Conclusions de l'avocat général
1 La présente affaire porte sur l'examen des modalités d'instauration, en Suède, du régime d'intervention dans le secteur du lait et des produits laitiers. L'instance juridictionnelle suprême en matière administrative de ce pays (Regeringsrätt) a eu à connaître la question de savoir si les critères utilisés pour l'attribution initiale aux producteurs des quantités de référence individuelles («quotas laitiers») étaient compatibles avec le droit communautaire et, en particulier, avec le principe de l'égalité de traitement qui y est consacré.
La réglementation suédoise sur l'attribution de quotas laitiers
2 Les dispositions fondamentales du droit suédois en ce qui concerne l'attribution initiale de quantités de référence individuelles sont contenues dans le règlement n_ 1714 de 1994 (1), entré en vigueur le 1er janvier 1995, date de l'adhésion du royaume de Suède à l'Union européenne. Conformément à ce texte, l'administration de l'agriculture (Jordbruksverk) est l'autorité chargée de veiller au respect de la réglementation en matière de quotas laitiers.
3 La première attribution de quantités de référence individuelles pour les livraisons (2) a eu lieu, à titre préliminaire, pour la période comprise entre le 1er avril 1995 et le 31 mars 1996. Elle s'est déroulée conformément aux critères que j'expose ci-après.
4 Pour pouvoir prétendre à l'attribution d'un quota, tout producteur devait avoir effectué des livraisons de lait de manière effective et ininterrompue entre le 1er mars 1994 et le 1er janvier 1995 (article 5, paragraphe 1), ainsi que satisfaire à certaines exigences en matière d'environnement. Si un producteur avait suspendu ses livraisons pendant cette période, l'administration pouvait lui accorder un quota à condition que la suspension ait été due à des causes étrangères à la volonté de l'éleveur ou lorsque d'autres circonstances spécifiques étaient réunies (paragraphe 2).
5 Le quota des éleveurs n'ayant pas augmenté leur production au cours des années 1991, 1992 et 1993 («producteurs réguliers») était calculé en fonction de la quantité moyenne de lait livré pendant cette période de référence (article 6). En dehors de cette règle générale, le règlement suédois distinguait trois autres catégories de producteurs, auxquelles s'appliquaient chaque fois des modalités différentes pour le calcul du quota. Il s'agissait des «nouveaux producteurs», des «producteurs en croissance» et des «producteurs écologiques».
6 Les nouveaux producteurs étaient ceux qui avaient commencé à effectuer des livraisons au cours des trois années prises comme base de calcul (1991, 1992 ou 1993). Ils avaient droit à un quota annuel (ou, plus exactement, par campagne) de 7 398 kg de lait (3) pour chaque vache laitière, auquel était appliquée une réduction de 15 %, qualifiée dans la réglementation suédoise de «réduction pour risque propre». A la demande du producteur, le quota pouvait être calculé alternativement sur la base du critère général, c'est-à-dire en fonction de la moyenne de ses livraisons pendant les mois de la période de référence au cours desquels elles avaient eu lieu (article 10).
7 Par producteurs en croissance on entendait tous ceux qui, pendant la période de référence, avaient effectué un investissement immobilier en vue d'augmenter leur production de lait ou qui, sans avoir procédé à un tel investissement, avaient accru le nombre de leurs vaches. Aux termes de l'article 10 du règlement suédois, tout producteur en croissance avait droit à un quota de base et à un quota additionnel. Le quota de base était calculé selon la méthode générale, c'est-à-dire en fonction de la quantité moyenne annuelle de lait livré pendant la période de référence, mais sans tenir compte des augmentations survenues pendant ladite période. Le quota additionnel pouvait consister, au choix du producteur, ou bien en la quantité de 7 398 kg de lait pour chaque vache nouvellement acquise, réduite de 25 %, ou bien en une quantité de lait pour chaque vache nouvelle correspondant à la quantité moyenne de livraison annuelle pour l'ensemble des vaches pendant la période de référence, également réduite de 25 %.
8 Les producteurs écologiques, c'est-à-dire ceux qui avaient produit du lait de type «biologique», pouvaient demander que leur quota ne soit pas calculé selon la formule générale, mais en fonction de leur production effective durant les années 1993 ou 1994 (article 7). De plus, si le producteur écologique voulait dépendre des régimes spéciaux de nouveau producteur ou de producteur en croissance, le quota correspondant lui était attribué sans aucune réduction pour risque propre (articles 10 et 10 bis).
9 Pendant le mois de janvier 1995, l'administration de l'agriculture a procédé à une première attribution provisoire des quantités de référence individuelles sur la base du critère général énoncé à l'article 6 (voir le point 5 ci-dessus).
10 Entre mars et mai 1995, l'administration de l'agriculture a procédé à l'attribution aux nouveaux producteurs des quantités de référence individuelles, conformément aux critères exposés ci-dessus. Avant d'attribuer des quotas aux producteurs en croissance, l'administration a effectué une estimation du résultat de cette répartition, et elle en a déduit que, si elle procédait à celle-ci selon les règles en vigueur, la somme des quotas individuels dépasserait le quota global attribué à la Suède. Le gouvernement suédois a donc décidé de modifier la réglementation des quotas laitiers en adoptant le règlement n_ 812 de 1995, entré en vigueur le 1er juillet de la même année. Ce règlement augmentait les coefficients de réduction pour risque propre applicables aux catégories des nouveaux producteurs et des producteurs en croissance. Pour les premiers, cette réduction est passée de 15 à 30 %, alors que, pour les producteurs en croissance, elle est passée de 25 à 55 %. En outre, ces derniers n'avaient droit à un quota supplémentaire qu'en ce qui concerne la partie de l'augmentation du nombre de vaches dépassant 10 % de la quantité de vaches détenues par l'exploitation avant l'accroissement. L'administration agricole a corrigé les quotas attribués à titre provisoire en fonction de ces nouveaux critères.
Les faits et la procédure au principal
11 MM. Kjell Karlsson et Lars-Göran Gustafsson sont producteurs de lait. M. Natanael Torarp l'a été jusqu'en novembre 1994. Ils résident tous trois dans la région de Jönköping.
