Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 Par le recours qu'elle a formé dans la présente affaire en vertu de l'article 169 du traité CE, la Commission demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas et/ou en ne communiquant pas à la Commission toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses (1) (ci-après la «directive»), le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
II - Le cadre juridique
2 L'article 1er de la directive dispose ce qui suit:
«La présente directive a pour objet le rapprochement des législations des États membres sur la valorisation et l'élimination contrôlée des piles et accumulateurs usagés contenant les matières dangereuses conformément à l'annexe I.»
3 L'article 6 de la directive prévoit ce qui suit:
«Les États membres établissent des programmes en vue d'atteindre les objectifs suivants:
- réduction de la teneur en métaux lourds des piles et accumulateurs,
- promotion de la mise sur le marché de piles et accumulateurs contenant des quantités plus faibles de matières dangereuses et/ou des matières moins polluantes,
- réduction progressive, dans les ordures ménagères, de la quantité de piles et accumulateurs usagés relevant de l'annexe I,
- promotion de la recherche sur la réduction de la teneur en matières dangereuses, sur le remplacement de celles-ci par des matières moins polluantes dans les piles et accumulateurs ainsi que sur les systèmes de recyclage,
- élimination séparée des piles et accumulateurs usagés relevant de l'annexe I.
Les programmes sont établis pour la première fois pour une période de quatre ans prenant cours le 18 mars 1993. Ils doivent être communiqués à la Commission au plus tard le 17 septembre 1992.
Les programmes sont revus et actualisés régulièrement, au moins tous les quatre ans, à la lumière, notamment, des progrès techniques, de la situation économique et de celle de l'environnement. Les programmes modifiés doivent être communiqués à la Commission en temps utile.»
4 L'article 7 de la directive se lit comme suit:
«1. Les États membres veillent à ce que la collecte séparée et, le cas échéant, la mise en place d'un système de consigne soient organisées efficacement. En outre, les États membres, afin d'encourager le recyclage, peuvent introduire des mesures prenant par exemple la forme d'instruments économiques. Ces mesures doivent être mises en place après consultation des parties concernées, elles doivent reposer sur des critères écologiques et économiques valables et éviter des distorsions de concurrence.
2. Lors de la communication de leurs programmes visés à l'article 6, les États membres informent la Commission des mesures qu'ils ont prises en vertu du paragraphe 1.»
III - Les faits
5 En application de la réglementation précitée, les États membres sont tenus d'établir et de communiquer les programmes décrits à l'article 6 et les mesures visées à l'article 7 de la directive. Le 11 mai 1994, le royaume de Belgique n'a communiqué à la Commission que certaines mesures prises par la Région flamande, la Région de Bruxelles-Capitale et la Région wallonne en vue de se conformer à la directive. La Commission a estimé que ces mesures comportaient des lacunes et des insuffisances. Elle a constaté plus particulièrement qu'elle n'avait pas reçu communication, d'une part, de programmes remplissant les conditions de l'article 6 de la directive et, d'autre part, de mesures de mise en oeuvre des prescriptions de l'article 7, paragraphe 1, de la directive. Sur la base des informations dont elle disposait, la Commission a estimé que le royaume de Belgique avait vraisemblablement manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 6 et 7, paragraphe 2, de la directive.
6 C'est la raison pour laquelle, le 3 juillet 1995, conformément à la procédure de l'article 169 du traité, elle a mis le gouvernement belge en demeure de lui présenter ses observations au sujet de ladite infraction dans un délai de deux mois.
7 Le royaume de Belgique n'ayant pas répondu, la Commission lui a adressé, le 27 décembre 1996, un avis motivé dans lequel elle faisait grief à cet État d'avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 6 et 7, paragraphe 2, de la directive en ne lui communiquant qu'incomplètement le programme visé à l'article 6 de la directive et en ne l'informant pas des mesures qu'il devait prendre conformément à l'article 7 de la directive. Elle a en même temps invité le royaume de Belgique à se conformer à l'avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
8 Le 24 février 1997, le gouvernement belge a transmis à la Commission la réponse de la Région de Bruxelles-Capitale, dans laquelle il est dit que la mise en oeuvre des objectifs visés à l'article 6, premier alinéa, troisième et cinquième tirets, de la directive relève de la compétence de cette région. Cette réponse fait encore état des résultats des mesures prises en ce qui concerne la collecte séparée et le recyclage des piles usagées; le gouvernement belge a encore informé la Commission de l'élaboration d'un protocole d'accord entre les trois régions du pays et la personne morale ASBL Bebat, qui a mis en place un système de collecte et de recyclage des piles usagées. Enfin, la Région de Bruxelles-Capitale donne des informations sur le contenu envisagé pour un projet concernant les déchets, en cours d'élaboration.
