Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 En el presente asunto, Francia solicita la anulación de la Decisión 97/811/CE de la Comisión, de 9 de abril de 1997, relativa a las ayudas concedidas por Francia a los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado. (1) El asunto suscita, en particular, la cuestión de si la asistencia financiera prestada por las autoridades públicas a empresas de determinados sectores, a cambio de compromisos contraídos por éstas con las autoridades y los representantes de los trabajadores en relación con el mantenimiento del empleo y la reorganización del tiempo de trabajo, más allá de las exigencias del régimen legal general, constituye una ayuda de Estado a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE.
II. Contexto jurídico y fáctico
2 Los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado están dominados, tanto en Francia como en los restantes países comunitarios, por las pequeñas y medianas empresas. La intensa competencia, tanto en el seno de la Comunidad como procedente de empresas de países terceros con bajos costes de mano de obra, ha ocasionado una reducción masiva del empleo en estos sectores en la Comunidad. Francia no es el único país en el que se ha asistido a un declive de la población activa total que en su caso representaba unas 600.000 personas a comienzos de la década de los ochenta y pasó a 325.000 personas en 1995 y a 315.000 en 1997.
3 En Francia, a mediados de los años noventa, una serie de medidas generales destinadas a combatir el desempleo eximiendo a los empresarios de determinadas cotizaciones a la Seguridad Social con respecto a los trabajadores de baja retribución (2) culminaron en una reducción regresiva de las cotizaciones de los empresarios relativas a los trabajadores que perciben entre el 100 % y el 133 % del salario mínimo garantizado (en lo sucesivo, «SMIC»). (3) El 26 de marzo de 1996, Francia notificó a la Comisión determinadas propuestas adicionales específicas para los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado. Éstas se adoptaron mediante el artículo 99 de la Ley nº 96-314, de 12 de abril de 1996, por la que se adoptan diversas disposiciones de tipo económico y financiero (en lo sucesivo, «Ley nº 314»), que autorizaba al Estado, con carácter experimental y temporal (hasta el 31 de diciembre de 1997), para conceder a los empresarios de los referidos sectores reducciones adicionales de las cargas sociales con respecto a los trabajadores de baja retribución, en contrapartida de la adopción de convenios marco relativos al mantenimiento y al desarrollo del empleo, que habrían de tener en cuenta las negociaciones entre los interlocutores sociales en estos sectores en materia de reorganización y reducción del tiempo de trabajo. Las reducciones debían adoptar la forma de una disminución regresiva de las cotizaciones de los empresarios a la Seguridad Social sobre los salarios comprendidos entre el 100 % y el 150 % del SMIC, de conformidad con una escala que se establecería mediante Decreto. Los empresarios con más de cincuenta trabajadores estaban obligados a firmar acuerdos individuales con el Estado, además del convenio marco, en los que debía especificarse su compromiso relativo al empleo y al tiempo de trabajo. El incumplimiento de estos compromisos por una empresa participante entrañaría la aplicación íntegra, tanto con carácter retroactivo como de cara al futuro, de las cotizaciones normalmente exigibles.
4 La adopción de la Ley nº 314 permitió a las autoridades francesas ejercer presión, de forma eficaz, para la reanudación de las conversaciones, hasta entonces en punto muerto, entre los interlocutores sociales de los sectores afectados en relación con la reorganización y reducción del tiempo de trabajo. Los acuerdos sectoriales sobre estas materias se firmaron entre el 7 de mayo y el 5 de junio de 1996. En ellos se contemplaba un límite anual de horas extraordinarias, que variaba en función del número máximo de horas extraordinarias que un trabajador podía realizar dentro de una semana determinada. (4) Dependiendo de la duración de la jornada máxima en cómputo semanal y de las horas efectivamente trabajadas, los empresarios estaban obligados a conceder a los trabajadores cantidades proporcionales de períodos de descanso o de retribución adicional, o una combinación de ambas posibilidades. (5)
5 Poco después, entre el 14 de mayo y el 28 de junio de 1996, el Estado firmó convenios marco con las organizaciones representativas de los empresarios de los sectores de que se trata. Estos convenios marco contenían compromisos de cada sector con respecto al mantenimiento del empleo y a la contratación de jóvenes. Todos los convenios marco se referían asimismo expresamente al acuerdo relativo a la reorganización y reducción del tiempo de trabajo alcanzado por los interlocutores sociales en el sector correspondiente como una medida destinada a promover los objetivos del empleo y la competitividad, y reflejaban los compromisos de mantenimiento y creación de empleo asumidos por los empresarios del sector, cumpliendo así los requisitos del artículo 99 de la Ley nº 314.
