Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Tämä asia koskee niitä vaikeuksia, joita tietyille brittiläisen naudanlihan viejille aiheutui välittömästi ennen ja jälkeen brittiläiselle naudanlihalle tietyistä bovine spongiform encephalopathyyn liittyvistä kiireellisistä suojatoimenpiteistä 27 päivänä maaliskuuta 1996 tehdyllä komission päätöksellä 96/239/EY(1) asetetusta vientikiellosta (jäljempänä vientikielto). Pääasian kantajat väittävät olevansa tiettyjen yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden nojalla vapautettuja sellaisen etukäteen maksetun vientituen takaisinmaksamisesta, joka koskee naudanlihaa, jota ei itse asiassa ole tuotu mihinkään kolmanteen maahan.
I Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
2 Vientikiellon pätevyys on ollut yhteisöjen tuomioistuimen tutkittavana asioissa National Farmers' Union ym. ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaan komissio(2) annetuissa tuomioissa, joissa annetaan seikkaperäistä tietoa BSE-kriisin asiallisesta ja oikeudellisesta taustasta ja komission Spongiform Encephalopathy Advisory Committeen (BSE-asioiden neuvoa-antava komitea, jäljempänä SEAC) 20.3.1996 antaman lausunnon perusteella toteuttamista toimenpiteistä; tämän lausunnon mukaan BSE:lle altistuminen mitä suurimmalla todennäköisyydellä aiheuttaa Creutzfeldt-Jakobin taudin.
3 First City Trading Ltd ja Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (kantajat) ovat naudanlihan viejiä Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Aikana, jona vientikielto tuli voimaan, he olivat sopineet 648 200 naudanlihakilon viennistä pääasiassa Etelä-Afrikkaan ja Mauritiukselle. First City Trading Ltd:n lihasta 72 prosenttia (432 921 kg) ja kaikki Meatalin liha (33 000 kg) oli jo lähtenyt Yhdistyneestä kuningaskunnasta ja oli tuohon aikaan kuljetettavana; loput 28 prosenttia (182 279 kg) lihasta ei koskaan lähtenyt Yhdistyneen kuningaskunnan alueelta. Suurin osa lihasta palautettiin lihan toimittajille Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja kantajille on maksettu rahat takaisin tai he ovat saaneet siitä saamisoikeuden tiettyyn tukeen. Jos naudanliha olisi saapunut aiottuihin vientikohteisiin, kantajilla olisi ollut oikeus saada vaihtelevaa vientitukea, joka vaihtelee kolmannen maan sijainnista riippuen. Sen mukaisesti kantajat olivat hakeneet ja saaneet vientitukeen suhteutettuja ennakkomaksuja. Koska osaakaan naudanlihasta ei tuotu mihinkään kolmanteen maahan, Intervention Board for Agricultural Produce (jäljempänä vastaaja) vaati vientituen palauttamista; kun tästä kieltäydyttiin, vastaaja teki päätöksen pidättää vastaavat vakuudet.
4 Judicial review -menettelyn aikana High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court esitti yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Voidaanko komission asetuksen N:o 3665/87, sellaisena kuin se on muutettuna, 23 ja 33 artiklaa soveltaa tapaukseen, jossa kolmansiin maihin kuljetettavina olevat tavarat palautetaan vientijäsenvaltioon ylivoimaisen esteen perusteella, vai onko näiden säännösten soveltaminen rajoitettu ainoastaan tapauksiin, joissa tuotteet on tuotu muuhun kolmanteen maahan kuin siihen, jonka viejä on alun perin ilmoittanut viranomaisille?
2. Onko viejillä oikeus pitää vientituki kokonaan tai osittain itsellään yhteisön oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden, kuten ylivoimaista estettä, luottamuksensuojaa, suhteellisuusperiaatetta tai kohtuullisuutta koskevien sääntöjen perusteella tilanteessa, jossa
(a) komission 27.3.1996 tekemällä päätöksellä 96/239/EY naudanlihan vienti Yhdistyneestä kuningaskunnasta kolmansiin maihin kiellettiin;
(b) myös useat kolmannet maat kielsivät naudanlihan tuonnin Yhdistyneestä kuningaskunnasta;
(c) naudanlihan viejät olivat kyseisen päätöksen tekoaikana kuljettamassa tuotteita kolmansiin maihin;
(d) kyseiset viejät velvoitettiin palauttamaan naudanliha Yhdistyneeseen kuningaskuntaan;
(e) viejille oli maksettu ennakolta vientitukea neuvoston asetuksen N:o 565/80 ja komission asetuksen N:o 3665/87 perusteella, sellaisina kuin ne ovat muutettuina kyseisten vientitoimien osalta; ja
(f) viejille aiheutui vahinkoa sen vuoksi, että ne eivät pystyneet myymään naudanlihaa kyseisillä vientimarkkinoilla?
3. Mikäli toiseen kysymykseen vastataan siten, että viejällä on periaatteessa oikeus pitää itsellään kyseinen vientituki kokonaan tai osittain, onko viejillä silloin velvollisuus vähentää Yhdistyneessä kuningaskunnassa markkinoidusta naudanlihasta saamansa tulot (jos esimerkiksi se, joka on alun perin myynyt naudanlihan viejälle, oli velvollinen ottamaan naudanlihan uudelleen haltuunsa ensin tehdyn myyntisopimuksen omistuksenpidätysehdon perusteella ja jos myyjä on palauttanut viejän maksaman alkuperäisen ostohinnan kokonaan tai osittain)?
4. Onko komission päätös 96/239/EY ja/tai asetus N:o 773/96 pätemätön siltä osin kun siinä ei säädetä, että toisessa kysymyksessä tarkoitetuilla viejillä olisi oikeus pitää itsellään kokonaan tai osittain vientituet, joita sovelletaan kyseisiin vienteihin?"
