Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Detta mål om social trygghet avser två specifika frågor. Det gäller för det första vilken inverkan anställningsperioder i en medlemsstat har på rätten i en annan medlemsstat till ett garanterat lägsta pensionsbelopp, vilket enligt nationell lagstiftning utges under förutsättning av att en "fullständig yrkeskarriär" har fullgjorts i den sistnämnda medlemsstaten. Målet gäller för det andra tolkningen av en bestämmelse om ändring av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om social trygghet med begränsad retroaktiv verkan.
I - Bakgrund
2 Ålderspension beviljas vanligen enligt belgisk lagstiftning på grundval av de inkomster som den pensionerade har förvärvat under sin yrkeskarriär. För att undvika att pensionärer som har arbetat inom låginkomstyrken endast tillerkänns mycket låga pensioner föreskrivs emellertid i den belgiska lagstiftningen att en garanterad lägsta ålderspension skall beviljas löntagare som pensioneras efter en fullständig yrkeskarriär.(1) Vid tidpunkten för omständigheterna i målet ansågs en fullständig yrkeskarriär för en kvinna utgöras av 40 års anställning i Belgien. Arbetstagare som har varit yrkesverksamma under minst två tredjedelar av en fullständig yrkeskarriär i Belgien är berättigade till en motsvarande andel av garantibeloppet för pension, vilken är likvärdig med den som används för att beräkna pensionsbelopp enligt det normala pensionssystemet för löntagare.(2)
3 Gerdina Lustig (nedan kallad sökanden) är född den 15 januari 1929. Hon arbetade i Nederländerna från år 1946 till år 1968 och i Belgien från år 1970 till år 1988. Om alla dessa anställningsperioder hade fullgjorts i Belgien skulle de ha utgjort en fullständig yrkeskarriär i den mening som avses i 1980 års lag och 1981 års lag. När sökanden uppnådde en ålder av 60 år tillerkände Rijksdienst voor de Pensioenen (statens pensionskontor, nedan kallat svaranden) henne belgisk pension om 106 834 BFR från och med den 1 februari 1989 enligt det normala systemet för löntagare på grundval av hennes 19 år av anställning i Belgien. Beloppet utgjorde 19/40 av vad hon skulle ha beviljats enligt det normala systemet på grundval av 40 års motsvarande anställning i Belgien, utan hänvisning till det garanterade minimibeloppet för ålderspension.
4 Enligt det nederländska systemet var sökanden inte berättigad till ålderspension förrän hon uppnått en ålder av 65 år. Från den 1 januari 1994 erhöll hon en nederländsk ålderspension som var proportionell till hennes anställningsperiod i Nederländerna. Från samma datum tillämpade svaranden bestämmelserna om sammanläggning i kapitel 3 avdelning III i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.(3) Svaranden beaktade således sökandens anställningsperioder i Nederländerna, vilket medförde att sökanden ansågs uppfylla kravet på fullständig yrkeskarriär och gav henne rätt till, om än endast för framtiden, en omräknad belgisk pension om 142 046 BFR, vilket utgör 19/40 av garantibeloppet av den allmänna ålderspension som utges av staten.
5 Vad gäller perioden från år 1989 till år 1994 begärde sökanden att svaranden skulle beakta hennes anställningstid i Nederländerna och bevilja henne en pension på motsvarande nivå så att hon kunde uppnå tröskelvärdet för att beviljas ålderspension till garantibeloppet. Hennes talan vid Arbeidsrechtsbank (arbetsdomstolen) te Antwerpen och, efter överklagande, vid Arbeidshof (den högre arbetsdomstolen) te Antwerpen bifölls båda på olika grunder. Svaranden överklagade till Hof van Cassatie van België (Belgiens högsta domstol, nedan kallad den nationella domstolen). Svaranden anförde vid den nationella domstolen att sökanden under den ifrågavarande perioden endast var berättigad till den pension som föreskrevs i belgisk lagstiftning, på grundval av sina 19 års anställning i Belgien, och att hon inte kunde åberopa bestämmelserna i förordning nr 1408/71. Svaranden gjorde härvid särskilt gällande att i enlighet med artikel 49.1 b ii i denna förordning är den enligt gemenskapsrätten inte tvingad att beakta försäkringsperioder som fullgjorts enligt det nederländska systemet vid beräkning av en belgisk ålderspension för dessa perioder, eftersom sökanden inte uppfyllde villkoren (inklusive åldersvillkoret) för beviljande av en nederländsk pension.
6 Den nationella domstolen har hänskjutit följande fråga till domstolen för förhandsavgörande enligt artikel 177 i fördraget om Europeiska unionen (nedan kallat fördraget):
"Skall artikel 49.1 b ii i förordning (EEG) nr 1408/71 jämförd med artikel 45 i samma förordning tolkas så, att om den berörde endast uppfyller villkoren i en lagstiftning för att kunna erhålla en ålderspension, om än begränsad, utan att det är nödvändigt att räkna med försäkringsperioder som har fullgjorts enligt en annan lagstiftning vars villkor för rätt till pension inte är uppfyllda för att få rätt till ålderspension, skall den behöriga nationella myndigheten likväl beakta de perioder som har fullgjorts enligt sistnämnda lagstiftning, när han härvid kan tillerkännas en högre ålderspension fram till den tidpunkt då de krav som ställts i sistnämnda lagstiftning också är uppfyllda?"
