Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 Com o presente recurso, a República Francesa visa obter a anulação da Decisão n._ 97/811/CE da Comissão, de 9 de Abril de 1997, relativa aos auxílios que a França concedeu aos sectores têxtil, do vestuário, do couro e do calçado (1). No essencial, este processo suscita a questão de saber se o auxílio financeiro prestado pelas autoridades públicas a empresas de determinados sectores como contrapartida dos compromissos assumidos por estas empresas perante as autoridades e as organizações representativas dos trabalhadores em matéria de manutenção do emprego e de reestruturação do tempo de trabalho, compromissos esses que ultrapassam as exigências da regulamentação comum constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado CE.
II - Matéria de facto e enquadramento jurídico
2 Nos sectores do têxtil, do vestuário, do couro e do calçado predominam, em França, tal como noutros países da Comunidade, as pequenas e médias empresas. Uma concorrência intensa, que se verifica quer no interior da Comunidade, quer por parte de empresas de países terceiros com baixos custos salariais, provocou uma redução substancial, a nível comunitário, dos efectivos nestes sectores de produção. A França não foi o único país a verificar um declínio no conjunto dos seus efectivos, no seu caso, de cerca de 600 000 trabalhadores no início dos anos oitenta para 352 000 em 1995 e 315 000 em 1997.
3 Em meados dos anos noventa, a instituição, em França, de uma série de medidas gerais destinadas a combater o desemprego concedendo aos empregadores uma redução em certas contribuições para a segurança social sobre os salários baixos (2) resultou na aplicação de uma redução degressiva das contribuições patronais referentes aos trabalhadores cuja remuneração se situava entre 100% e 133% do salário mínimo garantido (3) (a seguir «SMIC»). Em 26 de Março de 1996, a República Francesa comunicou à Comissão uma série de propostas suplementares específicas para os sectores do têxtil, do vestuário, do couro e do calçado. Estas medidas constavam do artigo 99._ da Lei n._ 96-314, de 12 de Abril de 1996, que adopta diversas disposições em matéria de ordem económica e financeira (a seguir «Lei n._ 314»), artigo esse que autorizava o Estado a conceder às entidades patronais nos sectores em questão, a título experimental e temporário (até 31 de Dezembro de 1997), reduções suplementares nos encargos sociais sobre salários baixos em contrapartida da adopção, por essas mesmas entidades patronais, de acordos-quadro para manutenção e criação de emprego, que deveriam ter em conta o resultado das negociações entre os parceiros sociais destes sectores sobre reestruturação e redução do tempo de trabalho. Estas reduções assumiam a forma de uma diminuição degressiva dos encargos patronais com a segurança social sobre os salários entre 100% e 150% do SMIC, de acordo com um coeficiente a fixar por decreto ministerial. As entidades empregadoras com mais de 50 trabalhadores deviam celebrar, para além do acordo-quadro, convenções específicas com o Estado, precisando os compromissos que assumiam em matéria de emprego e de tempo de trabalho. Em caso de não cumprimento dos compromissos assumidos por parte de uma empresa participante, as contribuições normalmente devidas eram aplicadas na íntegra, tanto retroactivamente, como para o futuro.
4 A adopção da Lei n._ 314 veio permitir às autoridades francesas exercer pressões, com sucesso, sobre a retomada das negociações, até então paralisadas, entre os parceiros sociais desses sectores em matéria de reestruturação e redução do tempo de trabalho. Entre 7 de Maio e 5 de Junho de 1996 foram celebradas convenções sectoriais sobre estas questões. Estas convenções previam um limite anual de horas extraordinárias, variável em função do número máximo de horas de trabalho suplementar que um trabalhador podia prestar numa semana (4). Em função da duração do horário semanal máximo e das horas efectivamente trabalhadas, os empregadores eram obrigados a conceder aos trabalhadores uma percentagem correspondente traduzida em férias remuneradas ou em majoração salarial, ou ainda, numa combinação destas duas modalidades (5).
5 Pouco tempo depois, entre 14 de Maio e 28 de Junho de 1996, o Estado celebrou convenções-quadro com as organizações representativas das entidades patronais dos sectores em causa. Estas convenções-quadro continham compromissos de cada um dos sectores em matéria de salvaguarda do emprego e de emprego dos jovens. Cada convenção-quadro referia-se também, expressamente, ao acordo sobre reestruturação e redução do tempo de trabalho alcançado pelos parceiros sociais do sector em causa, como uma medida destinada à prossecução dos objectivos de emprego e competitividade e definia os compromissos assumidos pelas entidades patronais do sector em matéria de manutenção e criação de emprego, cumprindo assim o disposto no artigo 99._ da Lei n._ 314.
