Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1 In deze zaak verzoekt de Franse Republiek om nietigverklaring van beschikking 97/811/EG van de Commissie van 9 april 1997 betreffende de door Frankrijk aan de textiel-, kleding-, leder- en schoenindustrie verleende steun.(1) Aan de orde is met name het punt, of de financiële steun die de overheid aan de ondernemingen uit bepaalde bedrijfstakken verleent als tegenprestatie voor verbintenissen welke die ondernemingen jegens de overheid en de vertegenwoordigers van de werknemers zijn aangegaan ter zake van het behoud van de werkgelegenheid en de arbeidstijdherschikking en die verder gaan dan de verplichtingen volgens het gemene recht, staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag vormt.
II - Juridisch en feitelijk kader
2 De textiel-, kleding-, leder- en schoenenindustrie bestaat in Frankrijk, zoals elders in de Gemeenschap, vooral uit kleine en middelgrote ondernemingen. Door de scherpe concurrentie, zowel van ondernemingen uit de Gemeenschap als van ondernemingen uit lagelonenlanden, is de werkgelegenheid in die bedrijfstakken van de Gemeenschap flink gedaald. Dat fenomeen doet zich niet alleen voor in Frankrijk, waar het aantal arbeidsplaatsen daalde van 600 000 in het begin van de jaren tachtig tot 352 000 in 1995 en vervolgens tot 315 000 in 1997.
3 In het midden van de jaren negentig werd in Frankrijk een aantal algemene maatregelen getroffen waarbij de werkloosheid werd bestreden door de werkgevers vrij te stellen van een aantal socialezekerheidsbijdragen op de lage lonen(2), hetgeen uiteindelijk leidde tot een degressieve vermindering van de werkgeversbijdragen op de lonen die 100 tot 133 % van het gewaarborgd minimumloon (hierna: "SMIC") bedroegen.(3) Op 26 maart 1996 stelde Frankrijk de Commissie in kennis van een aantal aanvullende voorstellen voor de textiel-, kleding-, leder- en schoenenindustrie. Die maatregelen werden opgenomen in artikel 99 van wet nr. 96-314 van 12 april 1996 houdende verschillende economische en financiële maatregelen (hierna: "wet nr. 314"), waarbij de staat werd gemachtigd om de werkgevers van de betrokken bedrijfstakken bij wijze van experiment tijdelijk (tot en met 31 december 1997) extra lastenverlagingen op de lage lonen te verlenen op voorwaarde dat die werkgevers kaderovereenkomsten over het behoud en de ontwikkeling van de werkgelegenheid zouden sluiten met inachtneming van het tussen de sociale partners van die bedrijfstakken gevoerde overleg over de arbeidstijdherschikking en -verkorting. Die verlagingen dienden de vorm aan te nemen van een degressieve vermindering van de werkgeversbijdragen voor de socialezekerheidsregelingen van de werknemers die 100 tot 150 % van het SMIC ontvingen, volgens een bij ministerieel decreet vast te stellen coëfficiënt. Werkgevers met meer dan 50 werknemers moesten naast de kaderovereenkomst bijzondere overeenkomsten met de staat sluiten, waarin hun verplichtingen inzake werkgelegenheid en arbeidstijd werden gepreciseerd. Wanneer een deelnemende onderneming die verplichtingen niet nakwam, diende zij zowel voor het verleden als voor de toekomst de normaal verschuldigde bijdragen te betalen.
4 Door de goedkeuring van wet nr. 314 hebben de Franse autoriteiten met succes druk kunnen uitoefenen om het overleg over arbeidstijdherschikking en -verkorting tussen de sociale partners van de getroffen bedrijfstakken, dat zich tot dan in een impasse bevond, weer op gang te brengen. Tussen 7 mei en 5 juni 1996 zijn over die punten sectorale overeenkomsten gesloten. In die overeenkomsten werden de overuren beperkt tot een jaarlijks maximum, dat varieerde naar gelang van het maximumaantal overuren dat een werknemer per week mocht maken.(4) De werkgevers waren verplicht, hun werknemers vrij of loontoeslag of een combinatie van beide toe te kennen in verhouding tot de maximale wekelijkse arbeidstijd en de werkelijk gewerkte uren.(5)
5 Kort daarna, tussen 14 mei en 28 juni 1996, sloot de staat kaderovereenkomsten met de representatieve werkgeversorganisaties van de betrokken bedrijfstakken. Daarin verbond elke bedrijfstak zich ertoe, de werkgelegenheid te handhaven en jongeren tewerk te stellen. In elke kaderovereenkomst werd de tussen de sociale partners van de betrokken bedrijfstak gesloten overeenkomst over arbeidstijdherschikking en -verkorting ook uitdrukkelijk als een maatregel ter bevordering van de werkgelegenheid en ter verhoging van het concurrentievermogen aangemerkt en werden, overeenkomstig artikel 99 van wet nr. 314, de verplichtingen van de werkgevers van de betrokken bedrijfstak inzake het behoud en het scheppen van werkgelegenheid vastgelegd.