9 Le 29 avril 1997, le gouvernement belge a transmis à la Commission la réponse de la Région wallonne, qui expose un programme d'action pour la gestion des déchets que sont les piles et accumulateurs usagés. Ce programme est susceptible de mise à jour lors de l'adoption du deuxième plan wallon des déchets, dont il constituera un élément.
10 Le 9 juillet 1997, le royaume de Belgique a transmis à la Commission l'arrêté royal du 17 mars 1997, relatif aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, dont l'article 3 prévoit que le ministre fédéral qui a l'environnement dans ses attributions établit des programmes en vue d'atteindre les objectifs qui figurent aux premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa, de la directive 91/157.
11 Se basant sur les éléments dont elle disposait, à savoir que les autorités régionales du pays avaient pris des mesures concernant les troisième et cinquième objectifs visés à l'article 6, paragraphe 1, de la directive, tandis que des programmes devaient encore être établis au niveau fédéral en ce qui concerne les premier, deuxième et quatrième objectifs, la Commission en a déduit que toutes les mesures requises, prévues par l'article 6 de la directive, n'avaient pas été prises. En revanche, constatant que les autorités belges avaient communiqué, fût-ce en marge de la directive 91/157, la législation relative au système «écotaxes» (qui concernait notamment aussi les piles), la Commission n'a pas maintenu son grief concernant la violation de l'article 7, paragraphe 2, de la directive et elle s'est réservé la possibilité de revenir sur ce point si d'autres mesures étaient adoptées sans lui être communiquées.
12 Aussi la Commission a-t-elle décidé de former le présent recours le 6 octobre 1997, estimant que le royaume de Belgique ne s'était pas conformé à l'avis motivé du 26 décembre 1996.
13 Précisons encore que, le 26 novembre 1997, les autorités belges ont communiqué à la Commission certains éléments complétant la réponse du gouvernement de la Région flamande à l'avis motivé de la Commission du 26 décembre 1996.
IV - Les thèses des parties
14 La Commission fonde son recours sur l'article 189, troisième alinéa, du traité CE et sur l'article 5, premier alinéa, du même traité, selon lequel les États membres destinataires d'une directive sont tenus d'atteindre les résultats qu'elle prévoit dans le délai qu'elle indique. Elle rappelle la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique pour justifier son inobservation des obligations et des délais prescrits par les directives communautaires.
15 Elle allègue que, au cours de la procédure précontentieuse, il n'a pas été contesté et il était incontestable que le royaume de Belgique n'avait pas pris toutes les mesures requises pour établir les programmes prévus à l'article 6 de la directive. Elle soutient que les mesures prises par les régions étaient insuffisantes parce qu'elles ne concernaient pas les premier, deuxième et quatrième objectifs visés à l'article 6, premier alinéa, de la directive, alors que des mesures supplémentaires auraient dû être prises au niveau fédéral en ce qui concerne ces objectifs, ainsi qu'il ressort aussi des termes de l'article 3 de l'arrêté royal du 17 mars 1997.
16 En outre, la requérante fait valoir que, jusqu'à l'expiration du délai prévu par l'article 6, deuxième alinéa, de la directive, le royaume de Belgique ne lui avait jamais dit que les objectifs visés à l'article 6 avaient été atteints et qu'il n'était plus nécessaire d'établir des programmes pour la mise en oeuvre des objectifs visés aux premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa. Elle souligne aussi que les mesures indiquées en termes généraux dans la lettre du royaume de Belgique ne lui avaient jamais été communiquées jusque-là.