12 M. Karlsson s'est vu attribuer, par décision de l'administration de l'agriculture du 19 janvier 1995, un quota annuel de 38 797 kg de lait. Cette quantité correspondait à la production moyenne de M. Karlsson pendant les années 1991, 1992 et 1993.
M. Karlsson, qui avait apporté des améliorations à son exploitation et fait passer le nombre de ses vaches de 7 à 12, a demandé à bénéficier du quota additionnel prévu par la réglementation suédoise en faveur des producteurs en croissance (voir le point 7 ci-dessus). Par décision du 29 août 1995, l'administration a fait droit à sa demande en lui attribuant un quota de 48 553 kg. Cette attribution répondait déjà aux critères établis par le règlement n_ 812 de 1995. Le coefficient de réduction pour risque propre était donc de 55 %.
M. Karlsson a formé un recours devant le tribunal administratif compétent (Länsrätt), en demandant que l'attribution du quota supplémentaire auquel il avait droit en tant que producteur en croissance soit conforme aux règles d'origine, avec application du coefficient de 25 %. Son recours a été rejeté par jugement du 24 novembre 1995, confirmé à son tour par l'arrêt du 2 avril 1996 du juge d'appel administratif (Kammarrätt). M. Karlsson s'est pourvu en cassation devant la Cour administrative suprême (Regeringsrätt).
13 M. Lars-Gorän Gustafsson, qui se trouvait dans la situation de nouveau producteur, c'est-à-dire parmi ceux qui avaient commencé la production pendant la période de référence, a demandé à l'administration l'attribution du quota correspondant. Par décision du 23 mars 1995, l'administration l'a informé qu'elle avait réservé une suite favorable à sa demande, en lui attribuant un quota de 251 532 kg de lait. C'était le résultat obtenu en multipliant la quantité de 7 398 kg prévue à l'article 10 du règlement (voir le point 6 ci-dessus), par 40, nombre de vaches de la nouvelle exploitation, diminuée ensuite de 15 % pour risque propre. Le 3 juillet 1995, l'administration a modifié la quantité de référence attribuée à M. Gustafsson, en la fixant à 207 144 kg, en application du règlement n_ 812 qui avait porté à 30 % le pourcentage de risque propre en relation avec cette catégorie de producteurs.
M. Gustafsson a formé un recours contre la deuxième décision en demandant l'octroi du quota qui lui avait été attribué à l'origine. Ses prétentions ayant été déclarées infondées aussi bien en première instance qu'en appel, par jugement du 31 octobre 1995 et arrêt du 10 avril 1996, M. Gustafsson s'est pourvu en cassation devant la Cour administrative suprême devant laquelle l'affaire est aujourd'hui en instance.
14 Le troisième requérant au principal, M. Natanael Torarp, a effectué des livraisons de lait pendant la période comprise entre 1991 et 1993. Par décision du 19 janvier 1995, l'administration lui a attribué d'office la quantité de référence correspondante. M. Torarp a alors informé l'administration qu'il avait cessé de produire du lait le 12 novembre 1994, mais qu'il désirait bénéficier d'un quota calculé en fonction de ses années de production effective. Par décision du 29 mars 1995, l'administration, se fondant sur l'article 5 du règlement sur les quotas laitiers (voir le point 4 ci-dessus), a retiré à M. Torarp le quota qui lui avait été attribué et a rejeté sa demande, en estimant qu'aucune des circonstances particulières requises par les règles en vigueur pour l'attribution d'un quota à un producteur ayant interrompu les livraisons n'étaient réunies. M. Torarp a alors fait valoir auprès de l'administration qu'il avait du interrompre la production pour avoir été gravement blessé par une vache; cela l'avait obligé à vendre son exploitation quelques jours après l'accident. L'administration a maintenu sa décision.
M. Torarp a formé un recours devant le tribunal administratif qui s'est soldé par un jugement de rejet du 26 octobre 1995. L'appel formé contre ce jugement a été également rejeté le 12 avril 1995. M. Torarp s'est alors pourvu en cassation.
La question préjudicielle
15 Dans ces conditions, la Cour administrative suprême a décidé de suspendre la procédure et de présenter à la Cour la question préjudicielle suivante:
"Le règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, ainsi que les articles 5 et 40, paragraphe 3, du traité de Rome et le principe fondamental du droit communautaire ayant trait à l'égalité de traitement autorisent-ils, dans le cas d'un État ayant adhéré à l'Union le 1er janvier 1995, des règles nationales impliquant:
1. que, pour les producteurs qui n'ont pas modifié leur production, les livraisons moyennes des années 1991, 1992 et 1993 servent de base à la distribution du quota laitier?
2. que les producteurs ayant entamé ou accru leur production de lait au cours de la période allant du 1er janvier 1991 au 31 décembre 1994 doivent subir une réduction de leur quota laitier, contrairement aux producteurs de lait dont les conditions de production n'ont pas été modifiées durant cette période et aux producteurs de lait écologique, et que cette réduction distingue entre les nouveaux producteurs et les producteurs en croissance?
3. que les producteurs ayant livré du lait au cours de la période ayant précédé l'adhésion de la Suède au régime communautaire des quotas laitiers mais qui, pour des raisons indépendantes de leur volonté, n'ont pas livré de lait durant l'intégralité de la période de référence applicable à l'octroi du quota (1er mars 1994 - 1er janvier 1995), se voient refuser le quota?"
Le droit communautaire applicable
La réglementation relative à l'attribution initiale de «quotas laitiers»
16 En vue de réduire le déséquilibre entre l'offre et la demande de lait et de produits laitiers, ainsi que les excédents structurels en résultant, le règlement (CEE) n_ 856/84 (4) a modifié l'organisation commune des marchés dans ce secteur en créant un prélèvement supplémentaire, dû, dans certaines circonstances, en sus de la taxe dite de coresponsabilité déjà existante.
Applicable à partir du 2 avril 1984, ce nouveau mécanisme de contrôle de la production laitière s'articulait de la manière suivante:
- on déterminait une quantité globale pour toute la Communauté, qui constituait le seuil de garantie pour la production laitière;
- cette quantité était distribuée entre les États membres en fonction des quantités de lait livrées sur le territoire pendant l'année civile 1981, augmentées de 1 %, à l'exception de la quantité destinée à la réserve communautaire créée pour faire face aux besoins spécifiques de quelques États membres et de certains producteurs;
- à son tour, chaque État membre distribuait sa quantité garantie entre ses producteurs, en leur attribuant une quantité de référence individuelle, communément appelée «quota laitier».