6 Casi simultáneamente, las autoridades francesas adoptaron el Decreto nº 96-572, de 27 de junio de 1996 (en lo sucesivo, «Decreto»), de desarrollo del artículo 99 de la Ley nº 314. El Decreto establecía una escala regresiva de reducciones de las cotizaciones de los empresarios a la Seguridad Social en los sectores de que se trata, siendo la máxima de 734 FRF (además de las reducciones previstas en el régimen legal general) con respecto a un trabajador que percibiera el SMIC en los sectores interesados. El coste del plan se estimó en 2.100 millones de FRF, aunque finalmente costó entre 1.800 y 1.900 millones de FRF. Las autoridades preveían que se evitarían 35.000 de las 60.000 pérdidas de puestos de trabajo previstas para el siguiente período bienal y que se crearían 7.000 puestos de trabajo adicionales para jóvenes desempleados.
7 El Decreto entró en vigor el 1 de junio de 1996 con respecto a los sectores textil y de la confección, y el 1 de julio de 1996 con respecto a los sectores del cuero y del calzado. Sucedió así a pesar de la decisión de la Comisión, de 31 de mayo de 1996, de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE contra las medidas contenidas en el Decreto y en la Ley nº 314. (6) En dos escritos de 4 y 9 de julio de 1996, la Comisión solicitó información acerca de si las medidas francesas superaban su umbral de minimis de un total de 100.000 ECU por empresa durante un período de tres años, (7) recordó a las autoridades francesas el efecto suspensivo del procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 y les solicitó que informasen a las empresas perceptoras acerca del inicio del procedimiento, así como de la posibilidad de que se vieran obligadas a reembolsar cualesquiera ayudas indebidamente concedidas. Basándose en información adicional facilitada por Francia con respecto a los compromisos contraídos por los empresarios afectados a cambio de las reducciones de sus cotizaciones a la Seguridad Social, la Comisión amplió el alcance de su investigación mediante decisión de 2 de octubre de 1996. (8) Se produjo un importante intercambio de correspondencia y tuvieron lugar diversas reuniones bilaterales entre la Comisión y las autoridades francesas. Además, los Gobiernos alemán, neerlandés, del Reino Unido y austriaco, el Gobierno regional de Flandes (Bélgica) y nueve asociaciones industriales y profesionales presentaron observaciones a la Comisión, todas ellas contrarias al plan francés.
8 Francia sostuvo, principalmente, que el plan de mantenimiento y creación de empleo y la reorganización del tiempo de trabajo imponían costes adicionales a las empresas interesadas, más allá de los que hubieran soportado de haberse limitado a cumplir estrictamente sus obligaciones legales. Por tanto, el apoyo proporcionado no podía considerarse como una ayuda de Estado. La incidencia neta de las medidas (reducciones de las cotizaciones a la Seguridad Social comparadas con dichos costes adicionales) era neutra, puesto que las grandes empresas, finalmente, no obtenían de ellas ningún beneficio, al ser superiores en su caso los costes de reorganización del tiempo de trabajo, mientras que otras empresas, con plantillas comprendidas entre cincuenta y quinientos trabajadores, disfrutaban de una reducción neta de los costes que seguía estando por debajo del umbral de minimis. Cualquier consiguiente ganancia de competitividad sólo se manifestaría a medio o largo plazo. El hecho de que el plan no era necesariamente atractivo para las empresas lo demostraba la circunstancia de que no participara en él en torno a la tercera parte de las empresas que podían hacerlo, en particular algunas de las empresas de mayor dimensión de los sectores de que se trata.
9 La Comisión notificó la Decisión impugnada (9) a Francia mediante escrito de 5 de mayo de 1997. La Comisión estimó que las medidas francesas tenían por objeto eximir parcialmente a las empresas de cuatro sectores industriales específicos de las cargas económicas derivadas de la aplicación normal del régimen general de Seguridad Social. Los costes derivados de los acuerdos de reorganización del tiempo de trabajo, que suponían incrementos salariales o vacaciones retribuidas no exigidos por el régimen general, deberían haber sido sufragados con cargo a sus presupuestos ordinarios. Las ventajas concedidas por las autoridades públicas que reducen la carga de dichos costes constituyen una ayuda de Estado. Así sucedía, en opinión de la Comisión, aun cuando la reducción de las cotizaciones de las empresas se destinase a compensar costes adicionales voluntariamente asumidos para la aplicación de la política de empleo del Gobierno. La utilización de fondos públicos para desbloquear negociaciones colectivas no podía justificarse ni siquiera en aras de la consecución del doble objetivo social y económico del mantenimiento del empleo y el aumento de la eficacia, ambos deseables en sí mismos. A juicio de la Comisión, el carácter experimental y temporal de las medidas tampoco podía ocultar su naturaleza sectorial. Además, la reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social otorgaba a las empresas de los sectores interesados una ventaja competitiva sobre sus competidores de otros Estados miembros, que podrían haber realizado reorganizaciones similares sin apoyo estatal. A este respecto, en opinión de la Comisión era pertinente observar, con respecto al probable efecto de las medidas sobre los intercambios entre Estados miembros, que los costes de mano de obra podían representar hasta el 80 % de los costes de producción en los sectores de que se trata. La Comisión concluyó, por consiguiente, que la asistencia prestada por el Estado constituía por su propia naturaleza y en su totalidad una ayuda de Estado, sin que fuera necesario examinar con detalle los cálculos presentados por Francia en relación con el beneficio (o pérdida) neto resultante para las empresas de distintas dimensiones, es decir, si los costes soportados compensaban la ventaja que entrañaban las reducciones.