6 Praticamente em simultâneo, as autoridades francesas adoptaram o Decreto n._ 96-572, de 27 de Junho de 1996 (a seguir «decreto»), de execução do artigo 99._ da Lei n._ 314. O decreto fixou um coeficiente degressivo de redução dos encargos patronais com a segurança social nos sectores visados, no valor máximo de 734 FF (que acrescia às deduções permitidas pela regulamentação comum) relativamente a todos os trabalhadores remunerados com o SMIC nos sectores em causa. O custo deste dispositivo foi estimado em 2,1 mil milhões de FF, embora se tenha posteriormente apurado que apenas custou entre 1,8 ou 1,9 mil milhões de FF. As autoridades contavam poder evitar assim a supressão de 35 000 das 60 000 supressões de postos de trabalho previstas para os dois anos seguintes e previam a criação de 7 000 novos postos de trabalho em benefício de jovens desempregados.
7 O decreto entrou em vigor em 1 de Junho de 1996 para os sectores do têxtil e do vestuário, e em 1 de Julho de 1996 para os sectores do couro e do calçado, não obstante a decisão da Comissão, de 13 de Maio de 1996, no sentido de iniciar o processo previsto no n._ 2 do artigo 93._ do Tratado CE, relativamente às medidas constantes do decreto e da Lei n._ 314 (6). Por duas cartas datadas de 4 e 9 de Julho de 1996, a Comissão solicitou informações com vista a apurar se o dispositivo francês excedia o limiar de minimis, isto é, 100 000 ecus no total, por empresa, em três anos (7), recordou às autoridades francesas o efeito suspensivo do processo previsto no n._ 2 do artigo 93._ e convidou-as a informar as empresas beneficiárias da abertura do referido processo e da eventualidade de terem que proceder ao reembolso de qualquer auxílio indevidamente atribuído. Com base nas informações complementares fornecidas pela República Francesa relativamente aos compromissos assumidos pelos empregadores interessados em contrapartida de reduções nas suas contribuições para a segurança social, a Comissão alargou o âmbito do inquérito por decisão de 2 de Outubro de 1996 (8). Uma avultada troca de correspondência e algumas reuniões bilaterais tiveram lugar entre a Comissão e as autoridades francesas. Além disso, os Governos alemão, dos Países Baixos, do Reino-Unido e austríaco, da região da Flandres na Bélgica, bem como nove associações industriais e comerciais do sector apresentaram à Comissão observações desfavoráveis ao dispositivo francês.
8 A República Francesa sustentou, no essencial, que este dispositivo destinado à manutenção e criação de emprego, bem como à reestruturação do tempo de trabalho, impunha às empresas encargos suplementares superiores aos que teriam tido que suportar se se tivessem simplesmente conformado ao estrito cumprimento das exigências legais. Em seu entender, o apoio concedido não poderia, por conseguinte, ser considerado como um auxílio de Estado. O impacto líquido das medidas (redução das contribuições para a segurança social em confronto com os custos adicionais) seria neutro: as grandes empresas não teriam, em última instância, qualquer vantagem, dado que os custos de reestruturação do tempo de trabalho eram mais pesados para elas; outras empresas com 50 a 500 trabalhadores beneficiariam de uma redução líquida nos custos inferior ao limiar de minimis. Um eventual ganho de competitividade decorrente da aplicação do dispositivo só se verificaria a médio ou longo prazo. A circunstância de este dispositivo não ser necessariamente vantajoso para as empresas teria ficado patente no facto de a ele não terem aderido cerca de um terço das empresas elegíveis, entre as quais, nomeadamente, algumas das mais importantes nos sectores em causa.
9 Por carta de 5 de Maio de 1997, a Comissão notificou a República Francesa da decisão ora impugnada (9). A Comissão entendeu que as medidas adoptadas pela República Francesa se destinavam a exonerar parcialmente as empresas dos quatro sectores industriais específicos de encargos financeiros decorrentes da aplicação normal do sistema geral de segurança social. Os encargos resultantes dos acordos de reestruturação do tempo de trabalho e que implicavam majorações salariais ou férias remuneradas não exigidas pela regulamentação comum deviam ter sido suportados pelos seus orçamentos normais. As vantagens outorgadas pelas autoridades públicas que reduzem o peso desses encargos constituem um auxílio de Estado. Isto mesmo que a redução das contribuições patronais se destinasse a compensar os acréscimos de custos por elas voluntariamente assumidos com vista a executar a política de emprego do governo. A utilização de fundos públicos para desbloqueamento de negociações colectivas nunca seria defensável, mesmo que efectuada no âmbito da prossecução do duplo objectivo social e económico de manutenção do emprego e de aumento da eficácia, que são ambos enquanto tais, desejáveis. A natureza experimental e temporária destas medidas também não poderia dissimular o seu carácter sectorial. Além disso, a redução das contribuições para a segurança social colocaria as empresas dos sectores interessados numa posição de vantagem, no plano concorrencial, face às suas concorrentes de outros Estados-Membros que poderiam ter procedido a reestruturações idênticas sem beneficiar do apoio do Estado. A propósito do possível impacto destas medidas sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros, deveria salientar-se que o custo da mão-de-obra pode atingir 80% dos custos de produção nos sectores em causa. Por conseguinte, a Comissão considerou que o apoio do Estado constitui, pela sua própria natureza e na sua totalidade um auxílio estatal, não sendo necessário examinar pormenorizadamente os cálculos apresentados pela República Francesa relativamente aos ganhos líquidos (ou perdas) para as empresas de diferentes dimensões, ou seja, a questão de saber se os custos suportados compensam os ganhos realizados graças às reduções.