II - Gemenskapsbestämmelser
7 I artikel 45 i förordning nr 1408/71 fastställs principen om sammanläggning av försäkrings- eller bosättningsperioder i olika medlemsstater för tillerkännande av rätt till ålderspension. När den behöriga nationella myndigheten beslutar om att ålderspension skall beviljas, skall den ta hänsyn till försäkrings- eller bosättningsperioder i andra medlemsstater som om de hade fullgjorts enligt den lagstiftning som myndigheten tillämpar. I artikel 46 i förordning nr 1408/71 anges den metod enligt vilken ålderspensionens belopp skall beräknas, även i de fall då den pensionerade endast har rätt till pension enligt nationell rätt utan att bestämmelserna om sammanläggning i artikel 45 tillämpas. Den behöriga myndigheten skall först beräkna det "självständiga beloppet" - det förmånsbelopp som skall betalas till pensionären enbart med stöd av nationell lagstiftning.(4) Därefter skall den bestämma det "faktiska" eller det "proportionella beloppet". Detta beräknas på grundval av det "teoretiska beloppet" för den ålderspension som skulle ha beviljats om den pensionerades samtliga försäkrings- eller bosättningsperioder hade fullgjorts i den ifrågavarande medlemsstaten. Förmånens faktiska belopp motsvarar samma andel av det teoretiska beloppet som den del av pensionärens totala försäkrings- eller bosättningsperiod som faktiskt har fullgjorts i den aktuella medlemsstaten.(5) Slutligen skall den behöriga myndigheten jämföra det självständiga beloppet med det faktiska beloppet, varvid det belopp som är högst skall beviljas.(6)
8 I artikel 49 i förordning nr 1408/71 i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning nr 2001/83(7) föreskrivs följande:
"1. Om en person vid en viss tidpunkt inte uppfyller de villkor som har fastställts för beviljande av förmåner i alla de medlemsstaters lagstiftning som han har omfattats av, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 45, men uppfyller villkoren i endast en eller flera av dem, skall följande gälla:
a) Varje behörig institution som tillämpar en lagstiftning, vars villkor är uppfyllda, skall beräkna det förmånsbelopp som skall utges enligt bestämmelserna i artikel 46.
b) Undantag:
i) Om personen uppfyller villkoren i åtminstone två lagstiftningar utan att åberopa försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt de lagstiftningar vars villkor inte är uppfyllda, skall dessa perioder inte beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna i artikel 46.2.
ii) Om personen uppfyller villkoren i endast en lagstiftning utan att åberopa försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt lagstiftningar vars villkor inte är uppfyllda, skall det förmånsbelopp som skall utges beräknas enligt bestämmelserna i endast den lagstiftning vars villkor är uppfyllda, med beaktande av endast de perioder som har fullgjorts enligt den lagstiftningen.
2. Den eller de förmåner som har beviljats enligt en eller flera lagstiftningar i det fall som avses i punkt 1 skall automatiskt räknas om enligt bestämmelserna i artikel 46 när villkoren enligt en eller flera av de lagstiftningar som personen har omfattats av är uppfyllda, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 45."
Denna bestämmelse ändrades genom förordning nr 1248/92(8) med verkan från den 1 juni 1992. Denna ändring är inte relevant i förevarande fall.(9) Den ändrades därefter ytterligare genom förordning nr 3096/95,(10) även denna med verkan från den 1 juni 1992. Femte övervägandet i ingressen till sistnämnda förordning har följande lydelse:
"Enligt artikel 49.1 b är det tillåtet att utbetala en förmån utan att beakta andra perioder än sådana som har fullgjorts enligt den lagstiftning i enlighet med vilken rättigheterna har tjänats in om dessa perioder är tillräckliga för att beräkna förmånerna med tillämpning av de lagstiftningar vilkas villkor är uppfyllda. Det kan dock komma att visa sig att beaktandet av perioder som fullgjorts i lagstiftningar vilkas villkor inte har uppfyllts i vissa fall gör det möjligt att i enlighet med de lagstiftningar, vilkas villkor är uppfyllda, bestämma högre förmånsbelopp. Det förefaller följaktligen lämpligt att komplettera artikel 49.1 b i och ii för att göra det möjligt att beakta sådana perioder om detta för den berörde leder till ett högre förmånsbelopp."
I de relevanta delarna av den sålunda ändrade lydelsen av artikel 49.1 föreskrivs nu följande:
"1. Om en person vid en viss tidpunkt inte uppfyller de villkor som har fastställts för beviljande av förmåner i alla de medlemsstaters lagstiftning som han har omfattats av, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 45 och/eller artikel 40.3 men uppfyller villkoren i endast en eller flera av dem, skall följande gälla:
a) Varje behörig institution som tillämpar en lagstiftning, vars villkor är uppfyllda, skall beräkna det förmånsbelopp som skall utges enligt bestämmelserna i artikel 46.
b) Undantag:
i) Om personen uppfyller villkoren i åtminstone två lagstiftningar utan att åberopa försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt de lagstiftningar vars villkor inte är uppfyllda, skall dessa perioder inte beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna i artikel 46.2 om inte beaktandet av sådana perioder möjliggör fastställandet av ett högre förmånsbelopp.