17 Le dépassement de la quantité de référence entraînait pour les producteurs l'obligation de payer un prélèvement supplémentaire, destiné à financer le coût entraîné pour la commercialisation de ces excédents. Le paiement du prélèvement incombait au producteur (formule A) ou à l'acheteur avec le droit de la répercuter sur le producteur (formule B), en fonction du choix fait par chaque État membre.
18 Les règles générales d'application de ce régime de prélèvement supplémentaire ont été établies par le Conseil dans le règlement (CEE) n_ 857/84 (5). Ces dispositions permettaient aux États membres de choisir parmi les années 1981, 1982 et 1983 la période de référence pour le calcul des quantités individuelles des producteurs et prévoyaient la possibilité, pour ces États membres, de créer des réserves nationales de quantités de référence pour faire face aux situations spéciales de certains de leurs producteurs.
19 L'article 3 du règlement n_ 857/84 imposait l'obligation aux États membres de tenir compte, pour déterminer les quantités de référence distribuées aux différents producteurs, des situations spéciales a) des producteurs ayant souscrit un plan de développement de la production laitière (6); b) des jeunes agriculteurs et c) des producteurs affectés pendant l'année de référence par des événements exceptionnels (catastrophe naturelle, destruction des ressources fourragères ou des bâtiments, épizootie).
20 L'article 4 du même règlement prévoyait aussi la possibilité d'accorder une quantité de référence supplémentaire aux producteurs exerçant l'activité agricole à titre principal.
21 Conformément à l'article 5 du règlement n_ 857/84, les quantités de référence supplémentaires accordées en application des articles 3 et 4 ne pouvaient l'être que dans la limite de la quantité garantie à l'État membre en cause.
22 Ce régime de prélèvement supplémentaire a été établi pour une période de cinq ans à partir du 1er avril 1984. Par la suite, le Conseil a adopté le règlement (CEE) n_ 816/92 (7) en vue de proroger le régime pour un an de plus (du 1er avril 1992 au 31 mars 1993).
23 Le règlement (CEE) n_ 3950/92 (8) a prolongé pour 7 ans l'application du régime du prélèvement supplémentaire et codifié les dispositions existantes dans le but de les simplifier et de les clarifier. C'est ainsi que le règlement n_ 857/84 est abrogé en vertu de son article 12.
24 Conformément à l'article 4 du règlement n_ 3950/92, les quantités de référence individuelles doivent être égales à celles existant au 31 mars 1993, sans préjudice d'adaptations au niveau national dans la limite de la quantité globale revenant à chaque État membre.
25 L'article 5, premier alinéa, de ce même texte autorise les États membres à alimenter la réserve nationale au moyen d'une réduction linéaire de l'ensemble des quantités de référence individuelles, en vue d'accorder des quantités supplémentaires ou spécifiques à des producteurs déterminés, selon des critères objectifs établis en accord avec la Commission.
La réglementation applicable à l'adhésion du royaume de Suède
26 Le royaume de Suède a adhéré aux Communautés européennes le 1er janvier 1995. Conformément à l'acte relatif aux conditions d'adhésion à l'Union européenne de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du royaume de Suède (9), la quantité globale garantie revenant à la Suède a été fixée à 3,3 millions de tonnes pour les livraisons et 3 000 tonnes pour la vente directe. Ces chiffres reflétaient la production totale suédoise pour l'année 1992.
Le principe d'égalité de traitement dans l'application de la politique agricole commune
27 Conformément à l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité CE, toute organisation commune de marché doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l'article 39 et doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté.
28 L'article 39, paragraphe 1, du traité reconnaît comme objectifs spécifiques de la politique agricole commune le développement de la production agricole, la garantie d'un niveau de vie équitable à la population agricole, la stabilisation des marchés, la sécurité des approvisionnements et la garantie de prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.
Analyse de la question préjudicielle
Question préliminaire: les règles communautaires en matière d'attribution initiale de quotas laitiers applicables à la Suède
29 Avant de répondre à la triple question du Regeringsrätt, il convient de déterminer le cadre normatif précis dont relevaient les autorités suédoises lorsqu'elles ont procédé à l'attribution initiale de quantités de référence en raison de l'adhésion.
30 Les requérants au principal, dans leurs observations écrites, reprochent à la réglementation suédoise de s'être écartée des règles communautaires de droit dérivé applicables en matière de répartition entre les producteurs individuels de la quantité globale garantie revenant à chaque État membre. En particulier, ils estiment qu'il y a eu infraction aux dispositions du règlement n_ 856/84 (voir le point 16 ci-dessus) qui permettent aux États membres de choisir entre deux formules pour la mise en oeuvre du régime de prélèvement supplémentaire, de même qu'à l'article 5 du règlement n_ 3950/92 (voir le point 21 ci-dessus), permettant, dans certaines conditions, la réduction linéaire de la totalité des quantités de référence individuelles revenant à un État membre. Contrairement à cette dernière disposition, les autorités suédoises auraient appliqué des types de réduction différents selon les diverses catégories de producteurs.
31 Les dispositions invoquées par les requérants au principal sont dénuées de pertinence dans le cadre de la présente affaire.
32 Le règlement n_ 856/84 a introduit dans le règlement n_ 804/68, qui avait créé une organisation commune du marché du lait (10), un nouvel article 5 quater, instaurant le prélèvement supplémentaire. Il est certain qu'à l'origine cette taxe était due, en cas de dépassement de la quantité de référence individuelle, soit par le producteur (formule A), soit par l'acheteur (formule B), au choix de l'État membre. L'article 5 quater ne disait rien des modalités d'attribution des quotas laitiers, question traitée dans le règlement n_ 857/84 (voir le point 18 ci-dessus).
En toute hypothèse, après des modifications successives, l'article 5 quater est devenu pratiquement privé de contenu, à partir du 1er avril 1993, en vertu du règlement (CEE) n_ 2071/92 (11). Ainsi, il convient d'estimer que le règlement n_ 856/84 invoqué par les requérants au principal a été définitivement abandonné.