10 La Comisión observó que, en todo caso, no podía demostrarse la supuesta neutralidad de las medidas francesas. La mayor parte de la información estadística facilitada por Francia consistía en tablas de promedios correspondientes al sector de que se trata o a la industria francesa en su totalidad. Aunque el supuesto ahorro neto medio de las empresas, mencionado en la prensa general y especializada, del 10 % al 12 % de la masa salarial total, o del 8 % en el caso de una empresa con más de cien empleados, podría estar sobreestimado, estas cifras reflejaban oscilaciones considerables en torno a las medias indicadas en las tablas aportadas por Francia. Así, en el caso de las empresas con una estructura salarial sustancialmente distinta de la media, el beneficio proporcionado por la ayuda podría ser muy superior al afirmado por Francia. Además, según la Comisión los cálculos de Francia no contemplaban los incrementos de productividad derivados de una utilización más eficaz de los equipos productivos. La experiencia de otros asuntos en materia de ayudas de Estado en Francia (10) y en Austria, denotaba que dichos beneficios podrían compensar fácilmente los costes de la reorganización del tiempo de trabajo.
11 Tras llegar a la conclusión de que las medidas francesas constituían una ayuda de Estado a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE, la Comisión declaró que no podían acogerse a ninguna de las posibles excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado. En consecuencia, decidió que la reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social de los empresarios introducida por el artículo 99 de la Ley nº 314 y por el Decreto era, en lo que respecta a la parte no amparada por la norma de minimis, una ayuda ilegal, en la medida en que se aplicó antes de que la Comisión se pronunciara al respecto de conformidad con el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, e incompatible con el mercado común. Se exigía a Francia que pusiera fin de inmediato a la concesión de la reducción, en lo relativo al importe total de la misma que no estaba amparado por la norma de minimis, y que recuperase todas las ayudas otorgadas ilegalmente, junto con los intereses correspondientes.
III. Alegaciones de las partes
12 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de julio de 1997, Francia solicitó que se anulara la Decisión impugnada y que se condenara en costas a la Comisión. La Comisión, en su escrito de contestación, solicitó al Tribunal de Justicia que desestimara el recurso y condenara en costas a Francia.
13 Francia formula dos alegaciones en apoyo del motivo principal de su recurso basado en la incompatibilidad de la Decisión de la Comisión con el apartado 1 del artículo 92 del Tratado. En primer lugar, aduce que una ventaja conferida por el Estado a cambio de una actuación proporcional de las empresas interesadas en favor de sus trabajadores no constituye una ayuda, cuando los empresarios no obtengan ningún beneficio neto sustancial u obtengan sólo un beneficio neto inferior al umbral de minimis. Así sucedió, dado que los acuerdos celebrados por los empresarios en los sectores textil, del cuero y del calzado con los representantes de los trabajadores iban claramente más allá de lo que habrían consentido los empresarios sin la intervención del Estado, puesto que las concesiones hechas no fueron igualadas por concesiones equivalentes por parte de los trabajadores. Francia alega que dichos costes no pueden considerarse «cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa». (11) Las medidas controvertidas no falsean la competencia, ya que las empresas de otros países en los cuales el Estado no conceda reducciones similares de las cotizaciones de Seguridad Social no están obligadas a hacer concesiones similares a sus trabajadores.
14 La Comisión, por el contrario, considera que éste es uno de los diversos casos en que el Estado se ha hecho cargo de costes que normalmente deberían ser soportados por los presupuestos de las empresas. Hace ya tiempo que la reducción de las cargas sociales se considera como una ayuda. (12) Los objetivos sociales o de otro tipo perseguidos por dicha medida carecen de pertinencia. (13) El hecho de que participasen en el plan dos terceras partes de las empresas que podían hacerlo demuestra que, en conjunto, el plan les era ventajoso.