ii) Om personen uppfyller villkoren i endast en lagstiftning utan att han behöver åberopa försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt de lagstiftningar vilkas villkor inte är uppfyllda, skall det förmånsbelopp som skall betalas ut i enlighet med artikel 46.1 a i, beräknas enligt bestämmelserna i endast den lagstiftning vars villkor är uppfyllda med beaktande av endast de perioder som fullgjorts enligt denna lagstiftning, om inte hänsynen till de perioder som fullgjorts enligt de lagstiftningar vilkas villkor inte är uppfyllda gör det möjligt att fastställa ett högre förmånsbelopp i enlighet med artikel 46.1 a ii."
III - Yttranden
9 Skriftliga och muntliga yttranden har avgivits av svaranden och kommissionen. Vidare har Konungariket Belgien inkommit med skriftligt yttrande och Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland har avgivit muntligt yttrande.
10 Samtliga som har avgivit yttranden har gjort gällande att det garanterade lägsta beloppet av allmän ålderspension som utges av staten inte utgör någon fristående förmån vars villkor för beviljande skall avgöras enligt artikel 45 i förordning nr 1408/71 utan att kriteriet om en fullständig yrkeskarriär i Belgien tvärtom utgör ytterligare ett sätt att beräkna beloppet av den belgiska ålderspension som regleras i bland annat artiklarna 46 och 49 i nämnda förordning. Sökanden behöver inte åberopa artikel 45 i förordning nr 1408/71 för att tillerkännas pension enligt belgisk lagstiftning även om hon givetvis erhåller en pension vars belopp är lägre än motsvarande andel av den allmänna ålderspensionens garanterade minimibelopp som utges av staten.
11 Svaranden, Konungariket Belgien och Förenade kungariket har hävdat att den nationella domstolens fråga skall besvaras nekande. Även om en pensionär åberopar artikel 45 i förordning nr 1408/71 för att därigenom uppfylla försäkrings- eller bosättningsvillkoren för att beviljas pension, föreskrivs det uttryckligen i artikel 49.1 b ii i samma förordning att i det fall då en person inte samtidigt uppfyller villkoren för beviljande av pension - såsom i detta fall åldersvillkoret - i samtliga system som han har omfattats av, skall pensionsbeloppet beräknas endast med stöd av bestämmelserna i den lagstiftning vars villkor är uppfyllda, med beaktande av endast de perioder som har fullgjorts enligt den lagstiftningen, det vill säga i detta fall anställningsperioder som har fullgjorts i Belgien. Detta är enligt ovannämnda parter den klara bokstavliga meningen av lydelsen i artikel 49 och det skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen om bestämmelsen skulle ges den inskränkta betydelse som kommissionen gjort gällande. Den ändring som genomfördes genom förordning nr 3096/95 kan därför inte tolkas som ett förtydligande och detta var inte heller gemenskapslagstiftarens avsikt. Om kommissionens tolkning är den riktiga skulle ändringen dessutom vara överflödig. Förenade kungariket har även lagt betydande vikt vid domen i målet McLachlan där domstolen enligt deras uppfattning tolkade artikel 49 på så sätt att en medlemsstat vid beräkningen av ålderspensionens belopp inte får beakta försäkrings- eller bosättningsperioder i andra medlemsstater där villkoren för beviljande av en sådan pension inte är uppfyllda.(11)
12 Kommission gör gällande att principen om att "alla perioder som beaktas enligt lagstiftningen i de olika länderna läggs samman för förvärvande och bibehållande av rätten till förmåner och för beräkning av förmånernas storlek", vilken fastslås i artikel 51 i fördraget och som genomförs genom artiklarna 45 och 46 i förordning nr 1408/71, utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip inom området för social trygghet och är avsedd att säkerställa att migrerande arbetstagare inte till följd av utövandet av rätten till fri rörlighet fråntas de förmåner för social trygghet som de har rätt till enligt medlemsstaternas lagstiftning. Samtliga bestämmelser i nämnda förordning bör tolkas mot bakgrund av denna princip.(12) I artikel 46 i förordning nr 1408/71 ges även uttryck för en annan grundläggande princip, nämligen den att tillämpningen av gemenskapsrätten inte får medföra ett mindre fördelaktigt resultat än vad som skulle ha uppnåtts vid tillämpning av endast nationell lagstiftning(13) - härav jämförelsen mellan det självständiga beloppet och det faktiska eller proportionella förmånsbeloppet. Artikel 49, vilken utgör ett undantag från artikel 46, kan endast syfta till att förbättra resultatet av en beräkning enligt sistnämnda bestämmelse, i synnerhet eftersom pensionären endast kommer att erhålla en delinkomst fram till den tidpunkt då villkoren enligt de andra system som han har omfattats av är uppfyllda. Sammanläggning skall alltid tillämpas när det leder till ett resultat som är likvärdigt med det som skulle ha beviljats arbetstagaren om denne hade stannat i en enda medlemsstat under hela sitt yrkesverksamma liv. Artikel 49 kan därför inte tolkas så att den utesluter att förmånsbeloppet skall beräknas enligt artikel 46 när detta leder till ett högre förmånsbelopp för pensionären. Den ändring av artikel 49 som i detta avseende infördes genom förordning nr 3096/95 måste därför tolkas såsom endast ett förtydligande av det redan gällande tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Kommissionens ombud har vid den muntliga förhandlingen anfört att ändringen föreslogs och gavs retroaktiv verkan från den 1 juni 1992 för att reagera på vad kommissionen ansåg utgöra en felaktig tolkning av artikel 49 från åtminstone en medlemsstats sida, till följd av de omfattande ändringar av kapitel 3 i avdelning III i förordning nr 1408/71 som infördes genom förordning nr 1248/92.