Quant à savoir si les cas de réduction linéaire prévus à l'article 5 du règlement n_ 3950/92 sont applicables dans le présent texte, il convient de remarquer qu'il ressort de la simple lecture de cet article que de telles mesures étaient conçues pour une situation dans laquelle il y avait déjà eu attribution initiale des quotas. Il n'est donc pas pertinent, lui non plus, dans la présente affaire.
Dans ces conditions, le règlement n_ 857/84 ayant été expressément abrogé à partir du 1er avril 1993 (voir le point 23 ci-dessus) et dans la mesure où le règlement n_ 3950/92 se réfère à la distribution des quantités de référence en se limitant à renvoyer, à son article 4, paragraphe 1, à la situation existante au 31 mars 1993, je crois pouvoir affirmer (12) que la seule règle de droit dérivé concernant l'attribution initiale de quotas qui était en vigueur au moment de l'adhésion du royaume de Suède est celle qui énonce que la somme des quantités de référence individuelles revenant à chaque État membre ne pourra dépasser sa quantité globale garantie (13).
33 Contrairement à ce qui s'est passé en ce qui concerne l'Espagne et le Portugal - dont l'adhésion aux Communautés est intervenue alors que le règlement n_ 857/84 était en vigueur -, le législateur national pouvait, faute de règles communautaires concernant l'attribution initiale de quotas, adopter des critères propres, ce qui a été fait en réalité. La situation de l'Autriche et de la Finlande - qui ont adhéré en même temps que la Suède - différait aussi dans la mesure où ces deux États disposaient de régimes de quotas laitiers respectivement depuis 1974 et 1984.
La faculté qui appartenait à la Suède de légiférer en matière de répartition des quotas résulte a contrario de la jurisprudence constante de la Cour de justice, selon laquelle «il est de l'essence d'une organisation commune de marché que, dans les domaines couverts, les États membres ne peuvent plus intervenir par des dispositions nationales prises unilatéralement... Leur compétence législative ne saurait être que résiduaire et se limite aux situations non régies par la règle communautaire et aux cas où celle-ci leur reconnaît expressément compétence» (14). Loin de constituer une infraction à l'article 5 du traité, la fixation de ces critères d'attribution répond à l'obligation, imposée à chaque État membre dans cet article, de veiller à l'application du droit communautaire et, en particulier, au fonctionnement efficace de l'organisation commune des marchés du lait et des produits laitiers. L'adoption et l'application de ces critères de distribution des quantités de référence constituent, pour la même raison, des actes de droit communautaire et sont soumises au contrôle de la Cour de justice en ce qui concerne le respect des normes de rang supérieur de l'ordre juridique européen.
34 Tel est le contexte normatif dans lequel il convient d'examiner la question préjudicielle dont est saisie la Cour.
Par cette question, le juge de renvoi interroge la Cour sur la compatibilité de certains aspects de la réglementation suédoise sur l'attribution initiale de quotas laitiers avec les dispositions du règlement n_ 3950/92, les articles 5 et 40, paragraphe 3, du traité, et les principes fondamentaux du droit communautaire, tels que celui de l'égalité de traitement.
35 Comme cela a été dit, lorsqu'elles ont adopté des critères d'attribution initiale de quotas, les autorités suédoises se trouvaient dans une situation où il n'y avait pas de règles communautaires en vigueur (15); elles ont donc agi dans le respect incontestable de l'article 5 du traité (16). Il convient dans ces conditions de limiter l'analyse de la question du Regeringsrätt à l'interdiction de discrimination entre producteurs énoncée à l'article 40, paragraphe 3, du traité.
36 Je ne voudrais pas manquer de signaler que, dans le cadre de la politique agricole commune, le fait que la compétence législative - généralement résiduelle - puisse appartenir aux États membres dans des situations déterminées ne suppose aucunement que le droit communautaire a complètement cessé de s'appliquer en la matière. Les règles nationales doivent en toute hypothèse s'inspirer des objectifs spécifiques de la politique agricole commune, de nature essentiellement économique, énoncés à l'article 39 du traité (voir le point 28 ci-dessus), ainsi que des objectifs généraux qui sous-tendent tout l'ordre juridique communautaire. Ces objectifs généraux orientent l'application de la politique agricole commune et servent à compléter la liste de l'article 39.
La première partie de la question préjudicielle
37 Par la première partie de sa question, le Regeringsrätt s'interroge sur la compatibilité avec le droit communautaire d'une réglementation nationale qui établit, dans le cas d'un État ayant adhéré à l'Union européenne le 1er janvier 1995, que, pour les producteurs n'ayant pas modifié leur production, la distribution des quotas laitiers se fera en fonction des quantités moyennes livrées pendant les années 1991, 1992 et 1993.
38 Comme je l'ai déjà dit (voir le point 35 ci-dessus), parmi les dispositions invoquées par le juge de renvoi, seul l'article 40, paragraphe 3, du traité revêt une certaine pertinence, dans la mesure où il établit que l'organisation commune des marchés agricoles «doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté». Cette disposition concerne toutes les mesures relatives à l'organisation commune des marchés agricoles, indépendamment de l'autorité qui les arrête. Par conséquent, elle oblige également les États membres lorsqu'ils participent à la mise en oeuvre de cette organisation (17).
39 L'interdiction de discrimination mentionnée à l'article 40, paragraphe 3, du traité n'est d'ailleurs rien d'autre que l'expression spécifique du principe général d'égalité qui fait partie des principes fondamentaux de l'ordre juridique communautaire. En vertu de ce principe, les situations comparables ne doivent pas être traitées différemment, à moins que cela ne se justifie objectivement (18).
40 Or, l'ordonnance de renvoi ne comporte aucune indication sur ce que pourrait être l'élément discriminatoire, inadmissible en droit communautaire, qui affecterait la législation suédoise en ce qui concerne le choix de la période de référence pour le calcul des quotas individuels. Pour leur part, les requérants au principal font valoir que le choix comme période de référence de celle comprise entre 1991 et 1993 suppose ipso facto une discrimination entre producteurs qui frapperait un «certain nombre de producteurs de lait nouveaux ou en croissance». Ils critiquent également le choix du critère de la moyenne annuelle de production pendant cette période, en lieu et place de la solution adoptée à l'époque dans le règlement n_ 857/84, qui consistait à définir la quantité de référence individuelle en fonction de la quantité de lait livrée ou achetée (selon qu'il s'agissait de la formule A ou B) durant l'une des trois années civiles permises (1981, 1982 ou 1983).