15 Francia alega, en segundo lugar, que la Comisión comete un error manifiesto de apreciación al no observar la neutralidad de las medidas controvertidas. La Comisión no tenía derecho a cuestionar las estadísticas oficiales francesas. Éstas eran las más fiables de que se disponía para dicho período. La Comisión tiene que adoptar su decisión basándose en los datos disponibles. (14) En todo caso, las estadísticas facilitadas estaban desglosadas en función de las distintas dimensiones de las empresas. El alegado ahorro en la masa salarial de las empresas participantes a que alude la Comisión no es creíble. Según Francia, las mejoras de competitividad eran estrictamente potenciales y difícilmente cuantificables y, lo que es más, probablemente fueron superadas a corto plazo por los costes derivados de la reorganización de las prácticas de trabajo.
16 La Comisión objeta que la información facilitada por Francia no probó la neutralidad económica de las medidas, en particular, porque no se refería a los costes y beneficios de las distintas empresas, y que la sentencia Kimberly Clark le permitía llegar a la conclusión de que una medida es una ayuda basándose en una información parcial sobre sus efectos. (15) No se suponía que el posible beneficio neto del 10 % al 12 % mencionado en la Decisión impugnada representase la situación general, sino simplemente que servía de indicio del tipo de variaciones que podían existir entre las situaciones de las distintas empresas y la media. Además, Francia debía haber tenido en cuenta las concesiones que los empresarios habrían realizado incluso a falta de la intervención del Estado; la imposibilidad de determinar estos posibles compromisos reflejaba la imposibilidad de demostrar la neutralidad de las medidas controvertidas. Además, la Comisión estima que la reorganización del tiempo de trabajo tiene que haber ocasionado, inevitablemente, mejoras de competitividad.
17 Como motivo subsidiario para la anulación de la Decisión impugnada, Francia afirma que la Decisión debe ser anulada porque se le obliga a exigir a las empresas participantes la devolución del importe total de las reducciones sectoriales de las cotizaciones a la Seguridad Social, sin tener en cuenta los costes derivados de los correspondientes compromisos relativos al empleo y al tiempo de trabajo.
IV. Análisis
18 Está claro que ninguna de las dos principales alegaciones de Francia, así como tampoco su única alegación subsidiaria, pueden prosperar si se desestima su primera alegación. Si la reducción de las cotizaciones de los empresarios a la Seguridad Social no pierde su carácter de ventaja gratuita equivalente a una ayuda de Estado (16) en razón de los costes correspondientes que ocasiona a los empresarios la ejecución de la reorganización del tiempo de trabajo, la alegada neutralidad del plan francés deja de ser pertinente, del mismo modo que la afirmación de que cualquier obligación de reembolso de la ayuda debe limitarse al beneficio neto obtenido por los empresarios. Habida cuenta de la postura que he adoptado con respecto a la primera alegación aducida por Francia, en estas conclusiones me limitaré a exponer las razones por las que la he adoptado.
19 La alegación de Francia, básicamente, consiste en que la reducción de las cotizaciones de los empresarios a la Seguridad Social en los sectores de que se trata representa una vertiente de un pacto. A la hora de determinar si se ha concedido o no una ayuda con cargo a fondos públicos, debe examinarse el pacto en su totalidad. Es cierto, naturalmente, que las autoridades públicas pueden celebrar numerosos tipos de pactos con las empresas, sin dar lugar a la concesión de una ayuda de Estado, siempre y cuando actúen como lo haría un agente económico normal. En el más sencillo de los supuestos, las autoridades públicas pueden comprar bienes y servicios a las empresas, incluidos los prestados al público por cuenta de dichas autoridades. Naturalmente, las autoridades adquirentes tienen que pagar el precio de mercado. De igual modo, las autoridades o empresas públicas pueden vender bienes o servicios a las empresas, siempre y cuando no se cobre un precio inferior al de mercado sin una justificación económica objetiva. (17) Las autoridades públicas pueden asimismo adquirir participaciones en el capital de empresas, (18) concederles empréstitos (19) o prestarles garantías de empréstitos (20) Una vez más, sin embargo, en todos esos casos tienen que actuar como lo haría un inversor privado o un agente económico de similar dimensión.