IV - Bedömning
13 Det bör först och främst klargöras att jag instämmer med de parter som i sina yttranden har gjort gällande att den garanterade lägsta ålderspensionen inte utgör någon fristående förmån vars beviljande skall bestämmas enligt artikel 45 eller vars belopp i förevarande fall skall beräknas enligt artikel 46.2 i förordning nr 1408/71. Det förefaller klart att 1980 och 1981 års lagar endast innebar att ytterligare en beräkningsregel infördes och att en förmånlig nivå fastställdes för pensionärer som erhåller mycket låga pensioner vars beviljande tidigare fastställdes med tillämpning av olika bestämmelser. Vid fastställandet av om principen om sammanläggning skall tillämpas vid beräkningen av det förmånsbelopp som skall utges till sökanden, bör det emellertid erinras om att förevarande fall gäller en regel angående tillträde till en särskild grupp av pensionsmottagare på vilka en graderad minimiskala skall tillämpas. Sökandens fall företer därför vissa gemensamma drag med situationen där en person från början skulle falla utanför en viss grupp av åldersförmånsmottagare om hans försäkrings- eller bosättningsperioder i andra medlemsstater inte beaktades. Enligt artikel 45 i förordning nr 1408/71 är det möjligt för en person som befinner sig i sistnämnda situation att uppfylla de minimikrav för rätt till pension som gäller enligt ett nationellt system för social trygghet, medan reglerna i artikel 46 om sammanläggning och beräkning av proportionen innebär att han inte desto mindre erhåller ett pensionsbelopp från medlemsstaten i fråga som endast är beräknat i proportion till hans försäkrings- eller bosättningsperioder i det landet. Å andra sidan har vissa av parterna hävdat att i ett fall som det förevarande, där en pensionär beviljas pension från medlemsstat A, men från början är utesluten från en grupp pensionärer som erhåller en särskild garanterad minimipension om hans försäkrings- eller bosättningsperioder i andra medlemsstater inte beaktas, innebär artikel 49 i förordning nr 1408/71 att bestämmelserna om sammanläggning i artikel 46.2 a och om betalning i artikel 46.2 b av en garanterad lägsta pension som står i proportion till den andel av den pensionerades hela karriär som har fullgjorts i medlemsstat A inte skall tillämpas.
14 För att undanröja allt tvivel bör det på detta stadium även anföras att jag inte anser att artikel 50 i förordning nr 1408/71 har någon betydelse i detta fall.(14) I artikel 50 föreskrivs tilldelning av en kompletterande andel som motsvarar skillnaden mellan de sammanlagda förmåner som skall utges enligt kapitel 3 avdelning III och beloppet av den garantiförmån som skall utges i den medlemsstat där en pensionär är bosatt under en försäkrings- eller bosättningsperiod som är likvärdig med alla försäkringsperioder som skall beaktas vid förmånsbetalning enligt föregående artiklar i samma kapitel. Förevarande mål avser frågan hur de förmåner som skall utges till sökanden enligt kapitel 3 avdelning III skall beräknas. Om kommissionens argument angående tolkningen av artikel 49 godtogs skulle inte artikel 50 behöva tillämpas, eftersom sökanden i enlighet med artikel 46 skulle erhålla den belgiska garantiförmån som skall utges för de perioder som skall beaktas vid förmånsbetalningen.(15) Å andra sidan, om ordalydelsen i artikel 49.1 b ii tillämpades utan inskränkning, skulle sökandens försäkrings- eller bosättningsperioder i Nederländerna inte på något sätt beaktas vid beräkningen av den belgiska pension som skall utges till henne före 65 års ålder. I så fall skulle hon inte tillförsäkras någon tilläggsförmån genom artikel 50, eftersom den pension som sökanden skulle beviljas skulle motsvara det garantibelopp som skall utges för den aktuella försäkringsperioden i Belgien, det vill säga den normala förmånen, grundad endast på de tidigare inkomster som har utgivits till en person som inte har fullgjort minst två tredjedelar av en fullständig yrkeskarriär i Belgien.
