zonder meer worden uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn, voor zover natuurlijk die pakketreizen in alle andere opzichten voldoen aan de door de bepalingen van de richtlijn gestelde voorwaarden.
36 Nu is aangetoond, dat de voorwaarde inzake de "van tevoren georganiseerde combinatie" van de diensten die de pakketreis uitmaken, onverminderd geldt, in weerwil van de speciale betrekking die tot stand komt tussen de vereniging, de scholier en het gastgezin, moet thans nader worden ingegaan op de inhoud van de tweede prejudiciële vraag. Met die vraag verzoekt de rechter in wezen te preciseren, of een gratis en langdurig verblijf in een gezin, gedurende hetwelk de scholier wordt behandeld als ware hij een kind van het gezin, moet worden geacht te vallen onder het begrip "logies" in artikel 2, punt 1, sub b, van de richtlijn.
37 Mijns inziens moet die vraag bevestigend worden beantwoord. Zoals reeds gezegd, zijn de duur van de dienst en het feit dat hij gedeeltelijk gratis wordt verstrekt, volstrekt irrelevant voor de afbakening van de werkingssfeer van de richtlijn. Het volstaat immers, dat de dienst wordt verkocht of ten verkoop wordt aangeboden tegen een prijs die het gehele "pakket" omvat. De definitie van het begrip "logies" dekt uiteraard elke soort van huisvesting, ongeacht of dit in een hotel, in gezinsverband, in een jeugdherberg, etc. is. De duur ervan speelt geen enkele rol in het stelsel van de richtlijn, die zo gezien slechts een minimumgrens stelt: de gehele aan de consument aangeboden dienst moet een periode van niet minder dan 24 uur beslaan of minstens een overnachting behelzen. In die optiek is het feit, dat de scholier als een kind van het gezin in het gastgezin wordt opgenomen, zonder belang.
38 Nu is aangetoond, dat de door de vereniging aangeboden diensten de twee "typische" diensten omvatten die deel uitmaken van het pakket, te weten het vervoer en het logies, is de door de nationale rechter aan het Hof voorgelegde aanvullende vraag over de uitlegging van artikel 2, punt 1, sub c, van de richtlijn niet langer ter zake dienend. Derhalve wijs ik er enkel met nadruk op, dat sommige van de in de verwijzingsbeschikking genoemde diensten, waaronder het klaarmaken van de documenten betreffende het gastland of het organiseren van een korte voorbereidingscursus voor het verblijf in het buitenland, in beginsel onder de definitie van het begrip "andere toeristische diensten" in de zin van die bepaling zouden kunnen vallen, mits zij een significant deel uitmaken van het geheel van diensten die het pakket vormen. Of de facto aan die voorwaarde wordt voldaan, moet door de nationale rechter worden uitgemaakt.
Conclusie
39 Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging, de door de Korkein hallinto-oikeus voorgelegde vragen te beantwoorden als volgt:
"1) Een reis in het kader van een uitwisselingsprogramma van scholieren, met een duur van zes maanden tot één jaar, waarbij het de bedoeling is dat de scholier een onderwijsinstelling bezoekt en nader kennis maakt met de samenleving en de cultuur van het gastland en waarbij hij in een plaatselijk gezin verblijft, valt binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten. De niet-commerciële aard van de activiteit van de organisator van de dienst en de omstandigheid dat de deelnemer aan het uitwisselingsprogramma slechts een deel van de kosten behoeft te betalen, zijn daarentegen irrelevant.
2) 2.1. Een gratis en langdurig verblijf, zelfs indien dit plaatsvindt in een gezin dat de deelnemer aan de uitwisseling als zijn eigen kind behandelt, moet worden aangemerkt als $logies' in de zin van artikel 2, punt 1, sub b, van de richtlijn.
2.2. Het klaarmaken van de documenten betreffende het gastland en het organiseren van een korte voorbereidingscursus voor het verblijf in het buitenland kunnen weliswaar in beginsel worden aangemerkt als $andere toeristische diensten' in de zin van artikel 2, punt 1, sub c, van de richtlijn, doch het staat aan de nationale rechter na te gaan, of die diensten een significant deel van het $pakket' uitmaken."
(1) - PB L 158, blz. 59.
(2) - Tot dusverre heeft het Hof over de uitlegging van artikel 7 van de richtlijn uitspraak gedaan in zijn arresten van 8 oktober 1996, Dillenkofer e.a. (C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94, Jurispr. blz. I-4845), en 14 mei 1998, Verein für Konsumenteninformation (C-364/96, Jurispr. blz. I-2949). Om uitlegging van die bepaling gaat het ook in de thans bij het Hof aanhangige zaak C-140/97, Rechberger e.a., waarin ik op 25 juni 1998 conclusie heb genomen.
(3) - Het gaat om de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde rechten van consumenten (zie hierboven punt 6).
(4) - Zie de eerste overweging, volgens welke "een van de belangrijkste doelstellingen van de Gemeenschap erin bestaat de interne markt, waarvan de toeristische sector een wezenlijk deel vormt, volledig te verwezenlijken"; voorts heet het in de zevende overweging, dat "het toerisme in de economieën van de lidstaten een steeds belangrijkere rol speelt" en dat "een aanzienlijk gedeelte van het toerisme wordt gevormd door pakketreizen".
(5) - Zie de vijfde overweging: "Overwegende dat de Raad in de resolutie van 10 april 1984 betreffende een communautair beleid voor het toerisme zijn waardering uitspreekt voor het initiatief van de Commissie om de aandacht op het belang van het toerisme te vestigen en nota neemt van de door de Commissie opgestelde eerste aanzet voor een communautair beleid voor het toerisme."