6 Bijna op hetzelfde ogenblik stelden de Franse autoriteiten, ter uitvoering van artikel 99 van wet nr. 314, decreet nr. 96-572 van 27 juni 1996 (hierna: "decreet") vast. Bij dat decreet is een degressieve lastenverlagingscoëfficiënt voor de werkgeversbijdragen voor de socialezekerheidsregelingen in de betrokken bedrijfstakken vastgesteld; het maximum bedroeg 734 FF (bovenop de door het gemene recht toegestane verlagingen) voor een werknemer uit die bedrijfstakken die het SMIC ontvangt. De kosten van die regeling werden op 2,1 miljard FF geraamd, maar bedroegen uiteindelijk slechts 1,8 tot 1,9 miljard FF. Naar schatting van de autoriteiten zouden 35 000 van de 60 000 banen die de volgende twee jaar verloren dreigden te gaan, worden gered en zouden 7 000 nieuwe arbeidsplaatsen voor jonge werklozen worden gecreëerd.
7 Het decreet trad op 1 juni 1996 in werking voor de textiel- en kledingindustrie en op 1 juli 1996 voor de leder- en schoenenindustrie, ondanks de beslissing van de Commissie van 31 mei 1996 om een procedure als bedoeld in artikel 93, lid 2, EG-Verdrag, in te leiden tegen de bij het decreet en bij wet nr. 314 vastgestelde maatregelen.(6) In twee brieven van 4 en 9 juli 1996 verzocht de Commissie om inlichtingen om te kunnen uitmaken, of de Franse maatregelen de de-minimisdrempel van 100 000 ECU per onderneming over een periode van drie jaar overschreden(7), wees zij de Franse autoriteiten op de schorsende werking van de procedure van artikel 93, lid 2, en verzocht zij hun om de begunstigde ondernemingen op de hoogte te brengen van de ingestelde procedure en van het feit dat zij elke ten onrechte toegekende steun zouden moeten terugbetalen. Op basis van de nadere inlichtingen die Frankrijk had verstrekt over de verbintenissen die door de betrokken werkgevers als tegenprestatie voor de verlaging van hun socialezekerheidsbijdragen waren aangegaan, breidde de Commissie bij beschikking van 2 oktober 1996 haar onderzoek uit.(8) Er werden druk brieven gewisseld tussen de Commissie en de Franse autoriteiten, die ook enkele keren bijeenkwamen. Verder hebben de Duitse, de Nederlandse, de Britse, en de Oostenrijkse regering bij de Commissie opmerkingen ingediend, waarin zij zich tegen de Franse regeling hebben uitgesproken. Hetzelfde deden de Vlaamse regering en negen industrie- en handelsverenigingen.
8 Frankrijk heeft primair betoogd, dat de regeling betreffende het behoud en de schepping van werkgelegenheid en betreffende arbeidstijdherschikking voor de betrokken ondernemingen extra kosten meebracht bovenop die welke uit de nakoming van hun wettelijke verplichtingen voortvloeiden. Bijgevolg kan de toegekende steun niet als staatssteun worden beschouwd. De netto-invloed van de maatregelen (verlaging van de socialezekerheidsbijdragen tegenover die extra kosten) was nihil: grote ondernemingen trokken er uiteindelijk geen profijt van, aangezien de kosten van de arbeidstijdherschikking voor hen hoger waren; ondernemingen met 50 tot 500 werknemers genoten een nettovermindering van de kosten die beneden de de-minimisdrempel bleef. Een daaruit voortvloeiende verhoging van het concurrentievermogen zou slechts op middellange of lange termijn zichtbaar worden. Dat die regeling voor de ondernemingen niet noodzakelijk aantrekkelijk was, blijkt uit het feit dat ongeveer eenderde van de in aanmerking komende ondernemingen, waaronder met name enkele van de grootste uit de betrokken bedrijfstakken, er niet aan deelnam.
9 Bij brief van 5 mei 1997 stelde de Commissie Frankrijk in kennis van de bestreden beschikking.(9) Zij was van mening, dat de Franse maatregelen tot doel hadden, ondernemingen uit vier specifieke bedrijfstakken gedeeltelijk vrij te stellen van de financiële verplichtingen die uit de normale toepassing van het algemene socialezekerheidsstelsel voortvloeien. De kosten van de overeenkomsten betreffende arbeidstijdherschikking die voorzien in loontoeslagen of bezoldigde vrije tijd die door het gemene recht niet zijn opgelegd, dienen normaliter door de ondernemingen zelf te worden gedragen. De door de overheid toegekende voordelen die een dergelijke kostenlast verlichten, vormen staatssteun. Dit was hier het geval, ook al beoogde de verlaging van de werkgeversbijdragen de extra kosten te compenseren die de ondernemingen hadden aanvaard om het werkgelegenheidsbeleid van de regering uit te voeren. Het gebruik van overheidsmiddelen om het collectief overleg uit een impasse te halen, kan niet worden gerechtvaardigd, zelfs niet wanneer het dubbele sociaal-economische doel van behoud van de werkgelegenheid en efficiëntieverhoging, die beide op zichzelf wenselijk zijn, wordt nagestreefd. Evenmin kan de experimentele en tijdelijke aard van die maatregelen hun sectoraal karakter verhullen. Verder verschaft de verlaging van de socialezekerheidsbijdragen de ondernemingen van de betrokken bedrijfstakken een concurrentievoordeel ten opzichte van concurrenten uit andere lidstaten, die mogelijkerwijs zonder staatssteun soortgelijke reorganisaties hebben doorgevoerd. Aangaande de waarschijnlijke invloed van die maatregelen op de handel tussen de lidstaten dient erop te worden gewezen, dat in de betrokken bedrijfstakken tot 80 % van de productiekosten uit arbeidskosten bestaat. De Commissie kwam dan ook tot de slotsom, dat de overheidstussenkomst naar haar aard en over het geheel genomen staatssteun was, zonder dat de door Frankrijk overgelegde berekeningen van de nettowinst (of het nettoverlies) voor ondernemingen van verschillende omvang in detail behoefden te worden bestudeerd om na te gaan of de kosten de verlagingen compenseerden.