15 Innan jag går över till att undersöka hur artikel 49 i förordning nr 1408/71 allmänt skall tolkas mot bakgrund av artikel 51 i fördraget, skulle jag vilja klargöra den exakta betydelsen av domstolens dom i målet McLachlan.(16) Det nämnda målet gällde en person bosatt i Frankrike som hade fullgjort försäkringsperioder om 120 kvartal i Frankrike och 53 kvartal i Förenade kungariket. Den lagstiftade pensionsåldern i Förenade kungariket är 65 år och ålderspension utges inte dessförinnan. I fransk lagstiftning föreskrivs att den längsta försäkringsperiod som skall beaktas vid beräkning av ålderspension uppgår till 150 kvartal; om den försäkrade har fullgjort färre försäkringsperioder än 150 kvartal skall pensionen bestämmas till motsvarande antal hundrafemtiondedelar av full pension, beräknad på grundval av förmånstagarens årliga grundlön. Personer över 60 år som har mer än 150 kvartal som försäkringsperiod kan inte erhålla arbetslöshetsersättning i Frankrike utan erhåller i stället en ålderspension. Sökanden i det målet friställdes vid en ålder av 61 år och tilldelades en ålderspension, varvid hans försäkringsperioder i såväl Frankrike som Förenade kungariket beaktades för att utesluta utbetalning av arbetslöshetsersättning. Beräkningen av hans ålderspension grundades emellertid endast på den försäkringsperiod på 120 kvartal som han fullgjort i Frankrike.
16 Sökanden i målet McLachlan yrkade inte bara att bestämmelserna om sammanläggning och beräkning av proportionen i artikel 46 i förordning nr 1408/71 skulle tillämpas, eftersom den förmån som skulle utges enligt nationell lagstiftning uppenbarligen var högre, eller i vart fall inte lägre än det proportionella beloppet.(17) I stället förefaller han ha yrkat att de franska myndigheterna omedelbart skulle utge full fransk pension, motsvarande försäkringsperioder om 150 kvartal, under åberopande av att han skulle ha tilldelats detta belopp om han hade fullgjort hela sin yrkeskarriär i Frankrike.(18) Det var mot denna bakgrund som domstolen gjorde det uttalande som Förenade kungariket framförallt har åberopat, om att "beaktandet av [den nationella lagstiftning vars villkor är uppfyllda] av perioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat är uteslutet enligt [artikel 49] vid beräkningen av pensionsbeloppet".(19) Domstolen anförde vidare att denna slutsats stod "i överensstämmelse med systemet i förordning nr 1408/71, enligt vilken olika system kan fortsätta att existera och ge upphov till olika anspråk mot olika institutioner som sökanden äger direkta rättigheter gentemot".(20) Den anförde att McLachlan därmed ägde vissa rättigheter gentemot Förenade kungarikets behöriga institutioner när det gällde de försäkringsperioder som hade fullgjorts i den staten och gentemot de franska institutionerna beträffande de perioder som hade fullgjorts i Frankrike.(21) Till följd härav skall "varje stat utge de förmåner som motsvarar perioder som har fullgjorts enligt dess lagstiftning".(22)
17 Det framgår tydligt av dessa uttalanden att domstolen har medgivit att det föreligger vissa begränsningar avseende räckvidden av principen om att en migrerande arbetstagare inte skall fråntas de förmåner som han kunde ha gjort anspråk på enligt lagstiftningen i en medlemsstat om han hade arbetat där hela sin yrkeskarriär. Dessa begränsningar beror på just det faktum att det i medlemsstaterna föreligger olika system för social trygghet som fungerar enligt olika villkor, däribland villkoren om en lägsta åldersgräns för beviljande av vissa förmåner. I det system som upprättades genom förordning nr 1408/71 bekräftas även dessa begränsningar: följaktligen måste den princip om sammanläggning som tillämpas för att fastställa rätten till och beloppet av vissa förmåner enligt olika nationella system jämkas av principen om proportionell fördelning mellan nationella system om ansvar för förmånsbetalningar, i enlighet med alla övriga nationella tilläggsvillkor, till exempel villkoret avseende ålder.
18 I målet McLachlan gjordes ett försök att särskilja principerna om sammanläggning och proportionell fördelning. Förevarande mål är helt annorlunda till sin karaktär. Sökanden yrkar endast att bestämmelserna om sammanläggning och om proportionsberäkningen i artikel 46 i förordning nr 1408/71 skall tillämpas. Trots att hon är berättigad till belgisk ålderspension för 19 års anställning i det landet uppfyller hon inte, för den tid som ansökan avser, villkoren för att beviljas ett särskilt pensionsgarantibelopp, vilket också skall utges endast för dessa 19 år, såvida inte hennes anställningsperiod i Nederländerna också beaktas. I detta avseende kan det vara värt att citera ytterligare ett av domstolens uttalanden i målet McLachlan:
"Artikel 49 förbjuder emellertid inte att det i lagstiftningen i en medlemsstat vars villkor är uppfyllda föreskrivs en möjlighet att beakta försäkringsperioder som har fullgjorts i en annan medlemsstat för att fastställa rätt till ålderspension och för att bestämma pensionens belopp. Denna artikel kan inte heller utgöra hinder för att dessa försäkringsperioder beaktas, eftersom förordning nr 1408/71 enligt fast rättspraxis inte kan tolkas på så sätt att den skulle kunna frånta migrerande arbetstagare de förmåner som de skulle ha kunnat göra anspråk på enligt lagstiftningen i en enda medlemsstat."(23)
19 I denna passus medger domstolen att det föreligger en skillnad mellan pensionsbeloppet och det slutliga beloppet. I ett system med sammanläggning och proportionsberäkning som det som föreskrivs i artikel 46.2 i förordning nr 1408/71 fastställs pensionsbeloppet genom en beräkning av det teoretiska beloppet. Förfarandet med sammanläggning säkerställer att, i de fall där olika belopp eller skalor av åldersförmåner tillämpas, beroende på den totala längden av den pensionerade personens karriär i landet i fråga, hela hans yrkeskarriär i gemenskapen beaktas vid fastställandet av det tillämpliga beloppet. Det slutliga pensionsbelopp som skall utges (under förutsättning att det självständiga beloppet inte är högre) är det faktiska eller proportionella beloppet, varvid pensionen utges till ett belopp som redan har fastställts endast i förhållande till den andel av den pensionerades karriär som faktiskt har fullgjorts i medlemsstaten i fråga, även om den perioden i sig själv endast skulle ha berättigat till utbetalning av en lägre pension enligt de nationella bestämmelserna.
