Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Es handelt sich hier um die erste Rechtssache, in der der Gerichtshof nach Artikel 171 EG-Vertrag (jetzt Artikel 228 EG) in der durch den Vertrag über die Europäische Union geänderten Fassung entscheiden muß. Diese Vorschrift eröffnet die Möglichkeit zur Verhängung finanzieller Sanktionen gegen Mitgliedstaaten, die einem abschließenden Urteil des Gerichtshofes in einem Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 (jetzt Artikel 226 EG) nicht nachgekommen sind.
Aus der Knappheit des Wortlauts der Regelung wie auch der Vielschichtigkeit der Frage selbst ergeben sich zahlreiche rechtliche Probleme, die - um nur die wichtigsten von ihnen zu nennen - die Rechtsnatur der Sanktionen, ihre mögliche Rückwirkung und ihre Grenzen sowie die Befugnisse zum einen des Gerichtshofes und zum anderen der Kommission in bezug auf die Festlegung der Art der Sanktion und ihre Bemessung betreffen. Es ist jedoch absehbar, daß die Probleme mit der Verkündung des Urteils kein Ende haben werden. Denn unbeantwortet bleiben fürs erste grundlegende Fragen wie die nach der (umfassenden oder teilweisen) Beendigung der Vertragsverletzung, nach dem Verfahren zur Feststellung dieser Beendigung oder nach den Folgen, die daraus erwachsen können, daß der beklagte Staat die verhängte Sanktion nicht entrichtet.
Aus den Akten ergibt sich ferner die weitere Schwierigkeit, daß die der Hellenischen Republik zur Last gelegte Vertragsverletzung nicht lediglich, wie es oft der Fall ist, in der fehlenden Umsetzung einer Gemeinschaftsrichtlinie in innerstaatliches Recht besteht, sondern sich eher darauf bezieht, daß nicht die zur Umsetzung der europäischen Regelung erforderlichen sachlichen Maßnahmen getroffen worden sind. Konkret geht es darum, ob in der Region Chania auf Kreta die Abfälle gemäß den Richtlinien des Rates 75/442/EWG über Abfälle(1) und 78/319/EWG über giftige und gefährliche Abfälle(2) beseitigt werden.
Die aufgezeigten Schwierigkeiten sind maßgebend für die Untersuchung, die im Wissen um die Bedeutung angestellt wird, die die Praxis für die Verdeutlichung des bisher unklaren Umrisses dieses neuen Verfahrensinstituts des Gemeinschaftsrechts hat.
II - Der rechtliche Rahmen
A - Die Richtlinien 75/442 und 78/319
2 Die Richtlinien 75/442 und 78/319 sind darauf gerichtet, die Unterschiede zwischen den in den verschiedenen Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften über die Abfallbeseitigung aufzuheben sowie zum Umweltschutz und zur Verbesserung der Lebensqualität beizutragen. Nach Artikel 145 der Akte über den Beitritt der Hellenischen Republik hatte diese beiden Richtlinien bis zum 31. Dezember 1980 nachzukommen.
3 Artikel 4 der Richtlinie 75/442 bestimmt:
"Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Abfälle beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen und insbesondere ohne
- Wasser, Luft, Boden sowie Tier- und Pflanzenwelt zu gefährden;
- Geräusch- oder Geruchsbelästigungen zu verursachen;
- die Umgebung und das Landschaftsbild zu beeinträchtigen."
4 Artikel 5 der Richtlinie 75/442 bestimmt:
"Die Mitgliedstaaten setzen die zuständige(n) Behörde(n) ein, die damit beauftragt ist (sind), in einem bestimmten Gebiet die Maßnahmen zur Abfallbeseitigung zu planen, zu organisieren, zu genehmigen und zu überwachen oder bestimmen diese Behörde(n)."
Artikel 6 dieser Richtlinie lautet:
"Die in Artikel 5 genannte(n) zuständige(n) Behörde(n) erstellt (erstellen) so bald wie möglich einen Plan bzw. Pläne, der (die) insbesondere folgendes umfaßt (umfassen):
- Art und Menge der zu beseitigenden Abfälle;
- allgemeine technische Vorschriften;
- geeignete Flächen für Deponien;
- besondere Vorkehrungen für bestimmte Abfälle.
In diesem Plan bzw. diesen Plänen können beispielsweise angegeben sein:
- die zur Beseitigung der Abfälle berechtigten natürlichen oder juristischen Personen;
- die geschätzten Kosten der Abfallbeseitigung;
- geeignete Maßnahmen zur Förderung der Rationalisierung der Sammlung, des Sortierens und der Behandlung von Abfällen."
5 Artikel 14 schreibt vor, daß die Mitgliedstaaten der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Rechtsvorschriften mitzuteilen haben, die sie auf dem unter die Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.
6 Durch die Richtlinie 78/319 sind ähnliche Vorschriften für giftige und gefährliche Abfälle erlassen worden. Artikel 5 dieser Richtlinie bestimmt:
"(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die giftigen und gefährlichen Abfälle beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen und insbesondere ohne
- Wasser, Luft, Boden sowie Tier- und Pflanzenwelt zu gefährden,
- Geräusch- oder Geruchsbelästigungen zu verursachen,
- die Umgebung und das Landschaftsbild zu beeinträchtigen.
(2) Die Mitgliedstaaten treffen insbesondere die erforderlichen Maßnahmen, um die ungeordnete Deponie, die unkontrollierte Ableitung, Ablagerung oder Beförderung von giftigen und gefährlichen Abfällen sowie die Übergabe dieser Stoffe an Anlagen, Einrichtungen oder Unternehmen, die nicht Artikel 9 Absatz 1 entsprechen, zu untersagen."
7 Nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 78/319 müssen die Anlagen, Einrichtungen oder Unternehmen, die die Lagerung, Behandlung und/oder Ablagerung giftiger und gefährlicher Abfälle durchführen, von den zuständigen Behörden eine Genehmigung einholen.
