Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 I detta mål har Frankrike yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/811/EG av den 9 april 1997 om de stöd som Frankrike beviljat textil-, konfektions-, läder- och skosektorerna(1). Detta mål lyfter särskilt fram frågan om det utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget att statliga myndigheter ger finansiellt stöd till företag inom vissa sektorer i utbyte mot att dessa företag gentemot dessa myndigheter och löntagarnas företrädare åtar sig att bibehålla sysselsättningen och lägga om arbetstiden i en utsträckning som går utöver vad som krävs i den allmänna lagen.
II - Rättslig och faktisk bakgrund
2 Textil-, konfektions-, läder- och skosektorerna domineras i Frankrike liksom i övriga gemenskapen av små och medelstora företag. En skarp konkurrens, både inom gemenskapen och från företag i tredje länder med låga lönekostnader, har medfört massiva personalnedskärningar inom dessa sektorer i gemenskapen. Frankrike är inte det enda landet som kan konstatera en minskning av det totala antalet anställda, från cirka 600 000 personer i början av 1980-talet till 352 000 år 1995 och till 315 000 år 1997.
3 I Frankrike medförde en rad allmänna åtgärder, avsedda att bekämpa arbetslösheten genom att bevilja arbetsgivarna lättnader i fråga om vissa sociala avgifter på låga löner(2), i mitten av 1990-talet en degressiv sänkning av arbetsgivaravgifterna för löntagare vars lön låg mellan 100 och 133 procent av minimilönen(3) (nedan kallad SMIC). Den 26 mars 1996 anmälde Frankrike till kommissionen vissa ytterligare förslag speciellt för textil-, konfektions-, läder- och skosektorerna. Dessa förslag genomfördes genom artikel 99 i lag nr 96-314 av den 12 april 1996 om olika ekonomiska och finansiella åtgärder (nedan kallad lag nr 314), som gjorde det möjligt för staten att på försök och tillfälligt (till och med den 31 december 1997) bevilja arbetsgivarna i de ifrågavarande sektorerna ytterligare sänkningar av de sociala avgifterna på låga löner i utbyte mot att dessa arbetsgivare antog ramavtal om bibehållande och utveckling av sysselsättningen som tog hänsyn till förhandlingar om omläggning och förkortning av arbetstiden mellan arbetsmarknadens parter inom dessa sektorer. Dessa sänkningar skulle ske i form av en degressiv sänkning av arbetsgivaravgifterna på löner mellan 100 och 150 procent av SMIC, enligt en skala som skulle fastställas genom ministerdekret. Det krävdes att arbetsgivare med mer än 50 anställda utöver ramavtalet skulle underteckna särskilda avtal med staten, där de preciserade sina åtaganden i fråga om sysselsättning och arbetstid. Om ett deltagande företag inte uppfyllde sina åtaganden skulle de normalt gällande avgifterna tillämpas till fullo, både retroaktivt och i framtiden.
4 Antagandet av lag nr 314 gjorde att de franska myndigheterna med framgång kunde utöva påtryckningar på arbetsmarknadens parter i de berörda sektorerna att återuppta de hittills låsta förhandlingarna om omläggning och förkortning av arbetstiden. Sektorsavtal om dessa frågor ingicks mellan den 7 maj och den 5 juni 1996. I dessa avtal angavs en årlig gräns för övertidsarbete, som varierade med det högsta antal övertidstimmar som en anställd fick utföra under en vecka.(4) Beroende på den högsta veckoarbetstiden och antalet faktiskt arbetade timmar krävdes det att arbetsgivarna skulle bevilja sina anställda en viss procentsats, antingen i form av ledighet eller i form av extra ersättning, eller en kombination av dessa två åtgärder.(5)
5 Kort därefter, mellan den 14 maj och den 28 juni 1996, slöt staten ramavtal med arbetsgivarorganisationerna i de berörda sektorerna. Dessa ramavtal innehöll åtaganden av varje sektor i fråga om bibehållande av sysselsättning och anställning av unga. I varje ramavtal hänvisades det även uttryckligen till det avtal om omläggning och förkortning av arbetstiden som arbetsmarknadens parter inom den berörda sektorn ingått som en åtgärd avsedd att främja målen för sysselsättning och konkurrenskraft samt angavs de åtaganden att bibehålla sysselsättningen och skapa arbetstillfällen som arbetsgivarna inom den ifrågavarande sektorn gjort, varmed kraven i artikel 99 i lag nr 314 uppfylldes.
