Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einführung
1 Mit der Klage, die die Kommission in der vorliegenden Rechtssache gemäß Artikel 169 EG-Vertrag erhoben hat, beantragt sie, festzustellen, daß das Königreich Belgien seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/157/EWG des Rates vom 18. März 1991 über gefährliche Stoffe enthaltende Batterien und Akkumulatoren(1) (im folgenden: Richtlinie) nicht nachgekommen ist, da es nicht alle nach Artikel 6 der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen ergriffen und/oder der Kommission mitgeteilt hat.
II - Rechtlicher Rahmen
2 Artikel 1 der Richtlinie bestimmt folgendes:
"Diese Richtlinie bezweckt die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Verwertung und die kontrollierte Beseitigung von Altbatterien und Altakkumulatoren, die gefährliche Stoffe gemäß Anhang I enthalten."
3 Artikel 6 der Richtlinie sieht folgendes vor:
"Die Mitgliedstaaten stellen Programme auf, mit denen folgende Ziele erreicht werden sollen:
- Verringerung des Schwermetallgehalts von Batterien und Akkumulatoren,
- Förderung des Angebots an Batterien und Akkumulatoren, die geringere Mengen an gefährlichen Stoffen und/oder umweltfreundlichere Stoffe enthalten,
- schrittweise Verringerung der Zahl von unter Anhang I fallenden Altbatterien und Altakkumulatoren im Hausmüll,
- Förderung der Forschung über die Möglichkeiten einer Verringerung des Gehalts der Batterien und Akkumulatoren an gefährlichen Stoffen und über die Verwendung umweltfreundlicher Ersatzstoffe sowie über Verfahren für die Wiederverwertung,
- gesonderte Beseitigung von unter Anhang I fallenden Altbatterien und Altakkumulatoren.
Die Programme werden erstmalig für eine Laufzeit von vier Jahren aufgestellt, die am 18. März 1993 beginnt. Sie sind bis spätestens 17. September 1992 der Kommission vorzulegen.
Die Programme werden regelmäßig - mindestens einmal alle vier Jahre - insbesondere im Lichte des technischen Fortschritts sowie der Wirtschafts- und der Umweltsituation revidiert und aktualisiert. Die geänderten Programme sind der Kommission rechtzeitig mitzuteilen."
4 Artikel 7 der Richtlinie lautet wie folgt:
"(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, daß das getrennte Einsammeln und gegebenenfalls die Einführung eines Pfandsystems wirksam organisiert werden. Um die Wiederverwertung zu fördern, können sie darüber hinaus als Maßnahmen z. B. wirtschaftliche Instrumente einführen. Diese Maßnahmen sind nach Konsultation der betroffenen Parteien einzuführen; sie müssen auf stichhaltigen ökologischen und wirtschaftlichen Kriterien beruhen und dürfen nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führen.
(2) Bei der Vorlage ihrer Programme nach Artikel 6 unterrichten die Mitgliedstaaten die Kommission über die Maßnahmen, die sie gemäß Absatz 1 des vorliegenden Artikels erlassen haben."
III - Sachverhalt
5 Die Mitgliedstaaten müssen nach der vorgenannten Regelung die in Artikel 6 aufgezeigten Programme und die in Artikel 7 genannten Maßnahmen erstellen und mitteilen. Das Königreich Belgien teilte der Kommission am 11. Mai 1994 nur bestimmte Maßnahmen mit, die die Flämische Region, die Regierung Brüssel-Hauptstadt und die Wallonische Region getroffen hatten, um der Richtlinie nachzukommen. Diese Maßnahmen waren nach Ansicht der Kommission lückenhaft und unzureichend. Sie stellte insbesondere fest, daß ihr zum einen keine Programme mitgeteilt worden seien, die die Bedingungen von Artikel 6 der Richtlinie erfuellten, und daß sie zum anderen nicht von Maßnahmen in Kenntnis gesetzt worden sei, die der Durchführung der Bestimmungen des Artikels 7 Absatz 1 der Richtlinie dienten. Die Kommission gelangte anhand der ihr zur Verfügung stehenden Informationen zu der Auffassung, daß das Königreich Belgien voraussichtlich nicht seinen Verpflichtungen aus den Artikeln 6 und 7 Absatz 2 der Richtlinie nachgekommen sei.
6 Daher forderte sie das Königreich Belgien am 3. Juli 1995 nach dem Verfahren des Artikels 169 des Vertrages auf, sich binnen zwei Monaten zu diesem Verstoß zu äußern.
7 Da diese Aufforderung unbeantwortet blieb, übersandte die Kommission dem Königreich Belgien am 27. Dezember 1996 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie diesem Mitgliedstaat vorwarf, gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 6 und 7 Absatz 2 der Richtlinie verstoßen zu haben, indem er ihr das in Artikel 6 genannte Programm nur unvollständig mitgeteilt habe und sie nicht von den nach Artikel 7 zu treffenden Maßnahmen unterrichtet worden sei. Zugleich forderte die Kommission das Königreich Belgien auf, dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.