8 Artikel 12 der Richtlinie 78/319 lautet:
"(1) Die zuständigen Behörden haben Pläne für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfallstoffe zu erstellen und fortzuschreiben. Diese Pläne erstrecken sich insbesondere auf:
- Art und Menge der zu beseitigenden Abfälle,
- Verfahren zur Beseitigung,
- erforderlichenfalls spezielle Behandlungsanlagen,
- geeignete Orte für die Ablagerung.
Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten können andere besondere Aspekte insbesondere die geschätzten Kosten für die Beseitigung einbeziehen.
(2) Die zuständigen Behörden veröffentlichen die in Absatz 1 genannten Pläne. Die Mitgliedstaaten teilen diese Pläne der Kommission mit.
(3) Die Kommission nimmt mit den Mitgliedstaaten regelmäßig eine Gegenüberstellung dieser Pläne im Hinblick auf eine ausreichende Harmonisierung der Durchführung dieser Richtlinie vor."
9 Artikel 21 Absatz 2 dieser Richtlinie schreibt vor, daß die Mitgliedstaaten der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Rechtsvorschriften mitzuteilen haben, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.
10 Im Sinne beider Richtlinien sind nach deren jeweiligem Artikel 1 Buchstabe a Abfälle "alle Stoffe oder Gegenstände, deren sich der Besitzer entledigt oder gemäß den geltenden einzelstaatlichen Vorschriften zu entledigen hat". Artikel 1 Buchstabe b der Richtlinie 78/319 definiert giftige und gefährliche Abfälle als "alle Abfälle, die die im Anhang zu dieser Richtlinie aufgeführten Stoffe oder Materialien enthalten oder durch sie verseucht sind, und zwar in einer solchen Beschaffenheit, in solchen Mengen oder Konzentrationen, daß sich daraus eine Gefahr für die Gesundheit oder die Umwelt ergibt".
B - Artikel 171 EG-Vertrag (jetzt Artikel 228 EG)
11 Durch Artikel G.51 des am 1. November 1993 in Kraft getretenen Vertrages über die Europäische Union wurde der damalige Artikel 171 EWG-Vertrag um einen Absatz 2 erweitert. Die daraus erwachsende Vorschrift, aus der mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999 Artikel 228 EG wurde, lautet:
"(1) Stellt der Gerichtshof fest, daß ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus diesem Vertrag verstoßen hat, so hat dieser Staat die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben.
(2) Hat nach Auffassung der Kommission der betreffende Mitgliedstaat diese Maßnahmen nicht ergriffen, so gibt sie, nachdem sie ihm Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie aufführt, in welchen Punkten der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil des Gerichtshofes nicht nachgekommen ist.
Hat der betreffende Mitgliedstaat die Maßnahmen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben, nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist getroffen, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen. Hierbei benennt sie die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds, die sie den Umständen nach für angemessen hält.
Stellt der Gerichtshof fest, daß der betreffende Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, so kann er die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds verhängen.
Dieses Verfahren läßt den Artikel 227 unberührt."
C - Die Mitteilungen der Kommission über die Anwendung von Artikel 171 EG-Vertrag und über das Verfahren für die Berechnung des Zwangsgeldes nach dieser Vorschrift
12 Zwar handelt es sich bei diesen Mitteilungen nicht um im eigentlichen Sinn normative Rechtstexte, doch binden sie das Gemeinschaftsorgan, von dem sie ausgehen, zumindest insofern, als es nur unter angemessener Begründung ohne Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von ihnen abweichen kann.
13 Die Mitteilung der Kommission vom 21. August 1996 über die Anwendung von Artikel 171 (im folgenden: erste Mitteilung)(3) sieht u. a. folgendes vor:
"4. Artikel 171 sieht zwei mögliche Sanktionen vor: den Pauschalbetrag und das Zwangsgeld. Nach Auffassung der Kommission ist das Zwangsgeld das geeignetste Mittel, um die schnellstmögliche Beendigung des Verstoßes, die das eigentliche Ziel des gesamten Vertragsverletzungsverfahrens ist, zu erreichen.
Die Möglichkeit, die Zahlung eines Pauschalbetrags zu beantragen, bleibt jedoch bestehen.
5. Maßgebend für die Höhe der Sanktion ist der Zweck, der mit der Verhängung der Sanktion verfolgt wird, nämlich die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Dabei ist nach Ansicht der Kommission auf drei grundlegende Kriterien abzustellen:
- die Schwere des Verstoßes,
- die Dauer des Verstoßes,
- die erforderliche Abschreckungswirkung, um einen erneuten Verstoß zu verhindern.
6. Zur Schwere des Verstoßes: Die Tatsache, daß einem Urteil nicht nachgekommen wird, ist bereits an sich ein schwerer Verstoß. Bei der Festlegung der Höhe der finanziellen Sanktionen wird die Kommission indessen auch zwei weitere Gesichtspunkte heranziehen, die in engem Zusammenhang mit dem ursprünglichen Verstoß, dessen Vorliegen das Urteil des Gerichtshofs festgestellt hat, stehen: die Bedeutung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, gegen die der Mitgliedstaat verstoßen hat, sowie die Folgen dieses Verstoßes sowohl für das Gemeinwohl als auch für die Interessen Einzelner.
...
8. Zur Wirksamkeit der Sanktion: die Höhe der Sanktion muß eine abschreckende Wirkung entfalten. Die Verhängung rein symbolischer Sanktionen würde diesem das Vertragsverletzungsverfahren ergänzende Instrument die nützliche Wirkung entziehen und dem eigentlichen Ziel dieses Verfahrens, der uneingeschränkten Anwendung des Gemeinschaftsrechts, entgegenstehen.