6 Nästan samtidigt antog de franska myndigheterna dekret nr 96-572 av den 27 juni 1996 (nedan kallat dekretet), genom vilket artikel 99 i lag nr 314 genomfördes. I detta dekret fastställdes en degressiv skala för sänkning av arbetsgivaravgifterna inom de berörda sektorerna, med högst 734 FRF (utöver de sänkningar som beviljats i den allmänna lagen) för varje anställd med SMIC inom dessa sektorer. Kostnaden för denna ordning beräknades till 2,1 miljarder FRF, även om det slutligen visade sig att kostnaden endast uppgick till 1,8-1,9 miljarder FRF. Myndigheterna räknade med att 35 000 av de 60 000 arbetstillfällen som man förväntade sig skulle försvinna under de två kommande åren skulle kunna behållas och att 7 000 ytterligare arbetstillfällen skulle skapas till förmån för unga arbetslösa.
7 Dekretet trädde i kraft den 1 juni 1996 för textil- och konfektionssektorerna och den 1 juli 1996 för läder- och skosektorerna, trots kommissionens beslut av den 31 maj 1996 att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget rörande åtgärderna i dekretet och i lag nr 314.(6) I två skrivelser daterade den 4 och den 9 juli 1996 begärde kommissionen upplysningar om huruvida den franska åtgärden överskred tröskelvärdet för stöd av mindre betydelse på totalt 100 000 ECU per företag över en treårsperiod,(7) den erinrade de franska myndigheterna om att förfarandet i artikel 93.2 hade en uppskjutande verkan och begärde att de skulle informera de berörda företagen om att förfarandet inletts och att de kunde komma att bli tvungna att återbetala allt stöd som beviljats otillbörligen. På grundval av de ytterligare upplysningar som Frankrike lämnade angående de berörda arbetsgivarnas åtaganden i utbyte mot sänkning av deras sociala avgifter, utvidgade kommissionen området för sin undersökning genom ett beslut av den 2 oktober 1996(8). Det förekom en omfattande brevväxling samt ett antal bilaterala möten mellan kommissionen och de franska myndigheterna. Dessutom lämnade regeringarna i Förenade kungariket, Nederländerna, Tyskland och Österrike, den regionala regeringen i Flandern i Belgien samt nio bransch- och industriorganisationer synpunkter till kommissionen som inte uttryckte något stöd för den franska åtgärden.
8 Frankrike gjorde i huvudsak gällande att denna åtgärd till förmån för bibehållande och skapande av sysselsättning samt omläggning av arbetstiden orsakade företagen ytterligare kostnader utöver vad de skulle ha haft om de endast hade följt de lagstadgade kraven strikt. Det beviljade stödet kunde följaktligen inte betraktas som statligt stöd. Nettoeffekten av denna åtgärd (sänkning av de sociala avgifterna i förhållande till merkostnaden för arbetstidsomläggningen) var därför neutral. De stora företagen gagnades slutligen inte av kostnadssänkningen, eftersom kostnaderna för arbetstidsomläggningen var större för dem. Andra företag med mellan 50 och 500 arbetstagare fick en nettosänkning av kostnaderna som låg under tröskelvärdet för stöd av mindre betydelse. En därmed sammanhängande ökad konkurrenskraft skulle visa sig först på medellång eller lång sikt. Det förhållandet att ordningen inte nödvändigtvis var intressant för företagen bevisades av att ungefär en tredjedel av de berättigade företagen, i synnerhet vissa av de största inom de berörda sektorerna, inte deltog.
9 Kommissionen delgav Frankrike det omtvistade beslutet(9) i en skrivelse av den 5 maj 1997. Den ansåg att de franska åtgärderna syftade till att minska kostnaderna som följer av den normala tillämpningen av socialförsäkringssystemet för företagen i fyra speciella industrisektorer. De kostnader som uppkommer till följd av avtalen om arbetstidsomläggning, och som innefattar höjda löner eller betalda ledigheter som inte föreskrivs i de allmänna reglerna, borde ha belastat deras normala budget. Förmåner som beviljas av statliga myndigheter och som minskar belastningen av dessa åligganden utgör statligt stöd. Detta var fallet även om sänkningen av arbetsgivaravgifterna syftade till att kompensera för merkostnader som företagen frivilligt tagit på sig för att genomföra regeringens sysselsättningspolitik. Att använda statliga medel för att göra det möjligt att fortsätta löneförhandlingarna kunde inte vara berättigat ens för att uppnå de dubbla sociala och ekonomiska målen att bibehålla sysselsättningen och förbättra effektiviteten, trots att båda i sig är önskvärda. Det faktum att det rörde sig om tillfälliga försöksåtgärder kunde inte dölja att de var sektoriella. Dessutom gav sänkningen av socialförsäkringsavgifterna företagen i de berörda sektorerna konkurrensmässiga fördelar jämfört med deras konkurrenter i andra medlemsstater, som kunde ha genomfört liknande omläggningar utan statligt stöd. I det sammanhanget var det viktigt att, när det gäller den eventuella effekten av dessa åtgärder på handeln mellan medlemsstaterna, notera att arbetskostnaden utgjorde upp till 80 procent av produktionskostnaderna inom de berörda sektorerna. Kommissionen drog därför slutsatsen att den statliga åtgärden på grund av sin karaktär och i sin helhet utgjorde statligt stöd, utan att Frankrikes beräkningar behövde granskas närmare i fråga om nettobesparingen (eller förlusten) för företag av olika storlek, det vill säga utan att det behövde undersökas om de uppkomna kostnaderna kompenserade den besparing som gjorts tack vare sänkningarna.