20 La situación es más complicada cuando las autoridades públicas se comprometen a pagar a las empresas para que suministren bienes o servicios o ventajas menos tangibles de interés público general. Dichas ventajas pueden comprender la adopción de prácticas correctas en materia de medio ambiente en un sector especialmente sensible, (21) la inclusión de una determinada proporción de contenido de interés público en las emisiones de televisión, (22) la garantía de un nivel determinado de servicio en una ruta de transporte no rentable (23) o la prestación de algún otro servicio de interés económico general. (24) En función de las circunstancias precisas en que las autoridades «compran» dichas ventajas a precios de mercado, es posible sostener que o bien no existe ningún elemento de ayuda en absoluto, o bien existe una ayuda que, al menos potencialmente, es compatible con el mercado común. No es necesario, a los presentes efectos, determinar dónde se sitúa exactamente la línea divisoria. Basta con decir que la posibilidad de afirmar que no se concede ninguna ayuda en tales circunstancias depende de que el Estado, o cualquier otra autoridad pública, haya obtenido,en contrapartida del pago directo o indirecto a los suministradores, algún bien que posea cierto valor y que sea externo a las empresas interesadas. Es natural que las autoridades públicas se preocupen también del bienestar económico de sus territorios y de las empresas establecidas o que operen en ellos, pero cualquier pago a favor de determinadas empresas destinado, meramente, a garantizar los intereses de estas últimas -por ejemplo, una mejora de la rentabilidad o de las relaciones laborales, o su propia supervivencia- sin que se suministre a las autoridades algún bien distinto y proporcional tiene que constituir una ayuda a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
21 En el presente caso, Francia afirma que estableció las reducciones de las cotizaciones de Seguridad Social normalmente exigibles a los empresarios en los sectores de que se trata con el fin de conseguir un beneficio para los trabajadores que no tendría ningún efecto neto en la posición competitiva de los empresarios, o que únicamente ocasionaría una mejora neta de minimis de dicha posición. Sin afectar a la estructura global de costes de las empresas empleadoras, los trabajadores existentes podrían trabajar durante períodos más cortos sin sufrir pérdidas proporcionales de retribución o vacaciones, se despediría a un menor número de ellos y se contrataría a cierto número de jóvenes desempleados. Todas éstas son ventajas de interés público que, en opinión de Francia, son ajenas a los intereses específicos de las empresas y cuyo pago por las autoridades, a través de un pacto con los empresarios, queda por tanto fuera del ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado.
22 Dicha alegación prescinde, sin embargo, de la verdadera situación competitiva de los empresarios. La mano de obra es uno de los factores de producción y las condiciones en las cuales los trabajadores ponen su trabajo a disposición de las empresas constituyen una de las variables clave que determinan la competitividad de una empresa. El precio, la calidad, los períodos de disponibilidad y la flexibilidad en las condiciones de la prestación de trabajo son tan importantes para las empresas como los de las materias primas, los bienes de equipo y el capital. Una de las tareas de la dirección consiste en negociar las mejores condiciones posibles para el suministro de todos estos factores que determinan los costes. Si el Estado interviene permitiendo a los empresarios pagar por una concesión de los representantes del personal relativa a la reorganización del tiempo de trabajo que no podrían obtener de no ser por dicho pago (tal como lo acredita el bloqueo de las negociaciones entre los interlocutores sociales en el presente caso), cabe afirmar que se ha favorecido a las empresas de que se trata mediante la utilización de recursos estatales. Como ya se ha visto, el uso de recursos estatales, sin justificación económica objetiva, para subvencionar materias primas baratas o créditos a determinadas empresas constituye la concesión de una ayuda de Estado. La situación no ha de ser distinta cuando el Estado interviene para permitir a los empresarios hacer concesiones a los trabajadores relativas a unas condiciones más flexibles de prestación de su trabajo. (25) En tales casos, «las autoridades competentes las liberan de una parte de sus costes salariales, que constituyen gastos normales realizados en propio interés, y les facilitan ventajas financieras que mejoran su competitividad». (26)
23 En estas circunstancias, el invocado aspecto de interés público del disfrute por los trabajadores de las ventajas expuestas en el punto 21 de estas conclusiones me parece claramente menos convincente. Disfrutan, en efecto, del precio subvencionado de su trabajo que el Estado permite pagar a determinadas empresas. Probablemente se aducen ventajas similares de interés público, en términos de mantenimiento del empleo, en todos los casos en que una ayuda estatal de explotación salva a una empresa de la insolvencia, aun cuando el resultado neto pueda consistir simplemente en la exportación de desempleo a otros Estados miembros (27) y en presión para la obtención de subvenciones equivalentes en ellos. (28)
24 El Tribunal de Justicia ya adoptó una postura similar en relación con la subvención de costes de mano de obra en el asunto Steenkolenmijnen. (29) En aquel asunto, el Gobierno alemán trataba de garantizar a las empresas mineras una oferta de mano de obra adecuada sin que ello se tradujera en un aumento del precio del carbón para los consumidores, en una época en que los trabajadores estaban siendo apartados del sector por la existencia de condiciones y retribuciones más atractivas en otros ámbitos. Con este fin, el Gobierno concedió a cada minero, por cada puesto completo ocupado, una prima de puesto exenta, abonada por las empresas mediante su deducción del importe que debía ingresarse en concepto de impuesto sobre el salario. Habida cuenta de las circunstancias económicas entonces existentes, si bien la prima no implicaba ninguna concesión financiera por parte de las empresas interesadas, «las libera[ba] de unas cargas adicionales que, sin ella, habrían tenido que aceptar y [...], si bien no reduc[ía] sus cargas actuales, reduc[ía] las que inevitablemente iban a tener que soportar.» (30) El Tribunal de Justicia incluyó en la definición de ayuda «intervenciones que, de diversas maneras, aligeran las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa» (31) y llegó a la conclusión de que la prima controvertida constituía una ayuda a efectos de la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA.