II Asiaa koskevat yhteisön säännökset
5 Koska asiaa koskevia yhteisön säännöksiä muutetaan usein, on ehkä hyödyllistä mainita yksityiskohtaisesti ne säännökset, jotka soveltuvat joiltakin osin käsiteltävänä olevaan tapaukseen. Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 805/68 (EYVL L 148, s. 24) (jäljempänä asetus N:o 805/68)(3) säädetään muun muassa vientitukijärjestelmästä, jonka tarkoituksena on johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan "vakauttaa yhteisön markkinoita estämällä erityisesti maailmanmarkkinahintojen vaihtelun vaikutus yhteisön sisällä noudatettaviin hintoihin". Asetuksen N:o 805/68 13 artiklan sisältö on pääosiltaan seuraavanlainen:
"1. Sen mahdollistamiseksi, että 1 artiklassa tarkoitettuja tuotteita voidaan viedä - - voidaan kyseisten hintojen [maailmanmarkkinahintojen] ja yhteisön hintojen välinen erotus korvata vientituella.
- -
3. Tuet ovat samat kaikkialla yhteisössä. Ne voivat vaihdella määräpaikan mukaan - - .
- -
9. Tuet maksetaan sen jälkeen, kun on osoitettu, että:
- -
- tuotteet on viety yhteisöstä
ja
- eriytetyn tuen ollessa kyseessä, että tuet ovat tulleet perille luvassa mainittuun määräpaikkaan tai muuhun määräpaikkaan, johon tuki on vahvistettu - - ."
6 Maataloustuotteiden vientituen maksamisesta ennakolta 4 päivänä maaliskuuta 1980 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 565/80(4) 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että "vientitukea vastaava määrä maksetaan asianomaisen pyynnöstä välittömästi, kun tuotteet tai tavarat on asetettu tullivarastointi- tai vapaa-aluemenettelyyn vietäväksi määrätyn ajan kuluessa". Tämän asetuksen 6 artiklassa asetetaan ennakkomaksujärjestelmästä saatavan hyödyn ehdoksi maksettua määrää jonkin verran suuremman vakuuden asettaminen. Vakuus "menetetään kokonaan tai osittain - - tapauksissa, joissa palautusta ei ole suoritettu, kun vienti ei ole tapahtunut 5 artiklan 1 kohdassa - - tarkoitetun määräajan kuluessa", joskin tätä sääntöä sovelletaan "lukuunottamatta ylivoimaisia esteitä".
7 Maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 (jäljempänä asetus N:o 3665/87)(5) johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan "neuvoston antamissa yleisissä säännöissä säädetään, että tuki maksetaan esitettäessä todisteet siitä, että tuotteet on viety yhteisön ulkopuolelle". Asetuksen 5 artiklan 3 kohta kuuluu seuraavasti:
"Kun tuote on yhteisön tullialueelta viennin jälkeen tuhoutunut kuljetuksen aikana ylivoimaisen esteen vuoksi, maksetaan:
- kun kyseessä on vaihteleva tuki, 20 artiklan säännösten mukaisesti määriteltävä osuus tuesta,
- kun kyseessä on vaihtelematon tuki, tuki kokonaisuudessaan."
8 Asetuksen N:o 3665/87 20 artiklassa puolestaan sallitaan vaihtelevan tuen osan maksaminen välittömästi, kun todiste tuotteen viennistä yhteisön tullialueelta on esitetty, poikkeuksena 17 artiklan säännöksestä, jossa edellytetään tuontia kolmanteen maahan 12 kuukauden kuluessa vienti-ilmoituksen hyväksymispäivästä ennen kuin tällainen maksu voidaan suorittaa. Tämän osamaksun "tulee olla yhtä suuri kuin tuen määrä, jonka viejä saisi, jos hänen tuotteensa saapuisi määräpaikkaan, johon alin tuen määrä on vahvistettu; vahvistamatonta määrää pidetään alimpana määränä".
9 Asetuksen N:o 3665/87 22 ja 23 artiklassa säädetään tuen ennakkomaksuista, kun kyseessä on suora vienti (viennin ennakkomaksu), kun taas 24-33 artiklassa säädetään tuen ennakkomaksuista, kun kyseessä on jalostus tai varastointi ennen vientiä (viennin ennakkorahoitus). Vakuus, joka on asetettava kaikissa tapauksissa, vastaa määrältään ennakkomaksua korotettuna 15 prosentilla (viennin ennakkomaksu) tai 20 prosentilla (viennin ennakkorahoitus).
10 Asetuksen N:o 3665/87 23 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan suoriin vientitukiin, säädetään seuraavaa:
"Kun ennakkomaksun määrä on suurempi kuin kyseiseen tai vastaavaan vientiin tosiasiallisesti sovellettava määrä, viejän on palautettava näiden määrien erotus, johon lisätään 15 prosenttia.
Jos ylivoimaisen esteen vuoksi:
- tässä asetuksessa tuen saamiseksi säädettyjä todisteita ei kuitenkaan voida esittää
tai
- tuote kuitenkin saapuu muuhun määräpaikkaan kuin siihen, jolle ennakkomaksu on laskettu,
15 prosentin suuruista lisää ei veloiteta."
11 Asetuksen 33 artiklassa, jota sovelletaan tuen ennakkomaksuihin, kun kyseessä on jalostus tai varastointi ennen vientiä, säädetään seuraavaa:
"1. Kun niiden tuotteiden tai tavaroiden, joihin sovelletaan tämän luvun säännöksiä, oikeus tukeen ja/tai valuutan tasausmaksuun on todistettu, kyseinen maksu on tasattava ennakkomaksulla. Kun vietyyn määrään sovellettava maksu on suurempi kuin ennakkomaksu, kyseiselle henkilölle maksetaan näiden erotus.