8 Am 24. Februar 1997 übermittelte die belgische Regierung der Kommission die Antwort der Region Brüssel-Hauptstadt, in der festgestellt wird, daß die Erreichung der in Artikel 6 Absatz 1 dritter und fünfter Gedankenstrich der Richtlinie genannten Ziele in den Zuständigkeitsbereich dieser Region falle. Darin werden ferner die Ergebnisse der Maßnahmen dargelegt, die in bezug auf die getrennte Einsammlung und die Wiederverwertung von Altbatterien ergriffen worden seien. Die belgische Regierung informierte die Kommission zudem über die Erstellung eines Vereinbarungsprotokolls zwischen den drei Regionen und der juristischen Person ASBL Bebat, womit ein Sammlungs- und Wiederverwertungssystem für Altbatterien eingeführt worden sei. Außerdem gibt die Region Brüssel-Hauptstadt Auskunft über den geplanten Inhalt eines in Ausarbeitung befindlichen Abfallplans.
9 Am 29. April 1997 ließ die belgische Regierung der Kommission die Antwort der Wallonischen Region zukommen, worin ein Aktionsprogramm für die Abfälle aus Altbatterien und Altakkumulatoren dargelegt wird. Dieses Programm kann mit dem zweiten Abfallplan der Region auf den neuesten Stand gebracht werden und wird Bestandteil dieses zweiten Planes.
10 Am 9. Juli 1997 übermittelte das Königreich Belgien der Kommission die Königliche Verordnung vom 17. März 1997 über gefährliche Stoffe enthaltende Batterien und Akkumulatoren, deren Artikel 3 vorsieht, daß der für Umweltfragen zuständige Bundesminister Programme zur Erreichung der in Artikel 6 Absatz 1 erster, zweiter und vierter Gedankenstrich der Richtlinie 91/157 genannten Ziele aufstellt.
11 Anhand der zur Verfügung stehenden Angaben, aus denen hervorgeht, daß die belgischen Regionalbehörden Maßnahmen bezüglich des dritten und fünften Zieles des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie ergriffen haben, während noch Programme auf Bundesebene für das erste, zweite und vierte Ziel zu erstellen wären, kam die Kommission zu dem Schluß, daß nicht alle nach Artikel 6 erforderlichen Maßnahmen getroffen worden seien. Dagegen stellte sie fest, daß die belgischen Behörden - allerdings nur am Rande der Richtlinie 91/157 - die Rechtsvorschriften für das Umweltsteuersystem (hiervon waren insbesondere auch Batterien betroffen) mitgeteilt hätten, so daß sie ihre Rüge des Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie nicht aufrechterhielt, wobei sie sich jedoch vorbehielt, hierauf zurückzukommen, wenn andere Maßnahmen getroffen würden, ohne sie davon in Kenntnis zu setzen.
12 Demgemäß hat die Kommission beschlossen, am 6. Oktober 1997 die vorliegende Klage zu erheben, da das Königreich Belgien ihres Erachtens der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 26. Dezember 1996 nicht nachgekommen war.
13 Es sei noch bemerkt, daß die belgischen Behörden der Kommission am 26. November 1997 bestimmte Angaben zur Ergänzung der Antwort zukommen ließen, die die Regierung der Flämischen Region auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission vom 26. Dezember 1996 erteilt hatte.
IV - Vorbringen der Parteien
14 Die Kommission stützt ihre Klage auf Artikel 189 Absatz 3 EG-Vertrag und Artikel 5 Absatz 1 dieses Vertrages, wonach die Mitgliedstaaten, an die sich eine Richtlinie richte, gehalten seien, die darin vorgesehenen Ziele innerhalb der vorgegebenen Fristen zu erreichen. Sie weist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes hin, wonach sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen könne, um die Nichteinhaltung der in einer Gemeinschaftsrichtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen.
15 Sie erklärt, es sei im vorprozessualen Verfahren nicht bestritten worden und es sei auch nicht bestreitbar, daß das Königreich Belgien nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen habe, um die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Programme aufzustellen. Die Maßnahmen der Regionen seien unzureichend, da sie nicht das erste, zweite und vierte Ziel des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie beträfen, während für diese Ziele zusätzliche Maßnahmen auf Bundesebene hätten getroffen werden müssen, was auch aus dem Wortlaut des Artikels 3 der Königlichen Verordnung vom 17. März 1997 hervorgehe.
16 Zudem habe ihr das Königreich Belgien bis zum Ablauf der Frist des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie niemals mitgeteilt, daß die in diesem Artikel genannten Ziele erreicht worden seien und es nicht mehr nötig sei, Programme für die Erreichung der Ziele des ersten, zweiten und vierten Gedankenstrichs des Artikels 6 Absatz 1 aufzustellen. Auch seien ihr die im Schreiben des Königreichs Belgien in allgemeinen Worten aufgezeigten Maßnahmen bis dahin niemals mitgeteilt worden.