25 De forma similar, en la sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, el Tribunal de Justicia estimó que «la exoneración parcial de las cargas sociales en concepto de asignación familiar que recaen sobre los empresarios del sector textil es una medida que implica una exención parcial a favor de las empresas de un sector industrial determinado de las cargas económicas que derivan de la aplicación normal del régimen general de previsión, sin que tal exención encuentre justificación en la naturaleza o en el sistema del aludido régimen». (32) El supuesto «fin social que pueda tener la medida controvertida [no es suficiente] para situarla fuera del ámbito de aplicación del artículo 92.» (33)
26 El asunto Kimberly Clark (34) versaba sobre el pago de fondos públicos destinados a sufragar una parte de los costes relacionados con un plan social que las empresas estaban obligadas a elaborar cuando tuvieran que despedir trabajadores, con el fin de contribuir a la reclasificación de los trabajadores y a su formación con posterioridad al despido. El contenido preciso de dichos planes no se establecía por la ley y podía ir más allá de las exigencias de la normativa generalmente aplicable. Francia sostuvo que los mecanismos controvertidos no constituían una ayuda de Estado «ya que su aplicación no ayuda[ba] a las empresas a cumplir sus obligaciones legales y requ[ería], por su parte, un esfuerzo adicional respecto al coste que supondría atenerse estrictamente a las exigencias de Derecho común.» (35) Las empresas podían renunciar al apoyo financiero disponible y elaborar su propio plan social mínimo. Por otra parte, los mecanismos controvertidos tenían la finalidad de «permitir que la empresa vaya más allá de las medidas que son simplemente suficientes para cumplir las obligaciones legales en materia de plan social.» (36) No obstante, se puso de manifiesto que el Gobierno francés no había respondido a la solicitud específica de información formulada por la Comisión acerca de los costes que hubiera tenido un plan social en las circunstancias de aquel caso de haberse limitado al mínimo exigido por la legislación francesa. (37) Por consiguiente, la Comisión tenía derecho, en opinión del Tribunal de Justicia, a considerar, en atención a la información de que disponía al adoptar su Decisión en aquel asunto, que los fondos facilitados para el plan social de Kimberly Clark, en lugar de permitir simplemente una ventaja adicional gratuita para el personal, habían eximido a Kimberly Clark de determinadas obligaciones legales respecto a sus trabajadores. (38) En consecuencia, el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre la alegación de Francia relativa a la subvención de compromisos adicionales voluntariamente contraídos por las empresas con sus trabajadores o antiguos trabajadores. Sin embargo, en el marco de su razonamiento, el Tribunal de Justicia reiteró la definición de ayuda en el sentido de que engloba «las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, bajo diversas formas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa». (39) Esta definición no establece ninguna distinción entre el carácter voluntario u obligatorio de las cargas de que se trata.
27 La aplicabilidad a los hechos del presente asunto de las sentencias del Tribunal de Justicia antes citadas acerca de la definición de las ayudas de Estado no resulta, a mi entender, afectada por el aspecto voluntario del «pacto» de los empresarios con el Estado francés. De hecho, esto aseguraba que únicamente tuvieran que servirse de la ayuda los empresarios que considerasen que podían obtener una ventaja neta por la combinación de reducciones de cotizaciones, reorganización del tiempo de trabajo, mantenimiento de los niveles de empleo y concesiones a los trabajadores. (40) En efecto, habida cuenta del riesgo, del que debería haber sido consciente cualquier empresa bien informada (41) (y sobre el cual la Comisión solicitó al Gobierno francés que alertase a todos los participantes en el plan), de que hubiera de reembolsarse la ayuda, habría sido imprudente aceptar las condiciones del Estado sin la perspectiva de unas ganancias netas significativas. Por otra parte, los costes salariales no pueden transformarse de una carga presupuestaria «normal» en otra «especial», que quede fuera del alcance del artículo 92 del Tratado, mediante una serie de acuerdos vinculados a un régimen normativo estatal, todos ellos destinados a establecer una relación entre la ventaja y la obligación. Tal como señaló la Comisión, es imposible determinar qué concesiones habrían aceptado los empresarios a cambio de la reorganización del tiempo de trabajo de no haber intervenido el Estado. (42) Lo que es más importante, la finalidad de una ayuda suele consistir en inducir o posibilitar la adopción por las empresas de medidas que, de lo contrario, no están a su alcance en condiciones competitivas, bien se trate de mantener el empleo, de efectuar una reestructuración o, simplemente, de proseguir actividades ante una situación de insolvencia de otro modo inminente. Ello no modifica el carácter presupuestario enteramente «normal» de los gastos soportados por las empresas en esas circunstancias.