Kun vietyyn määrään sovellettava maksu on pienempi kuin ennakkomaksu erityisesti 2 kohtaa sovellettaessa, toimivaltaisen viranomaisen on pantava toimeen viipymättä asetuksen (ETY) N:o 2220/85 29 artiklassa säädetty menettely, jotta toimija maksaisi näiden maksujen välisen erotuksen korotettuna 20 prosentilla.
- -
4. Kun ylivoimaisen esteen vuoksi maksettava määrä on pienempi kuin ennakolta maksettu määrä, 20 prosentin suuruista lisäystä ei sovelleta."
12 Erityistoimenpiteistä asetuksista (ETY) N:o 3665/87, (ETY) N:o 3719/88 ja (ETY) N:o 1964/82 poikkeamiseksi naudanliha-alalla 26 päivänä huhtikuuta 1996 annetun komission asetuksen (EY) N:o 773/96(6) (jäljempänä asetus N:o 773/96) tarkoituksena on rajoittaa vientikiellon ja useiden kolmansien maiden toteuttamien terveyteen liittyvien toimenpiteiden negatiivisia vaikutuksia SEAC:n 20.3.1996 antaman lausunnon jälkeen sallimalla päättämättömien vientioperaatioiden säänteleminen tällä sektorilla. Tämän asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Toimijan pyynnöstä ja sellaisten tuotteiden, joiden osalta viimeistään 31 päivänä maaliskuuta 1996:
- vientiin liittyvät tullimuodollisuudet on saatettu päätökseen, ja tuotteet on luovutettu jälleen vapaaseen liikkeeseen Yhdistyneessä kuningaskunnassa kolmannen maan toteuttamien terveyteen liittyvien toimenpiteiden jälkeen, toimija maksaa takaisin mahdollisesti ennalta maksetun vientituen, ja näihin toimiin liittyvät erilaiset vakuudet vapautetaan;
- vientiin liittyvät tullimuodollisuudet on saatettu päätökseen Yhdistyneessä kuningaskunnassa, mutta tuotteita ei ole vielä viety pois yhteisön tullialueelta, vienti-ilmoitus mitätöidään ja vientitodistus peruutetaan. Toimija maksaa takaisin mahdollisesti ennalta maksetun vientituen, ja näihin toimiin liittyvät erilaiset vakuudet vapautetaan."
III Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
13 Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja komissio esittivät asiasta kirjalliset ja suulliset huomautukset, kantajat esittivät asiasta suulliset huomautukset.
14 Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio ovat kumpikin väittäneet, että soveltuvien vientitukisäännösten nojalla kantajilla ei ole oikeutta pitää ennakkomaksuja. Molemmat ovat sitä mieltä, että koska sovellettava määrä oli nolla, ennakkomaksu on maksettava kokonaan takaisin, mutta ei lisämaksua; näin on Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä asetuksen N:o 3665/87 perusteella ja komission mielestä asetuksen N:o 773/96 perusteella. Molemmat hylkäävät yleisiin oikeusperiaatteisiin vetoamisen vaihtoehtoisena oikeutuksena pitää maksut, ja täten päättelevät, että kolmanteen kysymykseen ei tarvitse vastata. Ne ovat myös samaa mieltä siitä, ettei vientikielto tai asetus N:o 773/96 ole pätemätön, koska asetuksessa ei säädetty, että viejät voivat pitää itsellään vientituen - tai osan siitä - käsillä olevan kaltaisessa tilanteessa; Yhdistynyt kuningaskunta tosin on vastustanut vientitukea toisilla perusteilla.(7)
15 Kantajat väittävät, että antamalla asetuksen N:o 773/96 komissio myönsi erityistoimenpiteiden tarpeen joidenkin vientikiellon vaikutusten rajoittamiseksi. Kantajien mukaan erityistoimenpiteet ovat riittämättömiä siltä osin, että niillä ei oteta riittävästi huomioon kantajien asemassa olevia toimijoita, jotka eivät vientikiellon takia voi noudattaa vientitukijärjestelmää, ja että asetuksella olisi pitänyt säätää asianmukaisista ja kohtuullisista siirtymäkauden toimenpiteistä. Ne väittävät oikeudenmukaisuus-, kohtuullisuus-, luottamuksensuoja- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, että niillä pitäisi olla oikeus pitää itsellään etukäteen maksetut vientituet vähennettyinä niillä tuloilla, joita he ovat saaneet lihan markkinoinnista Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
IV Tapauksen erittely
a) Ensimmäinen kysymys: asetuksen N:o 3665/87 23 ja 33 artiklan soveltaminen
16 Asetuksen N:o 3665/87 23 ja 33 artiklassa asetetaan kaksi erilaista säännöstä, joista toisessa säädetään velvollisuudesta palauttaa maksetun vientituen ja tosiasiallisen määrän välinen erotus lisämaksulla korotettuna, ja toisessa sallitaan poikkeaminen tästä säännöksestä kahdessa tapauksessa ylivoimaisen esteen nojalla. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan on selvää, että kantajilta ei ole vaadittu mitään lisämaksuja; ainoat kiistanalaiset maksut pääasiassa ovat ennakkomaksuina saadut vientituet, eikä kysymys ole siitä, voivatko kantajat saada edukseen ylivoimaiseen esteeseen perustuvan poikkeuksen niin, että heidän ei tarvitse maksaa lisämaksuja.