10 Volgens de Commissie kan de stelling dat de Franse regeling neutraal is, in elk geval niet hard worden gemaakt. De door Frankrijk overgelegde statistieken bestaan meestal uit tabellen met gemiddelden voor de betrokken bedrijfstak of voor de Franse industrie in haar geheel. Zelfs al zijn de in de algemene pers en de vakbladen gemaakte ramingen van de gemiddelde nettobesparingen, namelijk 10 tot 12 % van de totale loonmassa, of 8 % voor ondernemingen met meer dan 100 werknemers, misschien aan de hoge kant, dan nog fluctueren die cijfers aanzienlijk rond de gemiddelden in de door Frankrijk verstrekte tabellen. Zo kunnen ondernemingen met een sterk van het gemiddelde afwijkende loonstructuur uit de steun een veel groter voordeel halen dan door Frankrijk is aangegeven. Verder wordt in Frankrijks berekeningen geen rekening gehouden met productiviteitswinst als gevolg van een efficiënter gebruik van het productieapparaat. De ervaring met een ander geval van staatssteun in Frankrijk(10) en Oostenrijk leert, dat dergelijke winsten de kosten van de arbeidstijdherschikking gemakkelijk kunnen overstijgen.
11 Na te hebben geconcludeerd, dat de Franse maatregelen staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag vormen, stelde de Commissie vast, dat zij niet in aanmerking kwamen voor één van de uitzonderingen van artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag. Zij oordeelde derhalve, dat de bij artikel 99 van wet nr. 314 en het decreet ingevoerde verlaging van de werkgeversbijdrage voor de socialezekerheidsregelingen, voor het gedeelte dat niet onder de de-minimisregel valt, een onwettige steunmaatregel is, voor zover zij ten uitvoer is gelegd alvorens de Commissie hierover overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag uitspraak heeft kunnen doen, en dat zij onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Zij verzocht Frankrijk om onmiddellijk een einde te maken aan de verlaging, voor zover het totale bedrag van die verlaging niet onder de de-minimisregel viel, en alle onwettig toegekende steun, vermeerderd met rente, terug te vorderen.
III - Argumenten van partijen
12 Bij verzoekschrift, ingeschreven ter griffie van het Hof op 10 juli 1997, verzoekt Frankrijk om nietigverklaring van de bestreden beschikking en verwijzing van de Commissie in de kosten van het geding. In haar verweerschrift concludeert de Commissie, dat het den Hove behage, het beroep te verwerpen en Frankrijk in de kosten te verwijzen.
13 Tot staving van het voornaamste middel van haar beroep, namelijk dat de beschikking van de Commissie onverenigbaar is met artikel 92, lid 1, van het Verdrag, voert Frankrijk twee argumenten aan. In de eerste plaats betoogt het, dat een voordeel dat door de staat is verleend als tegenprestatie voor een evenredige actie van de betrokken ondernemingen ten gunste van hun werknemers, geen steun vormt wanneer het de werkgevers geen nettowinst oplevert of enkel winst die beneden de de-minimisdrempel blijft. Dat is hier het geval, aangezien de overeenkomsten die de werkgevers in de textiel-, leder- en schoenenindustrie met de vertegenwoordigers van de werknemers hebben gesloten, veel verder gaan dan hetgeen waartoe zij zonder staatssteun bereid zouden zijn geweest; de concessies worden immers niet gecompenseerd door overeenkomstige concessies van de werknemers. Volgens Frankrijk kunnen die kosten niet worden beschouwd als "lasten die normaliter op het budget van de onderneming drukken".(11) De betrokken maatregelen vervalsen de concurrentie niet, omdat ondernemingen uit landen waar geen soortgelijke verlaging van de sociale lasten door de staat wordt toegekend, geen soortgelijke concessies aan hun werknemers moeten doen.
14 De Commissie behandelt het onderhavige geval daarentegen als een van de gevallen waarin de staat kosten voor zijn rekening neemt die normaliter door de ondernemingen moeten worden gedragen. De verlaging van sociale lasten wordt reeds lang als steun beschouwd.(12) De sociale of andere doeleinden van een dergelijke maatregel zijn niet ter zake dienend.(13) Het feit dat tweederde van de in aanmerking komende ondernemingen aan die regeling heeft deelgenomen, toont aan dat die over het geheel genomen voor hen gunstig was.
