Conclusões do Advogado-Geral
1 O objecto desta acção por incumprimento intentada pela Comissão das Comunidades Europeias contra a República Italiana é a declaração pelo Tribunal de Justiça que a República Italiana violou as suas obrigações decorrentes do Tratado CE em virtude não de uma eventual transposição deficiente, mas sim do facto de não ter aplicado integral e correctamente, na zona do leito do ribeiro San Rocco, o disposto nos artigos 4._, 5._, 7._, primeiro travessão, e 10._ da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (1), nem as disposições correspondentes, com as alterações que lhes foram introduzidas pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (2).
2 Esta acção suscita, aliás, diversas questões interessantes relativas à sua admissibilidade, à própria noção de incumprimento e ao alcance do ónus da prova que impende sobre a Comissão.
O enquadramento jurídico
3 A Directiva 75/442 tem em vista a aproximação das disposições dos Estados-Membros em matéria de eliminação dos resíduos.
4 As disposições relevantes da Directiva 75/442, no que toca ao presente processo, estão redigidas do seguinte modo na versão inicial da directiva:
«Artigo 4._
Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente e, nomeadamente:
- sem criar riscos para a água, ar ou solo, nem para a fauna e a flora,
- sem causar incómodos por ruído ou cheiros,
- sem causar danos aos locais e às paisagens.
Artigo 5._
Os Estados-Membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos.
... Artigo 7._
Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos:
- os remeta a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação,
ou
- ...
...
Artigo 10._
As empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito ou tratamento dos próprios resíduos, assim como as que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, estão sujeitas à fiscalização da autoridade competente referida no artigo 5._»
5 O artigo 1._ da Directiva 91/156 determina que os artigos 1._ a 12._ da Directiva 75/442 são substituídos pelos novos artigos 1._ a 18._ e pelos anexos I, IIA e IIB.
6 O disposto nos artigos 4._, 5._ 7._ e 10._ da Directiva 75/442 é substituído pelo disposto nos novos artigos 4._, 6._, 8._ e 13._, que estão redigidos da maneira seguinte:
«Artigo 4._
Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
- sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora,
- sem causar perturbações sonoras ou por cheiros,
- sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.
...
Artigo 6._
Os Estados-Membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competente(s) encarregada(s) da aplicação das disposições da presente directiva.
...
Artigo 8._
Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos:
- confie a sua manipulação a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações referidas no anexo IIA ou IIB, ou
- ...
...
Artigo 13._
Os estabelecimentos ou empresas que assegurem as operações referidas nos artigos 9._ a 12._ serão submetidos a controlos periódicos apropriados pelas autoridades competente.»
7 Nos termos do artigo 2._ da Directiva 91/156, os Estados-Membros deverão adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva o mais tardar em 1 de Abril de 1993.
O processo pré-contencioso
8 Em 26 de Junho de 1990, a Comissão enviou uma carta de notificação ao Governo italiano, em que referia a violação das obrigações decorrentes dos artigos 4._, 5._, 6._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442.
9 Por carta de 28 de Janeiro de 1992, o Ministério do Ambiente italiano forneceu à Comissão as informações seguintes:
- verificou-se que, no vale de San Rocco, matérias biológicas e químicas provenientes da segunda policlínica foram sistematicamente despejadas, o que punha gravemente em risco a população residente em certos bairros;
- nesse mesmo vale, foram registados sérios problemas hidrogeológicos devidos à existência de pedreiras;
- uma dessas pedreiras foi utilizada, no passado, como descarga ilegal;
- após ter sido embargada, em 8 de Maio de 1990, esta pedreira foi de novo utilizada como descarga em Maio de 1991. O concessionário foi objecto de um procedimento penal em virtude desta reutilização.
10 Não tendo recebido qualquer comunicação relativa à aplicação das medidas destinadas a restabelecer a situação ambiental no vale de San Rocco, a Comissão enviou ao Governo italiano, por carta de 5 de Julho de 1996, um parecer fundamentado em que concluiu que a República Italiana tinha violado os artigos 4._, 5._, 6._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442.
11 Em 2 de Janeiro de 1997, a Comissão recebeu uma nota da representação permanente da Itália junto da União Europeia de notificação de um plano de gestão do ambiente relativo a toda a região da Campânia, em que se situa o vale de San Rocco.
12 Esta mesma representação permanente notificou posteriormente à Comissão, por carta de 21 de Abril de 1997, uma comunicação do Ministério do Ambiente, na qual se mencionava toda uma série de iniciativas tendentes a restabelecer a situação ambiental no vale de San Rocco. Esta comunicação esclarecia nomeadamente que:
- a comuna de Nápoles, de acordo com a Direcção do Ambiente da província, tomou as medidas necessárias para vigiar as eventuais descargas ilegais de resíduos no vale de San Rocco;
- a pedreira situada na parte superior do vale, utilizada por diversas vezes como descarga ilegal, foi de novo embargada em Setembro de 1996;
- as águas lançadas pela segunda policlínica são encaminhadas doravante definitivamente para o esgoto da comuna;
- as autoridades locais adoptaram seis medidas de encerramento de outras tantas descargas privadas;
- enfim, o serviço de esgotos da comuna de Nápoles já levou a cabo, tendo em vista garantir a segurança (em italiano, «incolumità») pública e privada, numerosas intervenções que consistiram na desobstrução, na fiscalização contínua e na limpeza do vale;
- foi designada uma comissão de peritos, que foi encarregada de preparar um projecto tendo em vista sanear completamente o leito do curso de água, tanto de um ponto de vista geomorfológico e hidráulico como do ponto de vista sanitário.
13 Com base nestas informações, a Comissão procedeu a controlos das iniciativas anunciadas sobre o estado do ambiente no vale de San Rocco, na sequência dos quais teve conhecimento de uma deliberação do Conselho Municipal de Nápoles, de 10 de Março de 1997, da qual resulta que:
- o leito de San Rocco carece de uma reconversão hidráulica imediata. O estado de poluição parece ter-se deteriorado, em consequência de novas descargas de águas residuais;
- o projecto relativo à reconversão hidráulica só pode ser aprovado no âmbito de uma decisão mais complexa, tendente a resolver, de maneira definitiva, todos os problemas ambientais na zona em causa;
- para este efeito, foi constituído um grupo de peritos independentes da administração, cuja missão essencial consiste em indicar as grandes linhas deste saneamento a partir das quais o serviço técnico da comuna deverá, em seguida, elaborar um projecto definitivo de reconversão hidráulica do vale de San Rocco.