28 En consecuencia, cabe concluir, por emplear los términos ya utilizados por la Comisión en la Decisión impugnada, que la reducción sectorial de las cotizaciones a la Seguridad Social de los empresarios controvertida en el presente asunto «constituye por su propia naturaleza y en su totalidad una ayuda de Estado». Francia no puede comparar el coste de las reducciones con el de las concesiones realizadas por los empresarios en favor de sus trabajadores con el fin de determinar si el Estado mantenía relaciones contractuales con los empresarios para obtener alguna ventaja específica de interés público cuando, en realidad, concedía una ayuda. Dichas concesiones, si fueron excesivas en relación con lo que los empresarios, de lo contrario, habrían estado dispuestos a aceptar, representan simplemente la distorsión inevitable de los costes de explotación de los empresarios participantes a raíz de su aceptación de la ayuda de Estado en las condiciones fijadas por este último. Así pues, por las razones expuestas al comienzo de esta sección, no es necesario examinar las alegaciones segunda y tercera formuladas por Francia.
V. Conclusión
29 A la luz de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que:
«1) Desestime el recurso de la República Francesa dirigido a obtener la anulación de la Decisión 97/811/CE de la Comisión, de 9 de abril de 1997, relativa a las ayudas concedidas por Francia a los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado, y
2) condene en costas a la República Francesa.»
(1) - DO L 334, p. 25 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
(2) - Ley quinquenal nº 93-1313, de 20 de diciembre de 1993, relativa al trabajo, al empleo y a la formación profesional, prorrogada por la Ley nº 95/882, de 4 de agosto de 1995, sobre medidas urgentes en materia de empleo y Seguridad Social.
(3) - Artículo 113 de la Ley de presupuestos nº 95-1346, de 30 de diciembre de 1995. El SMIC es el salaire minimum interprofessionnel de croissance. La reducción se aplicaba de forma regresiva a los salarios comprendidos entre el 100 % y el 120 % del SMIC antes del 1 de octubre de 1996.
(4) - Por ejemplo, en el acuerdo de 7 de mayo de 1996 entre los interlocutores sociales del sector textil, se estableció un máximo anual de 70 horas extraordinarias, siempre que la jornada máxima semanal no superase 44 horas (siendo la jornada ordinaria de 39 horas semanales); se estableció un máximo anual de 40 horas para los casos en que el máximo semanal fuese superior a 44 horas.
(5) - En el sector textil, los empresarios podían optar entre retribuir las horas extraordinarias trabajadas en el contexto de una jornada de trabajo máxima de 44 horas semanales con un incremento de la retribución normal del 25 % o un incremento equivalente de los períodos de descanso; las mismas condiciones se aplicaban en el caso de un máximo semanal superior, pero los empresarios estaban también obligados a conceder un incremento del 50 % del salario a partir de la cuadragésimo octava hora, y a conceder al menos períodos de descanso adicionales del 10 % por hora trabajada a partir de la cuadragésimo cuarta, que aumentaba hasta un mínimo del 20 % a partir de la hora cuadragésimo octava.
(6) - DO C 206, p. 8.
(7) - Véase la Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis (DO 1996, C 68, p. 9).
(8) - DO C 357, p. 5.
(9) - Citada en la nota 1 supra.
(10) - Ayuda de Estado nº 731/96, La Lainière de Roubaix.
(11) - Sentencia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 39; en lo sucesivo, «sentencia Steenkolenmijnen»).
(12) - Sentencias de 2 julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709), apartado 33, y de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión (C-301/87, Rec. p. I-307), apartado 41.
(13) - Sentencias Italia/Comisión, citada en la nota 12 supra, apartado 13, y de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión (C-241/94, Rec. p. I-4551), apartado 20 (en lo sucesivo, «sentencia Kimberly Clark»).