10 Kommissionen noterade att det i varje fall inte var möjligt att bevisa att de franska åtgärderna var neutrala. Den största delen av den statistik som Frankrike tillhandahöll framlades i form av tabeller som visade genomsnitt, antingen för den berörda sektorn eller för den franska industrin som helhet. Även om de genomsnittliga nettobesparingar på 10-12 procent av lönesumman, eller 8 procent för ett företag med fler än 100 anställda, som rapporterades i dags- och specialpressen kunde vara överskattade, visade dessa siffror att det fanns en betydande variation runt genomsnitten i de tabeller som Frankrike tillhandahöll. I fråga om företag med en lönestruktur som skiljer sig mycket från genomsnittet kunde stödet således vara mycket högre än vad Frankrike påstod. Dessutom togs det i Frankrikes beräkningar inte hänsyn till de produktivitetsvinster som följde av ett bättre utnyttjande av det arbetande kapitalet. Erfarenheten från ett annat ärende om statligt stöd i Frankrike(10), och i Österrike, gav vid handen att sådana vinster lätt kunde kompensera kostnaderna för omläggning av arbetstiden.
11 Efter att ha slutit sig till att den franska ordningen utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget konstaterade kommissionen att denna ordning inte kunde komma i fråga för något av undantagen i artikel 92.2 och 92.3 i fördraget. Den beslutade alltså att den sänkning av arbetsgivaravgifterna som införts genom artikel 99 i lag nr 314 och genom dekretet, i fråga om den del som inte omfattas av regeln om stöd av mindre betydelse, var ett olagligt stöd så till vida som den genomfördes innan kommissionen hade fattat beslut enligt artikel 93.2 i fördraget och att den var oförenlig med den gemensamma marknaden. Frankrike uppmanades att omedelbart upphäva sänkningen, i den mån det sammanlagda beloppet av sänkningen inte omfattades av regeln om stöd av mindre betydelse, och att återkräva allt stöd som utbetalats olagligt, med ränta.
III - Parternas argument
12 Genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 10 juli 1997, yrkar Frankrike att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen yrkar i sitt svaromål att talan skall ogillas och att Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
13 Frankrike anför två argument till stöd för att kommissionens beslut är oförenligt med artikel 92.1 i fördraget. Frankrike hävdar för det första att en förmån som staten beviljar i utbyte mot att de berörda företagen gör en motsvarande insats till förmån för sina anställda inte utgör stöd, när arbetsgivarna inte gör någon påtaglig nettovinst eller en nettovinst som underskrider tröskelvärdet för stöd av mindre betydelse. Detta var fallet när de avtal som arbetsgivarna i textil-, läder- och skosektorerna ingick med löntagarnas företrädare gick långt utöver vad arbetsgivarna skulle ha gått med på utan den statliga åtgärden, eftersom eftergifterna inte motsvarades av eftergifter från löntagarnas sida. Frankrike hävdar att sådana kostnader inte kan betraktas som "kostnader som normalt belastar företagets budget"(11). De omtvistade åtgärderna skulle inte medföra någon snedvridning av konkurrensen, eftersom företagen i andra länder där staten inte beviljade liknande sänkningar av de sociala avgifterna inte skulle behöva göra liknande eftergifter till sina anställda.
14 Enligt kommissionen ingår förevarande fall tvärtom i en rad mål där staten har förbundit sig att ta på sig kostnader som normalt sett borde ha belastat företagens budget. Sänkningar av de sociala avgifterna har länge betraktats som stöd.(12) De mål av social eller annan karaktär som eftersträvas med en sådan åtgärd är irrelevanta(13). Det förhållandet att två tredjedelar av de berättigade företagen deltog i ordningen visar att den totalt sett var fördelaktig för dem.
15 Frankrike hävdar för det andra att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning när den inte fann att verkan av den omtvistade ordningen var neutral. Kommissionen hade inte rätt att bestrida den officiella franska statistiken. Det var den mest pålitliga statistik som fanns att tillgå vid den tidpunkten. Kommissionen måste fatta sitt beslut på grundval av tillgängliga fakta.(14) I vilket fall som helst var den tillhandahållna statistiken uppdelad på företag av olika storlek. Företagens påstådda besparingar vad gäller lönekostnader som kommissionen hänvisar till var inte trovärdiga. Förbättringar av konkurrenskraften var rent potentiella och svåra att mäta och de uppvägdes dessutom troligen på kort sikt av kostnaderna för omläggningen av arbetsrutinerna.