10 A Comissão salientou que, em qualquer caso, não seria possível comprovar a pretensa neutralidade do dispositivo francês. A maior parte das informações estatísticas fornecidas pela República Francesa apresentavam-se sob a forma de quadros com valores médios, quer a nível do sector em causa, quer a nível da indústria francesa no seu conjunto. Mesmo que os ganhos médios das empresas na ordem de 10% a 12% do conjunto da massa salarial, ou de 8% para uma empresa com mais de 100 trabalhadores, conforme veiculado na imprensa geral e especializada, pudessem ter sido sobreavaliados, estes montantes revelavam uma variação considerável em torno das médias indicadas nos quadros fornecidos pela República Francesa. Assim, no caso de empresas cuja estrutura salarial é muito diferente da média, o ganho resultante do auxílio poderia ser muito mais elevado do que o indicado pela República Francesa. Além disso, os cálculos efectuados pela França não teriam tido em conta os ganhos de produtividade resultantes de uma melhor utilização do aparelho produtivo. A experiência referente a um outro caso de auxílio estatal em França (10) e na Áustria levaria a crer que esse tipo de ganhos pode facilmente compensar os custos de reestruturação do tempo de trabalho.
11 Tendo concluído que as medidas francesas constituíam um auxílio estatal na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado CE, a Comissão considerou que não eram susceptíveis de beneficiar das derrogações previstas no artigo 92._, n.os 2 e 3, do Tratado. A Comissão decidiu, portanto, que a redução dos encargos sociais patronais instituída através do artigo 99._ da Lei n._ 314 e do decreto constituía, no que se refere à parte não abrangida pela regra de minimis, um auxílio ilegal, na medida em que foi aplicado antes de a Comissão se pronunciar a seu respeito em conformidade com o disposto no n._ 2 do artigo 93._ do Tratado e que esse auxílio era incompatível com o mercado comum. A República Francesa foi convidada a pôr imediatamente termo à concessão da redução dos encargos sociais, sempre que o seu montante total não estivesse abrangido pela regra de minimis, e a recuperar todos os auxílios ilegalmente concedidos, acrescidos de juros.
III Argumentação das partes
12 Em requerimento de recurso registado na Secretaria do Tribunal em 10 de Julho de 1997, a República Francesa conclui pedindo a anulação da decisão impugnada e a condenação da Comissão nas despesas. Em sede de contestação, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne julgar o recurso improcedente e condenar a República Francesa nas despesas.
13 A República Francesa invoca dois argumentos em apoio do fundamento principal do seu recurso assente na incompatibilidade da decisão da Comissão com o artigo 92._, n._ 1, do Tratado. Em primeiro lugar, a República Francesa defende que uma vantagem concedida pelo Estado em contrapartida de uma acção proporcional das empresas beneficiárias a favor dos seus trabalhadores não constitui um auxílio, porque as entidades patronais daí não retiram qualquer ganho líquido substancial ou retiram um ganho que fica aquém do limiar de minimis. Esta afirmação é corroborada pela constatação de que os acordos celebrados entre as entidades patronais nos sectores do têxtil, do couro e do calçado e os representantes dos trabalhadores foram muito além do que os empregadores teriam consentido outorgar na ausência da intervenção estatal, visto que as concessões feitas não seriam compensadas por correspondentes concessões dos trabalhadores. A República Francesa considera que os custos em causa nunca poderiam ser considerados como «encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa» (11). As medidas controvertidas não acarretariam uma distorção da concorrência, pela simples razão de que as empresas de países em que o Estado não concedesse reduções idênticas nas contribuições para a segurança social, também não estariam sujeitas a fazer concessões semelhantes aos seus trabalhadores.
14 No entender da Comissão, pelo contrário, o processo em apreço insere-se numa série de casos em que o Estado assumiu custos que normalmente deveriam ser suportados pelo orçamento das empresas. A redução dos encargos sociais desde há muito que é considerada como um auxílio (12). Os objectivos, de carácter social ou outro, prosseguidos por tal medida não são relevantes (13). A circunstância de dois terços das empresas elegíveis terem participado neste dispositivo demonstra que este era globalmente vantajoso para as mesmas.