14 Considerando que ainda não tinham sido adoptadas nem aplicadas todas as medidas necessárias para pôr fim às acusações notificadas à República Italiana no parecer fundamentado de 5 de Julho de 1996, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade da acção
15 O Governo demandado apresenta quatro fundamentos para impugnar a admissibilidade da acção.
Quanto ao primeiro fundamento de inadmissibilidade
16 O Governo italiano sustenta que, se bem que a carta de notificação não tenha que conter uma exposição pormenorizada das acusações, no presente caso, a acusação invocada na carta de notificação de 26 de Junho de 1990 não era suficientemente clara para lhe permitir apresentar utilmente os seus meios de defesa. Esta carta, segundo afirma, limitou-se a «uma alegação geral e hipotética de factos e a uma citação igualmente geral de artigos da directiva, sem explicar minimamente a ligação existente entre uns e outros». A República Italiana limitou-se portanto, na sua resposta de 28 de Janeiro de 1992, a fornecer à Comissão uma informação completa sobre as vicissitudes do vale de San Rocco.
17 A Comissão recorda, antes de mais, que, segundo uma jurisprudência constante (3), a carta de notificação deve indicar ao Estado-Membro os elementos necessários para a preparação da sua defesa e pode consistir tão-somente num primeiro resumo sucinto das acusações.
18 Segundo a Comissão, a carta de notificação identificou de maneira suficientemente precisa o incumprimento censurado ao Governo italiano, já que fez referência à poluição devida a descargas não controladas de resíduos provenientes de zonas a montante do vale de San Rocco e à ausência das acções necessárias para planificar, organizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos, na acepção da Directiva 75/442. A Comissão observa que, além disso, ela já tinha, por carta de 15 de Dezembro de 1988, pedido ao Governo italiano que apresentasse observações sobre a situação ambiental no vale de San Rocco. Finalmente, resulta da resposta à carta de notificação que o Governo italiano teve oportunidade de exercer plenamente o seu direito de defesa, já que se defendeu aí ponto por ponto e não invocou o carácter geral das acusações.
19 Ainda que se não possa, como faz a Comissão, deduzir do facto de o Governo italiano se ter defendido ponto por ponto que a acusação enunciada na carta de notificação era suficientemente precisa, considero, todavia, que, no presente caso, esta carta de notificação satisfazia plenamente o grau de precisão que fora exigido pela jurisprudência citada judiciosamente pela Comissão. Com efeito, a identificação do incumprimento, tal como foi recordado acima pela Comissão, e a indicação de que essa situação de facto era susceptível de constituir uma violação dos artigos 4._, 5._, 6._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442 devem ser considerados suficientes para permitir que o Estado-Membro em causa apresente a sua defesa.
20 Por conseguinte, tenho que concluir pela rejeição deste primeiro fundamento de inadmissibilidade.
Quanto ao segundo fundamento de inadmissibilidade
21 O Governo demandado alega, com este segundo fundamento, que existe uma diferença inadmissível entre o parecer fundamentado e a petição. As acusações invocadas no parecer fundamentado de 5 de Julho de 1996 dizem respeito tão-somente à versão inicial da Directiva 75/442, enquanto a petição faz igualmente referência ao disposto na Directiva 75/442, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Directiva 91/156.
22 A Comissão observa que o incumprimento que é censurado à República Italiana se refere a uma situação de facto - a saber, a poluição do vale de San Rocco pelos resíduos - que constitui uma violação manifesta da directiva, tanto na sua versão inicial como na sua versão modificada. As obrigações que foram impostas inicialmente aos Estados-Membros pela directiva, ainda que se tivessem mantido substancialmente inalteradas, tornaram-se mais pormenorizadas e mais rigorosas. As obrigações referidas nos artigos 4._, 5._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442 foram inteiramente confirmadas pela Directiva 91/156 e, portanto, a situação ambiental no vale de San Rocco deve a fortiori ser julgada contrária às novas disposições. Segundo a Comissão, o facto de a regulamentação aplicável ter conhecido, no decorrer do processo, determinadas alterações não pode permitir concluir que a Comissão alterou as suas acusações contra o Governo italiano.
23 Em apoio da sua argumentação, a Comissão invoca o acórdão de 17 de Novembro de 1992 (4), no qual o Tribunal de Justiça julgou que «o parecer fundamentado da Comissão e a acção devem basear-se em acusações idênticas. Esta exigência não pode, contudo, ir ao ponto de impor, em qualquer hipótese, uma coincidência perfeita entre as disposições nacionais mencionadas no parecer fundamentado e as referidas na petição. Quando se verifica uma alteração legislativa entre estas duas fases do processo, basta com efeito que o sistema aplicado pela legislação impugnada no decurso do procedimento administrativo tenha, no seu conjunto, sido mantido pelas novas medidas adoptadas pelo Estado-Membro». Este raciocínio poderia ser estendido, mutatis mutandis, à hipótese de ser a norma comunitária que foi objecto de alterações.
24 A isto, o Governo italiano responde que a divergência entre o parecer fundamentado e a petição não se pode justificar invocando a alteração da directiva no decurso do processo, visto que a alteração se produziu mais de três anos antes da notificação do parecer fundamentado. A Comissão não podia, portanto, na redacção do parecer fundamentado, manter em silêncio o facto de, a partir de 1 de Abril de 1993, o texto original da Directiva 75/442 já não estar em vigor.
25 Além disso, segundo o Governo demandado, a formulação do parecer fundamentado, na medida em que se refere exclusivamente às disposições da directiva original, implica a delimitação implícita mas clara do momento da infracção imputada, no sentido de que esta só diz respeito a factos anteriores a 1 de Abril de 1993.
26 Antes de tomar posição quanto a esta excepção de admissibilidade, parece-me indispensável recordar a cronologia do processo pré-contencioso, bem como a maneira como a Comissão citou as disposições cuja violação invoca.
27 A carta de notificação foi enviada em 26 de Junho de 1990.
28 A Directiva 91/156, que altera (e não substitui) a Directiva 75/442, foi aprovada em 18 de Março de 1991. Os Estados-Membros deviam acatá-la o mais tardar em 1 de Abril de 1993.
29 O parecer fundamentado tem a data de 5 de Julho de 1996. Nas suas conclusões, cita os artigos cuja violação é alegada na sua antiga numeração, o que não é certamente correcto.