16 Kommissionen invänder att de upplysningar som Frankrike har lämnat inte var något bevis för att ordningen var ekonomiskt neutral, i synnerhet som dessa upplysningar inte rörde de enskilda företagens kostnader och vinster, och att Kimberly Clark-domen gjorde att den kunde dra slutsatsen att en åtgärd var ett stöd på grundval av ofullständig information om dess effekter.(15) Den potentiella nettobesparing på 10-12 procent som omnämns i det omtvistade beslutet var inte avsedd att återspegla den allmänna situationen, utan bara att ange vilka variationer som kunde förekomma mellan de enskilda företagens situationer och genomsnittet. Vidare borde Frankrike ha tagit hänsyn till de eftergifter som arbetsgivarna skulle ha gjort även utan den statliga åtgärden. Omöjligheten att fastställa dessa potentiella åtaganden visade att de ifrågavarande åtgärdernas neutralitet var omöjlig att bevisa. Dessutom anser kommissionen att arbetstidsomläggningen utan tvekan måste ha medfört förbättrad konkurrenskraft.
17 Som en andrahandsgrund för ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet gör Frankrike gällande att beslutet borde ogiltigförklaras därför att Frankrikes regering förpliktas att kräva de deltagande företagen på återbetalning av det totala beloppet för den sektorsvisa sänkningen av de sociala avgifterna, utan att ta hänsyn till de kostnader som uppstår på grund av motsvarande åtaganden i fråga om sysselsättning och arbetstid.
IV - Analys
18 Det är helt klart att varken Frankrikes två huvudargument eller dess enda andrahandsargument kan godtas, om inte det första argumentet kan godtas. Om sänkningen av arbetsgivaravgifterna inte förlorar sin karaktär av kostnadsfri förmån, som kan utgöra statligt stöd,(16) på grund av att arbetsgivarna har tagit på sig motsvarande kostnader för att genomföra arbetstidsomläggningen, blir den franska ordningens påstådda neutralitet utan relevans, på samma sätt som påståendet att skyldigheten att återbetala stödet borde vara begränsad till den nettovinst som arbetsgivarna gör. Med tanke på min uppfattning om det första franska argumentet, begränsar jag mig i detta förslag till avgörande till att lägga fram de skäl som har föranlett mig att anta denna ståndpunkt.
19 Frankrikes argument är i huvudsak att sänkningen av arbetsgivaravgifterna för de relevanta sektorerna utgör den ena sidan av en uppgörelse. Man bör beakta uppgörelsen i sin helhet för att avgöra om stöd har utgått med statliga medel eller inte. Offentliga myndigheter har naturligtvis möjlighet att träffa många slags uppgörelser med företag utan att det kan anses utgöra statligt stöd, på villkor att dessa myndigheter beter sig på samma sätt som en vanlig ekonomisk aktör. För att uttrycka det enklare, kan myndigheterna köpa varor och tjänster från företag, även sådana som tillhandahålls allmänheten för dessa myndigheters räkning. De uppköpande myndigheterna bör självklart betala marknadspris. Offentliga myndigheter eller företag kan även sälja varor eller tjänster till företag på villkor att de inte sätter priset lägre än marknadspriset såvida det inte är objektivt ekonomiskt berättigat.(17) Offentliga myndigheter kan även förvärva aktier i företag(18), låna dem kapital(19), eller lämna garantier för deras lån(20). Även här måste myndigheterna dock uppträda på samma sätt som en privat investerare eller ekonomisk aktör av liknande storlek.
20 Situationen blir mer komplicerad när myndigheterna åtar sig att betala företag för att de skall tillhandahålla varor, tjänster eller mer obestämda förmåner i det allmännas intresse. Till sådana förmåner skulle införandet av miljövänliga metoder i en särskilt känslig sektor kunna räknas(21), ett visst antal program av allmänintresse i radio- och TV(22), garantier för en viss trafiknivå på en olönsam transportsträcka(23) eller tillhandahållande av annan tjänst av allmänt ekonomiskt intresse(24). Beroende på de speciella omständigheter under vilka myndigheterna "köper" sådana förmåner till marknadspris, är det möjligt att hävda antingen att det inte ingår något stöd, eller att ett stöd föreligger som, åtminstone potentiellt, är förenligt med den gemensamma marknaden. Det är inte nödvändigt att i det pågående resonemanget göra en exakt gränsdragning. Det är nog sagt att möjligheten att hävda att inget stöd har utbetalats under sådana omständigheter, är beroende av om staten, eller någon annan offentlig myndighet, i utbyte mot sina direkta eller indirekta utbetalningar till leverantörerna erhåller en vara som har ett visst värde utanför de berörda företagen. Det är naturligt att offentliga myndigheter även bekymrar sig om det ekonomiska välståndet inom sitt område och inom de företag som är etablerade eller bedriver verksamhet där, men varje utbetalning som görs till vissa företag enbart i syfte att tillgodose deras intressen - till exempel bättre lönsamhet, bättre förhållande till de anställda, eller rent av företagets överlevnad - utan att myndigheterna får någon som helst påtaglig nytta av motsvarande värde måste utgöra stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget.