15 Em segundo lugar, a República Francesa alega que a Comissão comete um erro manifesto de apreciação ao não reconhecer a neutralidade das medidas controvertidas, quanto aos seus efeitos. A Comissão não teria legitimidade para contestar as estatísticas oficiais francesas. Estas estatísticas eram as melhores que existiam na altura. A Comissão deveria tomar a sua decisão com base nos dados disponíveis (14). De qualquer forma, as estatísticas fornecidas estavam repartidas em função das diferentes dimensões das empresas. Os ganhos supostamente efectuados, segundo a Comissão, pelas empresas aderentes em termos de encargos salariais não seriam credíveis. Os ganhos de competitividade seriam puramente hipotéticos e dificilmente quantificáveis e, sobretudo, seriam provavelmente ultrapassados a curto prazo pelos custos associados à reorganização das práticas de trabalho.
16 A Comissão contrapõe que as informações fornecidas pela República Francesa não provavam a neutralidade económica das medidas, especialmente devido ao facto de não se reportarem aos custos e aos lucros a nível das empresas individuais, e que o acórdão Kimberly Clark lhe permite concluir que uma medida constitui um auxílio com base em informações parciais sobre os seus efeitos (15). O potencial ganho líquido de 10% a 12% referido na decisão impugnada não era suposto reflectir a situação geral, mas simplesmente indicar o tipo de variação que podia existir entre as situações das empresas individualmente consideradas e as médias apuradas. Por outro lado, a República Francesa deveria ter tido em conta as concessões que os empregadores teriam feito mesmo na ausência da intervenção do Estado; a impossibilidade de identificar esses potenciais compromissos revelaria a impossibilidade de provar a neutralidade das medidas em causa. A Comissão entende ainda que a reorganização do tempo de trabalho deve necessariamente ter comportado ganhos de competitividade.
17 A título de fundamento subsidiário de anulação da decisão impugnada, a República Francesa defende que a decisão deve ser anulada, porque se exige ao Governo francês que recupere junto das empresas beneficiárias o montante total da reduções sociais sectoriais nas contribuições para a segurança social sem ter em conta os custos resultantes dos compromissos correspondentes em matéria de emprego e de tempo de trabalho.
IV Apreciação
18 É evidente que nenhum dos dois argumentos principais aduzidos pela República Francesa, nem o argumento apresentado a título subsidiário, poderão ser acolhidos se o primeiro argumento for julgado improcedente. Se a redução das contribuições patronais para a segurança social não perde o seu carácter de vantagem gratuita equivalente a um auxílio estatal (16) pelo facto de existirem custos para os empregadores decorrentes da reestruturação do tempo de trabalho, então a suposta neutralidade do dispositivo francês torna-se irrelevante, tal como a alegação de que qualquer obrigação de restituição do auxílio se deveria limitar ao lucro líquido realizado pelos empregadores. Tendo em conta a posição assumida relativamente ao primeiro argumento invocado pela República Francesa, limitar-nos-emos, nas presentes conclusões, a expor as razões que nos levaram a adoptar esta posição.
19 O argumento da República Francesa consiste, no essencial, em alegar que a redução das contribuições patronais para a segurança social nos sectores visados representa um dos aspectos de uma transacção. Dever-se-ia analisar a transacção no seu conjunto para determinar se um auxílio foi ou não concedido a partir de fundos públicos. É evidente que as autoridade públicas têm a possibilidade de concluir inúmeras espécies de transacções com empresas, sem que haja concessão de um auxílio de Estado, na condição de essas autoridades actuarem da mesma forma que o faria um agente económico normal. Na sua forma mais simples, as autoridades públicas podem adquirir bens e serviços a empresas, incluindo os que são fornecidos ao público por conta das autoridades. As autoridades públicas adquirentes devem, evidentemente, pagar o preço de mercado. As autoridades ou empresas públicas podem também vender bens ou serviços a empresas, na condição de não fixarem um preço inferior ao de mercado sem que para tal haja uma justificação económica objectiva (17). As autoridades públicas podem igualmente adquirir participações no capital de empresas (18), ou conceder-lhes empréstimos (19), ou ainda prestar-lhes garantias para os seus empréstimos (20). No entanto, também nestes casos, as autoridades públicas devem actuar do mesmo modo que um investidor privado ou que um agente económico de dimensão idêntica.
20 A situação torna-se mais complicada quando as autoridades públicas se comprometem a financiar empresas para que estas forneçam bens, prestem serviços ou vantagens menos tangíveis, no interesse geral. Poderiam, nomeadamente, figurar na lista de tais vantagens, a adopção de boas práticas ambientais num sector particularmente sensível (21), a inclusão de um certo número de programas de interesse geral no quadro de emissões televisivas (22), a garantia de um certo nível de prestação de serviços numa rede de transportes não rentável (23) ou a prestação de qualquer outro serviço de interesse económico geral (24). Em função das circunstâncias concretas em que as autoridades «adquirem» tais vantagens a preço de mercado, é possível sustentar quer que nelas não se verifica qualquer componente de auxílio, quer que existe um auxílio, pelo menos potencialmente compatível com o mercado comum. Não é necessário, para o problema que agora nos ocupa, saber exactamente onde se situa a fronteira entre as duas hipóteses. Basta afirmar que qualquer alegação de que nenhum auxílio foi concedido em tais circunstâncias está dependente da obtenção pelo Estado ou outra autoridade pública de um bem de valor determinado exterior às empresas interessadas, como contrapartida dos pagamentos feitos, directa ou indirectamente, aos fornecedores. É natural que as autoridade públicas se preocupem igualmente com o bem-estar económico do seu território e das empresas nele estabelecidas ou que aí exerçam a sua actividade, mas qualquer prestação concedida a determinadas empresas, tendo como único objectivo a preservação dos interesses destas - como por exemplo, uma maior rentabilidade, um melhor relacionamento com os trabalhadores, ou, a própria sobrevivência dessas empresas sem que seja fornecido às autoridades qualquer bem distinto e de valor equivalente constitui necessariamente um auxílio na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado.