41 A mon avis, la règle arrêtée en Suède pour déterminer la période de référence n'encourt aucun reproche et répond parfaitement à l'obligation, sauf justification objective en sens contraire, de traiter de la même manière des situations comparables, avec l'interdiction corollaire de traiter de manière identique des situations différentes. Comme l'affirme le gouvernement suédois, des catégories différentes de producteurs ont été traitées de manière différente. La classification des producteurs a été effectuée selon des critères objectifs. On distingue ainsi: a) les producteurs n'ayant pas augmenté leur production pendant la période de référence; b) ceux qui, pendant cette même période, ont réalisé un investissement immobilier en vue d'augmenter leur production laitière ou qui, sans avoir procédé à un tel investissement, ont augmenté le nombre de leurs vaches; c) les producteurs ayant commencé à produire au cours des trois années prises comme base de calcul (19), et d) les producteurs de lait utilisant des méthodes écologiques.
42 En ce qui concerne la première de ces catégories, qui fait l'objet de la première partie de la question de renvoi, personne n'allègue que les différents producteurs n'ayant pas modifié leur production pendant la période de référence ont été traités de manière différente, ni que la définition de la période de référence, compte tenu de la structure du marché suédois, a donné lieu à une discrimination injustifiée. En outre, la situation relativement moins favorable où se trouvent les nouveaux producteurs et les producteurs en croissance, que j'analyserai tout de suite après, n'a à mon avis aucun lien avec la période de référence choisie. Enfin, le choix du critère de la production moyenne pendant trois ans, au lieu d'un, semble en principe plus apte à refléter la capacité de production réelle de chaque éleveur. Elle n'entraîne donc en soi aucun effet discriminatoire.
43 Il convient en conséquence de répondre à la première partie de la question posée qu'il n'est pas contraire au droit communautaire qu'une réglementation nationale prévoie, dans le cas d'un État ayant adhéré à l'Union européenne le 1er janvier 1995, que, pour les producteurs n'ayant pas modifié leur production, la distribution des quotas laitiers soit fonction des quantités moyennes livrées pendant les années 1991, 1992 et 1993.
La deuxième partie de la question préjudicielle
44 La deuxième partie de la question du Regeringsrätt pose le problème de la compatibilité avec le droit communautaire d'une réglementation nationale d'attribution initiale de quotas laitiers qui, dans le cas d'un État ayant adhéré à l'Union européenne le 1er janvier 1995, traite de manière différente les producteurs selon qu'ils ont commencé à produire pendant la période de référence ou qu'ils ont augmenté leur production pendant la même période et traite à leur tour les deux catégories moins favorablement que celle des éleveurs dont les conditions de production n'ont pas varié pendant la période mentionnée, ou qui produisent du lait selon des méthodes écologiques.
45 J'insiste sur le fait que les quatre catégories de producteurs mentionnées répondent en principe à des critères fixés de manière objective. En ce qui concerne la justification de cette classification et, surtout, de la différence de traitement qu'elle entraîne, j'observe que, par rapport à la catégorie - qui pourrait être qualifiée de «pivot» - des producteurs n'ayant pas modifié leur production pendant la période de référence, le règlement suédois sur les quotas laitiers pénalise les nouveaux producteurs et les producteurs en croissance, en appliquant aux quantités de référence qui leur reviennent certains coefficients correcteurs, en même temps qu'il favorise les producteurs «écologiques» qui, même s'ils ont commencé ou augmenté leur production entre 1991 et 1993, n'ont pas à supporter une telle réduction.
46 Je crois pouvoir déduire que la pénalisation qui résulte de la réglementation suédoise consiste essentiellement à ne pas tenir compte de l'augmentation de production, potentielle ou réelle, pour calculer la quantité de référence à accorder.
Ainsi, les nouveaux producteurs pouvaient choisir entre un quota annuel de 7 398 kg de lait pour chaque vache laitière (20), assorti d'un coefficient de réduction de 30 %, et un quota calculé selon le critère général, c'est-à-dire en fonction de la moyenne de leurs livraisons pendant les mois de la période de référence ou ces livraisons ont eu lieu.
Pour leur part, les producteurs dits «en croissance» avaient droit à un quota de base et à un quota supplémentaire. Le quota de base était calculé selon la règle générale, ce qui n'entraînait aucune discrimination. La réserve consistait dans le fait que, pour le calcul du quota de base, il n'était pas tenu compte des augmentations intervenues pendant la période de référence. Ces augmentations pouvaient donner lieu à un quota supplémentaire qui pouvait consister, au choix de l'éleveur, soit dans le produit de 7 398 kg de lait par le nombre de vaches nouvellement acquises, auquel on appliquait une réduction de 55 %, soit en une quantité pour chaque vache nouvelle correspondant à la moyenne annuelle des livraisons pendant la période de référence pour le total des vaches laitières, affectée également d'une réduction de 55 %. De surcroît, le droit à un quota additionnel n'était ouvert qu'en relation avec la partie de l'augmentation dépassant 10 % du nombre de vaches détenues par l'exploitation avant l'agrandissement.
S'agissant de vaches laitières jeunes ou d'exploitations nouvelles, n'ayant en principe pas atteint un rendement optimal, aucune des formules décrites ci-dessus ne permettait d'obtenir une quantité de référence couvrant la totalité prévisible des livraisons. Cette potentialité de croissance explique en outre que les coefficients de correction aient été appliqués aux éleveurs ayant commencé à produire ou augmenté leur production avant ou pendant l'année 1992, laquelle avait servi de base au calcul du quota suédois global.
47 Selon les déclarations du gouvernement suédois, l'application de ces pénalisations, qualifiées de «risque propre», devait être examinée dans le contexte d'une augmentation de la production laitière pendant la période de référence choisie: une répartition uniforme entre tous les producteurs de la quantité globale garantie correspondant à la production de 1992 (voir le point 26 ci-dessus) n'aurait pas permis d'attribuer un quota suffisant à de nombreuses exploitations.