30 Todavia, e isto parece-me muito importante, na introdução do parecer fundamentado, faz-se expressamente referência à alteração da Directiva. No ponto I, sexto parágrafo (os parágrafos anteriores expõem as obrigações resultantes dos antigos artigos), o parecer fundamentado enuncia, com efeito, o seguinte:
«A Directiva 75/442/CEE foi alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, para cuja transposição foi fixado o prazo de 1 de Abril de 1993. Todavia, o disposto nos artigos 4._, 5._, 7._ e 10._ da Directiva 75/442/CEE foi reproduzido, na sua essência, nos artigos 4._, 6._, 7._, 10._ e 13._ da Directiva 91/156/CEE.»
31 Quanto à petição, a Comissão menciona, na conclusão, os números dos antigos artigos, acrescentando de cada vez, entre parênteses, o número que a mesma disposição tem na versão alterada da directiva, com a indicação «que reproduz no essencial o seu conteúdo».
32 É certo que, em direito estrito, a Comissão deveria ter mencionado, tanto na conclusão do parecer fundamentado como na da petição, os novos números dos artigos, ainda que acrescentasse igualmente, entre parênteses, os antigos números.
33 Deverá, no entanto, deduzir-se daqui que a acção é inadmissível? Não penso assim.
34 Um primeiro argumento que vai contra uma atitude demasiado estrita é constituído pelo facto de não estarmos em presença de duas directivas em que uma sucedeu à outra, mas sim de uma só directiva em que algumas disposições foram substituídas por textos em grande parte idênticos.
35 Em segundo lugar, a correspondência entre as antigas e as novas disposições foi estabelecida com exactidão na parte introdutória do parecer fundamentado.
36 Em terceiro lugar, é necessário declarar que as novas disposições não são menos rigorosas do que as antigas. À República Italiana não são portanto censurados factos que eram criticáveis com base na antiga versão da directiva, mas que já o não são com base na nova versão.
37 Em seguida, é conveniente declarar que, mesmo se a jurisprudência do Tribunal de Justiça (5) sobre a exigência de identidade entre as acusações invocadas no parecer fundamentado e na petição é rigorosa, nem por isso ela é estritamente formalista. Poder-se-ia antes qualificá-la de funcional. Com efeito, esta jurisprudência tem por objectivo garantir o respeito dos direitos da defesa do Estado-Membro em causa e, de um modo mais especial, garantir que este último tenha tido, no âmbito do processo pré-contencioso, a possibilidade de apresentar as suas observações relativamente a todas as acusações finalmente indicados na petição.
38 Sem ir até ao ponto de pretender estender por analogia, como sugere a Comissão, o raciocínio que o Tribunal de Justiça adoptou no seu acórdão de 17 de Novembro de 1992, Comissão/Grécia, já referido, a propósito da alteração das disposições nacionais, ao problema da modificação da regulamentação comunitária no decurso do processo, considero, no entanto, que se pode ver aí a vontade de o Tribunal de Justiça se não aferrar, em tal matéria, a uma atitude formalista.
39 Enfim, na medida em que, segundo a Comissão, a Directiva 91/156 não fez mais do que reforçar certas disposições da Directiva 75/442, é óbvio que as obrigações que se impunham aos Estados-Membros na vigência da versão inicial da directiva continuam a ser aplicáveis na vigência da versão alterada da mesma directiva. Em momento algum, as obrigações que o Governo italiano é acusado de não ter cumprido deixaram de lhe ser aplicáveis.
40 Por conseguinte, a referência simultânea aos antigos e aos novos artigos, com o acrescento das palavras «que reproduz no essencial o seu conteúdo», significa que a Comissão considera que as disposições que refere têm um conteúdo idêntico.
41 Subsidiariamente, deve ser entendida como traduzindo a vontade da Comissão de limitar cada acusação ao corpus communis das duas versões sucessivas de cada disposição.
42 Basta, portanto, que o Tribunal de Justiça, no momento de indicar uma dada acusação, formule a infracção nos termos desse corpus communis.
43 Proponho, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça negue provimento, por falta de fundamentação, ao argumento do Governo italiano segundo o qual a acção não pode dizer respeito a factos posteriores a 1 de Abril de 1993, data da entrada em vigor das alterações da directiva.
Quanto ao terceiro fundamento de inadmissibilidade
44 O Governo italiano afirma que a Comissão baseou a sua acção nos resultados de novas verificações que efectuou após ter recebido a carta do Governo italiano de 21 de Abril de 1997. Nestas condições, a Comissão deveria ter recomeçado o processo pré-contencioso em vez de ter intentado a acção.
45 A Comissão faz notar que as novas verificações não constituem novas acusações formuladas contra a República Italiana. Pelo contrário, estas verificações foram efectuadas com a única finalidade de apreciar se as medidas comunicadas pelo Governo italiano em resposta ao parecer fundamentado eram efectivamente susceptíveis de restabelecer uma situação ambiental conforme ao direito comunitário no vale de San Rocco. Todavia, a Comissão declarou que as referidas medidas não eram susceptíveis de alterar o estado de degradação do vale em questão.
46 O Governo italiano responde que o argumento da Comissão segundo o qual as novas verificações não constituem novas acusações não é suficiente para afastar a excepção de inadmissibilidade. A exigência absoluta de identidade entre o parecer fundamentado e a acção não diz respeito somente ao objecto do litígio mas igualmente aos fundamentos e aos argumentos invocados. Com efeito, na sua réplica, a Comissão viria a admitir, ela própria, que baseou a sua acção, em parte, na deliberação do Conselho Municipal de Nápoles, de 10 de Março de 1997.
47 A argumentação apresentada pelo Governo demandado quanto a este fundamento não me convence, no entanto. Com efeito, nem as verificações efectuadas pela Comissão nem o facto de esta invocar a referida deliberação do Conselho Municipal podem ser considerados elementos constitutivos de novos fundamentos ou de novos argumentos. Constituem tão-somente elementos que levaram a Comissão à conclusão de que o incumprimento alegado no parecer fundamentado persistia, apesar do decurso do prazo de dois meses e não obstante as promessas de acções que tinham sido formuladas pelas autoridades italianas em resposta ao parecer fundamentado.