17 La Commission signale encore que l'article 6 de la directive prévoit que des programmes sont établis pour des périodes successives de quatre ans dans le cadre d'une procédure dynamique en vue d'atteindre le meilleur résultat possible en fonction de la situation existant à chaque fois, de telle sorte que la teneur des piles et accumulateurs en mercure et métaux lourds soit ramenée au niveau zéro. Elle considère aussi que les mesures alléguées par le royaume de Belgique ne remplissent pas ces conditions. Plus précisément, elle prétend que la réduction de la teneur en mercure ne figure pas parmi les obligations visées à l'article 6 de la directive, mais parmi celles de l'article 3, paragraphe 1. Elle souligne également que, contrairement aux assertions de l'État défendeur, les premier et deuxième tirets de l'article 6, premier alinéa, de la directive ne fixent pas de limite pour la teneur en matières dangereuses et que les efforts entrepris au niveau national ne peuvent être couronnés de succès que si ces matières sont définitivement éliminées. Enfin, elle fait remarquer que le système «écotaxes» fait partie des obligations visées à l'article 7, paragraphe 2, de la directive, dont elle n'allègue plus la violation, et que les mesures de promotion de la recherche, invoquées par le royaume de Belgique, ne lui avaient pas été communiquées. En outre, selon la Commission, le système Bebat, ainsi qu'il ressort de l'article 3 de l'accord précité, mentionne la collecte sélective et le recyclage des accumulateurs, et non les premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa, de la directive.
18 A cet égard, la Commission allègue que, même si certains résultats ont été atteints avant la date prévue par la directive pour la mise en oeuvre des programmes successifs pour des périodes de quatre ans, cela ne dispense pas un État membre de l'obligation d'établir les programmes prévus. De toute façon, le royaume de Belgique ne lui a absolument pas communiqué le contenu d'un quelconque programme se rapportant aux premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa, de la directive, ni dans le délai prévu par l'article 6, deuxième alinéa, de la directive, ni dans le délai imparti par la Commission dans son avis motivé, ni même avant le dépôt de la réplique de la Commission.
19 Pour ces raisons, la Commission demande à la Cour, d'une part, de constater que, en ne prenant pas et/ou en ne communiquant pas toutes les mesures nécessaires, le royaume de Belgique ne s'est pas conformé à l'article 6 de la directive 91/157 et, d'autre part, de condamner cet État aux dépens.
20 Le royaume de Belgique ne conteste pas le défaut de communication des programmes, incriminé par la Commission. Dans sa duplique, il dit expressément qu'il n'a pas communiqué à la Commission les accords qui avaient été conclus au niveau fédéral.
21 Il rétorque toutefois, d'une part, que, à l'époque où les programmes prévus par l'article 6 de la directive devaient être établis pour la première fois pour une période de quatre ans (2), l'autorité fédérale n'était pas compétente pour les établir. La protection de l'environnement relevait en principe de la compétence des régions. Ce n'est qu'avec la réforme du 16 juillet 1993 que l'autorité fédérale est devenue compétente pour prendre les mesures prévues par les premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa, de la directive.
22 D'autre part, le royaume de Belgique fait valoir que l'établissement des programmes prévus par l'article 6, premier alinéa, de la directive ne doit être considéré comme nécessaire que dans la mesure où les objectifs de la directive n'ont pas encore été atteints. A cet égard, il estime qu'il s'est conformé aux obligations résultant de l'article 6 de la directive 91/157 et qu'il n'était dès lors pas nécessaire de prendre des mesures supplémentaires.
23 Plus précisément, le gouvernement belge confirme que, au moment de l'adoption de la directive précitée, il avait déjà pris de nombreuses mesures en vue d'atteindre ces objectifs. Selon lui, ces mesures ont été complétées par d'autres mesures, prises après l'adoption de la directive. Sur ce point, il renvoie aux programmes précités des régions et à l'arrêté royal du 17 mars 1997. Il estime que cet arrêté royal ne constitue pas une simple transposition et incorporation de la directive et n'équivaut pas à une reconnaissance de ce que les programmes n'ont pas été établis avant cette date, mais qu'il confirme une situation existante et pose le cadre juridique pour d'éventuelles réglementations futures du gouvernement fédéral dans cette matière. En outre, le royaume de Belgique fait état de deux accords, tout en admettant qu'il n'en a communiqué le texte pour la première fois que dans le mémoire en défense. Plus précisément, il cite, premièrement, l'accord de 1989 avec les producteurs de piles, visant à réduire la teneur des piles en métaux lourds, notamment en mercure, et, deuxièmement, les programmes élaborés par les fabricants européens en vue de réduire les quantités de matières dangereuses et de rechercher des produits de substitution moins polluants. Il ajoute encore que, en avril 1990, la Fédération de l'électricité et de l'électronique (FEE) et Fabrimétal se sont engagées par une convention à adopter le code de bonne pratique du 1er janvier 1988, visant à réduire la quantité de mercure dans les piles électriques primaires commercialisées en Belgique.