17 Die Kommission führt ferner aus, Artikel 6 der Richtlinie sehe vor, daß Programme im Rahmen eines dynamischen Verfahrens für aufeinanderfolgende Zeiträume von vier Jahren erstellt würden, um nach den jeweiligen Umständen das bestmögliche Ergebnis zu erzielen, so daß der Quecksilber- und Schwermetallgehalt der Batterien und Akkumulatoren auf Null zurückgeführt werde. Sie glaube auch nicht, daß die vom Königreich Belgien angeführten Maßnahmen diese Bedingungen erfuellten. Die Verringerung des Quecksilbergehalts gehöre ihres Erachtens genauer gesagt nicht zu den unter Artikel 6 der Richtlinie fallenden Verpflichtungen, sondern zu denjenigen des Artikels 3 Absatz 1. Entgegen den Behauptungen des Beklagten setzten zudem der erste und zweite Gedankenstrich des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie keine Grenze für den Gehalt an gefährlichen Stoffen, und die auf nationaler Ebene unternommenen Anstrengungen könnten nur dann zum Erfolg führen, wenn diese Stoffe endgültig beseitigt seien. Das Umweltsteuersystem schließlich falle unter die Verpflichtungen des Artikels 7 Absatz 2 der Richtlinie, dessen Verletzung sie nicht mehr geltend mache. Die vom Königreich Belgien angeführten Maßnahmen zur Förderung der Forschung seien ihr im übrigen nicht mitgeteilt worden. Außerdem sei zu bemerken, daß das System Bebat, wie aus Artikel 3 der vorgenannten Vereinbarung hervorgehe, die selektive Einsammlung und Wiederverwertung der Akkumulatoren erwähne und nicht den ersten, zweiten und vierten Gedankenstrich von Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie.
18 Die Kommission erklärt hierzu, selbst wenn vor dem in der Richtlinie für die Durchführung der aufeinanderfolgenden Vierjahresprogramme vorgesehenen Zeitpunkt bestimmte Ergebnisse erzielt worden seien, entbinde dies einen Mitgliedstaat nicht von der Verpflichtung, die vorgesehenen Programme aufzustellen. Auf jeden Fall habe ihr das Königreich Belgien weder innerhalb der Frist des Artikels 6 Absatz 2 noch binnen der von der Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Frist, noch etwa vor der Einreichung der Erwiderung der Kommission in irgendeiner Weise den Inhalt eines Programms mitgeteilt, das sich auf den ersten, zweiten und vierten Gedankenstrich des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie beziehe.
19 Demgemäß beantragt die Kommission zum einen, festzustellen, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie 91/157 verstoßen hat, daß es nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen und/oder mitgeteilt hat, und zum anderen, diesen Mitgliedstaat zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
20 Das Königreich Belgien bestreitet nicht die von der Kommission geltend gemachte Nichtübermittlung der Programme. Es bemerkt in seiner Gegenerwiderung ausdrücklich, daß es der Kommission die auf Bundesebene getroffenen Vereinbarungen nicht übermittelt habe.
21 Es trägt indessen zum einen vor, die Bundesbehörden seien zu der Zeit, als die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Programme erstmals für vier Jahre hätten aufgestellt werden müssen(2), hierfür nicht zuständig gewesen. Der Umweltschutz falle grundsätzlich in die Zuständigkeit der Regionen. Die Bundesbehörden seien erst mit der Reform vom 16. Juli 1993 für den Erlaß der Maßnahmen zuständig geworden, die im ersten, zweiten und vierten Gedankenstrich des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehen seien.
22 Zum anderen führt das Königreich Belgien aus, daß die Aufstellung der in Artikel 6 Absatz 1 vorgesehenen Programme nur insoweit als notwendig anzusehen sei, als die Ziele der Richtlinie noch nicht erreicht seien. Es sei in dieser Hinsicht seinen Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie 91/157 nachgekommen, so daß es nicht erforderlich gewesen sei, weitere Maßnahmen zu treffen.
23 Die belgische Regierung bemerkt insbesondere, es seien von ihr bereits zahlreiche Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele ergriffen worden, als die genannte Richtlinie erlassen worden sei. Diese Maßnahmen seien durch andere ergänzt worden, die nach dem Erlaß der Richtlinie getroffen worden seien. Hierbei verweist sie auf die bereits erwähnten Programme der Regionen und die Königliche Verordnung vom 17. März 1997. Letztere sei nicht einfach eine Umsetzung und Inkorporation der Richtlinie, und es komme nicht einer Anerkennung gleich, daß die Programme nicht vor diesem Zeitpunkt aufgestellt worden seien; die Königliche Verordnung bekräftige vielmehr eine bereits bestehende Sachlage und setze den rechtlichen Rahmen für etwaige künftige Regelungen der Bundesregierung auf diesem Gebiet. Zudem weist das Königreich Belgien auf zwei Vereinbarungen hin, wobei es allerdings einräumt, daß es deren Wortlaut erstmals in der Klagebeantwortung mitgeteilt habe. Es nennt erstens eine Vereinbarung von 1989 mit den Batterieherstellern zur Senkung des Schwermetall- und insbesondere des Quecksilbergehalts von Batterien und zweitens die von den europäischen Herstellern ausgearbeiteten Programme zur Verringerung der schädlichen Stoffe und zur Suche nach weniger umweltschädlichen Ersatzprodukten. Schließlich hätten sich auch die Fédération de l'électricité et de l'électronique (FEE) und Fabrimétal im April 1990 durch eine Vereinbarung verpflichtet, den Verhaltenskodex vom 1. Januar 1988 im Hinblick zur Senkung des Quecksilbergehalts der in Belgien vertriebenen primären elektrischen Batterien anzunehmen.