Die Entscheidung, die Verhängung einer Sanktion zu beantragen, wird, wie unter Ziffer 3 bereits erwähnt, im Einzelfall entsprechend den jeweiligen Umständen zu treffen sein. Wird eine Sanktion als erforderlich erachtet, setzt die notwendige Abschreckungswirkung voraus, daß sie verschärft wird, wenn Wiederholungsgefahr besteht (oder ein erneuter Verstoß nachgewiesen wurde), um etwaige wirtschaftliche Vorteile, die der Mitgliedstaat durch den Verstoß erlangt hat, aufzuheben."
14 In der Mitteilung vom 28. Februar 1997 über das Verfahren für die Berechnung des Zwangsgeldes nach Artikel 171 EG-Vertrag(4) (im folgenden: zweite Mitteilung)(5) heißt es insbesondere:
"Die von der Kommission dem Gerichtshof vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen müssen für die Mitgliedstaaten vorhersehbar sein und nach einem Verfahren berechnet werden, das sowohl dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als auch dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten Rechnung trägt. Außerdem muß es ein klares und einheitliches Verfahren sein, da die Kommission gegenüber dem Gerichtshof begründen muß, wie sie den vorgeschlagenen Betrag festgesetzt hat.
...
Das Zwangsgeld ist die Summe der Tagessätze, die ein Mitgliedstaat zu zahlen hat, wenn er einem Urteil des Gerichtshofes nicht nachkommt, und zwar gerechnet ab dem Tag, an dem das zweite Urteil des Gerichtshofes dem betreffenden Mitgliedstaat zur Kenntnis gebracht wird, bis zur Beendigung des Verstoßes.
...
Der Tagessatz des Zwangsgeldes wird folgendermaßen berechnet:
- Multiplikation eines einheitlichen Grundbetrags mit einem Schwerekoeffizienten und einem Dauerkoeffizienten;
- Multiplikation des Ergebnisses mit einem festen Länderfaktor (Faktor n), der sowohl die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als auch seine Stimmenzahl im Rat berücksichtigt.
...
Der einheitliche Grundbetrag ist der feste Betrag, auf den die Multiplikatorkoeffizienten angewandt werden. ... Er wird in der Weise festgesetzt, daß
- die Kommission bei der Anwendung der Multiplikatorkoeffizienten über einen großen Ermessungsspielraum verfügt;
- er für alle Mitgliedstaaten tragbar ist;
- er auf jeden Mitgliedstaat, der gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, einen hinreichenden Druck ausübt.
Der einheitliche Grundbetrag beläuft sich auf 500 ECU je Tag.
...
Rein rechtlich handelt es sich immer um denselben Verstoß: Nichtbeachtung eines Urteils des Gerichtshofes in einem Vertragsverletzungsverfahren und Verstoß gegen Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag.
...
Je nach Schwere des Verstoßes wird auf den einheitlichen Grundbetrag ein Multiplikatorkoeffizient von mindestens 1 und höchstens 20 angewandt.
...
Bei der Berechnung des Zwangsgeldes wird die Dauer des Verstoßes ab dem ersten Urteil des Gerichtshofes zugrunde gelegt. ...
...
Je nach Dauer des Verstoßes wird auf den einheitlichen Grundbetrag ein Multiplikatorkoeffizient von mindestens 1 und höchstens 3 angewandt.
...
Die Höhe des Zwangsgeldes muß sowohl angemessen sein als auch eine abschreckende Wirkung entfalten.
Die abschreckende Wirkung der Sanktion dient einem doppelten Zweck. Die Sanktion muß hinreichend hoch sein, um die zweifache Abschreckungswirkung zu entfalten:
- Der Mitgliedstaat soll beschließen, dem Urteil nachzukommen und den Verstoß zu beenden (die Sanktion muß also höher sein als der wirtschaftliche Vorteil, den der Mitgliedstaat aus dem Verstoß zieht);
- der Mitgliedstaat soll eine Wiederholung unterlassen.
Die Notwendigkeit einer abschreckenden Wirkung der Sanktion schließt eine rein symbolische Sanktion aus. Das Zwangsgeld muß auf den Mitgliedstaat einen hinreichenden Druck ausüben und ihn veranlassen, den Verstoß tatsächlich zu beenden. ...
Die Abschreckungswirkung wird durch den Faktor n, einen geometrischen Durchschnittswert, berücksichtigt, der auf dem Bruttoinlandsprodukt (BIP) und der Stimmengewichtung im Rat beruht. Der Faktor n verbindet die auf dem BIP beruhende Zahlungsfähigkeit und die Stimmenzahl jedes Mitgliedstaats im Rat. Die auf diese Weise ermittelte Formel führt zu einer angemessenen Differenzierung (von 1,0 bis 26,4) der Mitgliedstaaten.
Dieser Faktor n hat folgenden Wert:
...
Griechenland: 4,1
...
Bei der Berechnung des Tagessatzes für das Zwangsgeld gegen einen Mitgliedstaat wird das Ergebnis aus der Anwendung des Schwere- und des Dauerkoeffizienten auf den einheitlichen Grundbetrag mit dem (unveränderlichen) Faktor n des betreffenden Mitgliedstaats multipliziert."
III - Sachverhalt
15 Am 7. April 1992 erließ der Gerichtshof das Urteil in der Rechtssache C-45/91 (Kommission/Griechenland)(6), mit dem er feststellte:
"Die Griechische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 4 und 6 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle und aus den Artikeln 5 und 12 der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle verstoßen, daß sie nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, daß im Raum Chania die Abfälle, insbesondere die giftigen und gefährlichen Abfälle, ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Schädigung der Umwelt beseitigt werden, und daß sie für diese Region keine Pläne für die Beseitigung der Abfälle, insbesondere der giftigen und gefährlichen Abfälle, aufgestellt hat."
16 Nachdem die Kommission bis zum 11. Oktober 1993 keinerlei Mitteilung über zur Beachtung des Urteils getroffene Maßnahmen erhalten hatte, wies sie die griechischen Behörden mit einem Schreiben auf die Verpflichtungen hin, die ihnen aufgrund des Urteils des Gerichtshofes oblagen.