24 L'État défendeur souligne également l'importance de l'ASBL Bebat, qui a été créée en août 1995 dans le cadre de la loi du 16 mars 1993, modifiée par la loi du 7 mars 1996, relative à la collecte et au recyclage des piles. Cette personne morale a conclu, le 17 juin 1996, un protocole d'accord avec les trois régions et elle prend des mesures en vue de promouvoir la recherche visant à développer des techniques de collecte des piles. En outre, le royaume de Belgique souligne que le système «écotaxes» ne relève pas seulement des objectifs visés à l'article 7 de la directive; il parvient dans une large mesure à mettre sur le marché des piles et des accumulateurs contenant moins de matières dangereuses ou des matières moins polluantes, ainsi qu'à promouvoir la recherche en vue de réduire la quantité de matières dangereuses et de les remplacer par des matières moins polluantes.
25 Le royaume de Belgique fait valoir que la notion de «programme» au sens de la directive n'a pas de contenu juridique formel précis. Tout ensemble de mesures visant à atteindre les objectifs fixés par la directive - quelles que soient leur nature juridique et leur forme - doit être considéré comme un «programme» au sens de la directive. A cet égard, le royaume de Belgique souligne que les accords précités doivent être considérés comme des programmes qui satisfont aux exigences de l'article 6 de la directive, d'une part, parce qu'ils relèvent des objectifs visés aux premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa, et, d'autre part, parce qu'ils appliquent une procédure dynamique en vue de la réduction la plus efficace de la teneur en matières dangereuses en fonction de la situation existante. En outre, il souligne que la directive ne fixe pas d'objectif chiffré pour la réduction de la teneur en matières dangereuses ou polluantes et pour la promotion de la mise sur le marché de piles et d'accumulateurs contenant moins de matières dangereuses ou polluantes; on ne peut donc pas déterminer le moment auquel cet objectif est atteint.
26 Eu égard à ce qui précède, le royaume de Belgique estime que les objectifs visés à l'article 6 de la directive ont été atteints et que son seul manquement réside dans le défaut de communication à la Commission des accords conclus au niveau fédéral, manquement qui n'a toutefois, selon lui, qu'un caractère purement formel. Il demande dès lors à la Cour de rejeter le recours et de condamner la Commission aux dépens.
V - Notre point de vue sur le recours
27 Selon les griefs de la Commission, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 de la directive 91/157. Il convient dès lors de déterminer avec précision quelles sont ces obligations, étant donné que les parties les interprètent selon des approches différentes. Précisons toutefois que la Cour n'a pas eu jusqu'à présent l'occasion d'analyser la directive de manière approfondie (3).
28 Il nous paraît utile de signaler, à titre d'introduction, que, du point de vue méthodologique, les dispositions de l'article 6 de la directive peuvent être interprétées selon deux approches différentes. Selon la première approche, basée sur les termes exprès de cet article, les États membres sont soumis à deux obligations distinctes: l'établissement de programmes en vue d'atteindre les objectifs visés au premier alinéa de l'article 6 (a) et la communication de ces programmes à la Commission sur la base des dispositions des deuxième et troisième alinéas de cet article (b). Selon la deuxième approche, qui utilise l'interprétation systématique et téléologique des dispositions concernées, il est plus correct de ne pas faire de distinction entre deux obligations séparées; il existe en fait une obligation unique d'établissement-communication des programmes prescrits, ce qui fait que, si l'on constate que les mesures nationales sont entachées de vices au niveau de leur établissement ou au niveau de leur communication, on doit automatiquement admettre que l'État membre ne s'est pas conformé à toutes les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 de la directive (c). Pour que notre analyse soit exhaustive, nous examinerons successivement les deux voies interprétatives, bien qu'elles débouchent sur la même réponse.
a) L'obligation d'établir des programmes
29 Selon l'article 6, premier alinéa, de la directive 91/157, les États membres établissent des programmes en vue d'atteindre les cinq objectifs énumérés dans cet alinéa.
30 A notre avis, l'obligation d'établir des programmes ne peut absolument pas être mise en oeuvre par des mesures isolées ou des actes spéciaux et précis dans le secteur des piles et des accumulateurs. Nous rappellerons que la directive litigieuse vise entre autres à protéger l'environnement, ainsi qu'il est expressément dit dans ses considérants. La réalisation de cet objectif dépend nécessairement de la mise en place simultanée, d'une part, de mesures réglementaires et, d'autre part, d'actes matériels; elle dépend aussi dans une large mesure de la programmation de l'action globale des pouvoirs publics des États et de la Communauté dans les secteurs présentant un intérêt environnemental. En d'autres termes, la nécessité d'une programmation adéquate dans le cadre de la mise en oeuvre de programmes complets, visée à l'article 6 de la directive, ne peut pas être couverte par l'action ad hoc des autorités nationales dans les secteurs correspondants qui devraient être concernés par la programmation (4).