20 I förevarande mål uppkommer frågan om det i avsaknad av nationella bestämmelser av det slag som beskrivs ovan föreligger en gemenskapsrättslig skyldighet att tillämpa principen om sammanläggning för att fastställa pensionsbeloppet i en medlemsstat vars villkor för beviljande av ålderspension är uppfyllda, oavsett artikel 49.1 b ii i förordning nr 1408/71. Enligt min mening föreligger en sådan skyldighet, naturligtvis under förutsättning att principen om proportionsberäkning även är tillämplig, det vill säga att bestämmelserna om beräkning i artikel 46.2 skall iakttas till fullo. Denna slutsats följer först och främst av artikel 51 i själva fördraget, där det slås fast att principen om sammanläggning skall vara den norm som gemenskapens bestämmelser om social trygghet för migrerande arbetstagare skall uppfylla och mot bakgrund av vilken förordning nr 1408/71 skall tolkas.(24) Det skall tilläggas att om artikel 49.1 b ii tillämpas utan förbehåll skulle den få till följd att en arbetstagare som sökanden fråntas förmåner till ett högre belopp som hon skulle ha beviljats om hon hade tillbringat hela sin yrkeskarriär i Belgien. Den skulle göra detta på ett sätt som inte har något samband med fortlevnaden av olika system som ger upphov till anspråk gentemot olika institutioner mot vilka sökanden äger direkta rättigheter. Det har inte ifrågasatts att den pension som är att hänföra till hennes karriär i Nederländerna skall utges först efter det att hon har fyllt 65 år. I det fall då ett visst antal försäkrings- eller bosättningsperioder måste uppnås för att erhålla ett högre förmånsbelopp enligt det nationella systemet för social trygghet, skall principen om sammanläggning normalt sett tillämpas vid beräkningen av förmånsbeloppet just för att säkerställa att en karriär som fullgjorts i flera medlemsstater inte skall medföra att det utges ett lägre förmånsbelopp än det som skulle ha utgivits till en person med samma anställningsbakgrund begränsad till det aktuella landet.(25) Tillämpningen av denna princip vid beräkning av den pension som skall utges av medlemsstat A, vars villkor i alla andra avseenden är uppfyllda, ger på intet sätt upphov till några tilläggskrav gentemot institutioner inom en annan medlemsstats system, oavsett om den statens villkor för beviljande av pension är uppfyllda eller inte.
21 En oinskränkt tillämpning av artikel 49.1 b ii i förordning nr 1408/71 skulle också kunna få ologiska följder. Om Belgien även införde ett villkor om att en anställningsperiod motsvarande två tredjedelar av en fullständig yrkeskarriär måste ha fullgjorts i landet för beviljande av grundpension, skulle sökanden kunna åberopa både artikel 45 och artikel 46 för att erhålla en garanterad minimipension på grundval av sin 19 år långa anställning. Den högre åldersgränsen för att erhålla en tilläggspension i Nederländerna som, om det är nödvändigt, även omfattas av sammanläggningen och proportionsberäkningen skulle under sådana förhållanden vara irrelevant, vilket den enligt min uppfattning även skulle vara i förevarande fall.
22 Vidare bygger gemenskapens regler om sammanläggning och proportionsberäkning på principen om medlemsstaternas autonomi. Enligt denna princip har medlemsstaterna rätt att fastställa olika materiella villkor, såsom åldersvillkoret, för beviljande av förmåner för social trygghet. En medlemsstats autonoma val att bevilja full pension vid 60 års ålder bör inom ramen för gemenskapsrättens bestämmelser om skydd för migrerande arbetstagare respekteras lika mycket som det val som gjorts av en annan medlemsstat att bevilja pension först vid 65 års ålder. Att tillämpa reglerna om sammanläggning och proportionsberäkning i ett fall som det förevarande innebär i detta hänseende att medlemsstaternas autonomi respekteras i större utsträckning än vid en oinskränkt tillämpning av artikel 49.1 b ii i förordning nr 1408/71. För detta krävs även - för att Belgien, med tillämpning av principerna om sammanläggning och proportionell beräkning och vid en ålder som valts av denna, skall kunna bevilja förmånsbelopp som överensstämmer med längden på en pensionärs yrkeskarriär inom gemenskapen - att de olika materiella villkor som införts av någon annan medlemsstat där personen i fråga har arbetat också måste vara uppfyllda. Med andra ord, tillämpningen av de sistnämnda reglerna skulle i själva verket innebära att beviljande enligt det belgiska systemet underställdes det nederländska villkoret för pensionsålder.