21 I förevarande fall gör Frankrike gällande att sänkningarna av de sociala avgifter som normalt skall betalas av arbetsgivarna i de berörda sektorerna beviljades i syfte att ge arbetstagarna en förmån som inte skulle ha någon nettoeffekt, eller som bara skulle medföra en nettoförbättring av mindre betydelse, med avseende på arbetsgivarnas konkurrenskraft. Utan att arbetsgivarföretagens totala kostnadsstruktur påverkades, skulle befintliga anställda kunna arbeta under kortare tid utan att göra motsvarande förlust i form av lön eller ledighet, färre anställda skulle sägas upp och ett visst antal unga arbetslösa skulle anställas. Allt detta är förmåner i det allmännas intresse som - vilket i varje fall Frankrike gör gällande - ligger utanför företagens specifika intressen, och myndigheternas betalning genom en uppgörelse med arbetsgivarna faller därför utanför tillämpningsområdet för bestämmelserna om statligt stöd.
22 Ett argument av det slaget tar dock inte hänsyn till arbetsgivarnas verkliga konkurrenssituation. Arbetskraften är en av produktionsfaktorerna, och arbetstagarnas villkor för att ställa sin arbetskraft till företagens förfogande utgör en av de nyckelvariabler som avgör ett företags konkurrenskraft. Pris, kvalitet, perioder av tillgänglighet och flexibilitet i villkoren för tillhandahållande av arbetskraft är lika viktiga för företagen som råvaror, kapitalvaror och kapital. Det är en av företagsledningens uppgifter att förhandla fram bästa möjliga villkor för tillhandahållande av alla dessa delar av produktionskostnaderna. Om staten ingriper för att arbetsgivarna skall kunna betala för en eftergift som gjorts av arbetstagarnas företrädare i fråga om arbetstidsomläggningen och som de inte hade kunnat genomföra utan denna ersättning (vilket de strandade förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter i förevarande mål visar), kan man säga att de ifrågavarande företagen har gynnats genom att de utnyttjat statliga medel. Utnyttjande av statliga medel utan att det är objektivt ekonomiskt berättigat, i syfte att subventionera billiga råvaror eller krediter för vissa företag, utgör som vi har sett statligt stöd. Situationen borde inte vara annorlunda när staten ingriper för att göra det möjligt för arbetsgivarna att göra eftergifter till arbetstagarna i fråga om en större flexibilitet i villkoren för tillhandahållande av arbetskraften.(25) I sådana fall "tar de behöriga myndigheterna på sig en del av de lönekostnader som utgör normala omkostnader i företagarnas eget intresse och ger dem därmed finansiella fördelar som förbättrar deras konkurrenskraft".(26)
23 Under dessa omständigheter verkar det påstådda allmänintresset av att arbetstagarna kommer i åtnjutande av de förmåner som anges i punkt 21 mindre övertygande. I verkligheten kommer arbetstagarna i åtnjutande av det subventionerade pris för sin arbetskraft som staten gör det möjligt för vissa företag att betala. Liknande förmåner i det allmännas intresse, i form av bibehållande av sysselsättningen, krävs förmodligen i samtliga fall där staten räddar ett företag undan konkurs, även om nettoresultatet bara blir att arbetslösheten flyttas till andra medlemsstater(27) och för med sig krav på motsvarande subventioner där(28).
24 Domstolen har redan intagit en liknande ståndpunkt i fråga om subventionering av lönekostnader i domen i målet De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten.(29) I det målet försökte Tysklands regering tillförsäkra gruvföretagen tillräcklig tillgång på arbetskraft utan att detta tog sig uttryck i höjda kolpriser för konsumenterna, vid en tid då arbetstagarna lämnade denna sektor på grund av attraktivare villkor och löner inom andra områden. För att åstadkomma detta beviljade regeringen varje gruvarbetare ett inkomstskattefritt skifttillägg för varje genomfört fullt skift, som skulle betalas av företagen via avdrag på inkomstskatten. Med tanke på de rådande ekonomiska förhållandena skulle gruvarbetartillägget, utan att det medförde någon ekonomisk lättnad för de berörda företagen, "befria dessa från en extrakostnad som företagen utan tillägget hade tvingats godta och att gruvarbetartillägget således, utan att minska de nuvarande kostnaderna, medför en lättnad från de kostnader som ofrånkomligen skulle komma att belasta dem".(30) Domstolen inbegrep i definitionen av begreppet stödåtgärd "ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget"(31) och drog slutsatsen att det omtvistade tillägget utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 4 c i EKSG-fördraget.