(14) - Sentencia Kimberly Clark, citada en la nota precedente, apartado 40.
(15) - Ibidem.
(16) - Sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig/República Federal de Alemania (78/76, Rec. p. 595), apartado 22; véase también la sentencia de 27 de marzo 1980, Denkavit Italiana (61/79, Rec. p. 1205), apartado 31.
(17) - Sentencias de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy/Comisión (asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219), apartados 28 a 30, y de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión (C-56/93, Rec. p. I-723), apartado 10.
(18) - Sentencias de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809), apartados 31 y 32; de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión (asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809), apartados 20 y 21, y de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-305/89, Rec. p. I-1603), apartados 18 a 20.
(19) - Sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, citada en la nota 12 supra, apartados 38 a 41.
(20) - Sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-303/88, Rec. p. I-1433), apartado 14.
(21) - Véase, por ejemplo, el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7).
(22) - Véase la letra d) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE. Esta cuestión se suscitó en la denuncia que originó el asunto en el que recayó la sentencia de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión (T-95/96, Rec. 1998, p. II-3407). Véase, también, el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros anexo al Tratado de Amsterdam por el que se modifica el Tratado CE, que todavía no ha entrado en vigor.
(23) - Véase, por ejemplo,la letra h del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p. 8), y, de manera más general, el artículo 77 del Tratado, que dispone que son «compatibles con el [...] Tratado las ayudas» correspondientes al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público (el subrayado es mío).
(24) - Véase, por ejemplo, el artículo 4 ter de la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (DO L 192, p. 10), modificada por la Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de marzo de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en lo relativo a la instauración de la plena competencia en los mercados de telecomunicaciones (DO L 74, p. 13), y, de forma más general, el apartado 2 del artículo 90 del Tratado.
(25) - Obviamente, la situación es distinta cuando el Estado realiza, a título gratuito, pagos de carácter social a trabajadores despedidos, superiores a los que legalmente estaba obligado a efectuar su antiguo empresario, ya que ello no tiene ningún efecto en los costes laborales de la empresa. Véanse la Decisión 91/1/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno español y los Consejos de Gobierno de varias Comunidades Autónomas españolas a Magefesa, fabricante de artículos de menaje de acero inoxidable y de pequeños aparatos electrodomésticos (DO 1991, L 5, p. 18), comentada por el Abogado General Jacobs en sus conclusiones en el asunto Kimberly Clark, citado en la nota 13 supra, puntos 67 a 69, y la Decisión 92/328/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno francés para la enajenación de los activos del grupo MFL (Machines Françaises Lourdes), productor de máquinas-herramientas pesadas (DO 1992, L 182, p. 94).
(26) - Véase el punto 11 de las Directrices de la Comisión sobre ayudas al empleo (DO 1995, C 334, p. 4).
(27) - Ibidem.
(28) - Parece ser que el plan controvertido en el presente asunto provocó presiones dirigidas a la obtención de ayudas similares en Alemania. Véase la nota 11 de la Comunicación de la Comisión relativa al control de las ayudas de Estado y reducción de los costes laborales (DO 1997, C 1, p. 10).
(29) - Citado en la nota 11 supra.
(30) - Ibidem, p. 50.
(31) - Ibidem, p. 39.
(32) - Citada en la nota 12 supra, apartado 33.
(33) - Ibidem, apartado 28.
(34) - Citado en la nota 13 supra.
(35) - Ibidem, apartado 26.
(36) - Ibidem.
(37) - Ibidem, apartado 36.
(38) - Ibidem, apartados 37, 39 y 40.
(39) - Ibidem, apartado 34. Así se formuló de nuevo, en un contexto comunitario, el criterio enunciado en la sentencia Steenkolemijnen, citada en la nota 11 supra; véase, también, la sentencia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España (C-387/92, Rec. p. I-877), apartado 13.
(40) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto Kimberly Clark, citado en la nota 13 supra, punto 45, y las del Abogado General Sr. Darmon en el asunto en el que recayó la sentencia de 17 de marzo de 1993, Sloman Neptun (C-72/91 y C-73/91, Rec. p. I-887), punto 44.
(41) - Véase, por ejemplo, la Comunicación de la Comisión de 24 de noviembre de 1983 (DO C 318, p. 3).
(42) - Incluso en una situación de despidos generalizados, cuando podría pensarse que una empresa tiene mayor poder negociador frente a sus trabajadores, el Abogado General Sr. Jacobs estimó que, no obstante, podría resultar favorecida mediante la celebración de un acuerdo que contemplase algo más que las ventajas mínimas legalmente exigidas: véase el punto 62 de sus conclusiones en el asunto Kimberly Clark, citado en la nota 13 supra.
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