(6) - Zie arrest Dillenkofer e.a., aangehaald in voetnoot 2, punten 33-39, en de conclusie van advocaat-generaal Tesauro, punten 11-14. Mijns inziens wordt het beginsel van de voor de consumenten gunstigst mogelijke uitlegging eveneens bevestigd door het arrest Verein für Konsumenteninformation, reeds aangehaald, met name daar waar - in de punten 18-23 - het Hof de werkingssfeer van het recht van consumenten op terugbetaling van de reeds betaalde bedragen en op repatriëring ruim heeft uitgelegd, "rekening houdend met de doelstellingen van de richtlijn en in het bijzonder die van artikel 7" (arrest aangehaald in voetnoot 2, punt 20).
(7) - Voor een uiteenzetting van de bepalingen van de richtlijn waaruit het betrokken uitleggingsbeginsel kan worden afgeleid, verwijs ik naar de reeds aangehaalde conclusie in de zaak Rechberger e.a., punt 17 en voetnoten 5-7.
(8) - Zie het op 23 maart 1988 door de Commissie bij de Raad ingediende voorstel (PB C 96, blz. 5) en de motivering daarvan in document COM(88) 41 def.; het advies van het Economisch en Sociaal Comité van 23 februari 1989 (PB C 102, blz. 27); de adviezen van het Europees Parlement, in eerste lezing, van 15 februari 1989 (PB C 69, blz. 95) en, in tweede lezing, van 16 mei 1990 (PB C 149, blz. 86).
(9) - Alsmede elke persoon namens wie de hoofdcontractant zich ertoe verbindt het pakket te kopen of elke persoon aan wie de hoofdcontractant of een van de andere begunstigden het pakket overdraagt.
(10) - Zie richtlijn 85/577/EEG van de Raad van 20 december 1985 betreffende de bescherming van de consument bij buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten (PB L 372, blz. 31), artikel 2, eerste streepje; richtlijn 87/102/EEG van de Raad van 22 december 1986 betreffende de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake het consumentenkrediet (PB L 42, blz. 48), artikel 1, lid 2, sub a; richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (PB L 95, blz. 29), artikel 2, sub b; richtlijn 94/47/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 26 oktober 1994 betreffende de bescherming van de verkrijger voor wat bepaalde aspecten betreft van overeenkomsten inzake de verkrijging van een recht van deeltijds gebruik van onroerende goederen (PB L 280, blz. 83), artikel 2, en richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 1997 betreffende de bescherming van de consument bij op afstand gesloten overeenkomsten - Verklaring van de Raad en van het Parlement ad artikel 6, lid 1 - Verklaring van de Commissie ad artikel 3, lid 1, eerste streepje (PB L 144, blz. 19), artikel 2, punt 2.
(11) - Dienaangaande zij opgemerkt, dat in sommige taalversies van de richtlijn de tekst van artikel 2, punt 1, sub c, spreekt van "andere, niet met vervoer of logies verband houdende toeristische diensten". Volgens verzoekster in het hoofdgeding en de regering van het Verenigd Koninkrijk toont zulks aan, dat de twee andere diensten - het vervoer en het logies - eveneens in het kader van een toeristische dienst aan de consument moeten worden aangeboden, om te verzekeren dat de pakketreis binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt. Naast hetgeen in de tekst van de conclusie wordt gezegd met betrekking tot de definitie van het begrip "toeristische dienst", zij in dat verband opgemerkt, dat niet alle taalversies overeenkomen met de Franse, de Engelse en de Italiaanse versie. Zo spreekt bijvoorbeeld de Finse versie van "andere reisdiensten", welk begrip ruimer blijkt te zijn dan het begrip "andere toeristische diensten".
(12) - Zie, in die zin, besluit 92/421/EEG van de Raad van 13 juli 1992 betreffende een actieprogramma van de Gemeenschap op het gebied van toerisme (PB L 231, blz. 26). In de bijlage bij het besluit wordt verwezen naar het beleid van de Gemeenschap in de sectoren cultureel toerisme, plattelandstoerisme, sociaal toerisme en jongerentoerisme. Wat die laatste sector betreft, wordt in de bijlage gepreciseerd, dat "het beleid van de Gemeenschap op dit terrein (...) ten doel [heeft] om, als ondersteuning van het bestaande communautaire beleid, bij jongeren een betere kennis van de culturen en levenswijzen in de lidstaten aan te kweken en hun vakanties te vergemakkelijken". Hier wordt dus de nadruk gelegd op de mogelijkheid om in het kader van een en dezelfde toeristische reis ludieke en andere educatieve en culturele elementen te combineren.
(13) - Die bepaling vereist immers slechts, dat de activiteit niet incidenteel wordt uitgeoefend. Mijns inziens wordt in de zaak in het hoofdgeding aan die voorwaarde voldaan.
(14) - Zie artikel 2 van het voorstel (aangehaald in voetnoot 8).
(15) - Advies van 23 februari 1989 (aangehaald in voetnoot 8), punt 2.2. Het is overigens veelbetekenend, dat de Raad een amendement van het Europees Parlement met betrekking tot de definitie van het begrip organisator - volgens hetwelk "deze richtlijn (...) niet van toepassing [is] op niet-commerciële pakketreizen die door bonafide particuliere groepen binnen een lidstaat worden georganiseerd" - niet heeft aangenomen (zie het advies van het Europees Parlement in eerste lezing, aangehaald in voetnoot 8, amendement nr. 5).
(16) - Arrest aangehaald in voetnoot 2. Zie inzonderheid de punten 18 en 20.
Full & Egal Universal Law Academy