15 In de tweede plaats stelt Frankrijk, dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door niet vast te stellen, dat de bestreden regeling neutraal is. De Commissie was niet gerechtigd, de Franse officiële statistieken in twijfel te trekken. Dit waren de meest betrouwbare statistieken die op dat ogenblik beschikbaar waren. De Commissie moest haar beslissing nemen op basis van de beschikbare feiten.(14) In elk geval waren de statistieken opgedeeld naar de omvang van de ondernemingen. De stelling van de Commissie dat de deelnemende ondernemingen daardoor minder geld hadden uit te geven aan loonkosten, is ongeloofwaardig. De verhoging van het concurrentievermogen is onzeker en moeilijk meetbaar en wordt bovendien op korte termijn waarschijnlijk tenietgedaan door de kosten van de wijziging van de arbeidsorganisatie.
16 De Commissie antwoordt daarop, dat uit de door Frankrijk verstrekte inlichtingen niet blijkt, dat de maatregelen economisch neutraal zijn, met name omdat die inlichtingen geen betrekking hebben op de kosten en baten voor individuele ondernemingen, en dat zij overeenkomstig het arrest Kimberly Clark op basis van gedeeltelijke informatie omtrent de gevolgen van een maatregel mocht concluderen, dat het om een steunmaatregel ging.(15) De in de bestreden beschikking genoemde potentiële nettowinst van 10 tot 12 % werd niet geacht de algemene situatie weer te geven, maar beoogde enkel een indicator te zijn van de mogelijke variatie tussen de situatie van een individuele onderneming en het gemiddelde. Verder had Frankrijk rekening moeten houden met de toegevingen waartoe de werkgevers ook zonder staatssteun bereid waren geweest; aangezien die potentiële verbintenissen onmogelijk konden worden vastgesteld, kon onmogelijk worden bewezen, dat de betrokken maatregelen neutraal waren. Bovendien is de Commissie van mening, dat de arbeidstijdherschikking nagenoeg zeker tot een verhoging van het concurrentievermogen heeft geleid.
17 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking voert Frankrijk subsidiair aan, dat de beschikking nietig moet worden verklaard omdat de Franse regering wordt verplicht, van de deelnemende ondernemingen terugbetaling te vorderen van het volledige bedrag waarmee de sociale lasten in de betrokken bedrijfstakken zijn verlaagd, zonder rekening te mogen houden met de kosten van de overeenkomstige verbintenissen ter zake van werkgelegenheid en arbeidstijd.
IV - Bespreking
18 Vanzelfsprekend kunnen de twee voornaamste argumenten noch het subsidiaire argument van Frankrijk slagen indien het eerste argument wordt afgewezen. Wanneer de verlaging van de werkgeversbijdrage voor de socialezekerheidsregelingen als steun zonder tegenprestaties, dat wil zeggen staatssteun, moet worden aangemerkt(16), ook al hebben de werkgevers overeenkomstige kosten gedragen om de arbeidstijdherschikking door te voeren, verliest de stelling dat de Franse regeling neutraal is en dat de verplichting tot terugbetaling van de steun moet worden beperkt tot de nettowinst voor de ondernemers, elke relevantie. Gelet op mijn standpunt met betrekking tot Frankrijks eerste argument, zal ik in deze conclusie enkel de redenen uiteenzetten die mij tot dat standpunt hebben gebracht.
19 Frankrijk betoogt in wezen, dat de verlaging van de werkgeversbijdrage voor de socialezekerheidsregelingen in de betrokken bedrijfstakken één zijde van een transactie vormt. Die transactie moet in haar geheel worden beschouwd om uit te maken, of er al dan niet uit overheidsmiddelen steun is verleend. Natuurlijk kan de overheid vele soorten transacties met ondernemingen sluiten zonder dat er sprake is van staatssteun, mits zij zich gedraagt als een gewone marktdeelnemer. Eenvoudig gezegd, de overheid kan goederen en diensten van ondernemingen aankopen, daaronder begrepen die welke voor rekening van de overheid aan de burger worden geleverd. Voor die aankopen moet zij uiteraard de marktprijs betalen. Zo ook kan de overheid of kunnen overheidsondernemingen goederen of diensten verkopen aan ondernemingen, met dien verstande dat zonder objectieve economische rechtvaardiging geen prijs beneden de marktprijs mag worden gevraagd.(17) De overheid kan ook een deelneming verwerven in het kapitaal van ondernemingen(18) of hun geld lenen(19) of zich borg stellen voor hun leningen.(20) In al die gevallen dient zij zich evenwel te gedragen als een particuliere investeerder of een marktdeelnemer van dezelfde omvang.