31 L'allégation de la Commission selon laquelle, même si certains résultats ont été atteints par des mesures de mise en oeuvre de la première d'une série de programmes pour quatre ans, prises par un État membre au moment prévu par l'article 6, deuxième alinéa, de la directive, cet État n'est pas libéré de l'obligation d'établir des programmes est donc fondée.
32 Or, tout en admettant qu'il n'a pas établi de programmes au sens strict au niveau fédéral en vue d'atteindre les premier, deuxième et quatrième objectifs visés à l'article 6, premier alinéa, le royaume de Belgique prétend que les accords qu'il cite et les mesures qu'il a prises ont permis d'atteindre intégralement les objectifs visés à l'article 6 de la directive et qu'ils peuvent en tout cas être considérés comme des «programmes». Dans la mesure où la directive ne définit pas formellement ce qu'il faut entendre par «programme», le royaume de Belgique estime que tout ensemble de mesures visant à atteindre les objectifs fixés par la directive, quelles que soient leur nature juridique et leur forme, doit être considéré comme un programme.
33 Indépendamment de ce qui précède, il faut en tout cas que les mesures nationales prises comportent tous les éléments du «programme» prévu par l'article 6 de la directive (5). Ainsi que nous l'avons déjà indiqué, la Cour n'a pas encore eu l'occasion de dire ce qu'il faut entendre par «programme» au sens de l'article 6 de la directive 91/157. Cette définition devra être trouvée dans les éléments fournis par la directive elle-même. A cet égard, l'article 6 de ladite directive détermine le contenu des programmes (par les cinq objectifs énoncés au premier alinéa de cet article) et leur calendrier (par les deuxième et troisième alinéas de cet article).
34 Il résulte des termes de cette disposition et de l'économie générale de la directive que le législateur communautaire souhaite que le problème des déchets spéciaux (tels que les piles et accumulateurs) soit traité par étapes, selon un calendrier précis. C'est la raison pour laquelle il prévoit l'élaboration de programmes nationaux qui «... sont revus et actualisés régulièrement, au moins tous les quatre ans, à la lumière, notamment, des progrès techniques, de la situation économique et de celle de l'environnement» (6). En outre, comme le soutient aussi la Commission, il découle de l'utilisation des termes «réduction» et «promotion», figurant aux premier, deuxième et quatrième tirets de l'article 6, premier alinéa, et du fait que cet article prévoit une succession de programmes couvrant des périodes de quatre ans qu'aucune limite quantitative n'a été fixée pour la réalisation définitive des objectifs concrets de la directive. Au contraire, celle-ci consacre une procédure dynamique de réduction continue des matières dangereuses, à savoir le mercure et les métaux lourds, en attendant leur interdiction définitive.
35 Nous examinerons maintenant les allégations du royaume de Belgique à la lumière des critères de l'article 6 de la directive. En ce qui concerne les accords invoqués par le gouvernement belge, il faut faire les remarques suivantes:
- d'une part, le calendrier de leur adoption n'est pas conforme à l'article 6 de la directive dans la mesure où ils ne prévoient pas qu'ils seront revus et actualisés régulièrement et communiqués à la Commission, conformément au deuxième alinéa de l'article 6. Tant le code de bonne pratique, conclu le 1er janvier 1988 et en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, que la convention portant adaptation dudit code, signée le 20 avril 1990, ne contiennent qu'une déclaration d'intention générale des parties d'étudier les moyens permettant de réduire les matières dangereuses (le code après 1990 et la convention après 1992) et de favoriser leur remplacement (au plus tard en 1991). Il faut souligner que l'article 3 de la convention du 20 avril 1990 prévoit que les deux premières dispositions de cette convention «n'excluent nullement l'accélération du programme de réduction ou l'introduction de teneurs de mercure moins élevées, là où les moyens technologiques le permettent»; par conséquent, selon la logique de cette convention, la promotion continue de la réduction de la teneur en matières dangereuses au-delà d'un certain pourcentage est prévue comme une éventualité qui ne doit pas être exclue, alors qu'il faudrait, pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la directive, que cette réduction constitue l'objectif essentiel. Les accords dont le gouvernement belge fait état méconnaissent donc les dispositions spécifiques de la directive et ne sont en tout cas pas conformes à la logique et au calendrier précis qu'impose la programmation communautaire (7);
- d'autre part, l'article 1er de la convention du 20 avril 1990 de même d'ailleurs que l'article 1er du code de bonne pratique de 1988 prévoient et prescrivent la réduction de la teneur en mercure. En outre, ainsi qu'il a déjà été dit, l'article 2 des deux accords énonce en termes très généraux l'intention de continuer à rechercher les moyens de réduire les matières dangereuses. Cela étant dit, et bien que les articles 5 et 6 de la convention du 20 avril 1990 parlent de l'information annuelle des pouvoirs publics quant à l'évolution et à la mise en oeuvre des objectifs de l'accord et de la possibilité d'un consensus entre les parties lorsqu'il existe un différend au sujet de ce qui a été convenu dans le code de bonne pratique, ces dispositions ne sont pas conformes au contenu et à la dynamique des programmes au sens de l'article 6 de la directive dans la mesure où elles ne tendent pas à la suppression définitive des matières dangereuses.