21 No caso vertente, a República Francesa sustenta que concedeu reduções das contribuições para a segurança social normalmente devidas pelos empregadores nos sectores visados com o objectivo de obter um benefício para os trabalhadores, que não teria qualquer impacto líquido, ou que apenas comportaria uma melhoria líquida de minimis, na posição concorrencial dos empregadores. Sem que a estrutura global dos custos das empresas empregadoras fosse afectada, os actuais trabalhadores poderiam trabalhar durante períodos mais curtos sem sofrerem as consequentes perdas salariais ou a nível de férias, menos trabalhadores seriam excedentários e um certo número de jovens desempregados seriam recrutados - tudo isto redundando em benefício do interesse geral que, de acordo com a perspectiva da República Francesa, seria alheio aos interesses específicos das empresas, e cujo financiamento pelas autoridades, resultante de uma transacção celebrada com os empregadores, recai, assim, fora do alcance das disposições do Tratado em matéria de auxílios estatais.
22 Esta argumentação ignora, porém, a posição concorrencial real dos empregadores. A mão-de-obra é um dos factores de produção, e as condições nas quais os trabalhadores prestam o seu trabalho às empresas constitui uma das variáveis chave que determinam a competitividade de uma empresa. O preço, a qualidade, os períodos de disponibilidade e a flexibilidade das condições de prestação de trabalho revestem tanta importância para as empresas como os das matérias-primas, dos bens de equipamento e do capital. Uma das funções da administração de uma empresa consiste em negociar as melhores condições possíveis para o fornecimento deste conjunto de factores que constituem os custos de produção. Se o Estado intervém por forma a permitir aos empregadores financiar uma concessão feita pelas organizações de trabalhadores em matéria de reestruturação do tempo de trabalho que eles não teriam conseguido obter sem esse financiamento (o que se constatou pelo bloqueamento das negociações entre parceiros sociais no caso em análise), pode-se concluir que as empresas em causa foram favorecidas pela utilização de recursos do Estado. Como vimos, a utilização de recursos estatais sem justificação económica objectiva, com a finalidade de subvencionar matérias-primas a baixo preço ou conceder crédito a determinadas empresas constitui um auxílio estatal. Assim, a situação não deveria ser muito diferente quando um Estado intervém por forma a permitir às entidades patronais fazerem concessões aos trabalhadores relativamente a uma maior flexibilidade nas condições de fornecimento da mão-de-obra (25). Nestes casos, «as autoridades competentes isentam-nas de uma parte dos custos salariais que constituem despesas normais, incorridas no interesse da própria empresa, oferecendo-lhes assim vantagens financeiras que melhoram a sua posição concorrencial» (26).
23 Nestas circunstâncias, a pretensa dimensão de interesse geral associada ao facto de os trabalhadores beneficiarem das vantagens enunciadas no ponto 21 supra parece-nos claramente menos convincente. Na verdade, os trabalhadores beneficiam do preço subvencionado da sua mão-de-obra, que o Estado permite que certas empresas paguem. Vantagens idênticas de interesse geral na manutenção do emprego são provavelmente reivindicadas em todos os casos em que um auxílio estatal salve uma empresa da falência, ainda que o resultado prático se traduza simplesmente na exportação do desemprego para outros Estados-Membros (27) ou leve a que se exerçam noutros países pressões com vista à obtenção de subvenções equivalentes (28).
24 O Tribunal já adoptou um ponto de vista semelhante relativamente à subvenção dos custos salariais no acórdão De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade (29). Neste caso, o Governo alemão pretendia garantir às empresas mineiras de carvão uma oferta de mão-de-obra adequada sem que tal se traduzisse num aumento do preço do carvão para os consumidores, numa altura em que os trabalhadores se afastavam deste sector em virtude de uma remuneração e de condições de trabalho mais atractivas noutros ramos. Para o efeito, o governo concedeu a cada mineiro, por cada turno completo efectuado, um prémio de um turno isento de imposto sobre o vencimento, que devia ser pago pelas empresas através de uma dedução do imposto sobre os salários. Nas circunstâncias económicas da época, apesar de não implicar qualquer prestação financeira por parte das empresas visadas, o prémio «alivia[va-as] de um suplemento de encargos que, sem ele, as empresas teriam tido que aceitar e que... o referido prémio, sem aliviar os seus encargos actuais, alivia[va] encargos que iam inevitavelmente pesar sobre elas» (30). O Tribunal incluiu, então, no conceito de auxílio «intervenções que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa» (31) e concluiu que o prémio controvertido constituía um auxílio na acepção do artigo 4._, alínea c), do Tratado CECA.