17 Am 1. November 1993 trat der Vertrag über die Europäische Union in Kraft.
18 Am 18. und 19 April 1994 fand in Athen eine Tagung über die Durchführung des Gemeinschaftsrechts im Bereich des Umweltschutzes statt, an der Vertreter Griechenlands und der Kommission teilnahmen.
19 Mit einem Schreiben, das am 24. August 1994 bei der Kommission einging, legten die griechischen Behörden dar, daß der Verband der Gemeinden von Chania, die für die Abfallbeseitigung zuständige Einrichtung, eine "vorläufige Genehmigung" für die Eröffnung zweier neuer Gelände für die Abfallverbrennung in den Regionen Kopidani und Vardia erhalten habe und daß die entsprechende Untersuchung über die Umweltverträglichkeit in Bearbeitung sei. Wenn diese - voraussichtlich Ende 1994 - fertig sei, werde der Gemeindeverband die endgültige Untersuchung über den Bau, die Inbetriebnahme, die Überwachung und die Sanierung desjenigen der beiden Gelände durchführen, das sich als am geeignetsten erweise. Die zuständige Stelle werde die Kommission über alle Entwicklungen im Rahmen dieses Projektes unterrichten.
20 Nachdem die Kommission bis zum 21. September 1995 keine Information über dieses Vorhaben erhalten hatte, beschloß sie, das Verfahren nach Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Mit Schreiben vom selben Tag forderte sie die griechischen Behörden auf, sich binnen zwei Monaten dazu zu äußern.
21 Die Hellenische Republik antwortete am 14. Dezember 1995, daß die zuständigen Kommunalbehörden bereits das Gelände ausgewählt hätten, so daß der vorbereitete Abfallbeseitigungsplan durchgeführt werden könne.
Nach dem Verständnis der Kommission ergab sich aus diesem Schreiben im Kern, daß die griechischen Behörden vier Jahre nach Erlaß des Urteils zur Feststellung der Vertragsverletzung noch nicht das Notwendige zu deren Beendigung unternommen hatten. Das Abfallbeseitigungsprogramm befinde sich nämlich noch in der Vorbereitungs-, nicht in der Durchführungsphase, weshalb die Abfälle weiterhin unter Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt auf der an der Mündung des Kouroupitos-Baches liegenden Müllkippe deponiert würden.
22 Da Griechenland ihrer Ansicht nach seine Verpflichtungen aus Artikel 171 Absatz 1 nicht erfuellt hatte, richtete die Kommission am 6. August 1996 die entsprechende mit Gründen versehene Stellungnahme an die griechischen Behörden und forderte diese auf, innerhalb einer weiteren Frist von zwei Monaten der Vertragsverletzung abzuhelfen.
In demselben Schreiben wies die Kommission die griechischen Behörden auf die Möglichkeit hin, daß wegen Nichtbeachtung eines Urteils des Gerichtshofes ein Zwangsgeld verhängt werden könne, dessen Höhe sie bei Einleitung des Gerichtsverfahrens festsetzen würde.
23 Die griechischen Behörden antworteten darauf mit Schreiben vom 11. November 1996. Darin wiesen sie an erster Stelle darauf hin, daß unter Bewilligung ausreichender Haushaltsmittel ein nationaler Abfallbeseitigungsplan beschlossen worden sei, der auf kommunaler Ebene durchgeführt werde.
Zum regionalen Abfallplan von Chania führten die griechischen Behörden aus, er bestehe in der Durchführung eines umfassenden Abfallbeseitigungsplans, der folgende Maßnahmen vorsehe:
- Abfalltrennung an der Quelle,
- Bau und Inbetriebnahme einer Anlage für mechanische Wiederverwertung,
- Herrichtung und Eröffnung eines Geländes für die Müllverbrennung,
- ein Raumordnungs- und Sanierungsplan für die Region zur Bekämpfung der unkontrollierten Abfallbeseitigung auf der Müllkippe am Kouroupitos.
Im Zusammenhang mit dem letztgenannten Punkt gaben die griechischen Behörden ohne nähere Darlegungen an, sie hätten konkrete Maßnahmen mit dem Ziel durchgeführt, das Problem mit der Müllkippe am Kouroupitos endgültig zu lösen, und sie arbeiteten derzeit besondere Abfallbeseitigungspläne für diesen Fall aus.
24 Zu der Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle sowie von Krankenhausabfällen erklärten die griechischen Behörden, das zuständige Ministerium führe derzeit eine Reihe von Maßnahmen durch, darunter die Finanzierung von Untersuchungen und die Herstellung von Abfallbeseitigungsanlagen. Im konkreten Fall habe die Verwaltung des Nomos Chania das Nötige zur Erstellung einer Anlage für die mechanische Wiederverwertung und zur Widmung eines Geländes zur Müllverbrennung unternommen. Nach Ansicht der zuständigen Behörden würden durch die Umsetzung dieser Programme das Kouroupitos-Problem und allgemein die Unzulänglichkeiten mit der Abfallbeseitigung in Chania ausgeräumt.
25 Mit Schreiben vom 28. August 1997 berichteten die griechischen Behörden der Kommission von den weiteren Fortschritten. So wiesen sie z. B. darauf hin, daß die Umweltverträglichkeitsprüfung bezüglich der Verwertungsanlage sowie das erste Stadium einer beschränkten internationalen Ausschreibung abgeschlossen seien.
26 Die Kommission hielt die Antwort der griechischen Behörden nicht für ausreichend und war der Ansicht, daß die getroffenen Maßnahmen nicht genügten, um eine Beachtung des Urteils des Gerichtshofes festzustellen. Daher hat sie die vorliegende Klage mit dem Vorschlag eingereicht, ein Zwangsgeld von 24 600 Euro für jeden Tag der Verzögerung ab Erlaß des diese Rechtssache abschließenden Urteils zu verhängen.