36 En ce qui concerne le contenu des mesures qui ont été prises dans le cadre du système «écotaxes», il est évident qu'elles sont des mesures économiques, telles que prévues par l'article 7 de la directive en cause. Le fait qu'elles peuvent aussi incidemment avoir des conséquences positives - plus ou moins importantes - au niveau des objectifs visés à l'article 6 de la directive, comme le prétend le gouvernement belge, n'est évidemment pas suffisant pour qu'on les considère comme des programmes en vue d'atteindre ces objectifs.
37 A cet égard, le fait que le budget de Bebat prévoit d'importants crédits pour la recherche ne veut pas nécessairement dire qu'un programme de recherche, conforme aux objectifs et, surtout, aux conditions de l'article 6 de la directive, existe.
38 Enfin, l'article 3 de l'arrêté royal du 17 mars 1997 ne peut pas être considéré comme une transposition de la directive. Il est vrai qu'il trace le cadre juridique sur la base duquel les organes compétents prendront ensuite les mesures de mise en oeuvre des objectifs de la directive. Toutefois, prévoir ce cadre juridique en reprenant simplement le texte de la directive dans une disposition de l'ordre juridique interne ne constitue pas une transposition intégrale de l'article 6 de la directive et ne peut pas réparer le fait que des programmes spécifiques n'ont pas été établis conformément à cet article (8).
39 Il résulte de ce qui précède que le royaume de Belgique ne s'est pas conformé à l'obligation d'établir des programmes conformément à l'article 6 de la directive 91/157. Bien qu'il ait pris des mesures qui ont eu des résultats positifs pour atteindre les objectifs de la directive, ces mesures ne correspondent pas à ce qu'il faut entendre par «programme», telle que cette notion découle de l'article 6 de la directive; par conséquent, l'adoption de ces mesures ne pourrait pas satisfaire à l'obligation d'établir les programmes dans les délais aux conditions spéciales prévues par l'article 6 de la directive en cause.
40 Étant donné que le royaume de Belgique n'a pas transposé, dans le délai fixé par la directive - ni, d'ailleurs, dans le délai imparti par l'avis motivé de la Commission -, l'article 6 de la directive en cause dans le droit interne, nous estimons que le recours de la Commission doit, sur ce point, être déclaré fondé (9).
b) L'obligation de communiquer les programmes
41 En vertu de l'article 6, deuxième alinéa, de la directive 91/157, les États membres devaient communiquer à la Commission, au plus tard le 17 septembre 1992, les programmes établis en application du premier alinéa pour une période de quatre ans prenant cours le 18 mars 1993; ils devaient ensuite communiquer en temps utile tous les programmes modifiés.
42 Par conséquent et subsidiairement, outre qu'il n'a pas pris les mesures nécessaires pour établir les programmes conformément à l'article 6 de la directive en cause, il est clair et il n'est pas contesté que le royaume de Belgique n'a pas communiqué ces mesures dans le délai fixé par cet article. Les différentes mesures qui ont été prises par les autorités régionales n'ont été communiquées que le 11 mai 1994, alors que, à l'exception de la réponse de la Région de Bruxelles-Capitale du 24 février 1997, toutes les autres communications de mesures prises par le royaume de Belgique ont eu lieu après l'expiration du délai fixé par la Commission dans son avis motivé du 27 décembre 1996.
43 En outre, le gouvernement belge admet expressément dans sa duplique qu'il n'a pas communiqué dans les délais à la Commission les accords qui ont été conclus au niveau fédéral et qu'il invoque à l'appui de son allégation selon laquelle il a atteint les objectifs visés à l'article 6 de la directive. La Commission a pris connaissance de l'existence et du contenu de ces accords par les pièces que le gouvernement belge a déposées au cours de la procédure écrite devant la Cour.