25 De igual modo, no acórdão de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, o Tribunal considerou que «o desagravamento parcial dos encargos sociais a título de prestações familiares que recaem sobre os empresários do sector dos têxteis se apresenta[va] como uma medida destinada a isentar parcialmente as empresas de um determinado sector industrial dos encargos financeiros que resultam da normal aplicação do sistema geral de previdência social sem que essa isenção encontre justificação na natureza ou estrutura desse sistema» (32). Os alegados «objectivos sociais da medida em apreço não [podiam] justificar a não aplicação do artigo 92._» (33).
26 No processo Kimberly Clark (34) estava em causa o pagamento de fundos públicos destinados a suportar uma parte dos custos associados a um plano social que as empresas eram obrigadas a elaborar em caso de despedimentos por motivos económicos com o objectivo de contribuir para a reclassificação dos trabalhadores e para sua formação posterior ao despedimento. O conteúdo exacto de tais planos não era definido pela lei, podendo ir além das exigências previstas na legislação geral aplicável. A República Francesa sustentou que os mecanismos em causa não constituíam um auxílio estatal, pois «a sua implementação não ajuda as empresas a cumprir as suas obrigações legais e exige, da sua parte, um esforço suplementar face aos encargos resultantes do estrito cumprimento das exigências legais comuns» (35). As empresas podiam renunciar ao apoio financeiro disponível e conceber o seu próprio plano social mínimo. Por outro lado, em sua opinião, os mecanismos em causa tinham como objectivo «permitir à empresa ir além das medidas que são simplesmente suficientes para cumprir as obrigações legais em matéria de plano social» (36). Constatou-se, no entanto, que o Governo francês não tinha dado resposta ao pedido específico de informação formulado pela Comissão quanto à questão de saber quais teriam sido os custos do plano social, naquelas circunstâncias, se este se tivesse limitado ao mínimo exigido pela legislação francesa (37). No entender do Tribunal, a Comissão podia, assim, decidir validamente com base nos dados de que dispunha no momento da adopção da sua decisão sobre aquela questão, que os fundos atribuídos para o plano social da Kimberly Clark, longe de simplesmente permitirem aos trabalhadores beneficiar de uma vantagem suplementar, a título gratuito, haviam exonerado a Kimberly Clark de certas obrigações legais face aos trabalhadores (38). Em consequência, o Tribunal não tomou posição quanto ao argumento da República Francesa relativo à subvenção de encargos suplementares voluntariamente assumidos pelas empresas face aos seus trabalhadores ou antigos trabalhadores. Contudo, no desenvolvimento do seu raciocínio, o Tribunal reiterou o seu conceito de auxílio no sentido de que este abrange «vantagens concedidas pelas autoridades públicas que, sob diversas formas, diminuem os encargos que incidem normalmente sobre o orçamento de uma empresa» (39). Este conceito não faz qualquer distinção quanto ao carácter facultativo ou obrigatório dos encargos em questão.
27 A aplicabilidade aos factos do caso vertente destas decisões adoptadas pelo Tribunal de Justiça sobre o conceito de auxílio estatal não é afectada, do meu ponto de vista, pelo carácter facultativo da «transacção» entre as entidades patronais e o Estado francês. Na verdade, este factor garantiu precisamente que apenas os empregadores que consideravam poder retirar uma vantagem líquida da conjugação das reduções de encargos, da reestruturação do tempo de trabalho, da manutenção de níveis de emprego e de concessões aos trabalhadores, aproveitassem do auxílio (40). Com efeito, tendo em conta o risco, do qual toda e qualquer sociedade devidamente informada devia ter conhecimento (41) (e do qual o Governo francês foi instado pela Comissão a prevenir todos os beneficiários deste dispositivo), de imposição de devolução do auxílio, teria sido imprudente aceitar as condições do Estado sem a perspectiva de daí poder retirar ganhos líquidos significativos. Para além disso, os custos salariais não podem ser transformados de encargo orçamental «normal» num encargo «especial» que escape ao artigo 92._ do Tratado, graças a uma série de convenções associadas a um regime regulamentar de um Estado, todas elas destinadas a estabelecer uma ligação entre a vantagem e a obrigação. Tal como salientou a Comissão, é impossível determinar quais teriam sido as concessões acordadas pelos empregadores como contrapartida da reestruturação do tempo de trabalho sem a intervenção do Estado (42). Mais precisamente, a finalidade do auxílio estatal é normalmente induzir ou permitir às empresas tomarem medidas que, de outra forma, não poderiam adoptar em condições de concorrência, quer para manutenção dos postos de trabalho, para encetar uma reestruturação, ou simplesmente para prossecução das suas actividades face a uma situação que, sem ele, seria de falência iminente. Isto em nada retira porém, o carácter orçamental absolutamente «normal» das despesas realizadas por sociedades nestas circunstâncias.