48 Por conseguinte, deve negar-se provimento, por falta de fundamentação, a este fundamento de inadmissibilidade.
Quanto ao quarto fundamento de inadmissibilidade
49 Na sua tréplica, o Governo italiano defende que a Comissão introduziu, de maneira inadmissível, na sua réplica, novos elementos de facto ou uma formulação nova ou diferente das acusações, a saber:
- ao afirmar que, entre os responsáveis da criação da descarga abusiva no vale de San Rocco, havia pessoas sujeitas à fiscalização prevista no artigo 10._ da Directiva 75/442;
- ao afirmar que os resíduos abandonados na descarga fizeram correr riscos e causaram uma série de danos à água, ao solo, ao ar, à flora e à fauna, bem como à paisagem;
- ao censurar o Governo italiano, no que toca à descarga abusiva, não ter cumprido a obrigação de restauração do ambiente em conformidade com o direito comunitário.
50 No que diz respeito ao primeiro travessão, tenho que chamar a atenção para o facto de a Comissão não afirmar de modo algum que essas pessoas criaram a descarga ilegal, mas unicamente que elas a utilizaram. Ora, na sua petição, a Comissão invoca uma violação do artigo 10._ da Directiva 75/442, em virtude do facto de «os detritos continuarem a ser descarregados no vale em questão». Como a descarga litigiosa se situa igualmente no vale de San Rocco, deve considerar-se que este elemento é parte integrante da alegada violação do artigo 10._ da Directiva 75/442.
51 No que diz respeito ao segundo travessão, basta declarar que a afirmação contestada não constitui de facto senão uma paráfrase do artigo 4._ da Directiva 75/442. Como a violação desta disposição foi igualmente alegada na petição, a afirmação da Comissão deve ser entendida no sentido de que se lhe refere.
52 Finalmente, no que diz respeito ao terceiro travessão, deve salientar-se que a censura da Comissão também não é uma nova acusação que não fora formulada na petição. Com efeito, sem prejuízo da análise do fundamento das acusações, deve ser entendida igualmente como um elemento do alegado incumprimento do artigo 4._ da Directiva 75/442, tal como este foi interpretado pela Comissão.
53 Com base nas considerações precedentes, proponho, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça declare que a acção é admissível.
Quanto ao mérito
54 Antes de poder proceder à análise das acusações da Comissão, tenho que me debruçar sobre dois argumentos invocados pelo Governo italiano, dos quais um tem em vista contestar a razão de ser da acção na sua totalidade e o outro a qualificação jurídica de uma parte dos factos citados pela Comissão.
A Comissão pode fiscalizar a aplicação pontual de uma directiva?
55 O Governo italiano alega, antes de mais, que a Comissão, no presente caso, pretendeu exercer uma protecção directa do ambiente. Ora, em seu entender, «a missão da Comissão, por força do artigo 169._ do Tratado, não pode deixar de se limitar à fiscalização da transposição para o direito interno da directiva e dos meios normativos e administrativos que o Estado pôs à disposição para este efeito». A acção da Comissão não teria, assim, qualquer fundamento no Tratado.
56 Além disso, o Governo italiano defende que uma acção por incumprimento ao abrigo do artigo 169._ do Tratado deve respeitar a uma parte significativa do território nacional. No presente caso, a Comissão tomou como alvo uma pequena localidade que não corresponde a uma circunscrição administrativa prevista na ordem jurídica interna para o exercício de funções administrativas em matéria de resíduos e que constitui uma porção exígua do vasto território da comuna de Nápoles.
57 Para rebater esta argumentação, a Comissão alega que é obrigada não só a velar por que as directivas sejam transpostas em cada ordem jurídica nacional, mas igualmente a verificar que os objectivos prosseguidos por essas directivas são efectiva e correctamente alcançados nos Estados-Membros, os quais estão, por conseguinte, sujeitos a uma verdadeira obrigação de resultado.
58 Quanto ao argumento do Governo italiano segundo o qual a dimensão territorial do vale de San Rocco não é bastante para justificar uma acção por incumprimento contra a República Italiana, a Comissão, por um lado, salienta que o artigo 169._ do Tratado não fixa qualquer limiar territorial mínimo, e, por outro lado, invoca o acórdão de 7 de Abril de 1992 (6), no qual o Tribunal de Justiça declarou um incumprimento relativo à eliminação dos resíduos na região de Chania na ilha de Creta e, em especial, relativo à existência de uma descarga na foz de um rio.
59 A Comissão acrescenta que o facto de a zona em que a infracção ocorreu não corresponder a uma circunscrição administrativa não tem importância. Com efeito, um Estado não pode invocar as disposições práticas ou as situações da sua ordem jurídica interna para justificar o desrespeito das obrigações resultantes das directivas.
60 Que pensar desta discussão? Não posso esconder que sinto uma certa compreensão pela reacção do Governo italiano. A própria Comissão admite, aliás, na sua réplica, que «não se pode conceber que a Comissão tenha uma verdadeira obrigação de intervir cada vez que os objectivos fixados pelas normas em matéria de ambiente não sejam alcançados», mas acrescenta que «é inegável que a Comissão pode intentar uma acção de declaração de incumprimento sempre que considere que existe um interesse comunitário em invocar um incumprimento de um Estado-Membro».
61 Em minha opinião, a Comissão deveria, em regra, deixar às autoridades nacionais competentes o cuidado de velar para que uma directiva, uma vez devidamente transposta, seja efectivamente aplicada em todo o território do país. Se forem verificadas infracções ao direito nacional resultante da directiva, o Ministério Público deve fazer o necessário para que sejam sancionadas pelos tribunais. Os particulares poderão apresentar queixas ou intentar acções de indemnização por perdas e danos se considerarem ter sofrido um dano causado pela violação das normas de direito interno criadas em aplicação da directiva. O Tribunal de Justiça interpretará, se for caso disso, as disposições da directiva a pedido do juiz nacional.
62 Nem por isso deixa de ser exacto que o artigo 155._, primeiro travessão, do Tratado CE, confia à Comissão a missão geral de velar pela aplicação das disposições do Tratado, bem como das medidas tomadas pelas Instituições, por força deste. Além disso, o artigo 189._ dispõe que «a directiva vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar». Se se verificasse, por conseguinte, que uma directiva só foi transposta no papel, mas que o Estado-Membro não vela com a devida diligência pelo respeito desta, não se pode negar à Comissão o direito de intentar uma acção por incumprimento.
63 Esta situação existiria certamente, se a Comissão verificasse toda uma séria de casos de não aplicação da directiva, escalonados durante um certo lapso de tempo.