20 Moeilijker wordt het wanneer de overheid zich ertoe verbindt, ondernemingen te betalen om goederen, diensten of minder tastbare voordelen in het algemeen belang te verstrekken. Dergelijke voordelen zouden kunnen bestaan in het invoeren van milieuvriendelijke praktijken in een bijzonder gevoelige bedrijfstak(21), het uitzenden op radio en televisie van een aantal programma's van algemeen belang(22), het waarborgen van een bepaald niveau van dienstverlening op een niet-rendabel vervoersnet(23) of enige andere dienst van algemeen economisch belang.(24) Naar gelang van de precieze omstandigheden waaronder de overheid dergelijke voordelen tegen de marktprijs "verwerft", kan worden gesteld, dat er geen sprake is van steun, of dat de steun, althans potentieel, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is. Voor datgene wat ons thans bezighoudt, behoeft de grens tussen beide niet precies te worden afgebakend. Het volstaat, erop te wijzen dat het argument dat in dergelijke omstandigheden geen steun is verleend, enkel kan slagen wanneer de staat of enige overheidsinstantie als tegenprestatie voor de directe of indirecte betaling aan de leveranciers een goed van enige waarde verkrijgt, dat extern is aan de betrokken ondernemingen. Het is normaal dat de overheid zich bekommert om het economisch welzijn van haar grondgebied en van de daar gevestigde of werkzame ondernemingen, maar elke betaling aan bepaalde ondernemingen met als enig doel de belangen van die ondernemingen te beschermen - bijvoorbeeld een grotere rentabiliteit, een betere relatie met de werknemers of zelfs het overleven van de onderneming - zonder dat de overheid daarvoor enig op zich staand en gelijkwaardig goed ontvangt, vormt noodzakelijkerwijs steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
21 In casu stelt Frankrijk, dat het de socialezekerheidsbijdragen die normaliter verschuldigd zijn door de werkgevers in de betrokken bedrijfstakken, heeft verlaagd om de werknemers een voordeel te verschaffen en dat die verlaging geen enkel nettogevolg heeft voor de concurrentiepositie van de werkgevers, of hoogstens een nettoverbetering die beneden de de-minimisdrempel blijft. Zonder dat aan de globale kostenstructuur van de tewerkstellende ondernemingen wordt geraakt, behoeven de huidige werknemers minder lang te werken zonder daarbij naar evenredigheid loon of vrije tijd te verliezen, worden minder werknemers werkloos en worden een aantal jonge werklozen aangeworven; dit zijn allemaal voordelen van algemeen belang die volgens Frankrijk niet tot de specifieke belangen van de ondernemingen behoren, zodat hetgeen de overheid daarvoor in het kader van een transactie met de werkgevers betaalt, niet onder de verdragsbepalingen inzake staatssteun valt.
22 Een dergelijk argument gaat evenwel voorbij aan de werkelijke concurrentiepositie van de werkgevers. Arbeid is een van de productiefactoren en de voorwaarden waaronder de werknemers hun arbeidskracht ter beschikking van de ondernemingen stellen, vormen één van de sleutelvariabelen die het concurrentievermogen van een onderneming bepalen. De prijs, de kwaliteit, de beschikbaarheid en de flexibiliteit van het arbeidsaanbod zijn voor de ondernemingen van even groot belang als die van grondstoffen, uitrustingsgoederen en kapitaal. Het is één van de taken van het bestuur van een onderneming om zo gunstig mogelijke voorwaarden voor de levering van al die productiefactoren te bedingen. Als de staat tussenkomt om de werkgevers in staat te stellen te betalen voor een concessie van de vertegenwoordigers van de werknemers ter zake van arbeidstijdherschikking die zij zonder die betaling niet zouden hebben kunnen verkrijgen (hetgeen in casu blijkt uit het feit dat de onderhandelingen tussen de sociale partners waren vastgelopen), kan worden aangenomen, dat de betrokken ondernemingen met overheidsmiddelen zijn begunstigd. Zoals wij hebben gezien, vormt het gebruik van overheidsmiddelen zonder objectieve economische rechtvaardigingsgrond, om bepaalde ondernemingen subsidies te verschaffen voor de aanschaf van goedkope grondstoffen of om hun krediet te verlenen, staatssteun. Hetzelfde geldt wanneer de staat tussenkomt om de werkgevers in staat te stellen, aan de werknemers concessies te doen op het vlak van de flexibilisering van de arbeidsvoorwaarden.(25) In dergelijke gevallen "geeft [de overheid] een gedeeltelijke vrijstelling van de loonkosten, die deel uitmaken van de normale bedrijfsuitgaven, en verstrekt zij dus financiële voordelen waardoor deze ondernemingen hun concurrentiepositie kunnen verbeteren".(26)
23 In die omstandigheden lijkt het argument, dat de hierboven in punt 21 beschreven voordelen voor de werknemers het algemeen belang dienen, veel minder overtuigend. In feite ontvangen de werknemers voor hun arbeid een gesubsidieerd loon, dat een aantal ondernemingen dankzij de staat kunnen betalen. Soortgelijke voordelen van algemeen belang - namelijk het behoud van de werkgelegenheid - worden wellicht aangevoerd in alle gevallen waarin staatssteun een onderneming van het faillissement redt, ook al is het nettoresultaat gewoonweg een verplaatsing van de werkloosheid naar andere lidstaten(27) en de vraag naar gelijkwaardige subsidies in die landen.(28)
24 In het arrest "Steenkolenmijnen" heeft het Hof in dezelfde zin over de subsidiëring van arbeidskosten geoordeeld.(29) In die zaak trachtte de Duitse regering de steenkolenondernemingen van een passend arbeidsaanbod te voorzien zonder de steenkolenprijs voor de verbruikers te doen stijgen, in een periode waarin de werknemers uit die bedrijfstak werden weggelokt door aantrekkelijker lonen en arbeidsvoorwaarden elders. Daartoe kende de regering aan elke mijnwerker voor elke volledig verrichte ploegendienst een belastingvrije premie toe, die door de ondernemingen van de bedrijfsvoorheffing mocht worden afgetrokken. Gelet op de economische omstandigheden van die tijd "[stelde] de premie", hoewel zij geen enkele financiële concessie van de betrokken ondernemingen impliceerde, "deze niettemin [vrij] van nieuwe lasten welke de ondernemingen, ware de premie niet ingesteld, op zich hadden moeten nemen en (...) [betekende] de mijnwerkerspremie (...), zonder nog hun huidige lasten te verlichten, een verlichting (...) van de lasten welke onvermijdelijk op [hen] zouden [hebben gedrukt]".(30) Het Hof verstond onder het begrip "steun" onder meer "maatregelen welke, in verschillende vormen, verlichting brengen in de lasten die normaliter op het budget van een onderneming drukken"(31) en kwam tot de conclusie dat de premie steun in de zin van artikel 4, sub c, EGKS-Verdrag was.