44 Enfin, dans la mesure où le royaume de Belgique n'a pas assuré le suivi des programmes, au moins tous les quatre ans, conformément à l'article 6, troisième alinéa, de la directive ni communiqué en temps utile les mesures qu'il prétend avoir prises en vertu des programmes prévus, il n'a pas communiqué - et ne pourrait d'ailleurs pas avoir communiqué - les programmes revus et actualisés au sens de cet alinéa.
45 Il s'ensuit donc que le royaume de Belgique a manqué à l'obligation de communication, qui découle des deuxième et troisième alinéas de l'article 6 de la directive 91/157, et les allégations de la requérante à cet égard doivent dès lors être considérées comme fondées.
c) L'établissement et la communication des programmes en tant qu'obligation unique
46 Bien que le royaume de Belgique admette expressément dans sa duplique qu'il n'a pas communiqué à la Commission les accords qui ont été conclus au niveau fédéral, il estime que ce manquement a un caractère purement formel et ne peut pas justifier comme tel sa condamnation par la Cour. A notre avis, ce point de vue n'est pas correct. D'une part, le défaut de communication, qui n'est pas contesté, constitue comme tel une violation d'une obligation spécifique, expressément prévue par l'article 6, deuxième alinéa, de la directive. D'autre part, ce défaut de communication a des conséquences directes et graves sur l'exécution effective des obligations matérielles qui découlent de l'article 6 de la directive; nous pensons dès lors que l'économie générale de cet article impose de manière absolue, comme une obligation unique, l'établissement et la communication des programmes prévus.
47 La directive en cause a été arrêtée en vertu de l'article 100 A du traité CE, c'est-à-dire qu'elle vise au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Plus précisément, ainsi qu'il est dit dans les considérants de la directive, le rapprochement des législations est nécessaire parce qu'«une disparité entre les dispositions législatives ou les mesures administratives prises par les États membres est susceptible de créer des entraves aux échanges communautaires et des distorsions de concurrence et peut avoir, de ce fait, une incidence directe sur l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur». Le contrôle des programmes, des mesures et des autres actes des autorités nationales dans le secteur régi par la directive a donc une importance toute particulière.
48 Pour que ce contrôle soit possible, il faut non seulement que les programmes prévus par l'article 6 de la directive soient établis, mais aussi qu'ils soient communiqués à la Commission. Par conséquent, les obligations concrètes qui découlent de l'article 6 de la directive ne peuvent pas être considérées comme ayant été mises à exécution aussi longtemps que les actes des États à cet égard ne sont pas connus de la Commission (10). L'obligation des États membres de communiquer les programmes qu'ils ont établis n'est pas une obligation formelle, mais une obligation substantielle, dans la mesure où elle permet le contrôle des mesures nationales par la Commission.
49 Il résulte de ce qui précède que, en communiquant tardivement ou en ne communiquant pas, comme il l'admet lui-même, les mesures qu'il a prises ni, a fortiori, les programmes prévus par l'article 6, le royaume de Belgique a manqué, uniquement pour cette raison, aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 de la directive 91/157.
50 Par conséquent, les allégations de la requérante doivent être intégralement considérées comme fondées. La Cour peut aboutir à cette conclusion quelle que soit son interprétation de la disposition litigieuse de l'article 6 de la directive (11).
51 Enfin, nous reprenons la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle un État ne peut exciper de la pratique suivie sur son territoire, des dispositions ou des situations d'ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et des délais découlant du traité (12). Par conséquent, les allégations des autorités régionales et fédérales quant à la détermination des compétences à l'égard des objectifs visés à l'article 6 de la directive ne peuvent en aucun cas justifier leur manquement à l'obligation d'établir et de communiquer les programmes prévus par cet article. A cet égard, et même si les programmes qui auraient dû être établis relevaient de la compétence des régions, le fait que les régions ne les ont pas communiqués en temps utile engage la responsabilité de l'État fédéral, qui manque ainsi à ses obligations (13).
VI - Conclusion
52 Par conséquent, nous proposons à la Cour:
1) de constater que le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 de la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses;
2) de condamner le royaume de Belgique aux dépens, conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.
(1) - JO L 78, p. 38.
(2) - C'est-à-dire le 18 mars 1993.