64 Mas qual deveria ser a sua atitude perante uma infracção isolada? Seria necessário então que se tratasse de um caso patente, particularmente nítido, e que os esforços repetidos da Comissão para incitar o Estado-Membro a agir não tivessem resultado. A descarga ilegal situada em Creta, que é objecto do acórdão de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia, já citado, fazia incontestavelmente parte desta categoria.
65 Do mesmo modo, o facto de uma autoridade competente autorizar a construção de uma nova fase, com uma potência de 500 MW, de uma central eléctrica térmica, sem ter procedido à avaliação prévia dos efeitos no ambiente, prevista numa directiva, justificava, igualmente, em princípio, uma acção por incumprimento da Comissão. É a propósito desse caso que o Tribunal de Justiça foi levado a declarar que, «[t]endo em consideração o seu papel de guardiã do Tratado, a Comissão é ... a única competente para decidir se é oportuno instaurar um processo para obter a declaração de incumprimento, e qual a acção ou omissão imputável ao Estado-Membro respectivo em razão da qual o processo deve ser instaurado. Assim, a Comissão pode pedir ao Tribunal de Justiça para declarar um incumprimento que consista em não ter sido alcançado, num caso determinado, o resultado visado pela directiva» (7).
66 A situação em análise no presente processo é descrita da seguinte maneira na contestação do Governo italiano: «O vale de San Rocco está situado nas redondezas da aglomeração urbana (8) da comuna de Nápoles. Este vale tem o aspecto de um desfiladeiro. Trata-se, com efeito, de uma incisão profunda do terreno segundo um traçado sinuoso e com um comprimento de cerca de seis quilómetros. O desnível entre o fundo do vale e a linha de crista varia de 20 a 30 metros. Um curso de água corre no fundo do vale e é alimentado não por nascentes mas exclusivamente por águas pluviais (9) provenientes de uma bacia de cerca de 10 km2. No fim do vale, o curso de água não desagua noutro curso de água, mas a água escorre totalmente para um bueiro dos esgotos da comuna de Nápoles.»
67 A presença, no território de uma grande aglomeração, de uma descarga ilegal e de um ribeiro constituído no essencial por águas provenientes das canalizações de hospitais e de habitações privadas representa uma situação em que é perfeitamente compreensível que a Comissão se tenha sentido obrigada a reagir.
68 Ainda assim, é necessário que os factos incriminados caibam no âmbito de aplicação da directiva que é invocada. Ora, isto é parcialmente contestado pelo Governo italiano.
Os factos incriminados cabem todos no âmbito de aplicação da directiva?
69 A República Italiana e a Comissão estão em desacordo quanto à questão de saber se, para além dos objectos lançados para a descarga ilegal, cuja existência não é contestada, haverá outros detritos, na acepção da directiva, que tenham sido despejados para o vale.
70 A Comissão invoca o facto de as autoridades italianas terem reconhecido que houve matérias biológicas e químicas provenientes da segunda policlínica que foram aí despejadas na altura em que o parecer fundamentado foi enviado.
71 O Governo italiano confirma que as alegações da Comissão se baseiam exclusivamente em informações fornecidas pelo próprio Governo italiano na carta que lhe enviou em 28 de Janeiro de 1992. Estas informações foram extraídas de um relatório feito pelo «Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri» (Núcleo Operacional Ecológico dos Carabineiros, a seguir «NOE») (10). Ora, este relatório não identificava qualquer poluição proveniente de detritos, fora a descarga não autorizada. Em compensação, resulta daí que «os dejectos de hospitais, de uma clínica e de outras instalações confluem para o curso de água do vale». Não se tratava portanto da descarga de substâncias sólidas ou líquidas que constituam detritos, já que a utilização da expressão «confluem» indica claramente que se trata de descargas de águas residuais que estão excluídas do âmbito de aplicação da directiva. O Governo italiano acrescenta que os graves problemas ambientais que afectavam e continuam a afectar parcialmente o vale de San Rocco são constituídos não só pelas descargas hídricas mas igualmente por fenómenos de degradação hidrogeológica, também eles excluídos do âmbito de aplicação da directiva. Além disso, a afirmação segundo a qual a deliberação do Conselho Municipal de Nápoles, de 10 de Março de 1997, demonstra que as medidas anunciadas pelo Ministério do Ambiente eram insuficientes seria igualmente errada, visto que esta deliberação não fez mais do que confirmar o relatório do NOE, sem nada de novo lhe acrescentar.
72 Segundo o Governo italiano, o único elemento que evidencia uma conexão entre a situação ambiental do vale de San Rocco e a aplicação, nesse local, da directiva consiste no facto de uma descarga ilegal ter sido constituída na zona do vale. Todavia, como se trata de uma descarga ilegal, este facto é imputável a particulares que violaram disposições nacionais de aplicação da directiva. Estas foram aplicadas em concreto graças às medidas de embargo, já mencionadas. O embargo, segundo o Governo demandado, «impede o acesso de novos detritos à descarga e a retirada bem como qualquer tratamento dos detritos já trazidos para a referida descarga».
73 É forçoso declarar que a Comissão se limita a salientar que «as matérias biológicas e químicas que poluem o vale não podem decerto ser equiparadas a águas residuais», mas que ela não fornece qualquer prova que permita pôr em dúvida a afirmação do Governo italiano, segundo a qual se trata, não de detritos em estado líquido, mas sim de descargas de águas residuais, que estão excluídas do âmbito de aplicação da directiva.
74 Que dizem os textos relevantes a este respeito?
75 O artigo 2._, com as respectivas alterações, da Directiva 75/442, idêntico neste particular ao artigo 2._ da versão inicial, determina que estão excluídas do campo de aplicação da directiva «as águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido».
76 Por seu lado, a Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (11), determina, no seu artigo 2._, que se entende por:
«1. `Águas residuais urbanas': as águas residuais domésticas ou a mistura de águas residuais domésticas com guas residuais industriais (12) e/ou águas de escoamento pluvial;
2. `Águas residuais domésticas': as águas residuais de serviços e instalações residenciais e essencialmente provenientes do metabolismo humano e de actividades domésticas;
3. `Águas residuais industriais': todas as águas residuais provenientes de instalações utilizadas para todo o tipo de comércio ou indústria que não sejam de origem doméstica ou de escoamento pluvial».
77 O artigo 3._ desta directiva determina o seguinte:
«1. Os Estados-Membros devem garantir que todas as aglomerações disponham de sistemas colectores das águas residuais urbanas:
- o mais tardar até 31 de Dezembro de 2000, quanto às aglomerações com um equivalente de população (e. p.) superior a 15 000,
e
- o mais tardar até 31 de Dezembro de 2005, quanto às aglomerações com um e. p. entre 2 000 e 15 000.