25 På samma sätt konstaterade domstolen i domen av den 2 juli 1974 i målet Italien mot kommissionen att "den partiella nedsättningen av de sociala avgifter som i form av familjetillägg åligger arbetsgivarna inom textilsektorn [var] en åtgärd i syfte att delvis befria företagen i en särskild industrisektor från de ekonomiska bördorna som följer av normal användning av det allmänna socialförsäkringssystemet utan att denna befrielse är berättigad till följd av detta systems karaktär eller struktur".(32) "Den omtvistade åtgärdens [påstådda] (...) sociala målsättning [kunde inte vara] ett tillräckligt skäl för att undanta den från tillämpningen av artikel 92."(33)
26 Målet Kimberly Clark(34) rörde utbetalning av allmänna medel avsedda att täcka en del av kostnaderna för en social plan som företagen var skyldiga att lägga upp i händelse av uppsägning för att bidra till omplacering och omskolning av arbetstagarna. Det exakta innehållet i dessa planer var inte fastställt i lag och kunde gå utöver kraven i de allmänt tillämpliga reglerna. Frankrike hävdade att de ifrågavarande mekanismerna inte utgjorde statligt stöd "eftersom genomförandet inte hjälper företagen att uppfylla sina juridiska skyldigheter och att det av företagen i detta fall krävs en större ansträngning än den som krävs för att strikt uppfylla de krav som uppställs i allmän lag"(35). Företagen kunde avstå från det finansiella stöd som stod till buds och utforma en egen minimal social plan. Å andra sidan syftade de omtvistade mekanismerna till att "företagen skall kunna vidta mer omfattande åtgärder än vad som är nödvändigt för att uppfylla de lagstadgade skyldigheterna avseende sociala planer"(36). Det visade sig emellertid att Frankrikes regering inte hade svarat på kommissionens särskilda begäran om upplysningar om vilka kostnaderna för en social plan skulle ha varit under rådande omständigheter i det målet, om den hade begränsats till att enbart uppfylla de krav som uppställdes i den franska lagstiftningen.(37) Kommissionen kunde därför enligt domstolens uppfattning, på grundval av de upplysningar den förfogade över när den antog sitt beslut i det ärendet, med rätta anse att de medel som betalats för Kimberly Clarks sociala plan ingalunda bara hade låtit de anställda komma i åtnjutande av en extra kostnadsfri förmån, utan även hade befriat Kimberly Clark från vissa av dess lagstadgade skyldigheter gentemot de anställda.(38) Följaktligen tog inte domstolen ställning till den franska regeringens argument angående den subventionering av ytterligare åtaganden som företagen gjort frivilligt gentemot sina anställda eller sina före detta anställda. Domstolen upprepade dock under sitt resonemang sin definition av statligt stöd så att det innefattar "de fördelar som beviljas av offentliga myndigheter och som under olika former lättar bördor som normalt belastar budgeten i ett företag"(39). I denna definition görs ingen skillnad mellan de ifrågavarande kostnadernas frivilliga eller obligatoriska karaktär.
27 Tillämpligheten på fakta i förevarande fall av domstolens ovannämnda avgöranden när det gäller definitionen av statligt stöd påverkas enligt min mening inte av att "uppgörelsen" mellan arbetsgivarna och den franska staten var frivillig. Detta garanterade nämligen att bara de arbetsgivare som ansåg sig kunna göra en nettovinst på kombinationen av minskade avgifter, arbetstidsomläggning, bibehållande av sysselsättningsnivåerna och eftergifter till de anställda behövde använda sig av stödet.(40) Med hänsyn till risken att behöva återbetala stödet, något som varje välunderrättat bolag borde ha känt till(41) (och med hänsyn till att kommissionen hade bett Frankrikes regering att varna alla som deltog i ordningen), hade det varit oklokt att acceptera statens villkor utan utsikten att göra betydande nettobesparingar. Lönekostnaderna kan inte heller omvandlas från en "normal" budgetkostnad till en "särskild" kostnad, som inte faller under artikel 92 i fördraget, genom en rad överenskommelser med anknytning till en stats regelsystem. Alla dessa överenskommelser syftar ju till att skapa ett samband mellan förmåner och skyldigheter. Såsom kommissionen har påpekat är det omöjligt att avgöra vilka arbetsgivarnas eftergifter i utbyte mot arbetstidsomläggningen skulle ha varit om inte staten hade ingripit.(42) Närmare bestämt är avsikten med det statliga stödet normalt att förmå eller göra det möjligt för företagen att vidta åtgärder som de annars inte skulle ha möjlighet att göra under konkurrensutsatta förhållanden, antingen målet är att bibehålla sysselsättningen, företa en omstrukturering, eller helt enkelt fortsätta verksamheten inför en annars överhängande konkurs. Detta innebär inte att de utgifter som bolagen under dessa omständigheter har ådragit sig förlorar sin fullt "normala" budgetkaraktär.