IV - Untersuchung in der Sache
27 Die griechische Regierung vertritt zum einen die Ansicht, die Klage sei unzulässig, da sie darauf abziele, ein Verhalten rückwirkend zu bestrafen. Zum anderen beruft sie sich hilfsweise in bezug auf die Höhe der Sanktion u. a. auf fehlende Absichtlichkeit seitens des beklagten Staates. Die griechischen Behörden gehen davon aus, daß das Verfahren und die in Artikel 171 vorgesehenen Sanktionen von strafrechtlicher oder zumindest von quasi-strafrechtlicher Art seien, so daß die für das Strafrecht entwickelten Grundsätze anwendbar seien.
Daher ist vorab die Rechtsnatur der Sanktionen nach Artikel 171 darauf hin zu prüfen, ob diese Instrumente von strafrechtlicher Art darstellen oder diesen gleichstehen. Anschließend werde ich, der Systematik des Vertrages folgend, Ausführungen zu den eventuellen Verstößen gegen Artikel 171 Absatz 1 machen und schließlich prüfen, welche Folgen gemäß Artikel 171 Absatz 2 aus diesen Verstößen abgeleitet werden können.
A - Vorfrage: die Rechtsnatur der Sanktion nach Artikel 171
28 Artikel 171 Absatz 1, der durch den Vertrag von Maastricht nicht geändert worden ist, legt die Verbindlichkeit der vom Gerichtshof gemäß Artikel 169 (jetzt Artikel 226 EG) erlassenen Urteile fest. Denn danach "hat [der verurteilte] Staat die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben".
29 Nach Artikel 171 Absatz 2 kann die Kommission gegen den den Vertrag verletzenden Mitgliedstaat ein neues Gerichtsverfahren anstrengen. Zunächst muß sie dem beklagten Staat eine Abmahnung erteilen und ihm Gelegenheit zur Äußerung geben, bevor sie im Anschluß daran eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgibt, in der sie auszuführen hat, in welchen Punkten der betreffende Mitgliedstaat dem Urteil des Gerichtshofes nicht nachgekommen ist. Trifft der betreffende Mitgliedstaat nicht innerhalb der gesetzten Frist die Maßnahmen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen, wobei sie die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgeldes zu benennen hat, die sie den Umständen nach für angemessen hält.
30 Im folgenden werde ich darzulegen versuchen, daß die Rechtsnatur des Verfahrens nach Artikel 171 Absatz 2 anhand des grundlegenden Zweckes zu bestimmen ist, den der Vertrag dem Vertragsverletzungsverfahren insgesamt zuweist und der in nichts anderem besteht, als die Mitgliedstaaten zu einer möglichst baldigen Erfuellung ihrer Verpflichtungen zu veranlassen.(7) Meine Untersuchung wird sich auf die finanzielle Sanktion beziehen, deren Auferlegung die Kommission beantragen und die der Gerichtshof in Form eines Zwangsgeldes verhängen kann. Dieses(8) stellt "eine finanzielle Strafe dar, die der Richter festsetzt, um den Verpflichteten dazu zu bringen, daß er seine Hauptverpflichtung erfuellt, und für die in der Regel ein Betrag für jeden Tag der Verzögerung oder für irgendeine andere Zeiteinheit festgesetzt wird"(9). Jedoch ist auch die Bezahlung eines Pauschalbetrags, zu der sich die Kommission in ihren Mitteilungen nicht äußert(10), als Mittel zur Erreichung der letztendlichen Pflichterfuellung und nicht als Strafe anzusehen, die gegen einen Mitgliedstaat zur Ahndung seines rechtswidrigen Verhaltens oder gar zu einer Art Entschädigung für den durch die Säumnis bei der Pflichterfuellung verursachten Schaden festzusetzen wäre. Anderenfalls würde der Sinn und Zweck des Verfahrens unheilbar beeinträchtigt, weil es je nach der Art der Sanktion, die die Kommission beantragt, von verschiedener Natur wäre.(11)
31 Ich möchte von vornherein einräumen, daß es sehr verlockend ist, neue und daher noch unbekannte Rechtsinstitute auf klassische, eingehend untersuchte rechtliche Kategorien zurückzuführen. Dieser Anreiz ist infolge der Bedeutung, die den Verteidigungsrechten in einer demokratischen Gesellschaft zukommen, um so stärker, wenn das betreffende Rechtsinstitut eine Gemeinsamkeit mit der strafenden Tätigkeit des Staates aufweist (oder aufzuweisen scheint). Durch diese Gleichsetzung ist es schon seit einiger Zeit möglich, die früher bei der prozessualen Behandlung getroffene Unterscheidung von Sanktionen gemäß ihrem strafrechtlichen oder aber verwaltungsrechtlichen Ursprung in gutem Maße zu überwinden. Heute ist anerkannt, daß bei beiden ähnliche Grundsätze anzuwenden sind. Diese Entwicklung ist insbesondere aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht zu begrüßen. Denn nicht selten wird ein und dasselbe Verhalten in einem Mitgliedstaat strafrechtlich geahndet, während es in einem anderen auf verwaltungsrechtlichem Weg verfolgt wird, was zugleich die Künstlichkeit der Unterscheidung offenbart.
32 Fragwürdiger ist meines Erachtens die Anwendung der durch das Strafrecht entwickelten Grundsätze auf Bereiche wie den Wettbewerbsschutz oder die Bekämpfung von Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts. In diesen Fällen besteht das Ziel des Gesetzgebers darin, eine objektiv aufgefaßte Situation (den freien Wettbewerb einerseits, die Gleichheit von Mann und Frau andererseits) zu erhalten oder herbeizuführen, nicht aber darin, eine angeblich rechtswidrige Absicht eines bestimmten Wirtschaftsteilnehmers zu ahnden. Daher wird in diesen beiden Beispielsfällen für das Vorliegen des zu bestrafenden Verstoßes anders als im Strafrecht nicht verlangt, daß ein Vorsatz oder überhaupt ein Verschulden gegeben war. Zwar kann man nie ganz von der repressiven Seite absehen, doch zielen die in solchen Fällen auferlegten wirtschaftlichen Sanktionen mangels geeigneterer Mittel in erster Linie darauf ab, einen indirekten Druck auf eine bestimmte Gestaltung des Verhaltens eines Wirtschaftsteilnehmers hin auszuüben, nicht aber darauf, ein rechtswidriges Verhalten zu ahnden.