No que diz respeito às águas residuais urbanas lançadas em águas receptoras consideradas `zonas sensíveis' nos termos do artigo 5._, os Estados-Membros devem assegurar a existência de sistemas colectores, o mais tardar até 31 de Dezembro de 1998, quanto às aglomerações com um e. p. superior a 10 000».
78 Resulta desta disposição que, mesmo para misturas «de águas residuais domésticas com águas residuais industriais», os Estados-Membros não tinham obrigação de estabelecer um sistema colector antes de 31 de Dezembro de 1998, ou seja, antes de uma data posterior à transmissão do parecer fundamentado. É sem dúvida por isso que a Comissão não invocou esta directiva.
79 É certo que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (13), sempre que a Comissão forneceu elementos suficientes para provar o incumprimento, o Estado-Membro em causa não se pode contentar com negar a sua existência, mas tem que contestar, de forma consistente e pormenorizada, os elementos apresentados e as consequências que deles decorrem, sem o que os factos alegados pela Comissão devem ser considerados provados.
80 Estas condições não estão, porém, preenchidas no presente caso, já que a Comissão não trouxe elementos suficientes para demonstrar que a policlínica lançou «detritos em estado líquido» e não, simplesmente, «águas residuais urbanas».
81 Muito pelo contrário, ao admitir, no n._ 11 da sua petição, que «as águas lançadas pela segunda policlínica são encaminhadas doravante definitivamente para o esgoto da comuna», a Comissão reconhece implicitamente que se trata efectivamente de águas residuais.
82 É certo que seria aliciante invocar «o grande perigo para as populações ribeirinhas», a que se refere a carta do Ministério do Ambiente, de 28 de Janeiro de 1992, para concluir que se não pode tratar tão-somente de simples despejos de águas residuais. Por outro lado, todavia, é incontestável que o vale de San Rocco, ainda que não recebesse senão águas residuais domésticas, constituía, por esse facto, uma espécie de esgoto a céu aberto que apresentava necessariamente um perigo para a população. Além disso, não penso que os despejos possam ser requalificados conforme o seu grau de nocividade. A qualificação como águas residuais ou como detritos depende inteiramente da natureza dos despejos em causa.
83 A este respeito, ter-se-ia o direito de esperar que a Comissão submetesse ao Tribunal de Justiça um processo de que constasse a descrição exacta e incontestável das substâncias químicas contidas nos despejos em questão. Tenho perfeita consciência de que existe um problema que resulta da divergência entre a missão de fiscalização que o artigo 155._ do Tratado confia à Comissão, por um lado, e os meios reduzidos que estão à disposição desta última para realizar esta tarefa, por outro lado. Mas esta falta de meios não pode ser invocada para liberar a Comissão do ónus da prova no âmbito de uma acção por incumprimento.
84 A situação ambiental criada pelos «despejos de matérias biológicas e químicas» da policlínica não poderá portanto ser tomada em consideração na presente acção por incumprimento, já que não foi demonstrado que esses despejos cabem no âmbito de aplicação da Directiva 75/442, só o podendo ser a situação resultante da existência da descarga ilícita.
Quanto à acusação fundada no desrespeito das obrigações impostas pelo artigo 4._ da Directiva 75/442
85 A Comissão solicita ao Tribunal de Justiça que declare que, na medida em que a República Italiana não tomou as medidas necessárias para garantir a eliminação dos detritos que não apresentasse qualquer perigo para a saúde humana e que não implicasse qualquer agressão ao ambiente, em especial sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora, sem causar perturbações sonoras ou por cheiros, sem danificar os locais de interesse e a paisagem, este Estado-Membro violou o artigo 4._ da Directiva 75/442 (ou o artigo 4._ da Directiva 75/442, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Directiva 91/156, que reproduz o respectivo conteúdo no essencial).
86 Sem prejuízo do que se dirá a seguir acerca do último parágrafo da nova versão do artigo 4._, pode considerar-se que as duas versões são substancialmente idênticas.
87 A Comissão esclareceu posteriormente que a República Italiana infringiu a obrigação de resultado que este artigo lhe impõe.
88 O Governo italiano responde que este argumento é não só inadmissível, por não ter sido apresentado na petição, mas foi também desmentido pelo acórdão Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e o. (14). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça, segundo afirma, estabeleceu uma distinção entre os objectivos, definidos de forma programática no artigo 4._ da directiva, que os Estados-Membros têm que respeitar, e as obrigações que os Estados-Membros têm que cumprir. Não é, em princípio, admissível deduzir, de maneira automática, da desconformidade da situação de facto com os objectivos que foram fixados pelo artigo 4._ um incumprimento das obrigações constantes deste artigo.
89 Em minha opinião, o Governo italiano não tem razão ao defender que se trata, no presente caso, de uma nova acusação. Desde o processo pré-contencioso, toda a acção da Comissão se baseava na tese de que a República Italiana não cumpriu as obrigações de resultado prescritas na directiva.
90 Em compensação, o argumento que o Governo italiano deduz do acórdão Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e o. é, em meu entender, convincente. Com efeito, ainda que se pudesse pensar, lendo o artigo 4._ isoladamente, que este impõe aos Estados-Membros uma obrigação de resultado autónoma, assim não é. No n._ 12 deste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou, com efeito, que:
«... visto no seu contexto, o artigo 4._ da directiva, que, no essencial, retoma o conteúdo do seu terceiro considerando, tem natureza programática e enuncia os objectivos que os Estados-Membros devem respeitar no cumprimento das obrigações mais específicas, impostas pelas disposições dos artigos 5._ a 11._ da directiva em matéria de planificação, fiscalização e controlo das operações de eliminação dos resíduos».
91 No n._ 14, o acórdão prossegue:
«Deste modo, a disposição em causa deve ser considerada como a delimitação do âmbito em que deve ter lugar a acção dos Estados-Membros em matéria de tratamento de resíduos, não impondo em si mesma a adopção de medidas concretas...»
92 A conclusão que se deduz destas duas passagens é clara: o artigo 4._ não pode constituir, por si só, a base de uma infracção à directiva. Para que assim fosse, seria necessário que, simultaneamente, se pudesse verificar uma infracção a outra disposição, mais específica, da directiva.
93 É certo que, no processo supracitado, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 4._ na sua versão inicial e que este foi completado em 1991 pela seguinte frase:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
Isto constitui uma obrigação que vai para além da definição de um objectivo.