Dans la perspective de l'adhésion, explique le gouvernement suédois, «l'extension de la capacité de production n'a vraisemblablement pas été opérée sans que les intéressés ne soient conscients des règles communautaires dans le domaine. Elle s'est ainsi réalisée alors que les intéressés avaient conscience du risque qu'ils prenaient; il [convenait] donc dans une certaine mesure d'en tenir compte lors de la première répartition des quotas».
La Commission préfère faire allusion à une augmentation de la production à des «fins spéculatives» éventuelles.
En d'autres termes, dans la mesure où les producteurs dits nouveaux et en croissance ont eu une responsabilité particulière dans le dépassement de la quantité globale garantie revenant à la Suède, ces catégories - et non pas les éleveurs à la production stable - ont dû supporter la réduction correspondante des quantités de référence individuelles. Le traitement moins favorable réservé aux nouveaux producteurs et aux producteurs en croissance rentrent donc dans la logique de l'objectif principal poursuivi par l'établissement du prélèvement supplémentaire dans l'organisation commune des marchés du lait et des produits laitiers, à savoir la réduction des excédents structurels (21). L'inégalité de traitement infligée à ces producteurs doit être considérée comme justifiée.
48 Toute limitation d'un droit fondamental tel que celui de la propriété (22), au nom d'un objectif d'intérêt général, ne doit être ni démesurée ni insupportable, sous peine de porter atteinte au principe de la proportionnalité (23). Selon les explications du gouvernement suédois, la réduction qu'on a fait subir à ces opérateurs a précisément été calculée en raison de l'excédent par rapport au quota global suédois que ces mêmes opérateurs avaient contribué à créer. Il n'y a donc pas lieu de la qualifier de disproportionnée. En toute hypothèse, des questions telles que la fixation du pourcentage exact de réduction ou les modalités d'attribution aux producteurs en croissance d'un quota additionnel relèvent de l'importante marge d'appréciation dont les autorités compétentes doivent bénéficier en matière de politique agricole commune.
Le fait que les nouveaux producteurs ont dû supporter des coefficients moins élevés que les producteurs en croissance s'explique - selon les informations du gouvernement suédois - par la volonté du législateur national de ne pas pénaliser excessivement les jeunes agriculteurs qui ont commencé à produire. Ce choix, outre qu'il est objectivement justifié, est comparable à celui fait, sur le plan communautaire, à l'article 3 du règlement n_ 857/84 où il était imposé aux États membres, lors de la répartition des quantités de référence entre les différents producteurs, de tenir compte des situations spéciales, notamment de celles des jeunes agriculteurs (voir le point 19 ci-dessus).
49 J'arrive ainsi à la conclusion que le traitement plus favorable réservé dans la réglementation suédoise aux éleveurs n'ayant pas contribué à la création de l'excédent de la production laitière n'est en rien contraire à l'article 40, paragraphe 3, du traité.
50 En ce qui concerne le régime applicable aux exploitations qui satisfont aux exigences dites «écologiques», je pense, comme la Commission, que l'ordonnance de renvoi ne donne pas d'éléments suffisants pour connaître la nature concrète de ces exigences. Aux fins de mon analyse, je partirai de l'hypothèse qu'il s'agit d'exigences de comportement objectif tendant à la protection de l'environnement. C'est ce que semble avoir confirmé le gouvernement suédois en affirmant, à l'audience, que la catégorie des producteurs écologiques est soumise à des exigences très strictes dont l'objet est l'assainissement des surfaces agraires.
51 Comme je l'ai rappelé plus haut (voir le point 36), la politique agricole commune ne poursuit pas exclusivement les objectifs énoncés à l'article 39 du traité: comme toute politique communautaire, elle est au service de l'ensemble des objectifs de la Communauté. C'est pourquoi les régimes d'intervention à la production sont en même temps des instruments de restructuration efficace en vue de ces objectifs généraux, parmi lesquels il faut compter la protection de l'environnement (24).
52 L'utilisation du régime du prélèvement supplémentaire sur le lait à des fins de restructuration est aussi ancienne que le régime lui-même. Ainsi, le règlement n_ 857/84 autorisait les États membres, lors de l'attribution des quantités de référence individuelles, à tenir compte de circonstances de nature différente: le fait que les producteurs aient souscrit un plan de développement de la production, qu'ils soient de jeunes agriculteurs ou qu'ils exercent l'activité agricole à titre principal (voir les points 19 et 20 ci-dessus). Qui plus est, l'article 8 du règlement n_ 3950/92 établit un mécanisme de transfert de quotas en faveur des producteurs participant à des programmes d'amélioration de l'environnement.
53 Ainsi, dans la mesure où la promotion d'exploitations laitières de production «écologique» peut contribuer à la protection de l'environnement, le traitement relativement plus favorable réservé à ce type d'exploitations est justifié au nom de l'intérêt général de la Communauté. La réglementation suédoise est d'ailleurs en harmonie parfaite avec l'esprit de l'article 130 T du traité CE, selon lequel les mesures de protection de l'environnement adoptées par la Communauté «ne font pas obstacle au maintien et à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées».
54 Dans ces circonstances, j'estime que le traitement plus favorable octroyé, au titre de la réglementation suédoise, à certains exploitants qui produisent du lait selon des méthodes écologiques n'est pas contraire à l'article 40, paragraphe 3, du traité.
55 Il convient de répondre à la deuxième partie de la question préjudicielle que l'article 40, paragraphe 3, du traité ne fait pas obstacle à une réglementation nationale selon laquelle, dans le cas d'un État ayant adhéré à l'Union européenne le 1er janvier 1995, les nouveaux producteurs et ceux qui ont augmenté leur production pendant la période de référence subissent une réduction de leur quantité de référence, au contraire des producteurs dont les conditions de production n'ont pas varié pendant cette même période et des producteurs qui produisent du lait selon des méthodes écologiques, et cette réduction est différente selon qu'il s'agit de nouveaux producteurs ou d'exploitants ayant augmenté leur production.