17 Kuten Yhdistynyt kuningaskunta on tuonut esiin, ensimmäinen kysymys heijastaa kantajien yritystä erottaa kyseessä oleva tapaus yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Anglo Irish Beef Processors International ym. antamasta tuomiosta.(8) Kyseisessä asiassa Irakille tarkoitettu naudanlihatoimitus ei saapunut määräpaikkaan Yhdistyneiden Kansakuntien(9) asettaman kauppasaarron vuoksi, joka oli seurauksena Irakin hyökkäyksestä Kuwaitiin. Yhteisöjen tuomioistuin muotoili kansallisen tuomioistuimen ensimmäisen kysymyksen seuraavasti "onko - - asetusta N:o 3665/87 tulkittava siten, että siinä kielletään tukea myöntävää laitosta pidättämästä sitä osaa vakuudesta, joka vastaa summaa, joka ei kuulu etuuden saajalle, kun otetaan huomioon se, että tavarat vietiin ylivoimaisen esteen vuoksi toiseen määräpaikkaan kuin alunperin oli tarkoitus, koska tällainen vakuuden menettäminen olisi kohtuutonta - - tai joidenkin muiden syiden vuoksi".(10) Yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi seuraavaa:
" - - vaihtuvien vientitukien järjestelmän tarkoituksena on avata kyseisten kolmansien maiden markkinat yhteisön viennille tai pitää ne avoinna - - . Koska tosiasiallinen pääsy määrämaan markkinoille edellyttää periaatteessa sitä, että kulutusmarkkinoille saattamiselle asetetut muodollisuudet täytetään määrämaassa, se, ettei tuote ole saapunut perille määräpaikkaan ja että se on jouduttu viemään jonnekin muualle ylivoimaisen esteen vuoksi, aiheuttaa sen, ettei tuotteen voida vaihtuvan vientituen maksamiseksi katsoa olevan viedyn maasta edellä mainitun asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti."(11)
18 Sikäli kuin voidaan tehdä rinnastus Anglo Irish Beef Processors -asian ja käsillä olevan tapauksen välillä, vertailu on kantajille pikemminkin haitallinen kuin hyödyllinen. Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi, "vaihtelevan tai vaihtelemattoman tuen maksaminen edellyttää tuotteen yhteisön tullialueelta viennin lisäksi sitä, että tuote - - on tuotu kolmanteen maahan - - ".(12) Viejän sallittiin pitää tuotteiden viemiseksi lopulliseen määräpaikkaan kolmanteen maahan soveltuvat vientituet kiistattoman ylivoimaisen esteen ja tähän maahan suuntautuvaa vientiä koskevan todisteen perusteella. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa osaakaan naudanlihasta ei viety kolmanteen maahan ja osa ei edes lähtenyt jäsenvaltiosta, josta se oli peräisin. Vientitukien maksamiselle ei ole laillisia perusteita (paitsi sellaisessa erityistapauksessa, että kyseessä ovat tuotteet, joille voidaan maksaa vaihtelematonta tukea tuotteiden tuhoutuessa kuljetuksessa), kun tuotteita ei ole viety, eikä niin muodoin perusteita pitää ennakkomaksuina saatuja tukia. Kuten julkisasiamies La Pergola edellä mainitussa asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessaan totesi, tukien takaisinmaksuvelvollisuus "ei ole lainvastaisesta toiminnasta johtuva seuraamus vaan ainoastaan aiheettomasti saadun tuen osan palauttamista".(13)
19 Komission asetuksessa N:o 773/96 ei todeta mitään välttämättömyyttä lieventää asetuksen sanamuodon mukaisia vientikiellon vaikutuksia; asetuksen sanamuoto on täysin yhdenmukainen voimassa olevien sääntöjen kanssa. Ylivoimaisen esteen kaltaisesti myönnetään helpotuksia vakuuden pidättämiseen rangaistustoimenpiteenä, mutta ei ole olemassa vientitukea ilman vientiä. Kuten komissio istunnossa esitti, asetuksessa N:o 773/96 ei viitata ylivoimaiseen esteeseen vaan se perustuu komission valtaan valvoa rangaistuksille vahvistettua tasoa.
20 Kantajat ovat lisäksi väittäneet, että sallimalla niiden pitää vientituet ainoastaan vähennettäisiin niille kyseisistä liiketoimista aiheutuneita menetyksiä. Kuten Yhdistynyt kuningaskunta on tuonut esiin, ei kuitenkaan ole olemassa välttämätöntä yhteyttä tuotteiden suuntaamisesta toisille markkinoille aiheutuneiden tappioiden ja vientituen määrän välillä. Taloudellisten toimijoiden tappioiden korvaaminen ennakkoon maksetuilla vientituilla olisi perustavanlaatuisesti ristiriidassa vientitukien tarkoituksen kanssa, millä "on ainoastaan tarkoitus hyvittää yhteisön hinnan ja tavarasta muualla maksettavan markkinahinnan välinen mahdollinen ero", kuten julkisasiamies La Pergola on todennut asiassa Irish Beef Processors antamassaan ratkaisuehdotuksessa.(14)
21 Kysymykseen siitä, onko viejä velvollinen maksamaan takaisin ennakkoon saamansa vientituen asetuksen N:o 3665/87 23 ja 33 artiklan mukaisesti, kun kuljetettavana ollut naudanliha on palautettu vientijäsenvaltioon, voidaan siten vastata lyhyesti ja myöntävästi. Asetuksen N:o 805/68 13 artiklasta ilmenee selvästi, että oikeus vientitukeen koskee vain niitä tuotteita, jotka on viety yhteisön ulkopuolelle. Kuten sekä komissio että Yhdistynyt kuningaskunta ovat esittäneet, "tosiasiallisesti maksettava määrä" pääasiassa kyseessä olevien tuotteiden osalta asetuksen N:o 3665/87 23 artiklan 1 kohdan tarkoituksiin oli nolla, ja täten tämän ja etukäteen maksetun summan erotus on yhtä suuri kuin koko vientituen määrä. Mitä tulee asetuksen N:o 3665/87 33 artiklan 1 kohtaan, mitään oikeutta tukeen ei voida näyttää toteen, ja takaisinmaksettava määrä on samoin yhtä suuri kuin koko vientituen määrä.