24 Der Beklagte betont ferner die Bedeutung der ASBL Bebat, die im August 1995 im Rahmen des Gesetzes vom 16. März 1993 über die Einsammlung und Wiederverwertung von Altbatterien - geändert durch das Gesetz vom 7. März 1996 - gegründet worden sei. Diese juristische Person habe am 17. Juni 1997 ein Vereinbarungsprotokoll mit den drei Regionen geschlossen und treffe Maßnahmen bei der Entwicklung der Batteriesammeltechnik. Im übrigen falle das Umweltsteuersystem nicht nur unter die Ziele des Artikels 7 der Richtlinie; es führe weitgehend zum Inverkehrbringen von Batterien und Akkumulatoren mit weniger gefährlichen oder weniger umweltschädlichen Stoffen sowie zu Anstrengungen im Hinblick auf eine Verringerung gefährlicher Stoffe und deren Ersetzung durch umweltverträglichere Produkte.
25 Das Königreich Belgien führt weiter aus, der in der Richtlinie verwendete Begriff "Programm" habe keine genaue rechtliche Bedeutung. Als "Programm" im Sinne der Richtlinie sei jeder Komplex von Maßnahmen zur Erreichung der in der Richtlinie festgesetzten Ziele - unabhängig von der Rechtsnatur und der Form dieser Maßnahmen - anzusehen. Die vorgenannten Vereinbarungen seien als Programme zu betrachten, die den Anforderungen des Artikels 6 der Richtlinie gerecht würden, da sie zum einen unter die Ziele des ersten, zweiten und vierten Gedankenstrichs des Artikels 6 Absatz 1 fielen und zum anderen ein dynamisches Verfahren zur wirksamsten Verringerung des Gehalts an gefährlichen Stoffen je nach den gegebenen Umständen zur Anwendung brächten. Zudem setze die Richtlinie kein zahlenmäßiges Ziel für die Rückführung des Gehalts an gefährlichen oder umweltschädlichen Stoffen und für die Förderung der Vermarktung von Batterien und Akkumulatoren, die weniger gefährliche oder umweltschädliche Stoffe enthielten; es lasse sich daher kein Zeitpunkt bestimmen, zu dem dieses Ziel erreicht sei.
26 Demgemäß vertritt das Königreich Belgien die Auffassung, daß die Ziele des Artikels 6 der Richtlinie erreicht worden seien und ihr einziges Versäumnis darin liege, daß sie die auf Bundesebene getroffenen Vereinbarungen der Kommission nicht mitgeteilt habe, was jedoch nur rein formaler Natur sei. Das Königreich Belgien beantragt daher, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
V - Würdigung der Klage
27 Nach den Rügen der Kommission ist das Königreich Belgien seinen Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie 91/157 nicht nachgekommen. Somit ist genau festzustellen, worin diese Verpflichtungen bestehen, da sie die Parteien unterschiedlich auslegen. Der Gerichtshof hatte jedoch bisher nicht die Gelegenheit, die Richtlinie eingehend zu analysieren(3).
28 Es ist einleitend zu bemerken, daß für die Auslegung der Bestimmungen des Artikels 6 der Richtlinie zweierlei Methoden zur Wahl stehen. Nach der ersten Methode, die sich auf den ausdrücklichen Wortlaut dieses Artikels gründet, obliegen den Mitgliedstaaten zwei unterschiedliche Verpflichtungen, nämlich die Aufstellung von Programmen zur Erreichung der Ziele des Artikels 6 Absatz 1 (a) und die Mitteilung dieser Programme an die Kommission aufgrund der Bestimmungen der Absätze 2 und 3 dieses Artikels (b). Nach der zweiten Methode, die auf der systematischen und teleologischen Auslegung der betreffenden Bestimmungen beruht, wird besser nicht zwischen zwei getrennten Verpflichtungen unterschieden; es besteht demnach eine einzige Verpflichtung zur Aufstellung/Mitteilung der vorgeschriebenen Programme, so daß bei Feststellung eines Aufstellungs- oder Mitteilungsfehlers bei den einzelstaatlichen Maßnahmen automatisch davon auszugehen ist, daß der betroffene Mitgliedstaat nicht allen Verpflichtungen nachgekommen ist, die ihm aufgrund von Artikel 6 der Richtlinie obliegen (c). Im Interesse einer erschöpfenden Untersuchung werden die beiden Auslegungswege nacheinander beschritten, obgleich sie zum selben Ergebnis führen.
a) Verpflichtung zur Aufstellung der Programme
29 Nach Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 91/157 stellen die Mitgliedstaaten Programme zur Erreichung der fünf in diesem Absatz genannten Ziele auf.
30 Die Verpflichtung zur Aufstellung der Programme kann meines Erachtens in keiner Weise durch gesonderte Maßnahmen oder besondere und bestimmte Vorkehrungen für Batterien und Akkumulatoren erfuellt werden. Es ist darauf hinzuweisen, daß die streitige Richtlinie u. a. den Schutz der Umwelt bezweckt, wie in ihren Begründungserwägungen ausdrücklich erklärt wird. Die Erreichung dieses Zieles hängt zwangsläufig davon ab, daß normative und zugleich materielle Maßnahmen ergriffen werden; sie ist auch weitgehend durch die Planung der Gesamttätigkeit der öffentlichen Einrichtungen auf nationaler und Gemeinschaftsebene in den umweltspezifischen Bereichen bedingt. Anders gesagt, dem Erfordernis einer angemessenen Planung bei der Durchführung vollständiger Programme, auf das Artikel 6 der Richtlinie abzielt, kann durch eine ad hoc entfaltete Tätigkeit der nationalen Behörden in den entsprechenden Bereichen, die von der Planung betroffen sein sollten, keinesfalls Genüge getan werden(4).