La troisième partie de la question préjudicielle
56 La troisième partie de la question préjudicielle porte sur la compatibilité avec le droit communautaire d'une réglementation refusant toute quantité de référence aux producteurs qui, ayant procédé à des livraisons de lait avant l'entrée de l'État membre dans le système de quotas, se sont vus dans l'impossibilité, en raison de circonstances étrangères à leur volonté, de réaliser des livraisons pendant toute la durée de la période de qualification exigée pour l'attribution d'une quantité de référence.
57 Contrairement aux deux autres questions analysées ci-dessus, la troisième ne porte pas sur des éléments relatifs à l'attribution de quantités de référence individuelles, mais sur les conditions nécessaires pour pouvoir bénéficier de tels quotas. En effet, l'article 5 du règlement suédois sur les quotas laitiers soumettait l'attribution d'un quota à un producteur déterminé à ce que celui-ci ait procédé à des livraisons de lait effectives et ininterrompues entre le 1er mars 1994 et le 1er janvier 1995.
58 Telle qu'elle a été formulée, la question m'a d'abord causé une certaine perplexité, puisque le juge de renvoi lui-même reconnaît, dans son exposé du droit national applicable que «si [une] entreprise a interrompu les livraisons de lait durant cette période, elle peut cependant, sur demande introduite auprès de l'administration de l'agriculture, obtenir un quota, lorsque l'interruption a été causée par une circonstance extérieure à la volonté de l'entreprise ou lorsqu'il existe des motifs particuliers de lui allouer un quota» (voir le point 4 ci-dessus).
Le gouvernement suédois a expliqué à l'audience, sans être contredit sur ce point par l'avocat de M. Torarp, qu'un quota avait été refusé à ce dernier au motif qu'il n'avait pas l'intention de reprendre la production de lait, mais «d'affermer» la quantité qui lui aurait été attribuée.
Il convient donc de comprendre que les doutes du Regeringsrätt portent sur une situation dans laquelle, la demande correspondante ayant été présentée, l'administration de l'agriculture compétente a refusé d'attribuer un quota bien que la suspension ait été due à des «circonstances étrangères à la volonté de l'éleveur», comme prévu dans le texte réglementaire suédois.
59 J'estime en premier lieu que l'interprétation des critères nationaux pour pouvoir bénéficier d'un quota à titre exceptionnel, lorsque les conditions générales ne sont pas remplies, est un domaine qui relève du législateur concerné, en l'espèce l'État suédois, dans le cadre de la marge d'appréciation qu'il convient de lui reconnaître en la matière. C'est au juge national qu'il incombe d'apprécier l'application correcte de ces critères au cas concret, en tenant compte le cas échéant de la finalité et des objectifs de la réglementation (25).
60 Pour le reste, abstraction faite de la situation particulière de M. Torarp, la question de la compatibilité avec les principes supérieurs de l'ordre juridique communautaire et, en particulier, avec l'interdiction inscrite à l'article 40, paragraphe 3, du traité, d'une réglementation selon laquelle un producteur déterminé peut se voir privé d'une quantité de référence au motif qu'il n'a pas réalisé de livraisons en raison de circonstances étrangères à sa volonté pendant la période d'éligibilité peut, à mon avis, être résolue conformément à la jurisprudence de la Cour dans l'arrêt du 17 mai 1988, Erpelding (26). On se rappelera qu'il s'agissait de savoir s'il est contraire au droit communautaire qu'une réglementation empêche un producteur de lait, dont l'exploitation avait été frappée par des événements exceptionnels pendant les trois années de référence possibles, de choisir une autre année pendant laquelle l'exploitation avait eu une productivité normale.
61 Comme dans l'affaire Erpelding, la possibilité d'incompatibilité avec l'article 40, paragraphe 3, serait engendrée ici, le cas échéant, par la différence de traitement résidant dans le fait que la réglementation applicable pourrait avoir pour conséquence qu'un producteur n'ayant pas procédé à des livraisons pendant la période d'éligibilité se voit privé de toute quantité de référence, étant ainsi pénalisé par rapport à ceux ayant effectué des livraisons pendant cette période. Or, comme l'énonce l'arrêt Erpelding, cet effet est justifié par la nécessité d'établir, dans l'intérêt à la fois de la sécurité juridique et de l'efficacité du régime du prélèvement supplémentaire, une limitation du nombre d'années dont il peut être tenu compte comme année de référence. En conséquence, la différence est justifiée objectivement et il n'y a pas lieu de la qualifier de discriminatoire à la lumière de la jurisprudence de la Cour (27).
62 Cette solution s'impose a fortiori en ce qui concerne les producteurs qui, ayant cessé la production pendant la période d'éligibilité, n'ont pas l'intention de la reprendre. En effet, puisqu'ils n'ont pas vocation à continuer la production, le refus du quota ne leur cause pas de perte patrimoniale au-delà du gain manqué qui dérive, par exemple, de l'impossibilité «d'affermer» le quota. Ce gain n'est pas protégé par le droit communautaire.
Les dispositions contenues à l'article 3 bis du règlement n_ 857/84 (28), qui permettent l'attribution d'une quantité de référence spécifique à certains producteurs n'ayant pu obtenir un quota laitier parce qu'ils n'ont pas effectué de livraisons ou de ventes directes pendant la période de référence s'inscrivent dans la même logique. Conformément au paragraphe 3 de cet article, l'attribution définitive de ce quota spécifique est soumise, notamment, à la condition que le producteur prouve, à la satisfaction de l'autorité compétente, qu'il a effectivement repris la production (29).