b) Toinen kysymys: oikeus pitää vientituki kokonaan tai osittain yhteisön yleisten oikeusperiaatteiden nojalla
22 Koska vastaus ensimmäiseen kysymykseen on vakiintuneesti, että vientituki pitää kyseessä olevan tapauksen kaltaisissa olosuhteissa maksaa takaisin asetuksen N:o 3665/87 mukaisesti, toisella kysymyksellä kysytään, voisiko kantajilla olla oikeus pitää ennakkomaksut kokonaan tai osittain itsellään "yhteisön oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden, kuten ylivoimaista estettä, luottamuksensuojaa, suhteellisuutta ja kohtuullisuutta koskevien sääntöjen perusteella".
23 Kantajien väitteet ilmaistiin ennakkoratkaisupyynnössä seuraavasti:
"Kantajat väittävät muun muassa, että BSE-kriisin ja komission vientikiellon vaikutus oli, että ne oikeudellisesti ja tosiasiallisesti sulkivat kaikki kolmansien maiden markkinat kyseessä olevalta naudanlihalta, ja että kantajat tämän seurauksena kärsisivät huomattavia tappioita, joita vielä pahentaisi velvollisuus maksaa vientituet takaisin, ja että ne saattoivat perustellusti luottaa siihen, että yhteisö ei ryhtyisi estämään niiden vientitoimintaa ainakaan ilman asianmukaisia siirtymä- tai muita toimenpiteitä, joiden perusteella viejät voisivat joko pitää riidanalaiset vientituet tai ainakin välttää liiketoimia koskevat tappiot. Tältä osin kantajat väittävät, että komission vientikielto kattaa myös kuljetettavana olevat tavarat, että kolmansien maiden määräämä vientikielto johtui suoraan komission vientikiellosta ja että kiellon vaikutus on ainoastaan asettaa viejät asemaan, jossa ne eivät voi viedä tuotteita mihinkään kolmanteen maahan. Täten kantajat voidaan rinnastaa vaihtelemattoman vientituen saajiin, joilla ylivoimaisen esteen sattuessa on oikeus pitää ennakkoon maksetut vientituet."
24 Istunnossa kantajat lisäsivät, että nyt käsiteltävänä olevan tapauksen kaltaisissa olosuhteissa ei ole mitään väärinkäytön - kuten uudelleenvienti yhteisön alueelle - riskiä, koska mikään kolmas maa ei salli naudanlihan tuontia, eikä tässä asiassa voida myöskään saada perusteetonta etua, koska kaikki lihan markkinoinnista Yhdistyneeseen kuningaskuntaan saatavat tulot korvattaisiin vientituilla.
25 Mielestäni kantajien pyrkimys vertailla omaa tilannettaan vaihtelemattoman vientituen saajien tilanteeseen on perusteetonta. On täysin virheellistä esittää yleisesti, että viimeksi mainitut voisivat pitää vientituet ylivoimaisen esteen sattuessa,(15) kun ne voivat tehdä niin vain asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 3 kohdan mukaisissa olosuhteissa, nimittäin silloin, kun tavarat ovat tuhoutuneet kuljetuksessa ylivoimaisen esteen takia, mistä nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei ole kyse. Siten kantajien tilannetta voidaan verrata - jos ollenkaan - vaihtelemattoman vientituen saajien tilanteeseen vain siinä tapauksessa, että jälkimmäisten tuotteet eivät ole tuhoutuneet, mutta ne eivät ole voineet toteuttaa liiketointa kolmansien maiden asettamien vientikieltojen takia. Kummassakaan tapauksessa viejät eivät voi hyötyä asetuksen N:o 3665/87 5 artiklan 3 kohdan säännöksestä, ja yleinen sääntö oikeudesta vientitukeen tuotteita kolmanteen maahan tuotaessa on siten täysin sovellettavissa.
26 Kantajat esittivät käsityksensä ylivoimaisesta esteestä istunnossa seuraavasti: "[jos] tietyn asian erityisolosuhteissa täsmälliset säännöt toimivat tavalla, joka on selvästi epäoikeudenmukaista tai kohtuutonta, tällöin noiden sääntöjen vaikutusta voidaan pehmentää oikeudenmukaisuuden ja kohtuullisuuden periaatteiden tai niiden lähtökohtana olevan ylivoimaisen esteen perusteella. On selvää [asioissa Huygen ym.(16) ja Bonapharma(17) annettujen tuomioiden perusteella], että tämä yleinen periaate voi korvata täsmälliset säännöt ja täyttää niissä olevat aukot - - . Yhteisö on todennut, että vientitukijärjestelmän tiukkojen sääntöjen noudattaminen voi olla kohtuutonta ja epäoikeudenmukaista".
27 Siltä osin, voidaanko edellä mainituilla asioilla perustella ylivoimaisen esteen ja sen vaikutusten käsitteen näin laajaa määritelmää, asiassa Huygen ym. annetusta tuomiosta ilmenee selvästi, että tällä käsitteellä "ei ole samaa sisältöä yhteisön oikeuden eri soveltamisaloilla [ja että] sen merkitys on määritettävä niiden oikeudellisten puitteiden mukaan, joissa sen on tarkoitus saada aikaan vaikutuksia".(18) Ylivoimaista estettä koskevaa kysymystä on siten tarkasteltava koko vientitukijärjestelmä huomioon ottaen.