23 Denna slutsats angående den korrekta tolkningen av artikel 49.1 b ii i förordning nr 1408/71 mot bakgrund av artikel 46 och, slutligen, av artikel 51 i fördraget påverkas enligt min mening inte av att förordning nr 3096/95 har retroaktiv verkan från ett visst datum, nämligen den 1 juni 1992, och inte heller av femte övervägandet i ingressen till denna förordning. Det har onekligen på ett trovärdigt sätt hävdats att dessa båda omständigheter ger intrycket att ändringen av artikel 49 i materiellt avseende innebar en förändring. Vad gäller frågan om artikelns retroaktivitet har kommissionen förklarat att ändringen föreslogs för att avhjälpa vad som uppfattades som en feltolkning i åtminstone en medlemsstat vad gäller verkan av artikel 49, vilken tidsmässigt sammanföll med den allmänna omarbetning av kapitel 3 i avdelning III som infördes genom förordning nr 1248/92. Denna beskrivning har inte bestritts. Om rådet ansåg att ändringen endast var ett förtydligande, hade det i själva verket varit rimligt att ge dess lydelse retroaktiv verkan under den tid då den tidigare bestämmelsen har feltolkats för att därigenom korrigera de beslut som fattats av nationella sociala myndigheter som annars kunde ha skyddats av till exempel tidsfrister för överklagande eller principen om res judicata. Detta är inte oförenligt med åsikten att ändringen endast avser att klargöra hur den föregående texten skall tolkas så att, materiellt sett, ändringen är mer synbar än reell.
24 Av ordalydelsen i femte övervägandet i ingressen till förordning nr 3096/95 framgår inte entydigt att rådet såg ändringen som en förändring. När rådet påpekade att det "förefaller ... lämpligt" att komplettera artikel 49.1 b i och ii, gjorde det inte klart om det med detta åsyftade en materiell eller endast en textmässig komplettering av den aktuella bestämmelsen. I målet Reichling uttalade domstolen att dess tolkning av en bestämmelse bekräftades av senare ändringar, tvärtemot de sociala myndigheternas argument för motsatsen.(26) Den hänvisade härvid till bristen på förklaring av ändringen i övervägandena som bevis för att ändringen var ett klargörande. Den förklaring som ges i femte övervägandet i ingressen till förordning nr 3096/95 emotsäger emellertid inte tesen att även den ändring av artikel 49 i förordning nr 1408/71 som genomfördes genom denna åtgärd var avsedd att förtydliga den aktuella lagstiftningen.
25 I vilket fall som helst grundas min tolkning av artikel 49 i dess lydelse före ändringen på en tolkning av denna bestämmelse mot bakgrund av artikel 51 i fördraget och av det ändamål och de målsättningar som följer av förordning nr 1408/71. Om domstolen beslutar att detta från början var den korrekta tolkningen av denna bestämmelse, har inte rådet haft behörighet att påverka denna, flera år efter att den ursprungliga bestämmelsen har antagits, genom att helt enkelt införa bestämmelser med samma resultat som felaktigt gav intryck av att man därigenom inrättade en ny rättighet.
V - Förslag till avgörande
26 Mot bakgrund av det föregående föreslår jag att den fråga som har ställts av Hof van Cassatie van België skall besvaras enligt följande:
Artikel 49.1 b ii i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen skall tolkas så, att om den berörde endast uppfyller villkoren i en lagstiftning för att kunna erhålla en ålderspension, om än begränsad, utan att det är nödvändigt att räkna med försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt en annan lagstiftning vars villkor inte är uppfyllda för att få rätt till ålderspension, skall den behöriga nationella myndigheten likväl, enligt reglerna för sammanläggning och proportionsberäkning i artikel 46.2 i denna förordning, beakta de perioder som har fullgjorts enligt sistnämnda lagstiftning, när han härvid kan tillerkännas en högre ålderspension fram till den tidpunkt då de krav som ställts i sistnämnda lagstiftning också är uppfyllda.
(1) - Artikel 152 i lag av den 8 augusti 1980 (Moniteur belge av den 15 augusti 1980).
(2) - Artikel 33 i lag av den 10 februari 1981 (Monitor belge av den 14 februari 1981).
(3) - EGT L 149, s. 2. I förevarande mål avses den ändrade och uppdaterade lydelsen enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT L 230, s. 6; svensk specialutgåva, område 5, volym 3, s. 13) som på nytt ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 1248/92 av den 30 april 1992 (EGT L 136, s. 7; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 130) och genom rådets förordning (EG) nr 3096/95 av den 22 december 1995 (EGT L 335, s. 10).
(4) - Artikel 46.1 i förordning nr 1408/71.
(5) - Artikel 46.2 i förordning nr 1408/71.
(6) - Tidigare artikel 46.1 andra stycket i förordning nr 1408/71; artikel 46.3 i samma förordning sedan förordning nr 1248/92 trätt i kraft.
(7) - A.st.