33 Gleiches läßt sich meines Erachtens von der durch Artikel 171 getroffenen Regelung sagen. Mit ihr soll der den Vertrag verletzende Mitgliedstaat nicht bestraft, sondern durch den Zwang, der von einer hohen finanziellen Sanktion ausgeht und mit jedem Tag zunimmt, zur Pflichterfuellung angereizt werden. Aus diesem Grund ist diese Rechtsfigur, soll sie einem der herkömmlichen Rechtsgebiete zugewiesen werden, meines Erachtens eher dem Verfahren der Urteilsvollstreckung zuzuordnen. In einem normalen Verfahren der richterlichen Urteilsvollstreckung können - natürlich von der Möglichkeit des Rückgriffs auf körperliche Gewalt abgesehen - ebenfalls finanzielle Sanktionen verhängt werden. Dies ist in den Zivil- und Verwaltungsverfahren verschiedener kontinentaler Mitgliedstaaten durchaus üblich.(12)
34 So verhängen in Frankreich die Zivilrichter seit Beginn des vergangenen Jahrhunderts als eine justitielle Neuschöpfung "astreintes". Zwar gab es anfangs eine gewisse Verwirrung um den möglichen Schadensersatzcharakter der Maßnahme; die betreffenden Zweifel wurden aber vom Gesetzgeber aufgelöst. Im Gesetz 80-539 vom 16. Juli 1980 über Zwangssanktionen auf dem Gebiet der Verwaltung und der Urteilsvollstreckung durch juristische Personen des öffentlichen Rechts ist die Befugnis der Verwaltungsgerichte zur Verhängung von "astreintes" niedergelegt, wobei diese als indirekte Instrumente zur Vollstreckung von Leistungsurteilen ausgestaltet sind, die zu diesen in einem akzessorischen Verhältnis stehen und deren Verbindlichkeit verstärken.
35 In Belgien, den Niederlanden und Luxemburg sind die "astreintes" gemäß dem Benelux-Übereinkommen vom 26. November 1973 betreffend das Einheitsgesetz über Zwangssanktionen ausgestaltet. In keinem der drei Gesetze, durch die das Übereinkommen in innerstaatliches Recht umgesetzt wird, wird den finanziellen Sanktionen, die das Gericht verhängen kann, ein strafrechtlicher Charakter verliehen.
36 § 354 Absatz 1 des österreichischen Gesetzes über die Vollstreckung von Urteilen der ordentlichen Gerichte (Exekutionsordnung, Gesetz vom 27. Mai 1896, mehrfach geändert) läßt die Verhängung von - finanziellen wie auch freiheitsentziehenden - Zwangsmitteln für den Fall zu, daß das Urteil zu einer Handlung verpflichtet, die nicht von einem Dritten vorgenommen werden kann und deren Vornahme ausschließlich vom Willen des Verpflichteten abhängt (unvertretbare Handlung).
37 Die deutsche Zivilprozeßordnung enthält in § 888 eine ähnliche Regelung für die Zwangsvollstreckung. In der deutschen Rechtsprechung wird ausdrücklich festgestellt, daß die Zwangsmittel nach § 888 ZPO keinen strafrechtlichen oder strafrechtsähnlichen Charakter haben, sondern ausschließlich dazu dienen, zur Erfuellung einer Verpflichtung anzuhalten. Die strafprozessualen Grundsätze sind daher nicht anwendbar.(13)
38 In der Systematik der Gemeinschaftsrechtsordnung bleibt, da die Anwendung irgendeiner Art von rechtmäßiger Gewalt auf einen Mitgliedstaat zu dem Zweck, ihn zur Pflichterfuellung zu veranlassen, schwer vorstellbar ist, keine andere Möglichkeit für die Überwindung des Widerstands des renitenten Mitgliedstaats als die Ausübung von Zwang. Diese konnte von politischer oder diplomatischer Art sein. Im Einklang mit dem klassischen Völkerrecht hätte durchaus dem Rat die Aufgabe übertragen werden können, auf die Beachtung der Urteile des Gerichtshofes hinzuwirken, so z. B. durch die Möglichkeit, das Stimmrecht des beklagten Mitgliedstaats einzuschränken oder auszusetzen. In gewissem Maß ist dies bei den Urteilen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte entsprechend vorgesehen. Nach Artikel 54 der Konvention von Rom von 1950 ist die Durchführung der Urteile des Straßburger Gerichtshofes dem Ministerausschuß, einer ständigen Konferenz der Außenminister der dem Europarat angehörenden Staaten, die das leitende Organ der Organisation ist, übertragen.(14) Die Vollstreckung im engeren Sinn eines Straßburger Urteils, das gemäß wiederholter Feststellung des Gerichtshofs von rein deklaratorischem Charakter ist, umfaßt nur die Zahlung eines Betrages als "gerechte Entschädigung" (satisfaction équitable - Artikel 41 der Konvention(15)). Dieser Betrag schließt einen Ausgleich für den immateriellen und materiellen Schaden, der durch die Verletzung der Konvention entstanden ist, und einen teilweisen oder umfassenden Ersatz der angefallenen Verfahrenskosten ein. Doch ist man schon immer der Ansicht, daß die Durchführung eines Urteils des Menschenrechtsgerichtshofes, in dem eine Verletzung von Rechten und Freiheiten aus der Konvention festgestellt wird, dann, wenn sie aus einer Rechtssetzung oder einer Verwaltungspraxis des beklagten Staates erwächst, die Änderung dieser Rechtssetzung oder Praxis mit umfassen muß. Es versteht sich von selbst, daß diese Änderungen, wenn es sich wie so oft um die Grundrechte einer Person unmittelbar beeinträchtigende Normen handelt, nicht immer leicht durchzuführen sind. Sie können Verfassungsänderungen erforderlich machen, oder an ihnen können Träger öffentlicher Gewalt beteiligt sein, die sich vom Zentralstaat, dem Unterzeichner der Konvention und als solcher völkerrechtlich allein Verantwortlichen, unterscheiden.