94 A Comissão, todavia, não censurou expressamente a República Italiana por não ter emanado tal proibição. Além disso, o facto de a comuna de Nápoles ter embargado a descarga ilegal prova que ela se podia fundar numa base jurídica que proibia o abandono não controlado de resíduos.
Quanto à acusação fundada no desrespeito das obrigações impostas pelo artigo 5._ (ou o artigo 6._, segundo a nova versão) da Directiva 75/442
95 O artigo 5._ da directiva determinava que:
«Os Estados-Membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competentes, encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos.»
96 O novo artigo 6._, que corresponde ao artigo 5._, está assim redigido:
«Os Estados-Membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridade(s) competente(s), encarregada(s) da aplicação das disposições da presente directiva.»
97 Na sua petição, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Italiana não cumpriu as suas obrigações na medida em que, no caso do Vale de San Rocco, «as autoridades competentes, designadas em conformidade com o artigo 5._ da Directiva 75/442/CEE (ou com o artigo 6._ da Directiva 75/442/CEE com as alterações que lhe foram introduzidas pela Directiva 91/156/CEE, que reproduz, no essencial, o respectivo conteúdo), não cumpriram as suas obrigações em matéria de organização, de autorização e de fiscalização das operações de eliminação dos resíduos na zona em questão, violando o artigo 5._ da Directiva 75/442/CEE (artigo 6._ da Directiva 75/442/CEE com as alterações que lhe foram introduzidas pela Directiva 91/156/CEE)».
98 A Comissão explica, ademais, que considera positiva a acção de programação que foi iniciada no âmbito mais geral do plano de gestão comunicado pelas autoridades italianas em 2 de Janeiro de 1997 e que considera, por conseguinte, que a violação das obrigações de programação, que consta da acusação referida no parecer fundamentado de 5 de Julho de 1966, cessou.
99 Comparando os artigos 5._ e 6._, já referidos, verifica-se que eles só têm em comum a imposição aos Estados-Membros da criação ou da designação de uma «autoridade competente». Pelas razões expostas a propósito da admissibilidade da presente acção, esta obrigação é, portanto, a única relativamente à qual é admissível censurar a República Italiana por se não ter conformado com ela. Ora, como resulta da maneira como a Comissão formulou a sua petição, ela reconhece que esta obrigação foi cumprida pela República Italiana. Parece-me assim que esta acusação se desvanece por si mesma.
100 Mas, baseando-se no enunciado do antigo artigo 5._, a Comissão alega que as «autoridades competentes» não cumpriram as suas obrigações de resultado em matéria de organização, de autorização e de fiscalização das operações de eliminação dos resíduos, constantes igualmente dos artigos 5._ e 6._ Apesar da minha convicção de que, ao proceder assim, ela está a errar, examinarei sucintamente o fundamento das suas asserções a este propósito.
101 A Comissão recorda que a descarga ilegal continuou a receber resíduos apesar da medida de embargo tomada em 1990, visto que resulta da resposta que o Governo italiano deu ao parecer fundamentado que, em Setembro de 1996, a referida descarga foi objecto de uma nova medida de embargo. Isto demonstra claramente o carácter ineficaz das medidas que foram tomadas. Por outro lado, essas medidas de embargo foram insuficientes já que, em virtude da obrigação de resultado imposta pela directiva, a República Italiana era obrigada não só a sancionar os abusos, mas também a restabelecer uma situação ambiental sã, em conformidade com o direito comunitário.
102 Por seu lado, o Governo italiano alega que essa acusação não tem fundamento, pelas seguintes razões. Em primeiro lugar, as disposições invocadas só prevêem uma obrigação de designação de autoridades encarregadas das funções administrativas em matéria de gestão dos detritos. A República Italiana cumpriu esta obrigação com a transposição da directiva. Em segundo lugar, o respeito da pretensa obrigação não pode ser apreciado com base num único caso concreto específico. Finalmente, para demonstrar o incumprimento, a Comissão baseia-se em circunstâncias que não foram corroboradas por meio de provas.
103 Como concluí anteriormente que os despejos de matérias biológicas e químicas não cabem no âmbito de aplicação da Directiva 75/442, a acusação relativa aos artigos 5._ e 6._ reduz-se, em meu entender, à questão de saber se a existência da descarga ilegal é, por si só, de molde a comprovar que as autoridades mencionadas não cumpriram as suas obrigações de organização, de autorização e de fiscalização das operações de eliminação dos resíduos. Em meu entender, não é assim.
104 A Comissão não provou, nem sequer alegou, que não existe, em Nápoles, um serviço público de recolha do lixo e dos resíduos. Também não alegou que a criação de descargas ilegais não seja proibida nesta cidade. O facto de a descarga ter sido embargada e de ter sido iniciado um procedimento penal contra o responsável mostra, pelo contrário, que as bases jurídicas necessárias existem.
105 Quanto a uma eventual violação das obrigações da autoridade competente em matéria de «autorização», ela não pode ser tomada em consideração, já que não foi concedida qualquer autorização.
106 Finalmente, a obrigação de «fiscalização» só pode, em meu entender, incidir sobre operações legais de eliminação de resíduos. A actividade de uma descarga ilegal não pode, por definição, ser objecto da «fiscalização» da autoridade instituída ao abrigo do artigo 5._ (antigo) ou do artigo 6._ (novo) da directiva.
107 O problema cifra-se portanto na questão de saber se a autoridade competente deu provas da diligência ou da eficácia necessárias para fazer cessar o depósito de detritos no vale. Ora, esta questão corresponde à acusação baseada nos artigos 7._ (antigo) e 8._ (novo) da directiva, que será examinada a seguir.
108 Chego, portanto, à conclusão de que esta acusação carece de fundamento, mesmo se se aceitar que os artigos 5._ (antigo) e 6._ (novo) criam obrigações que vão para além da designação de uma «autoridade competente».
Quanto à acusação fundada no desrespeito das obrigações impostas pelo artigo 10._ (antigo) ou pelo artigo 13._ (novo) da Directiva 75/442
109 A Comissão considera que:
«as autoridades competentes não cumpriram a obrigação de fiscalização das empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito ou tratamento dos próprios resíduos, ou que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, violando o artigo 10._ da Directiva 75/442/CEE (ou o artigo 13._ da Directiva 75/442/CEE, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Directiva 91/156/CEE, que reproduz, no essencial, o respectivo conteúdo)».