31 Somit ist die Feststellung der Kommission begründet, nach der ein Mitgliedstaat auch dann nicht von der Verpflichtung zur Aufstellung der Programme entbunden ist, wenn bestimmte Ergebnisse durch Maßnahmen erzielt wurden, die dieser Mitgliedstaat zu dem in Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie vorgesehenen Zeitpunkt zur Durchführung einer ersten Reihe von vier Jahresprogrammen getroffen hatte.
32 Das Königreich Belgien räumt zwar ein, daß es auf Bundesebene streng genommen keine Programme zur Erreichung des ersten, zweiten und vierten Zieles des Artikels 6 Absatz 1 aufgestellt habe, es erklärt aber, daß die von ihm genannten Vereinbarungen und die von ihm getroffenen Maßnahmen die vollständige Erreichung der Ziele des Artikels 6 ermöglicht hätten und jedenfalls als "Programme" angesehen werden könnten. Da die Richtlinie nicht förmlich bestimme, was unter "Programm" zu verstehen sei, vertritt das Königreich Belgien die Auffassung, daß jeder Komplex von Maßnahmen zur Erreichung der in der Richtlinie festgelegten Ziele - unabhängig von der Rechtsnatur und der Form dieser Maßnahmen - als Programm anzusehen sei.
33 Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen müssen die getroffenen nationalen Maßnahmen jedenfalls alle Elemente des in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen "Programms" enthalten(5). Wie bereits erwähnt, hatte der Gerichtshof noch nicht die Gelegenheit, auszuführen, was unter "Programm" im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie 91/157 zu verstehen ist. Diese Definition ist in den Aspekten zu finden, die die Richtlinie ihrerseits aufzeigt. In dieser Hinsicht bestimmt Artikel 6 der Richtlinie den Inhalt der Programme (durch die fünf in Absatz 1 dieses Artikels genannten Ziele) und deren Zeitplan (durch die Absätze 2 und 3 dieses Artikels).
34 Aus dem Wortlaut der genannten Bestimmung und der allgemeinen Systematik der Richtlinie ergibt sich, daß das Problem der Sonderabfälle (wie Batterien und Akkumulatoren) nach dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers stufenweise nach einem genauen Zeitplan zu behandeln ist. Aus diesem Grund ist darin die Erstellung nationaler Programme vorgesehen, die "mindestens einmal alle vier Jahre - insbesondere im Lichte des technischen Fortschritts sowie der Wirtschafts- und Umweltsituation revidiert und aktualisiert" werden(6). Ferner ergibt sich, wie auch die Kommission bemerkt, aus der Verwendung der Worte "Verringerung" und "Förderung" in Artikel 6 Absatz 1 erster, zweiter und vierter Gedankenstrich sowie aus der in diesem Artikel vorgesehenen Aufeinanderfolge von Vierjahresprogrammen, daß keine mengenmäßige Grenze für die endgültige Erreichung der konkreten Ziele der Richtlinie festgelegt wurde. Es ist im Gegenteil ein dynamisches Verfahren der fortgesetzten Verringerung der gefährlichen Stoffe, nämlich Quecksilber und Schwermetalle, vorgesehen, bis diese Stoffe endgültig verboten werden.
35 Nachstehend wird nun das Vorbringen des Königreichs Belgien im Lichte der Kriterien des Artikels 6 der Richtlinie geprüft. Zu den von der belgischen Regierung genannten Vereinbarungen ist folgendes zu bemerken:
- Zum einen entspricht ihr Zeitplan nicht den Bestimmungen des Artikels 6 der Richtlinie, da sie nicht vorsehen, daß sie nach Artikel 6 Absatz 2 regelmäßig revidiert und aktualisiert sowie der Kommission mitgeteilt werden. Sowohl der bis zum 31. Dezember 1991 geltende Verhaltenskodex vom 1. Januar 1988 als auch die am 20. April 1990 getroffene Vereinbarung über die Annahme dieses Kodex enthalten nur eine allgemeine Absichtserklärung der Parteien, die Möglichkeiten zu untersuchen, die eine Verringerung der gefährlichen Stoffe erlauben (der Kodex nach 1990 und die Vereinbarung nach 1992), und die Ersetzung dieser Stoffe zu fördern (spätestens 1991). Es ist hervorzuheben, daß Artikel 3 der Vereinbarung vom 20. April 1990 vorsieht, daß die ersten beiden Bestimmungen dieser Vereinbarung "keineswegs eine Beschleunigung des Verringerungsprogramms oder die Einführung niedriger Quecksilbergehalte ausschließen, soweit dies die technologischen Mittel zulassen"; nach der Logik dieser Vereinbarung ist demnach die fortgesetzte Förderung der Verringerung des Gehalts an gefährlichen Stoffen über einen bestimmten Anteil hinaus als eine nicht auszuschließende Eventualität vorgesehen, während es, um den Erfordernissen des Artikels 6 der Richtlinie nachzukommen, nötig wäre, daß die genannte Verringerung das Hauptziel darstellt. Die von der belgischen Regierung geltend gemachten Vereinbarungen entsprechen somit nicht den besonderen Bestimmungen der Richtlinie und jedenfalls auch nicht der Logik und dem genannten Zeitplan des Gemeinschaftsprogramms(7).