28 Face ao exposto, sou levado a concluir, para retomar a terminologia já utilizada pela Comissão na decisão impugnada, que a redução sectorial das contribuições patronais para a segurança social, controvertida no caso vertente «constitui, pela sua própria natureza e na sua totalidade um auxílio estatal». Não é possível à República Francesa comparar o custo das reduções e o custo das concessões patronais aos trabalhadores com o intuito de determinar se o Estado assumiu compromissos contratuais com os empregadores com o objectivo de obter uma vantagem específica de interesse geral quando, na realidade, estava a outorgar um auxílio. Se as concessões em apreço ultrapassassem aquilo que as entidades patronais estariam, de outro modo, dispostas a aceitar, representariam apenas a inevitável distorção dos custos de produção dos empregadores participantes, resultante da sua aceitação do auxílio estatal nas condições fixadas pelo Estado. Assim, pelas razões que foram expostas no início desta secção, não é necessário abordar o segundo e terceiros argumentos da República Francesa.
V Conclusão
29 À luz das considerações que precedem, recomendamos que o Tribunal se digne:
1) Julgar improcedente o recurso da República Francesa que visa obter a anulação da Decisão n._ 97/811/CE, da Comissão, de 9 de Abril de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela França aos sectores do têxtil, do vestuário, do couro e do calçado; e
2) Condenar a República Francesa nas despesas.
(1) - JO L 334, p. 25 (a seguir «decisão impugnada»).
(2) - Lei quinquenal n._ 93-1313, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao trabalho, ao emprego e à formação profissional, alargada pela Lei n._ 95-882, de 4 de Agosto, relativa a medidas de urgência para o emprego e a segurança social.
(3) - Artigo 113._ da Lei fiscal n._ 95-1346, de 30 de Dezembro de 1995. O SMIC é o salaire minimum interprofessionel de croissance (salário mínimo interprofissional de crescimento). A redução foi aplicada, de forma degressiva, aos salários entre 100% e 120% do SMIC antes de 1 de Outubro de 1996.
(4) - Refira-se, a título de exemplo, que na convenção de 7 de Maio de 1996, celebrada entre os parceiros sociais da indústria têxtil, foi estabelecido um máximo anual de 70 horas suplementares, enquanto o máximo a nível semanal era de 44 horas (sendo o horário semanal normal de 39 horas); um máximo anual de 40 horas foi fixado para os casos em que o máximo semanal ultrapassava as 44 horas.
(5) - No sector têxtil, os empregadores podiam escolher entre remunerar o trabalho suplementar no âmbito de um horário semanal máximo de 44 horas, através de uma majoração de 25% do salário normal, ou pelo aumento numa proporção equivalente da duração das férias; as mesmas condições eram aplicáveis no caso de um horário semanal máximo superior, mas os empregadores estavam igualmente obrigados a atribuir uma majoração salarial de 50% a partir da 48.° hora e a conceder, pelo menos, 10% de repouso suplementar por cada hora trabalhada a partir da 44.° hora até a um mínimo de 20% a partir da 48.° hora.
(6) - JO C 206, p. 8.
(7) - V. Comunicação da Comissão sobre a regra de minimis relativa aos auxílios estatais (JO 1996 C 68, p. 9)
(8) - JO C 357, p. 5.
(9) - Referida, supra, na nota 1.
(10) - Auxílio estatal n._ 731/96, La Lainière de Roubaix.
(11) - Acórdão de 23 de Fevereiro de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade (30/59, Colect., 1954-1961, p. 551).
(12) - Acórdãos de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão (173/73, Colect., p. 357, n._ 15), e de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão (C-301/87, Colect., p. I-307, n._ 41).
(13) - Acórdãos Itália/Comissão, já referido, supra, na nota 12, n._ 13, e de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão (C-241/94, Colect., p. I-4551, n._ 20, a seguir «acórdão Kimberly Clark»).
(14) - Acórdão Kimberly Clark, já referido na nota anterior, n._ 40.
(15) - Ibidem.
(16) - Acórdão de 22 de Março de 1977, Steinike e Weinlig (78/76, Colect., p. 203, n._ 22); v., igualmente, o acórdão de 27 de Março de 1980, Denkavit Italiana (61/79, Recueil, p. 1205, n._ 31).
(17) - Acórdãos de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e.o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219, n._ 28 a 30) e de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão (C-56/93, Colect., p. I-723, n._ 10).