28 Mielestäni sillä, että komissio on myöntänyt olevan tarpeen osittain lieventää vientitukea koskevia sääntöjä BSE-kriisin erityisolosuhteissa, ei voida perustella kantajien päätelmää siitä, että velvollisuus palauttaa sovellettavien sääntöjen nojalla perusteettomasti saadut vientituet olisi kohtuutonta ja epäoikeudenmukaista. Komissio on itse asiassa ainoastaan todennut, että toimijoita, jotka eivät voi suorittaa aikomiaan liiketoimia niiden toimenpiteiden takia, joita tietyt kolmannet maat ovat toteuttaneet 20.3.1996 annetun SEAC:n lausunnon johdosta, ei pitäisi velvoittaa maksamaan lisämaksuja siitä riippumatta, onko kyseessä ylivoimainen este vai ei. Keskenään samankaltaisia ovat sellaiset tapaukset, joihin sovelletaan asetuksen N:o 3665/87 23 artiklan 1 kohtaa, jolloin ylivoimaisen esteen takia joko tarvittava todiste puuttuu tai tavarat on toimitettu toiseen määräpaikkaan kuin oli tarkoitus. Näissä tapauksissa toimija vapautetaan lisämaksun maksamisesta. Komission ei voida sovellettaessa tätä tulosta nyt käsiteltävänä olevaan tapaukseen katsoa tunnustaneen laajemmin sovellettavia oikeudenmukaisuus- tai kohtuusperiaatteita, eikä ainakaan sellaista, jolla sallittaisiin tukien pitäminen silloin, kun mitään vientiä ei edes ole tapahtunut.
29 En myöskään katso, että kantajille asetettu velvollisuus palauttaa vientituet olisi missään tapauksessa kohtuuton tai epäoikeudenmukainen. Kuten Yhdistynyt kuningaskunta on tuonut esiin, sallimalla kantajien pitää kokonaan tai osittain etukäteen maksetut vientituet tässä tapauksessa, annettaisiin niille perusteetonta etua, johon muut toimijat, jotka eri syistä eivät ole saaneet ennakkomaksua viennistään kolmansiin maihin, eivät ole oikeutettuja. Yhteisöjen tuomioistuin on äskettäin katsonut, että viljakasveja koskevat vientitukisäännöt eivät oikeuta viejää, jonka tuotteet ovat tuhoutuneet kuljetuksessa ylivoimaisen esteen seurauksena, vaihtelevaan vientitukeen.(19) Jos tällaisista tapauksista ei ole mahdollista johtaa yleistä periaatetta siitä, että vientitukia ei tarvitse palauttaa, vaikka tuotteet ovat tuhoutuneet matkalla ylivoimaisen esteen takia, on tämä vielä selvempää nyt kyseessä olevassa tapauksessa, jossa sen lisäksi, että tuotteet eivät ole tuhoutuneet, ne on myös palautettu lähtövaltioon ja myyty uudelleen.
30 Kantajien väite, joka koskee niiden luottamuksensuojaa, perustuu nimenomaan käsitykseen, että yhteisön määräämä vientikielto esti niiden vientitoimien toteutumisen. Tässä suhteessa on asianmukaista tehdä ero vientikiellon voimaantullessa kuljetettavana olleen lihan ja lihan, joka ei koskaan lähtenyt Yhdistyneen kuningaskunnan alueelta, välillä. Kuten komissio on esittänyt, komission päätös 96/239/EY ei koske kuljetettavana olevaa lihaa, ja tällaisen lihan osalta kantajien väite luottamuksensuojasta on siten perusteeton. Mielestäni kantajat eivät myöskään voi väittää, että kolmansien määränpäämaiden asettamat tuontikiellot - ennen tai jälkeen kyseisen päätöksen - määrättiin yhteisön vientikiellon seurauksena; yhteisöllä ei kaikesta huolimatta ole toimivaltaa määrätä kolmas maa kieltämään tuonti sen alueelle. Joka tapauksessa näyttää erittäin todennäköiseltä, että kolmannet maat määräsivät tuontikiellot edellä mainitun 20.3.1996 annetun SEAC:n lausunnon seurauksena,(20) eivätkä kantajat ole muuta osoittaneet. Tämä on kuitenkin tosiseikka, jonka tarkastelu kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan.
31 Jäljelle jääneen naudanlihan, joka ei koskaan lähtenyt Yhdistyneestä kuningaskunnasta, oikeudellinen asema on ainakin pintapuolisesti tarkastellen erilainen; tästä komission päätöksestä 96/239/EY voidaan katsoa aiheutuneen välitön este vientitoimille siitä riippumatta, aikoiko yksikään kolmas maa sallia kyseisen naudanlihan tuonnin alueelleen. Tämä ei tietenkään tarkoita, että kantajat olisivat voineet perustellusti luottaa joko siihen, että yhteisö ei toteuta vientikieltoa, tai siihen, että heillä olisi ollut oikeus pitää ennakkoon maksetut vientituet tai osa niistä niiden tappioiden korvaamiseksi, joita niille voi liiketoimesta aiheutua.