25 In dezelfde zin heeft het Hof in zaak 173/73, Italië/Commissie, geoordeeld, dat "de gedeeltelijke verlichting van de sociale lasten voor gezinstoeslag, die ten laste komen van de werkgevers in de textielindustrie, een maatregel [was], bestemd om de ondernemingen in een bepaalde industriesector ten dele vrij te stellen van de geldelijke lasten die voortvloeien uit de normale toepassing van het algemene stelsel van sociale voorzieningen, zonder dat deze vrijstelling gerechtvaardigd is door de aard of de opzet van dit stelsel".(32) Het gestelde "sociale doel van de betwiste maatregel [was niet] voldoende (...) om deze buiten het bereik van artikel 92 te brengen".(33)
26 In de zaak Kimberly Clark(34) werden overheidsmiddelen toegekend om een deel van de kosten te dragen van een sociaal plan dat de ondernemingen in geval van ontslagen moesten opstellen om bij te dragen tot de herintegratie van de werknemers in het arbeidsproces en tot hun beroepsopleiding na hun ontslag. De precieze inhoud van die plannen was niet bij wet vastgelegd en kon verder gaan dan de verplichtingen die voortvloeiden uit de algemene regels. Frankrijk stelde, dat de betrokken mechanismen geen staatssteun vormden, "aangezien de ondernemingen er niet door [werden] geholpen aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen en er integendeel een bijkomende inspanning van hen [werd] gevergd, vergeleken met de kosten die een strikte naleving van de eisen van het gemene recht voor hen meebrengen".(35) De ondernemingen konden beslissen om geen gebruik te maken van de beschikbare financiële steun en een eigen sociaal minimumplan opstellen. Anderzijds waren de bestreden mechanismen "bedoeld om de onderneming in staat te stellen, verder te gaan dan de maatregelen die net voldoende zijn om aan de wettelijke verplichtingen met betrekking tot het sociaal plan te voldoen".(36) De Franse regering bleek evenwel niet te hebben geantwoord op de specifieke vraag van de Commissie, hoe hoog de kosten van een sociaal plan in die zaak zouden zijn geweest indien dat plan beperkt was gebleven tot het door de Franse wetgeving vereiste minimum.(37) Volgens het Hof kon de Commissie dus op basis van de informatie waarover zij beschikte toen zij de beschikking in die zaak gaf, concluderen dat de voor het sociaal plan van Kimberly Clark toegekende middelen, veeleer dan het enkel mogelijk te maken dat aan de werknemers gratis een extra voordeel werd toegekend, Kimberly Clark had bevrijd van een aantal van haar wettelijke verplichtingen jegens de werknemers.(38) Het Hof heeft dan ook geen standpunt ingenomen over Frankrijks argument dat subsidies waren verleend voor vrijwillige bijkomende verbintenissen van de ondernemingen jegens hun werknemers of ex-werknemers. In zijn rechtsoverwegingen heeft het Hof evenwel herhaald, dat zijn inziens onder staatssteun ook moeten worden begrepen "tegemoetkomingen van overheidswege die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken".(39) Die definitie maakt geen onderscheid naar gelang van het vrijwillige of verplichte karakter van de betrokken lasten.