(8) - A.st. Mot bakgrund av bland annat de ändringar som infördes genom förordning nr 1248/92, förefaller den engelska version av den konsoliderade lydelse av förordning nr 1408/71 som publicerades i EGT C 325, 1992, s. 1, vara felaktig genom att det i artikel 49.1 första meningen inte hänvisas till artikel 45.
(9) - Denna ändring införde en hänvisning till artikel 40.3 i förordning nr 1408/71 i artikel 49.1 och lade till en sista mening angående utövande av möjligheten att begära att beviljandet av förmåner skjuts upp enligt artikel 44.2. Ett motsvarande tillägg gjordes i texten till artikel 49.2.
(10) - A.st.
(11) - Dom av den 7 juli 1994 i mål C-146/93, McLachlan (REG 1994, s. I-3229), punkterna 28 och 29.
(12) - Dom av den 9 augusti 1994 i mål C-406/93, Reichling (REG 1994, s. I-4061), punkterna 21 och 24, av den 5 oktober 1994 i mål C-165/91, Van Munster (REG 1994, s. I-4661), punkt 27, av den 26 oktober 1995 i mål C-481/93, Moscato (REG 1995, s. I-3525), punkterna 27 och 28, och av den 26 oktober 1995 i mål C-482/93, Klaus (REG 1995, s. I-3551), punkt 21.
(13) - Dom av den 21 oktober 1975 i mål 24/75, Petroni (REG 1975, s. 1149; svensk specialutgåva, volym 2, s. 477), punkt 16, och av den 11 juni 1992 i de förenade målen C-90/91 och C-91/91, Di Crescenzo och Casagrande (REG 1992, s. I-3851), punkterna 14 och 34; angående artikel 49 i förordning nr 1408/71, se domen i målet McLachlan, a.st., punkt 31.
(14) - Denna bestämmelse är föremål för domstolens bedömning i mål C-132/96, Stinco och Panfilo, där dom skall avkunnas den 24 september 1998.
(15) - Så länge de villkor som föreskrivs i nederländsk lagstiftning inte är uppfyllda, skall endast perioder som fullgjorts i Belgien beaktas vid förmånsbetalning, även om sökandens yrkeskarriär i Nederländerna skall användas för att uppnå tröskelvärdet om minst två tredjedelar av en fullständig yrkeskarriär i Belgien beträffande en ansökan enligt det belgiska systemet om garanterad lägsta ålderspension.
(16) - A.st. I den redogörelse som följer nedan återges innehållet i den nationella lagstiftning såsom den tillämpades vid tidpunkten för omständigheterna i målet McLachlan.
(17) - Det självständiga beloppet motsvarade försäkringsperioder om 120 kvartal. Det teoretiska beloppet motsvarade försäkringsperioder om 150 kvartal och det proportionella beloppet grundades på försäkringsperioder om 150 kvartal multiplicerade med 120/173, det vill säga 104,05. Under dessa omständigheter skulle det självständiga beloppet ha utgivits oavsett om artikel 46, och i synnerhet dess nuvarande punkt 3, eller artikel 49 i förordning nr 1408/71 skulle tillämpas. Generaladvokaten Lenz uppgav emellertid i punkt 4 av sitt förslag till avgörande i målet McLachlan att sökanden tilldelades en pension som uppgick till cirka två tredjedelar av den totala pension som han skulle ha varit berättigad till om han hade arbetat 150 kvartal i det franska systemet, vilket tyder på att sökanden möjligen endast erhöll det proportionella beloppet från de franska myndigheterna; generaladvokaten medgav indirekt att så är fallet i punkt 21 i sitt förslag till avgörande.
(18) - Den exakta innebörden av sökandens yrkanden i målet McLachlan är inte helt klar, delvis därför att han på likartade grunder gjorde gällande att själva tilldelandet av en pension i stället för arbetslöshetsersättning var olagligt och att det beviljade pensionsbeloppet var alltför lågt; se emellertid den fråga som ställdes av Cour de Cassation, punkt 18 i domen, samt dessutom punkterna 12, 21, 23, 24 och 36 i domen och punkt 11 i förslaget till avgörande.
(19) - A.st., punkt 29. Domstolen menade förmodligen att artikel 49 inte innebar något krav på en sådan utkomst, eftersom inget i gemenskapsrätten kan inskränka en medlemsstats frihet att anta rent nationella bestämmelser enligt vilka staten på egen bekostnad tilldelar pensionärer pensionsbelopp som motsvarar deras försäkrings- eller bosättningsperioder i en annan medlemsstat; se vidare punkt 31, som citeras nedan.
(20) - Ibidem, samma mening. Domstolen hänvisade till dom av den 6 mars 1979 i mål 100/78, Rossi (REG 1979, s. 831; svensk specialutgåva, volym 4, s. 391), punkt 13.
(21) - Ibidem, punkt 30.
(22) - Ibidem, punkt 37.
(23) - Ibidem, punkt 31, min kursivering. Domstolen hänvisade till dom av den 15 oktober 1991 i mål C-302/90, Faux (REG 1991, s. I-4875), punkt 28.
(24) - Se särskilt domen i det ovannämnda målet Klaus, punkt 21.
(25) - Se särskilt domen i det ovannämnda målet Reichling, punkterna 23 och 24.
(26) - Ibidem, punkt 29.
Full & Egal Universal Law Academy