32 Mielestäni on kiistatonta, että maataloustuotteiden viejät eivät voi perustellusti odottaa, että yhteisön toimielimet pidättäytyvät ihmisten terveyttä suojaavista toimista näiden tuotteiden markkinoita säännellessään. Kuten komissio istunnossa toi esiin, tällaiset viejät toimivat sitä vastoin tietoisesti "korkean riskin alueella". Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi huomauttanut, että "ammatinharjoittamisen vapaus ei ole ehdoton oikeus, vaan huomioon on otettava tämän ammatinharjoittamisen vapauden merkitys yhteiskunnassa".(21) Sellaisia rajoituksia, jotka eivät ole suhteettomia, voidaan aina määrätä. Siltä osin kuin vientikielto - - pikemminkin kuin kolmansien maiden määräämät rajoitukset - - on merkityksellinen nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta, sen ei ole katsottu loukkaavan suhteellisuusperiaatetta.(22)
33 Ihmisten ja eläinten terveyden erityisalueella useat yhteisön säädökset oikeuttavat ja joissakin tapauksissa velvoittavat jäsenvaltioita ryhtymään toimenpiteisiin, jotka voivat häiritä maataloustuotteiden alan toimijoiden tavanomaisia toimia. Siten esimerkiksi eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksista yhteisön sisäisessä tiettyjen elävien eläinten ja tuotteiden kaupassa 26 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/425/ETY(23) 10 artiklassa velvoitetaan jokainen jäsenvaltio ilmoittamaan toisille jäsenvaltioille ja komissiolle " - - zoonoosien, sellaisten tautien tai muiden syiden, jotka ovat vakava vaara eläinten tai ihmisten terveydelle, esiintymisestä alueellaan - - [ja jäsenvaltion] on välittömästi pantava täytäntöön yhteisön säännöstössä edellytetyt toimenpiteet taudin torjumiseksi tai ehkäisemiseksi, erityisesti tässä säännöstössä edellytettyjen puskurivyöhykkeiden määrittäminen, tai otettava käyttöön muut mahdolliset toimenpiteet, joita se pitää sopivina". Tämän säädöksen nojalla komissio on myös toimivaltainen ryhtymään väliaikaisiin suojatoimenpiteisiin. Mielestäni tästä ja muista samanlaisista säännöksistä ihmisten ja eläinten terveyden alalla(24) seuraa, että kantajien odotukset naudanlihan viennissä ovat joka tapauksessa yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden ihmisten ja eläinten terveyden suojelemiseksi asettamien velvoitteiden alaisia ja että niiden toteuttaminen ei mitenkään loukkaa kantajien luottamuksensuojaa.
34 Kantajien istunnossa esittämät väitteet, jotka koskivat perusteettomasti saatujen vientitukien takaisinmaksamisen suhteellisuutta, eivät merkitse juurikaan muuta kuin väitettä siitä, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa "järjestelmän tavoitteita ei heikennettäisi sallimalla viejien pitää tuet" ja että koska mikään kolmas maa ei hyväksyisi naudanlihaa, ei ole olemassa väärinkäytön mahdollisuutta esimerkiksi viemällä naudanliha uudelleen ilmoitetusta kolmannesta määränpäämaasta.
35 Riippumatta siitä, ovatko nämä seikat nyt käsiteltävänä olevassa asiassa osoituksena takaisinmaksuvaatimuksen soveltamisen suhteellisuudesta tai jostain muusta, en pidä kantajien käsityksiä vakuuttavina. Kuten edellä on mainittu, vaihtelevan vientitukijärjestelmän päätarkoitus on kannustaa naudanlihan vientiä tiettyihin kolmansiin maihin; en näe, kuinka sallimalla viejien kantajien tilanteen kaltaisessa tilanteessa pitää kokonaan tai osittain etukäteen maksetut vientituet millään tavalla edistettäisiin noiden tavoitteiden toteutumista.
36 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kantajien kanne koskee kysymystä minkä tahansa sellaisen tappion korvaamisesta, jonka ne ovat voineet kärsiä kiellon seurauksena. Kantajat eivät ole osoittaneet, kuinka niiden väitteet voisivat vaikuttaa joko soveltuvien säännösten tulkintaan tai niiden pätevyyteen. Siten olen sitä mieltä, että toisessa kysymyksessä kuvailluissa olosuhteissa viejillä ei ole oikeutta pitää etukäteen maksettua vientitukea kokonaan tai osittain.
c) Kolmas kysymys: vaatimus ottaa huomioon Yhdistyneessä kuningaskunnassa markkinoidusta naudanlihasta saadut tulot
37 Ottaen huomioon toiseen kysymykseen annettu kielteinen vastaus kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
d) Neljäs kysymys: komission päätöksen 96/239/EY ja asetuksen N:o 773/96 pätevyys
38 Yhteisöjen tuomioistuin on tutkinut yksityiskohtaisesti komission päätöstä 96/239/EY, mukaan lukien erityiskysymystä siitä, oliko komissio toimivaltainen määräämään naudanlihan vientikiellon Yhdistyneestä kuningaskunnasta kolmansiin maihin, asiassa National Farmers' Union ym. ja asiassa Yhdistynyt kuningaskunta vastaan komissio antamissaan tuomioissa,(25) joissa se vahvisti riidanalaisen päätöksen pätevyyden. Nyt käsiteltävänä olevan pääasian kantajat, jotka molemmat olivat väliintulijoina edellisessä pääasiassa, eivät ole esittäneet mitään perustetta, joka voisi kyseenalaistaa yhteisöjen tuomioistuimen tuossa asiassa antaman tuomion.