27 Mijns inziens staat de omstandigheid dat het om een vrijwillige "transactie" tussen de werkgevers en de Franse Staat gaat, er niet aan in de weg, dat de door het Hof in bovengenoemde arresten gegeven definitie van staatssteun in de onderhavige zaak kan worden toegepast. Dat heeft er immers juist voor gezorgd, dat alleen de werkgevers die meenden dat zij een nettovoordeel zouden halen uit de combinatie van lastenverlagingen, arbeidstijdherschikking, behoud van het werkgelegenheidsniveau en concessies aan de werknemers, gebruik zouden maken van de steun.(40) Gelet op het risico - dat elke behoorlijk ingelichte onderneming diende te kennen(41) (reden waarom de Commissie de Franse regering heeft verzocht, alle deelnemers aan die regeling te waarschuwen) - dat de steun zou moeten worden terugbetaald, zou het immers niet erg verstandig zijn geweest de door de overheid gestelde voorwaarden te aanvaarden zonder uitzicht te hebben op belangrijke nettowinsten. Bovendien kunnen een aantal in het kader van een overheidsregeling gesloten overeenkomsten, die alle zijn bedoeld om een verband te leggen tussen het voordeel en de verplichting, de arbeidskosten niet van een "normale" budgettaire last omvormen tot een "bijzondere" last die buiten de werkingssfeer van artikel 92 van het Verdrag valt. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, kan onmogelijk worden uitgemaakt, welke concessies de werkgevers zonder tussenkomst van de overheid zouden hebben willen doen in ruil voor de arbeidstijdherschikking.(42) Beter gezegd, steun heeft normaliter tot doel ondernemingen ertoe aan te sporen of hen in staat te stellen, maatregelen te treffen die zij anders in een mededingingssituatie niet zouden kunnen treffen, of het nu gaat om het behoud van de werkgelegenheid, om herstructurering of gewoonweg om de voortzetting van hun activiteiten bij ernstig gevaar voor faillissement. Dat doet niet af aan het feit, dat het volkomen "normaal" is, dat de uitgaven die ondernemingen in dergelijke omstandigheden doen, op hun eigen budget drukken.
28 Ik zou derhalve met de woorden van de Commissie in de bestreden beschikking willen concluderen, dat de sectorale verlaging van de werkgeversbijdragen voor de socialezekerheidsregelingen die in deze zaak aan de orde is, "naar haar aard en over het geheel genomen staatssteun is". Frankrijk kan de kosten van de verlaging niet tegen de kosten van de concessies van de werkgevers aan de werknemers afwegen om uit te maken of de staat met de werkgevers overeenkomsten heeft gesloten om enig zelfstandig aspect van het algemeen belang te waarborgen, terwijl het in werkelijkheid steun verleende. Indien die concessies verder gingen dan hetgeen waartoe de werkgevers anders bereid zouden zijn geweest, vormden zij slechts de onvermijdelijke distorsie van de exploitatiekosten van de deelnemende ondernemingen als gevolg van de aanvaarding van staatssteun onder de door de staat gestelde voorwaarden. Om de in het begin van punt IV uiteengezette redenen behoeven het tweede en het derde argument van Frankrijk dan ook niet te worden onderzocht.
V - Conclusie
29 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1. het door de Franse Republiek ingestelde beroep tot nietigverklaring van beschikking 97/811/EG van de Commissie van 9 april 1997 betreffende de door Frankrijk verleende steun aan de textiel-, kleding-, leder- en schoenenindustrie, te verwerpen;
2. de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) - PB L 334, blz. 25 (hierna: "bestreden beschikking").
(2) - Vijfjaarlijkse wet nr. 93-1313 van 20 december 1993 betreffende de arbeid, de werkgelegenheid en de beroepsopleiding, uitgebreid bij wet nr. 95-882 van 4 augustus 1995 houdende dringende maatregelen voor de werkgelegenheid en de sociale zekerheid.
(3) - Artikel 113 van begrotingswet nr. 95-1346 van 30 december 1995. Het SMIC is het salaire minimal interprofessionnel de croissance. De verlaging werd degressief toegepast op lonen die 100 tot 120 % van het SMIC vóór 1 oktober 1996 bedroegen.
(4) - In de overeenkomst van 7 mei 1996 tussen de sociale partners van de textielindustrie was bijvoorbeeld bepaald, dat het jaarlijkse maximumaantal overuren 70 bedroeg ingeval het maximale aantal arbeidsuren per week niet meer dan 44 bedroeg (het normale aantal arbeidsuren per week bedraagt 39), 40 ingeval het maximumaantal arbeidsuren per week meer dan 44 bedroeg.
(5) - In de textielindustrie konden de werkgevers kiezen tussen vergoeding van de overuren binnen een werkweek van maximaal 44 uur in de vorm van een toeslag van 25 % op het normale loon, of evenredige toename van de vrije tijd; dezelfde voorwaarden golden in geval van langere maximale wekelijkse arbeidstijden, maar in dat geval moesten de werkgevers vanaf het 48ste uur een loontoeslag van 50 % betalen en vanaf het 44ste uur per overuur minstens 10 % extra vrije tijd toekennen tot minstens 20 % vanaf het 48ste uur.
(6) - PB C 206, blz. 8.
(7) - Zie de mededeling van de Commissie inzake de-minimissteun (PB C 68, blz. 9).
(8) - PB C 357, blz. 5.
(9) - Aangehaald in voetnoot 1.
(10) - Staatssteun nr. 731/96, La lainière de Roubaix.
(11) - Arrest van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hoge Autoriteit (30/59, Jurispr. blz. 1, 40) (hierna: "arrest Steenkolenmijnen").
(12) - Arresten van 2 juli 1974, Italië/Commissie (173/73, Jurispr. blz. 709, punt 15), en 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie (C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 41).
(13) - Arresten Italië/Commissie, aangehaald in voetnoot 12, punt 13, en van 26 september 1996, Frankrijk/Commissie (C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punt 20; hierna: "arrest Kimberly Clark").
(14) - Ibidem, punt 40.
(15) - Ibidem.