- Zum anderen sieht und schreibt Artikel 1 der Vereinbarung vom 20. April 1990 ebenso wie im übrigen Artikel 1 des Verhaltenskodex von 1988 eine Verringerung des Quecksilbergehalts vor. Zudem wird, wie bereits erwähnt, in Artikel 2 der beiden Vereinbarungen mit sehr allgemeinen Worten die Absicht zum Ausdruck gebracht, weiter nach Mitteln zu suchen, um die gefährlichen Stoffe zu verringern. In den Artikeln 5 und 6 der Vereinbarung vom 20. April 1990 ist zwar von einer jährlichen Unterrichtung der Behörden bezüglich der Entwicklung und der Erreichung der Ziele der Vereinbarung und der Möglichkeit einer Übereinstimmung der Parteien bei einer Meinungsverschiedenheit über das im Verhaltenskodex Vereinbarte die Rede, dies entspricht indessen nicht dem Inhalt und der Dynamik der Programme im Sinne des Artikels 6 der Richtlinie, da die genannten Maßnahmen nicht auf die endgültige Beseitigung der gefährlichen Stoffe ausgerichtet sind.
36 Zum Inhalt der Maßnahmen, die im Rahmen des Umweltsteuersystems getroffen wurden, ist festzustellen, daß es sich dabei offensichtlich um wirtschaftliche Maßnahmen handelt, wie sie in Artikel 7 der in Rede stehenden Richtlinie vorgesehen sind. Der Umstand, daß sie, wie die belgische Regierung behauptet, gelegentlich auch - mehr oder weniger wichtige - positive Folgen für die Ziele des Artikels 6 der Richtlinie haben können, genügt natürlich nicht, um sie als Programme zur Erreichung dieser Ziele anzusehen.
37 Hierbei läßt die Tatsache, daß im Haushalt der Bebat bedeutende Mittel für die Forschung vorgesehen sind, nicht notwendigerweise den Schluß zu, daß ein Forschungsprogramm entsprechend den Zielen und namentlich den Bedingungen des Artikels 6 der Richtlinie vorliegt.
38 Ferner kann Artikel 3 der Königlichen Verordnung vom 17. März 1997 nicht als eine Umsetzung der Richtlinie angesehen werden. Er bezeichnet zwar den rechtlichen Rahmen, anhand dessen die zuständigen Organe sodann die Maßnahmen für die Erreichung der Ziele der Richtlinie ergreifen. Die Vorgabe dieses rechtlichen Rahmens mit der einfachen Übernahme des Wortlauts der Richtlinie in eine Bestimmung der innerstaatlichen Rechtsordnung stellt indessen keine vollständige Umsetzung des Artikels 6 der Richtlinie dar und kann nicht den Umstand heilen, daß keine spezifischen Programme nach Maßgabe dieses Artikels aufgestellt wurden(8).
39 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, daß das Königreich Belgien nicht der Verpflichtung nachgekommen ist, Programme gemäß Artikel 6 der Richtlinie 91/157 aufzustellen. Der Beklagte hat zwar Maßnahmen ergriffen, die positive Ergebnisse für die Erreichung der Ziele der Richtlinie gezeitigt haben, diese Maßnahmen entsprechen jedoch nicht dem, was unter dem Begriff "Programm" zu verstehen ist, wie er sich aus Artikel 6 der Richtlinie ergibt, so daß der Erlaß dieser Maßnahmen nicht der Verpflichtung gerecht werden kann, die Programme innerhalb der festgesetzten Fristen unter den in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen besonderen Bedingungen aufzustellen.
40 Da das Königreich Belgien den Artikel 6 der Richtlinie nicht innerhalb des in der Richtlinie festgelegten Zeitraums - und auch nicht fristgerecht gemäß der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission - in das innerstaatliche Recht umgesetzt hat, ist die Klage der Kommission in dieser Frage meines Erachtens für begründet zu erklären(9).
b) Verpflichtung zur Mitteilung der Programme
41 Nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 91/157 mußten die Mitgliedstaaten bis spätestens 17. September 1992 der Kommission die Programme vorlegen, die nach Absatz 1 für eine Laufzeit von vier Jahren, die am 18. März 1993 begann, aufzustellen waren; sodann waren alle geänderten Programme rechtzeitig mitzuteilen.
42 Es ist demnach klar - und dies wird auch nicht bestritten -, daß das Königreich Belgien, abgesehen davon, daß es nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um die Programme gemäß Artikel 6 der Richtlinie aufzustellen, diese Maßnahmen nicht innerhalb des in diesem Artikel festgelegten Zeitraums mitgeteilt hat. Die verschiedenen Maßnahmen, die von den Regionalbehörden getroffen worden waren, wurden erst am 11. Mai 1994 mitgeteilt, während mit Ausnahme der Antwort der Region Brüssel-Hauptstadt vom 24. Februar 1997 alle anderen Mitteilungen von Maßnahmen des Königreichs Belgien nach Ablauf der Frist erfolgten, die die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 27. Dezember 1996 gesetzt hatte.
43 Zudem räumt die belgische Regierung in ihrer Gegenerwiderung ausdrücklich ein, daß sie der Kommission nicht fristgerecht die Vereinbarungen mitgeteilt hat, die auf Bundesebene getroffen wurden und die sie zur Stützung ihrer Behauptung heranzieht, daß sie die in Artikel 6 der Richtlinie genannten Ziele erreicht hat. Die Kommission hat Kenntnis von Bestehen und Inhalt dieser Vereinbarungen durch die Schriftstücke erhalten, die die belgische Regierung im schriftlichen Verfahren beim Gerichtshof vorgelegt hat.