39 Ähnlich wie mit der Vollstreckung der Urteile des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes verhält es sich, vor allem in bezug auf die eventuelle Verpflichtung zur Änderung einer nationalen Regelung und die Folgen dieser Verpflichtung, mit der Vollstreckung von Vertragsverletzungsurteilen des Gerichtshofes. Denn bei einem guten Teil von ihnen geht es entweder um die fehlende Umsetzung einer bestimmten Richtlinie durch den beklagten Mitgliedstaat oder um die Aufrechterhaltung einer gemeinschaftsrechtswidrigen Regelung im innerstaatlichen Recht.
Das Ministerkomitee des Europarates bedient sich zur Vollstreckung eines Straßburger Urteils ausschließlich diplomatischer und politischer Druckmittel. Die Satzung des Europarates ermächtigt es bei schwerer Verletzung der rechtsstaatlichen Grundsätze und der Menschenrechte zur Aussetzung der Vertretung des die Konvention verletzenden Staates, und es kann diesen letzten Endes auffordern, aus dem Europarat auszuscheiden.
40 Mit diesen Maßnahmen wird also kein anderes Ziel als mit Artikel 171 verfolgt. Aber nur wenige würden zu behaupten wagen, daß dieses besondere Verfahren der Urteilsvollstreckung zu einer erneuten Prüfung der Sache in Vollsitzung führen könnte oder gar daß sich der seine Pflichten verletzende Staat in diesem Verfahren auf die Garantien für einen Angeklagten im Strafverfahren berufen könnte.
41 Es gibt mindestens noch einen weiteren Grund, das Verfahren nach Artikel 171 nicht als ein solches von strafrechtlicher Art anzusehen. Ich beziehe mich dabei auf das, was man rechtsontologische Überlegungen nennen kann. Es hat etwas Abwegiges an sich, einem den Vertrag verletzenden Mitgliedstaat die einem strafrechtlich Angeklagten zustehenden Garantien zuzubilligen, von denen viele ihren Ursprung in der Unschuldsvermutung haben. Das heißt, die Dinge auf den Kopf stellen. Kann der Staat, dessen oberste Devise in einer demokratischen Gesellschaft der Einhaltung des Rechts zu sein hat, bei seiner dauerhaften Nichtbeachtung des Rechts ein Vorrecht in Anspruch nehmen?
42 Nach alledem meine ich, daß das in Artikel 171 vorgesehene Verfahren nicht einem Strafprozeß gleichzustellen ist und eher einem besonderen gerichtlichen Verfahren der Urteilsvollstreckung gleichkommt. Dies bedeutet indessen nicht, daß für den beklagten Mitgliedstaat keine prozessualen Garantien gelten - was gleichermaßen widersinnig wäre -, sondern daß der Umfang der Verteidigungsrechte, die ihm zuzuerkennen sind, sich nach dem verfolgten Ziel zu richten hat.
43 Aus der richtigen Charakterisierung des Verfahrens nach Artikel 171 ergeben sich verschiedene wichtige Konsequenzen. Von ihr hängt u. a. ab, ob die strafrechtlichen Garantien (Schuldgrundsatz, Tatbestandsbestimmtheit, genaue Festlegung der Strafe, Rückwirkungsverbot) en bloc anzuwenden sind, welche Rechtsnatur die Befugnisse der Kommission auf diesem Gebiet haben und in welchem Umfang der Gerichtshof eine Prüfung vorzunehmen hat. Jede dieser Fragen werde ich jeweils mit Bezug auf den vorliegenden Fall getrennt behandeln.
B - ber die Verstöße gegen Artikel 171 Absatz 1 EG-Vertrag
44 Nach Artikel 171 Absatz 1, der durch den Vertrag von Maastricht nicht geändert worden ist, hat der Mitgliedstaat, dessen Vertragsverletzung durch ein Urteil des Gerichtshofes festgestellt worden ist, die sich aus diesem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen.
45 Wie schon gesagt, hat der Gerichtshof am 7. April 1992 der Hellenischen Republik eine mehrfache Verletzung bestimmter Verpflichtungen zur Last gelegt, die ihr nach Artikel 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 Absatz 3 EG) auf dem Gebiet der Abfallbeseitigung oblagen, nämlich:
- einen Verstoß gegen die Verpflichtung aus Artikel 4 der Richtlinie 75/442: Abfallbeseitigung, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen;
- einen Verstoß gegen die Verpflichtung aus Artikel 6 der Richtlinie 75/442: Erstellung eines Abfallbeseitigungsplans;
- einen Verstoß gegen die Verpflichtung aus Artikel 5 der Richtlinie 78/319: Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen;
- einen Verstoß gegen Artikel 12 der Richtlinie 78/319: Erstellung und Fortschreibung von Plänen für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle.
46 Diese Verpflichtungen sind meines Erachtens insofern "teilbar", als sie in gewissem Maß unabhängig voneinander erfuellt werden können und als trotz des globalen Ansatzes, dem die Kommission bei der Erhebung der vorliegenden Klage den Vorzug gegeben hat, ihre getrennte Behandlung um einer ordnungsgemäßen Rechtspflege willen geboten ist. Wie ich später noch prüfen werde, muß es dem Gerichtshof aufgrund dieser Überlegung gestattet sein, die von ihm zu verhängende Sanktion auf den Grad der Erfuellung jeder einzelnen Verpflichtung abzustimmen.