28 För att använda kommissionens ord i det omstridda beslutet skulle jag därför vilja dra slutsatsen att den i förevarande fall omtvistade sektorsvisa sänkningen av arbetsgivaravgifterna "på grund av sin karaktär och i sin helhet utgör ett statligt stöd". Frankrike kan inte jämföra kostnaden för sänkningarna med kostnaden för arbetsgivarnas eftergifter till de anställda för att avgöra om staten ingått i avtalsförhållande med arbetsgivarna i syfte att åstadkomma en viss allmännytta, när den i själva verket beviljade ett stöd. Dessa eftergifter, som gick utöver vad arbetsgivarna annars skulle ha varit beredda att acceptera, motsvarade helt enkelt den oundvikliga snedvridning av de deltagande arbetsgivarnas driftkostnader som blev resultatet av att de accepterade det statliga stödet på statens villkor. Av skäl som redovisats i början av detta avsnitt saknas det anledning att ta upp Frankrikes andra och tredje argument.
V - Förslag till avgörande
29 Med hänsyn till det föregående föreslår jag att domstolen skall
1) ogilla Republiken Frankrikes talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/811/EG av den 9 april 1997 om de stöd som Frankrike har beviljat textil-, konfektions-, läder- och skosektorerna, och
2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT 1997, L 334, s. 25 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
(2) - Femårslag nr 93-1313 av den 20 december 1993 om arbete, sysselsättning och yrkesutbildning, förlängd genom lag nr 95-882 av den 4 augusti 1995 om nödåtgärder för sysselsättning och social trygghet.
(3) - Artikel 113 i finanslagen nr 95-1346 av den 30 december 1995. SMIC = salaire minimal interprofessionnel de croissance. Sänkningen tillämpas degressivt på löner mellan 100 och 120 procent av SMIC före den 1 oktober 1996.
(4) - Exempelvis i det avtal av den 7 maj 1996 som ingicks mellan arbetsmarknadens parter inom textilindustrin fastställdes det högsta antalet övertidstimmar per år till 70 när det högsta antalet veckoarbetstimmar inte översteg 44 (vid en normal veckoarbetstid på 39 timmar). Ett högsta antal timmar per år fastställdes till 40 i de fall den högsta veckoarbetstiden översteg 44 timmar.
(5) - Inom textilsektorn kunde arbetsgivarna välja mellan att ersätta övertidsarbetet inom ramen för en högsta veckoarbetstid på 44 timmar med 25 procent tillägg på den normala lönen eller en motsvarande ökning av ledigheten. Samma villkor tillämpades i de fall veckoarbetstiden var högre, men det krävdes då även att arbetsgivarna skulle bevilja 50 procent tillägg på lönen från och med den 48:e timmen och minst 10 procent extra ledighet per arbetad timme efter den 44:e timmen, upp till minst 20 procent efter den 48:e timmen.
(6) - EGT C 206, 1996, s. 8.
(7) - Se kommissionens tillkännagivande om regeln om statliga stöd av mindre betydelse (EGT C 68, 1996, s. 9).
(8) - EGT C 357, 1996, s. 5.
(9) - Se ovan fotnot 1.
(10) - Statligt stöd nr 731/96, La Lainière de Roubaix.
(11) - Dom av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 1, 39; svensk specialutgåva, volym 1, s. 69).
(12) - Dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen (REG 1974, s. 709), punkt 15, och dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87, Frankrike mot kommissionen (REG 1990, s. I-307) punkt 41.
(13) - Domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 12), punkt 13, och dom av den 26 september 1996 i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen (REG 1996, s. I-4551), punkt 20, nedan kallad Kimberly Clark.
(14) - Ibidem, punkt 40.
(15) - Ibidem.
(16) - Dom av den 22 mars 1977 i mål 78/76, Steinike och Weinlig (REG 1977, s. 595; svensk specialutgåva, volym 3, s. 329), punkt 22. Se även dom av den 27 mars 1980 i mål 61/79, Denkavit italiana (REG 1980, s. 1205; svensk specialutgåva, volym 5, s. 149), punkt 31.
(17) - Dom av den 2 februari 1988 i de förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85, Van der Kooy m.fl. mot kommissionen (REG 1988, s. 219; svensk specialutgåva, volym 8), punkterna 28-30, och av den 29 februari 1996 i mål C-56/93, Belgien mot kommissionen (REG 1996, s. I-723), punkt 10.
(18) - Dom av den 14 november 1984 i mål 323/82, Intermills mot kommissionen (REG 1984, s. 3809; svensk specialutgåva, volym 7, s. 685), punkterna 31 och 32, av den 13 mars 1985 i de förenade målen 296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot kommissionen (REG 1985, s. 809; svensk specialutgåva, volym 8, s. 103), punkterna 20 och 21, och av den 21 mars 1991 i mål C-305/89, Italien mot kommissionen (REG 1991, s. I-1603), punkterna 18-20.