44 Da das Königreich Belgien somit nicht für aufeinanderfolgende Programme - zumindest alle vier Jahre - gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie gesorgt hat und auch nicht rechtzeitig die Maßnahmen mitgeteilt hat, die es, wie von ihm behauptet, aufgrund der vorgesehenen Programme getroffen hatte, hat es letztlich nicht die revidierten und aktualisierten Programme im Sinne dieses Absatzes 3 mitgeteilt und könnte sie demnach im übrigen auch nicht mitgeteilt haben.
45 Somit ist das Königreich Belgien seiner Mitteilungspflicht nach Artikel 6 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 91/157 nicht nachgekommen, so daß das entsprechende Vorbringen der Klägerin als begründet anzusehen ist.
c) Aufstellung und Mitteilung der Programme als einheitliche Verpflichtung
46 Das Königreich Belgien räumt in seiner Gegenerwiderung zwar ausdrücklich ein, der Kommission nicht die Vereinbarungen mitgeteilt zu haben, die auf Bundesebene getroffen wurden, es vertritt jedoch die Auffassung, daß dieses Versäumnis rein formaler Natur sei und als solches nicht zu einer Verurteilung durch den Gerichtshof führen könne. Diese Auffassung ist meines Erachtens nicht richtig. Zum einen stellt nämlich die unbestrittene Nichtmitteilung als solche eine Verletzung einer eigenen Verpflichtung dar, die in Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie ausdrücklich vorgesehen ist. Zum anderen hat dieses Mitteilungsversäumnis unmittelbar schwerwiegende Folgen für die tatsächliche Erfuellung der materiellen Verpflichtungen, die sich aus Artikel 6 der Richtlinie ergeben; ich bin daher der Auffassung, daß die allgemeine Systematik dieses Artikels die Aufstellung und Mitteilung der vorgesehenen Programme unbedingt als einheitliche Verpflichtung enthält.
47 Die in Rede stehende Richtlinie wurde aufgrund des Artikels 100a EG-Vertrag erlassen; sie dient also der Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben. Wie in den Begründungserwägungen der Richtlinie ausgeführt wird, ist genauer gesagt die Angleichung der Rechtsvorschriften erforderlich, weil "durch unterschiedliche Rechtsvorschriften und Verwaltungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten ... in der Gemeinschaft Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen entstehen [können], was sich unmittelbar auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken kann". Der Kontrolle der Programme, der Maßnahmen und der übrigen Handlungen der nationalen Behörden auf dem von der Richtlinie geregelten Sektor kommt demgemäß eine ganz besondere Bedeutung zu.
48 Um diese Kontrolle zu ermöglichen, müssen die in Artikel 6 vorgesehenen Programme nicht nur aufgestellt, sondern der Kommission auch mitgeteilt werden. Daher können die konkreten Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie nicht als erfuellt angesehen werden, solange die entsprechenden Maßnahmen der Mitgliedstaaten der Kommission nicht bekannt sind(10). Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Mitteilung der von ihnen erstellten Programme ist keine formale, sondern eine substantielle Verpflichtung, da sie die Kontrolle der nationalen Maßnahmen durch die Kommission ermöglicht.
49 Indem das Königreich Belgien, wie es selbst einräumt, die von ihm getroffenen Maßnahmen und zumal auch die in Artikel 6 vorgesehenen Programme nicht oder erst verspätet mitgeteilt hat, hat es demnach, wie aus den vorstehenden Erwägungen hervorgeht, allein aus diesem Grund die Verpflichtungen verletzt, die ihm gemäß Artikel 6 der Richtlinie 91/157 obliegen.
50 Das Vorbringen der Klägerin ist daher als vollständig begründet anzusehen. Der Gerichtshof kann zu diesem Schluß unabhängig von seiner Auslegung der streitigen Bestimmung des Artikels 6 der Richtlinie gelangen(11).
51 Schließlich komme ich auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zurück, wonach sich ein Mitgliedstaat nicht auf Übungen in seinem Hoheitsgebiet, Bestimmungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichteinhaltung der Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen, die sich aus dem Vertrag ergeben(12). Somit kann das Vorbringen der Regional- und Bundesbehörden bezüglich der Zuständigkeiten gegenüber den in Artikel 6 der Richtlinie genannten Zielen keineswegs die Verletzung der Verpflichtung dieser Behörden zur Aufstellung und Mitteilung der in Artikel 6 vorgesehenen Programme rechtfertigen. Selbst wenn die Programme, die hätten erstellt werden müssen, unter die Zuständigkeit der Regionen fallen, bleibt dadurch, daß die Regionen diese Programme nicht rechtzeitig mitgeteilt haben, der Staat auf Bundesebene verantwortlich und verstößt daher gegen seine Verpflichtungen(13).
VI - Ergebnis
52 Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie 91/157/EWG des Rates vom 18. März 1991 über gefährliche Stoffe enthaltende Batterien und Akkumulatoren verstoßen hat, und
2. das Königreich Belgien gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
(1) - ABl. L 78, S. 38.
(2) - Nämlich am 18. März 1993.