39 Asetus N:o 773/96 annettiin asetuksen N:o 805/68 13 artiklan perusteella, jossa valtuutetaan yhteisö kattamaan vientituilla maailmanmarkkinahintojen ja yhteisön hintojen erotus, mutta vain "siinä laajuudessa kuin on välttämätöntä, jotta 1 artiklassa luetellut tuotteet voidaan viedä". Mikäli tappioita korvattaisiin sallimalla viejien pitää kokonaan tai osittain vientituet, kyseisiä hintaeroja ei tasoitettaisi eikä siten edistettäisi asetuksen N:o 805/68 päämääriä, vaikka komissio voisi saada asetuksen N:o 805/68 13 artiklan nojalla valtuuden myöntää korvauksia kaupallisiin tappioihin. Joka tapauksessa kantajat eivät ole esittäneet asetuksen N:o 773/96 pätevyyden kyseenalaistamiseksi mitään muita perusteita kuin edellä kohdassa IV (b) tarkastellut ja hylätyt.
V Ratkaisuehdotus
40 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Courtin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamista koskevista yhteisistä yksityiskohtaisista säännöistä 27 päivänä marraskuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3665/87 23 ja 33 artiklaa on tulkittava niin, että sitä sovelletaan silloin, kun kolmansiin maihin kuljetettavana olevat tuotteet palautetaan takaisin vientijäsenvaltioon.
2) Toisessa kysymyksessä kuvatuissa olosuhteissa viejillä ei ole oikeutta pitää kokonaan tai osittain etukäteen maksettua vientitukea yhteisön oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden nojalla.
3) Ottaen huomioon toiseen kysymykseen annettu vastaus kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
4) Tietyistä BSE:hen liittyvistä kiireellisistä suojatoimenpiteistä 27 päivänä maaliskuuta 1996 tehdyn komission päätöksen 96/239/EY ja erityistoimenpiteistä asetuksista (ETY) N:o 3665/87, (ETY) N:o 3719/88 ja (ETY) N:o 1964/82 poikkeamiseksi naudanliha-alalla 26 päivänä huhtikuuta 1996 annetun komission asetuksen (EY) N:o 773/96 tarkastelusta ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessä esitettyjen perusteiden valossa ei ole ilmennyt mitään, mikä voisi vaikuttaa näiden säädösten pätevyyteen.
(1) - EYVL L 78, s. 47; bovine spongiform encephalopathy lyhennetään yleisesti BSE.
(2) - Asia C-157/96, National Farmers' Union ym., tuomio 5.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2211) ja asia C-180/96, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 5.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2265).
(3) - EYVL L 148, s. 24, sellaisena kuin tämä asetus on viimeksi muutettuna ennen vientikieltoa annetulla komission asetuksella N:o 2417/95 (EYVL L 248, s. 39).
(4) - EYVL L 62, s. 5, sellaisena kuin tämä asetus on viimeksi muutettuna ennen vientikieltoa annetulla neuvoston asetuksella N:o 2026/83 (EYVL L 199, s. 12).
(5) - EYVL L 351, s. 1, sellaisena kuin tämä asetus on monesti muutettuna; kaikkein viimeisin muutos ennen nykyisiä oikeudenkäyntimenettelyjä ks. komission asetus N:o 1384/95 (EYVL L 134, s. 14).
(6) - EYVL L 104, s. 19.
(7) - Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio.
(8) - Asia C-299/94, Anglo Irish Beef Processors International ym. v. Minister for Agriculture, Food and Forestry, tuomio 28.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1925; jäljempänä asia Anglo Irish Beef Processors).
(9) - Vaikka kauppasaarto oli toteutettu yhteisön oikeuden mukaisesti, yhteisöjen tuomioistuin päätti nimenomaisesti, että naudanlihan saapumatta jääminen Irakiin ei johtunut yhteisöjen toimielinten toimenpiteestä; ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia, tuomion 35 kohta.
(10) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Anglo Irish Beef Processors, tuomion 13 kohta.
(11) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Anglo Irish Beef Processors, tuomion 21 ja 23 kohta.
(12) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Anglo Irish Beef Processors, tuomion 16 kohta.
(13) - Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Anglo Irish Beef Processors, tuomion 6 kohta.
(14) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Anglo Irish Beef Processors, julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen 5 kohta.
(15) - Tämä väärä käsitys asetuksen N:o 3665/87 5 artiklasta esitettiin uudelleen nimenomaisesti istunnossa.
(16) - Asia C-12/92, rikosoikeudenkäynti Huygenia ym:ita vastaan, tuomio 7.12.1993 (Kok. 1993, s. I-6381).
(17) - Asia C-334/93, Bonapharma Arzneimittel GmbH v. Hauptzollamt Krefeld, tuomio 23.2.1995 (Kok. 1995, s. I-319).
(18) - Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Huygen ym., tuomion 30 kohta.
(19) - Asia C-109/95, Astir AE v. Kreikan valtio, tuomio 13.3.1997 (Kok. 1997, s. I-1385). Ks. myös asia C-321/91, Tara Meat Packers, tuomio 25.5.1993 (Kok. 1993, s. I-2811).
(20) - Tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohta.
(21) - Asia C-183/95, Affish v. Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees, tuomio 17.7.1997 (Kok. 1997, s. I-4315, 42 kohta).
(22) - Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomion 106 kohta.
(23) - EYVL L 224, s. 29, sellaisena kuin tämä direktiivi on muutettuna, varsinkin 17.12.1992 annetulla neuvoston direktiivillä 92/118/ETY (EYVL 1993, L 62, s. 49).
(24) - BSE:tä vastaan toteutettujen suojatoimenpiteiden lainsäädännölliset puitteet on esitetty edellä alaviitteessä 2 mainituissa asioissa National Farmers' Union ym. ja Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio annettujen tuomioiden johdanto-osissa.
(25) - Edellä alaviitteessä 2 mainitut asiat National Farmers' Union ym. ja Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio.
Full & Egal Universal Law Academy