(18) - Acórdãos de 14 de Novembro de 1984, Intermills/Comissão (323/82, Recueil, p. 3809, n.os 31 e 32; de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierfabriek/Comissão (296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.os 20 e 21) e de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão (C-305/89, Colect., p. I-1603, n.os 18 a 20)
(19) - Acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, já referido na nota 12 supra, n.os 38 a 41.
(20) - Acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão (C-303/88, Colect., p. I-1433, n._ 14).
(21) - V., a título de exemplo, o artigo 6._ da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7).
(22) - V. o artigo 92._, n._ 3, alínea d), do Tratado CE. Esta questão foi suscitada no quadro de uma denúncia que esteve na origem do acórdão de 15 de Setembro de 1998, Gestevisión Telecinco/Comissão (T-95/96, Colect., p. II-3407). V., igualmente, o Protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros, anexo ao Tratado de Amsterdão, que altera o Tratado CE, que ainda não entrou em vigor.
(23) - V., por exemplo, o artigo 4._, alínea h), do Regulamento (CEE), n._ 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (JO L 240, p. 8) e, em termos mais gerais, o artigo 77._ do Tratado CE, que admite serem «compatíveis com o... Tratado os auxílios» que correspondam ao reembolso de certas prestações inerentes à noção de serviço público (sublinhado por nós).
(24) - V., por exemplo, o artigo 4._, alínea c), da Directiva 90/388/CEE da Comissão, de 28 de Junho de 1990, relativa à concorrência nos mercados de serviços de telecomunicações (JO L 192, p. 10), com a redacção introduzida pela Directiva 96/19/CE da Comissão, de 13 de Março de 1996, que altera a Directiva 90/388/CEE no que diz respeito à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações (JO L 74, p. 13), e, em termos mais, gerais, o artigo 90._, n._ 2 do Tratado CE.
(25) - A situação é manifestamente diferente quando um Estado efectua, a título gratuito, financiamentos de carácter social em benefício dos trabalhadores despedidos, pagamentos esses superiores àqueles que o anterior empregador era suposto satisfazer em aplicação da lei, visto que estas práticas não têm qualquer incidência sobre os custos salariais da empresa. V. a Decisão 91/1/CEE da Comissão, de 20 de Dezembro de 1989, relativa aos auxílios concedidos em Espanha pelo Governo central e por vários governos autónomos à Megafesa, produtora de artigos domésticos de aço inoxidável e de pequenos aparelhos eléctricos (JO 1991, L 5, p. 18), sobre a qual o advogado-geral F. G. Jacobs se debruçou nas suas conclusões no acórdão Kimberly Clark, já referido, n.os 67 a 69, e a Decisão 92/328/CEE da Comissão, de 20 de Dezembro de 1989, relativa a auxílios concedidos pelo Governo francês a favor da cessão dos activos do grupo MFL (Machines Françaises Lourdes), fabricante de máquinas-ferramentas pesadas (JO 1992, L 182, p. 94).
(26) - V. o n._ 11 das orientações da Comissão relativas aos auxílios ao emprego (JO 1995, C 334, p. 4).
(27) - Ibidem.
(28) - Parece que o dispositivo controvertido em causa provocou pressões, na Alemanha, com vista à criação de um auxílio idêntico. V. a nota 11 da comunicação da Comissão sobre o controlo dos auxílios estatais e redução do custo do trabalho (JO 1997, C 1, p. 10).
(29) - Já referido, supra, na nota 11.
(30) - Ibidem, Colect., pp. 569-570.
(31) - Ibidem, Colect., pp. 559-560.
(32) - Já referido na nota 12 supra, n._ 33.
(33) - Ibidem, n._ 28.
(34) - Já referido, supra, na nota 13.
(35) - Ibidem, n._ 26.
(36) - Ibidem, n._ 26.
(37) - Ibidem, n._ 36.
(38) - Ibidem, n.os 37, 39 e 40.
(39) - Ibidem, n._ 34. Trata-se aqui, de uma reafirmação, no contexto do Tratado CEE, do critério fixado pelo acórdão De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, já referido, supra, na nota 11; v., igualmente, o acórdão de 15 de Março de 1994, Banco Exterior de España (C-387/92, Colect., p. I-877, n._ 13).
(40) - V. as conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs, no processo Kimberly Clark, já referido, n._ 45, e as do advogado-geral M. Darmon, no processo em que foi proferido o acórdão em 17 de Março de 1993, Sloman Neptun (C-72/91 e C-73/91, Colect., p. I-887, n._ 44).
(41) - V., por exemplo, a Comunicação da Comissão, de 24 de Novembro de 1983 (JO C 318, p. 3).
(42) - Mesmo numa situação de despedimentos em massa, circunstância na qual se poderia supor que uma empresa tem um poder de negociação superior aos dos trabalhadores, o advogado-geral, F. G. Jacobs, considerou que a empresa podia, não obstante, retirar certas vantagens da celebração de um acordo que contivesse vantagens superiores às mínimas previstas por lei: v. o n._ 62 das suas conclusões no acórdão Kimberly Clark, já referido.
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