63 Il convient donc de répondre à la troisième partie de la question préjudicielle déférée par le Regeringsrätt que l'article 40, paragraphe 3, du traité ne fait pas obstacle à ce qu'une réglementation nationale prévoie, dans le cas d'un État ayant adhéré à l'Union européenne le 1er janvier 1995, que la quantité de référence ne sera pas accordée aux producteurs ayant réalisé des livraisons avant l'entrée de l'État membre dans le système de quotas laitiers, mais qui, en raison de circonstances étrangères à leur volonté, se sont trouvés dans l'impossibilité d'effectuer des livraisons de lait tout au long de la période de qualification requise pour l'attribution d'une quantité de référence. Conclusions
Compte tenu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle qui lui a été déférée par le Regeringsrätt de la manière suivante:
L'article 40, paragraphe 3, du traité et l'interdiction de discrimination entre producteurs qui y est consacrée, ne font pas obstacle à ce que, dans le cas d'un État ayant adhéré à l'Union européenne le 1er janvier 1995, une réglementation nationale prévoie que:
- pour les producteurs n'ayant pas modifié leur production, la distribution du quota laitier se fasse en fonction des quantités moyennes livrées au cours des années 1991, 1992 et 1993;
- les nouveaux producteurs et ceux ayant augmenté leur production pendant la période de référence subissent une réduction de leur quantité de référence, à la différence des producteurs dont les conditions de production n'ont pas varié pendant la même période ainsi que de ceux qui produisent du lait selon des méthodes écologiques, et que cette réduction soit fixée de manière différente pour les nouveaux producteurs et pour ceux ayant augmenté leur production;
- la quantité de référence soit refusée aux producteurs ayant réalisé des livraisons avant l'entrée de l'État membre dans le système des quotas laitiers, mais qui, en raison de circonstances étrangères à leur volonté, se sont trouvés dans l'impossibilité d'effectuer des livraisons de lait pendant toute la période de qualification requise pour l'attribution d'une quantité de référence.
(1) - Förordningen (1994: 1714) om mjölkkvoter m.m., modifié ensuite partiellement par le règlement n_ 119 de 1995 entré en vigueur le 8 février 1995.
(2) - Aucune des trois affaires au principal ne soulève de question concernant la vente directe, c'est pourquoi je me permettrai d'utiliser production et livraisons indistinctement. Je parlerai aussi de producteur, éleveur et exploitation en tant que synonymes.
(3) - Selon le gouvernement suédois, ce chiffre représente le rendement moyen par vache enregistré durant la campagne 1992/1993.
(4) - Règlement (CEE) n_ 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n_ 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 10)
(5) - Règlement (CEE) n_ 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n_ 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13).
(6) - Au titre de la directive 72/159/CEE, du Conseil, du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles (JO L 96, p. 9) qui établissait un système favorisant la productivité des entreprises agricoles. L'article 4 du règlement n_ 857/84 permet aussi aux États membres, dans certaines conditions, d'accorder le même traitement de faveur aux producteurs ayant souscrit un plan de développement de la production laitière postérieurement à l'entrée en vigueur du règlement.
(7) - Règlement (CEE) n_ 816/92 du Conseil, du 31 mars 1992, modifiant le règlement n_ 804/68 (JO L 86, p. 83).
(8) - Règlement (CEE) n_ 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1).
(9) - JO C 241, p. 7.
(10) - Règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, établissant l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13).
(11) - Règlement (CEE) n_ 2071/92 du Conseil, du 30 juin 1992, modifiant le règlement n_ 804/68 (JO L 215, p. 64). Conformément à l'article 1er, point 3, de ce règlement, le texte de l'article 5 quater est remplacé par le texte suivant: «Le régime des prix est établi sans préjudice de la mise en oeuvre du régime du prélèvement supplémentaire». En matière de prélèvement supplémentaire, le règlement n_ 804/68 renvoie ainsi, en substance, au règlement n_ 3950/92.
(12) - Les réserves sont imposées par la technique législative confuse employée par le Conseil.
(13) - Article 3, paragraphe 1, du règlement n_ 3950/92.
(14) - Voir, notamment, les arrêts du 29 juin 1978, Dechmann (154/77, Rec. p. 1573) et, surtout, du 18 septembre 1986, Commission/Allemagne (48/85, Rec. p. 2549), point 12. Les italiques ne figurent pas dans l'original.
(15) - A l'exception, j'insiste, de la règle exigeant que la somme des quotas individuels ne dépasse pas la quantité globale de chaque État membre.
(16) - Lu en liaison avec l'article 2 de l'acte d'adhésion, aux termes duquel les nouveaux États membres sont liés par le droit communautaire, originaire et dérivé, en vigueur au moment de l'adhésion, dans les conditions prévues dans les traités et dans l'acte lui-même.
(17) - Voir, notamment, les arrêts du 25 novembre 1986, Klensch (affaires jointes 201/85 et 202/85, Rec. p. 3477) et du 14 juillet 1994, Graff (C-351/92, Rec. p. I-3361).
(18) - Voir, parmi tant d'autres, l'arrêt du 10 mars 1998, T. Port (C-364/95 et C-365/95, Rec. p. I-1023), point 81.
(19) - Je ne traiterai pas ici des producteurs ayant commencé leur production après la période de référence, qui font l'objet d'une réglementation spéciale qui n'est pas en cause ici.
(20) - Quantité qui représente le rendement moyen par vache enregistré pendant la campagne 1992/1993 (voir la note 3).
(21) - Voir à cet égard le 1er considérant du règlement n_ 3950/92.
(22) - Sur la nature juridique des quantités de référence exonérées du prélèvement supplémentaire, je renvoie aux conclusions que j'ai présentées le 7 juillet 1998 dans l'affaire Demand, C-186/96 (non encore publiées au Rec.).
(23) - Voir, notamment l'arrêt du 13 juillet 1989, Wachauf (5/88, Rec. p. 2609), point 18.
(24) - Voir l'arrêt du 7 février 1985, «Huiles usagées» (240/83, Rec. p. 531).
(25) - J'estime pour ma part que la réglementation communautaire en vigueur jusqu'en 1993 et qui prévoyait que les États membres devaient prendre en considération des situations telles que, notamment, celle des producteurs affectés pendant l'année prise comme référence en raison d'événements exceptionnels - et qui poursuit des fins similaires à celles de la législation suédoise - se justifiait en relation avec les producteurs ayant continué ou recommencé la production.
(26) - 84/87, Rec. p. 2647.
(27) - Ibid., point 30, Rec. p. 2674.
(28) - Ajouté par le règlement (CEE) n_ 746/89 du Conseil, du 20 mars 1989, modifiant le règlement n_ 857/84 (JO L 84, p. 2).
(29) - La validité de cette exigence a été récemment reconnue par la Cour dans son arrêt du 16 décembre 1998, Vorderbrüggen (C-374/96, non encore publié au Rec.).
Full & Egal Universal Law Academy