(3) - Voir les arrêts du 11 juillet 1996, Commission/Italie (C-303/95, Rec. p. I-3859) (article 11 de la directive 91/157 - Manquement d'État non contesté); du 13 novembre 1997, Commission/Allemagne (C-236/96, Rec. p. I-6397); du 29 mai 1997, Commission/France (C-282/96 et C-283/96, Rec. p. I-2929), et l'ordonnance de la Cour du 30 mars 1998, Commission/Italie (C-286/96).
(4) - Voir l'arrêt du 28 mai 1998, Commission/Espagne (C-298/97, Rec. p. I-3301), ainsi que nos conclusions du 19 mars 1998 sous cet arrêt.
(5) - En d'autres termes, le royaume de Belgique n'aurait pas manqué aux obligations prévues par l'article 6 de la directive dans la seule mesure où les mesures qu'il a prises et les accords qui ont été élaborés pourraient être considérés comme des «programmes» au sens de l'article 6 de la directive. A cet égard, nous devons citer tout particulièrement l'affaire Commission/France, qui concerne le défaut de transposition, par la République française, de l'article 3 de la directive 85/339/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant les emballages pour liquides alimentaires (JO L 176, p. 18). Afin d'atteindre les objectifs de la directive, l'article précité imposait l'obligation d'établir, au moins tous les quatre ans et pour la première fois pour la période commençant le 1er janvier 1987, des programmes qui devaient être communiqués à la Commission avant la date précitée. Dans cette affaire, qui n'est pas très éloignée de la présente affaire, la Cour a jugé que, pour trancher le litige, il y avait lieu de vérifier si les accords volontaires invoqués par la République française présentaient toutes les caractéristiques des programmes de réduction visés à l'article 3. Voir l'arrêt du 5 octobre 1994 (C-255/93, Rec. p. I-4949, point 20).
(6) - Dernier alinéa de l'article 6 de la directive.
(7) - En ce qui concerne le fait que les mesures de transposition de la directive dans l'ordre juridique interne doivent fixer et respecter le calendrier imposé par la directive, voir l'arrêt du 29 mai 1997, Commission/France, précité dans la note 3 (points 24, 25 et 27).
(8) - Contrairement à ce que le gouvernement belge soutient indirectement, il n'est pas nécessaire que les dispositions de la directive soient reprises formellement et textuellement dans une disposition législative ou réglementaire expresse et spécifique. La jurisprudence de la Cour a admis qu'un contexte juridique général peut constituer la mise en oeuvre correcte de la directive à la seule condition que ce contexte assure effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise. Voir les arrêts du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-131/88, Rec. p. I-825, point 6); du 8 juillet 1987, Commission/Belgique (247/85, Rec. p. 3029, point 9), et du 8 juillet 1987, Commission/Italie (262/85, Rec. p. 3073, point 9).
(9) - Voir, à titre d'exemple, l'arrêt du 20 mars 1997, Commission/Belgique (C-294/96, Rec. p. I-1781), et l'arrêt du 29 mai 1997, Commission/France, précité dans la note 3 (point 29).
(10) - Voir les points 12 et 13 de nos conclusions du 19 mars 1998 sous l'arrêt Commission/Espagne, précité dans la note 4.
(11) - Toutefois, si l'on admet la voie interprétative selon laquelle il existe deux obligations séparées, à savoir l'obligation d'établir les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 6 de la directive et l'obligation de les communiquer, la constatation que l'État membre a commis une violation spécifique en ne communiquant pas les mesures en temps utile ne veut pas nécessairement dire qu'il ne s'est pas non plus conformé à l'obligation d'arrêter les mesures en question. Inversement, si l'on admet la deuxième voie interprétative - qui nous paraît plus conforme à la rigueur qui caractérise la réglementation en cause -, à savoir celle de l'existence d'une obligation unique d'établir et de communiquer les mesures, il n'est pas nécessaire d'examiner de surcroît si les mesures prises par le royaume de Belgique satisfont aux autres prescriptions de l'article 6 de la directive, dès lors que la Cour constate une violation de l'obligation de communiquer les mesures, violation que le royaume de Belgique admet d'ailleurs lui-même.
(12) - Voir, parmi de nombreux autres arrêts, celui du 20 mars 1997, Commission/Belgique.
(13) - Voir à cet égard les arrêts du 11 juin 1991, Commission/Belgique (C-290/89, Rec. p. I-2851), et du 13 décembre 1991, Commission/Italie (C-33/90, Rec. p. I-5987, point 24).
Full & Egal Universal Law Academy