(3) - Siehe Urteile vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache 303/95 (Kommission/Italien, Slg. 1996, 3859) (Artikel 11 der Richtlinie 91/157 - Nichtbestrittene Vertragsverletzung), vom 13. November 1997 in der Rechtssache C-236/96 (Kommission/Deutschland, Slg. 1997, I-6397) und vom 29. Mai 1997 in den verbundenen Rechtssachen C-282/96 und C-283/96 (Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I-2929) sowie Beschluß des Gerichtshofes vom 30. März 1998 in der Rechtssache C-286/96 (Kommission/Italien).
(4) - Siehe Urteil vom 28. Mai 1998 in der Rechtssache C-298/97 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I-3301) sowie meine Schlußanträge vom 19. März 1998 zu diesem Urteil.
(5) - Das Königreich Belgien hätte mit anderen Worten nur dann nicht gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie verstoßen, wenn die von ihm getroffenen Maßnahmen und Vereinbarungen als "Programme" im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie angesehen werden könnten. Hierbei ist insbesondere die Rechtssache Kommission/Frankreich zu erwähnen, die die mangelnde Umsetzung von Artikel 3 der Richtlinie 85/339/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über Verpackungen für fluessige Lebensmittel (ABl. L 176, S. 18) durch die Französische Republik betrifft. Zur Erreichung der Ziele der Richtlinie enthielt der genannte Artikel die Verpflichtung, mindestens alle vier Jahre, erstmalig für die Zeit ab 1. Januar 1987, Programme aufzustellen, die der Kommission vor dem genannten Zeitpunkt mitzuteilen waren. In dieser Rechtssache, die nicht allzu weit von der vorliegenden Rechtssache entfernt ist, hat der Gerichtshof festgestellt, daß für die Entscheidung des Rechtsstreits zu prüfen ist, ob die von der Französischen Republik genannten freiwilligen Vereinbarungen alle Merkmale der in Artikel 3 genannten Verminderungsprogramme aufweisen. Siehe Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-255/93 (Slg. 1994, I-4949, Randnr. 20).
(6) - Letzter Absatz des Artikels 6 der Richtlinie.
(7) - Zu dem Umstand, daß Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie in die innerstaatliche Rechtsordnung den in der Richtlinie vorgeschriebenen Zeitplan festlegen und einhalten müssen, siehe das in Fußnote 3 zitierte Urteil vom 29. Mai 1997 in der Rechtssache Kommission/Frankreich (Randnrn. 24, 25 und 27).
(8) - Im Gegensatz zu der von der belgischen Regierung mittelbar zum Ausdruck gebrachten Auffassung ist es nicht erforderlich, daß die Bestimmungen der Richtlinie förmlich und wörtlich in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift übernommen werden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann ein allgemeiner rechtlicher Kontext eine korrekte Durchführung der Richtlinie darstellen, unter der alleinigen Voraussetzung, daß dieser Kontext tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie mit hinreichender Klarheit und Genauigkeit gewährleistet. Siehe Urteile vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-131/88 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-825, Randnr. 6), vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache 247/85 (Kommission/Belgien, Slg. 1987, 3029, Randnr. 9) und vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache 262/85 (Kommission/Italien, Slg. 1987, 3073, Randnr. 9).
(9) - Siehe z. B. Urteile vom 20. März 1997 in der Rechtssache C-294/96 (Kommission/Belgien, Slg. 1997, I-1781) und vom 29. Mai 1997 (Kommission/Frankreich, zitiert in Fußnote 3, Randnr. 29).
(10) - Siehe die Nrn. 12 und 13 meiner Schlußanträge vom 19. März 1998 zum Urteil Kommission/Spanien (zitiert in Fußnote 4).
(11) - Folgt man indessen der Auslegungsmöglichkeit, nach der zwei getrennte Verpflichtungen gegeben sind, nämlich die Verpflichtung zum Erlaß der Maßnahmen, die erforderlich sind, um Artikel 6 der Richtlinie gerecht zu werden, und die Verpflichtung zu deren Mitteilung, so bedeutet die Feststellung, daß dem Mitgliedstaat eine spezifische Verletzung vorzuwerfen ist, da er die Maßnahmen nicht rechtzeitig mitgeteilt hat, nicht notwendigerweise, daß er auch nicht der Verpflichtung nachgekommen ist, die in Frage stehenden Maßnahmen zu treffen. Wird jedoch die zweite Auslegungsmöglichkeit herangezogen - sie erscheint mir angemessener angesichts der in Rede stehenden eng gefaßten Regelung -, wonach nur eine einzige Verpflichtung vorliegt, nämlich der Erlaß und zugleich die Mitteilung der Maßnahmen, so muß umgekehrt nicht noch geprüft werden, ob die Maßnahmen des Königreichs Belgien den sonstigen Bestimmungen des Artikels 6 gerecht werden, wenn der Gerichtshof feststellt, daß die Verpflichtung zur Mitteilung der Maßnahmen verletzt wurde, was das Königreich Belgien im übrigen selbst einräumt.
(12) - Siehe unter zahlreichen anderen Urteilen das Urteil Kommission/Belgien vom 20. März 1997.
(13) - Siehe hierzu Urteile vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-290/89 (Kommission/Belgien, Slg. 1991, I-2851) und vom 13. Dezember 1991 in der Rechtssache C-33/90 (Kommission/Italien, Slg. 1991, I-5987, Randnr. 24).
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