110 O teor dessa acusação reproduz o texto do antigo artigo 10._ O novo artigo 13._ determina que «[o]s estabelecimentos ou empresas que assegurem as operações referidas nos artigos 9._ a 12._ serão submetidos a controlos periódicos apropriados pelas autoridades competentes».
111 Lendo os artigos 9._ a 12._ (novos), verifica-se que não há uma diferença substancial entre o artigo 10._ e o artigo 13._
112 Na opinião do Governo italiano, esta acusação é destituída de fundamento, nomeadamente, porque o artigo 10._ prevê uma fiscalização no que respeita às entidades habilitadas a efectuar as diferentes fases de gestão dos detritos. Ora, a Comissão não provou que a descarga ilegal foi criada por entidades sujeitas a esta fiscalização.
113 Na sua réplica, a Comissão admite não estar «em condições de demonstrar especificamente que os particulares que utilizaram a descarga não autorizada deveriam ficar sujeitos à fiscalização prevista por esta norma. Seria, no entanto, difícil acreditar que os detritos não provenham, pelo menos em parte, desses mesmos particulares».
114 A este respeito, penso que basta recordar os termos de uma jurisprudência constante (15) no que toca ao ónus da prova no âmbito das acções por incumprimento e segundo a qual é a Comissão «que deve trazer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência do incumprimento, sem poder basear-se em qualquer presunção».
115 Na falta de elementos que provem que os detritos despejados na descarga ilegal eram provenientes de empresas que estavam sujeitas à fiscalização prevista no artigo 10._, tenho portanto que considerar que essa acusação não tem fundamento.
Quanto à acusação fundada no desrespeito das obrigações impostas pelo artigo 7._ (antigo) ou pelo artigo 8._, primeiro travessão (novo), da Directiva 75/442
116 Segundo a Comissão, a República Italiana «não adoptou as disposições necessárias para que, tratando-se de uma pedreira situada na zona do leito do San Rocco, explorada no passado como descarga ilegal, o concessionário desta mesma pedreira remetesse os seus resíduos a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação, violando o artigo 7._, primeiro travessão, da Directiva 75/442/CEE (ou o artigo 8._, primeiro travessão, da Directiva 91/156/CEE, que reproduz, no essencial, o respectivo conteúdo)».
117 Esta acusação reproduz o teor do artigo 7._ O novo artigo 8._, em vez da expressão «empresa de eliminação», utiliza a expressão «empresa que efectue as operações referidas no anexo IIA ou IIB». Pode, por conseguinte, considerar-se que o conteúdo das duas disposições é substancialmente idêntico.
118 A Comissão indica que não parece que as autoridades italianas tenham adoptado as medidas necessárias para obrigar o detentor da exploração da descarga ilegal a remeter os resíduos a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação. Por conseguinte, a República Italiana não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 7._, primeiro travessão, da Directiva 75/442.
119 O Governo italiano alega que esta acusação não tem fundamento. Em seu entender, a circunstância de a pedreira ter sido utilizada como descarga ilegal não demonstra que a República Italiana tenha violado a disposição em questão, mas tão-só que as regras italianas nesta matéria não foram acatadas. Ao embargar a descarga, as autoridades italianas tomaram as medidas que eram necessárias para pôr fim ao abuso.
120 Todavia, parece-me ser suficientemente incontestável que o titular da exploração de uma descarga ilegal, ao recolher aí detritos, se torna detentor dos detritos. Por conseguinte, o artigo 7._ impunha à República Italiana uma obrigação específica, ou seja, a obrigação de tomar, relativamente a este detentor, logo que teve conhecimento da existência da descarga e que os requisitos do procedimento penal o permitissem, as disposições necessárias para que os detritos recolhidos na descarga fossem remetidos a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação, se este detentor não pudesse assegurar por si próprio a respectiva valorização ou eliminação.
121 Ao limitar-se a ordenar o embargo da descarga ilegal e ao instaurar um procedimento penal contra o detentor da exploração da referida descarga, a República Italiana não cumpriu a obrigação específica que lhe é imposta pelo artigo 7._ (antigo) ou pelo artigo 8._ (novo) da Directiva 75/442.
Quanto às despesas
122 Ainda que eu chegue à conclusão que só um dos fundamentos da Comissão pode ser acolhido, proponho que a demandada seja condenada na totalidade das despesas. Resulta, com efeito, do processo que a acção intentada pela Comissão desempenhou um papel fundamental na adopção, pela República Italiana, de uma série de medidas destinadas a dar remédio a uma situação extremamente criticável do ponto de vista da protecção do ambiente.
Conclusão
No termo da minha análise, proponho que o Tribunal de Justiça:
- declare que, ao não tomar as medidas necessárias para que os detritos recolhidos numa descarga ilegal fossem remetidos a um colector privado ou público ou a uma empresa de eliminação, a República Italiana não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 7._ da versão inicial ou do artigo 8._ da versão alterada da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos;
- julgue improcedente a acção quanto ao restante;
- condene a República Italiana nas despesas.
(1) - JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129.
(2) - JO L 78, p. 32.
(3) - A Comissão cita, a este propósito, acórdão de 28 de Março de 1985, Comissão/Itália (274/83, Recueil, p. 1077).
(4) - Comissão/Grécia (C-105/91, Colect., p. I-5871, n.os 12 e 13).
(5) - Ver, nomeadamente, os acórdãos de 20 de Fevereiro de 1986, Comissão/Itália (309/84, Colect., p. 599), de 28 de Abril de 1993, Comissão/Itália (C-306/91, Colect., p. I-2133), e de 12 de Janeiro de 1994, Comissão/Itália (C-296/92, Colect., p. I-1).
(6) - Comissão/Grécia (C-45/91, Colect., p. I-2509).
(7) - Acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha (C-431/92, Colect., p. I-2189, n._ 22), (sublinhado meu).
(8) - Sublinhado meu.
(9) - Sublinhado meu.
(10) - Trata-se de um organismo especial encarregado de missões de investigação e de verificação de contravenções em matéria de ambiente.
(11) - JO L 135, p. 40.
(12) - Sublinhado meu.
(13) - Acórdão de 22 de Setembro de 1988, Comissão/Grécia (272/86, Colect., p. 4875).
(14) - Acórdão de 23 de Fevereiro de 1994 (C-236/92, Colect., p. I-483).
(15) - V., nomeadamente, o acórdão de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos (96/81, Recueil 1982, p. 1791).
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