(19) - Dom av den 14 februari 1990 i målet Frankrike mot kommissionen (ovan fotnot 12), punkterna 38-41.
(20) - Dom av den 21 mars 1991 i mål C-303/88, Italien mot kommissionen (REG 1991, s. I-1433), punkt 14.
(21) - Se exempelvis artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva område 15, volym 11, s. 114 ).
(22) - Se artikel 92.3 d i fördraget. Denna fråga togs upp i samband med det klagomål som gav upphov till domen av den 15 september 1998 i mål T-95/96, Gestevisión Telecinco mot kommissionen (REG 1998, s. II-3407). Se även protokollet om systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna, som bifogats till Amsterdamfördraget om ändring av EG-fördraget, som ännu inte har trätt i kraft.
(23) - Se exempelvis artikel 4 h i rådets förordning EEG nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, s. 8; svensk specialutgåva område 7, volym 4, s. 123) och, mer allmänt, artikel 77 i EG-fördraget, enligt vilken "stöd r förenligt med detta fördrag" om det innebär ersättning för vissa ålägganden som kan definieras som tjänster som tillhandahålls av det allmänna (min kursivering).
(24) - Se exempelvis artikel 4c i kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 192, s. 10; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 221) i dess ändrade lydelse enligt kommissionens direktiv 96/19/EG av den 13 mars 1996 om ändring av direktiv 90/388/EEG med avseende på genomförandet av full konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT 1996, L 74, s. 13) och, mer allmänt, artikel 90.2 i EG-fördraget.
(25) - Situationen är uppenbarligen annorlunda när staten utan vederlag gör betalningar av social karaktär till förmån för uppsagda arbetstagare, som är högre än dem som deras tidigare arbetsgivare var skyldig att göra enligt lag, eftersom detta inte har någon inverkan på företagets lönekostnader. Se kommissionens beslut 91/1/EEG av den 20 december 1989 om stöd i Spanien som den centrala regeringen och flera autonoma regeringar beviljat Magefesa, producent av husgeråd av rostfritt stål och små elapparater (EGT 1991, L 5, s. 18), som generaladvokaten M. Jacobs tar upp i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda Kimberly Clark-målet, punkterna 67-69, och kommissionens beslut 92/328/EEG av den 20 december 1989 om stöd som Frankrikes regering beviljat för avyttring av tillgångarna i MFL-gruppen (Machines Françaises Lourdes), som tillverkar tunga verktygsmaskiner (EGT 1992, L 182, s. 94).
(26) - Se punkt 11 i kommissionens riktlinjer för sysselsättningsstöd (EGT C 334, 1995, s. 4).
(27) - Ibidem.
(28) - Det verkar som om den omtvistade ordningen i förevarande fall har fört med sig ett krav på att ett liknande stöd skall införas i Tyskland. Se fotnot 11 i kommissionens tillkännagivande om kontroll av statligt stöd och sänkning av arbetskraftskostnaderna (EGT C 1, 1997, s. 10).
(29) - Se ovan fotnot 11.
(30) - Ibidem, REG 1961, s. 50.
(31) - Ibidem, REG 1961, s. 39.
(32) - Punkt 33 (ovan fotnot 12).
(33) - Ibidem, punkt 28.
(34) - Se ovan fotnot 13.
(35) - Ibidem, punkt 26.
(36) - Ibidem.
(37) - Ibidem, punkt 36.
(38) - Ibidem, punkterna 37, 39 och 40.
(39) - Ibidem, punkt 34. Detta är i gemenskapssammanhang en bekräftelse av det kriterium som fastställs i domen i det ovannämnda målet De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 29). Se även dom av den 15 mars 1994 i mål C-387/92, Banco Exterior de España (REG 1994, s. I-877), punkt 13.
(40) - Se förslag till avgörande av generaladvokaten M. Jacobs i det ovannämnda målet Kimberly Clark, punkt 45, och av generaladvokaten M. Darmon inför domen av den 17 mars 1993 i mål C-72/91 och C-73/91, Sloman Neptun (REG 1993, s. I-887), punkt 44.
(41) - Se exempelvis kommissionens meddelande av den 24 november 1983 (EGT C 318, s. 3).
(42) - Även i en situation med omfattande uppsägningar, då man skulle kunna anta att ett företag har ett bättre förhandlingsläge än sina anställda, ansåg generaladvokaten M. Jacobs att företaget ändå kunde ha vissa fördelar av att ingå ett avtal som gav mer förmåner än vad som är föreskrivet i lagen: se punkt 62 i hans förslag till avgörande i Kimberly Clark-domen ovan.
Full & Egal Universal Law Academy