(16) - Arrest van 22 maart 1977, Steinike en Weinlig (78/76, Jurispr. blz. 595, punt 22); zie ook arrest van 27 maart 1980, Denkavit italiana (61/79, Jurispr. blz. 1205, punt 31).
(17) - Arresten van 2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie (67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punten 28-30), en 29 februari 1996, België/Commissie (C-56/93, Jurispr. blz. I-723, punt 10).
(18) - Arresten van 14 november 1984, Intermills/Commissie (323/82, Jurispr. blz. 3809, punten 31 en 32); 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie (296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punten 20 en 21), en 21 maart 1991, Italië/Commissie (C-305/89, Jurispr. blz. I-1603, punten 18-20).
(19) - Arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 12, punten 38-41.
(20) - Arrest van 21 maart 1991, Italië/Commissie (C-303/88, Jurispr. blz. I-1433, punt 14).
(21) - Zie bijvoorbeeld artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7).
(22) - Zie artikel 92, lid 3, sub d, EG-Verdrag. Die vraag is gerezen in het kader van de klacht die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie (T-95/96, Jurispr. blz. II-3407). Zie ook het protocol betreffende het openbare-omroepstelsel in de lidstaten, dat als bijlage bij het Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het EG-Verdrag, is gevoegd en nog niet in werking is getreden.
(23) - Zie bijvoorbeeld artikel 4, sub h, van verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8), en, meer algemeen, artikel 77 EG-Verdrag, dat bepaalt dat "(m)et dit Verdrag (...) verenigbaar [zijn] de steunmaatregelen" die overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip "openbare dienst" verbonden, verplichte dienstverrichtingen (cursivering van mij).
(24) - Zie bijvoorbeeld artikel 4 ter van richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (PB L 192, blz. 10), zoals gewijzigd bij richtlijn 96/19/EG van de Commissie van 13 maart 1996 tot wijziging van richtlijn 90/388 met betrekking tot de invoering van volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie (PB L 74, blz. 13), en, meer algemeen, artikel 90, lid 2, EG-Verdrag.
(25) - De situatie is kennelijk anders wanneer de staat ex gratia sociale toelagen betaalt aan ontslagen werknemers bovenop die welke hun ex-werkgever hun volgens de wet moest toekennen, aangezien dergelijke praktijken geen enkele invloed hebben op de loonkosten van de onderneming. Zie beschikking 91/1/EEG van de Commissie van 20 december 1989 inzake door de Spaanse regering en door de regeringen van enkele autonome gemeenschappen in Spanje aan Magefesa, fabrikant van huishoudelijke artikelen uit roestvrij staal en kleine electrische huishoudelijke apparaten, toegekende steun (PB 1991, L 5, blz. 18), besproken door advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie bij arrest Kimberly Clark, reeds aangehaald, punten 67-69, en beschikking 92/328/EEG van de Commissie van 20 december 1989 inzake steun van de Franse regering aan de vervreemding van de activa van de MFL-groep (Machines françaises lourdes), die werktuigmachines voor zwaar werk produceert (PB 1992, L 182, blz. 94).
(26) - Zie punt 11 van de richtsnoeren van de Commissie betreffende werkgelegenheidssteun (PB 1995, C 334, blz. 4).
(27) - Ibidem.
(28) - Blijkbaar heeft de betrokken regeling in Duitsland de vraag naar soortgelijke steun doen ontstaan. Zie voetnoot 11 van de mededeling van de Commissie betreffende controle op overheidssteun en vermindering van de arbeidskosten (PB 1997, C 1, blz. 10).
(29) - Aangehaald in voetnoot 11.
(30) - Ibidem, blz. 52.
(31) - Ibidem, blz. 40.
(32) - Reeds aangehaald, punt 15.
(33) - Ibidem, punt 13.
(34) - Aangehaald in voetnoot 13.
(35) - Ibidem, punt 26.
(36) - Ibidem.
(37) - Ibidem, punt 36.
(38) - Ibidem, punten 37, 39 en 40.
(39) - Ibidem, punt 34. Dit is een herformulering in de context van de EG van het in bovengenoemd arrest Steenkolenmijnen, blz. 40, vastgestelde criterium; zie ook arrest van 15 maart 1994, Banco Exterior de España (C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 13).
(40) - Zie conclusie van advocaat-generaal Jacobs bij arrest Kimberly Clark, reeds aangehaald, punt 45, en van advocaat-generaal Darmon bij arrest van 17 maart 1993, Sloman Neptun (C-72/91 en C-73/91, Jurispr. blz. I-887, punt 44).
(41) - Zie bijvoorbeeld de mededeling van de Commissie van 24 november 1983 (PB C 318, blz. 3).
(42) - Zelfs in geval van massaontslagen, waar kon worden aangenomen dat een onderneming zich in een betere onderhandelingspositie bevindt dan haar werknemers, was advocaat-generaal Jacobs van mening, dat de onderneming toch bepaalde voordelen kon trekken uit een overeenkomst die in meer dan de wettelijk voorgeschreven minimumvoordelen voorziet: zie punt 62 van zijn conclusie bij het arrest Kimberly Clark.
Full & Egal Universal Law Academy