47 Ich wende mich nun der Untersuchung der Erfuellung der einzelnen Verpflichtungen zu, um im Anschluß daran zu prüfen, in welcher Höhe in bezug auf jede von ihnen gegebenenfalls ein Zwangsgeld gegen den beklagten Staat festzusetzen ist. Ich muß jedoch zunächst auf zwei Vorfragen eingehen, nämlich auf die Frage nach der Geltung der Verpflichtungen, deren Verletzung den angeblichen Rechtsverstoß ausmacht, und auf die Frage, welcher Zeitraum bei der Prüfung der Beachtung des Vertragsverletzungsurteils zugrunde zu legen ist.
a) Zur Geltung der Verpflichtungen aus den Richtlinien 75/442 und 78/319
48 Obwohl kein Verfahrensbeteiligter diese Frage aufgeworfen hat, halte ich es doch für angebracht, auf sie einzugehen. Es geht darum, ob die Verpflichtungen aus den beiden Abfall-Richtlinien weiter so gelten, wie dies bei Erlaß des Vertragsverletzungsurteils der Fall war, oder ob sie durch spätere Rechtsquellen geändert oder gar aufgehoben worden sind. Im letztgenannten Fall, d. h., wenn die anfänglichen Verpflichtungen nicht mehr bestehen, dürfte das Verfahren nach Artikel 171 insofern gegenstandslos geworden sein, als durch dieses Verfahren zur Erfuellung einer bestehenden Verpflichtung angereizt werden soll.
49 Nun steht aber fest, daß die Artikel 4 und 6 der Richtlinie 75/442 durch die Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991(16) geändert worden sind und die Richtlinie 78/319 durch die Richtlinie 91/689/EWG vom 12. Dezember 1991(17) aufgehoben worden ist. Durch beide Rechtsquellen wurde den Mitgliedstaaten eine Frist von zwei Jahren gesetzt, innerhalb deren sie die zur Durchführung der Richtlinien erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen hatten.
50 Wie schon ausgeführt (siehe oben, Nrn. 2 bis 10), begründen die Richtlinien 75/442 und 78/319 ähnliche Verpflichtungen bezüglich der Beseitigung von Abfällen und der Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle sowie bezüglich der Erstellung entsprechender Pläne.
51 Für sogenannte "feste" Abfälle bestimmt Artikel 4 der Richtlinie 91/156:
"Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne daß die menschliche Gesundheit gefährdet wird und ohne daß Verfahren oder Methoden verwendet werden, welche die Umwelt schädigen können, insbesondere ohne daß
- Wasser, Luft, Boden und die Tier- und Pflanzenwelt gefährdet werden;
- Geräusch- oder Geruchsbelästigungen verursacht werden;
- die Umgebung und das Landschaftsbild beeinträchtigt werden.
Die Mitgliedstaaten ergreifen ferner die erforderlichen Maßnahmen, um eine unkontrollierte Ablagerung oder Ableitung von Abfällen und deren unkontrollierte Beseitigung zu verbieten."
Artikel 7 der Richtlinie 91/156, durch den Artikel 6 der Richtlinie 75/442 ersetzt wird, schreibt vor:
"(1) Zur Verwirklichung der Ziele der Artikel 3, 4 und 5 erstellt (erstellen) die in Artikel 6 genannte(n) zuständige(n) Behörde(n) so bald wie möglich einen oder mehrere Abfallbewirtschaftungspläne. Diese Pläne umfassen insbesondere folgendes:
- Art, Menge und Ursprung der zu verwertenden oder zu beseitigenden Abfälle;
- allgemeine technische Vorschriften;
- besondere Vorkehrungen für bestimmte Abfälle;
- geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen.
In diesen Plänen können beispielsweise angegeben sein:
- die zur Abfallbewirtschaftung berechtigten natürlichen oder juristischen Personen;
- die geschätzten Kosten der Verwertung und der Beseitigung;
- Maßnahmen zur Förderung der Rationalisierung des Einsammelns, Sortierens und Behandelns von Abfällen.
(2) Die Mitgliedstaaten arbeiten bei der Erstellung dieser Pläne gegebenenfalls mit den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission zusammen. Sie übermitteln diese Pläne der Kommission.
(3) Die Mitgliedstaaten können die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um das Verbringen von Abfällen, das ihren Abfallbewirtschaftungsplänen nicht entspricht, zu unterbinden. Sie teilen der Kommission und den Mitgliedstaaten derartige Maßnahmen mit."
52 Letzten Endes berühren die durch das neue Gemeinschaftsrecht eingeführten Änderungen, was die Beseitigung fester Abfälle angeht, nicht die Verpflichtungen, um deren Verletzung es im Urteil des Gerichtshofes vom 7. April 1992 ging.
53 Was die giftigen und gefährlichen Abfälle (nach der neuen Terminologie "gefährliche Abfälle") angeht, verweist die Richtlinie 91/689 ergänzend auf die Richtlinie 75/442 (in ihrer geänderten Fassung) und enthält "zusätzliche, strengere Regeln, die den Besonderheiten dieser Art von Abfällen Rechnung tragen"(18). Daraus ist abzuleiten, daß die heute geltenden Verpflichtungen für die Beseitigung gefährlicher Abfälle mindestens so weit gehen wie die im April 1992 geltenden.
54 Abschließend ist festzustellen, daß die Verpflichtungen, um die es im Urteil vom 7. April 1992 ging, zwar eine gewisse formale Änderung erfahren haben, aber materiell fortgelten, so daß auch die Notwendigkeit fortbesteht, daß jeder Mitgliedstaat die zu ihrer Erfuellung erforderlichen Maßnahmen trifft.
b) Über den Zeitpunkt, der im Urteil des Gerichtshofes zugrunde zu legen ist
55 Das Urteil, das der Gerichtshof gemäß dem in Artikel 171 vorgesehenen Verfahren zu erlassen hat, enthält notwendigerweise zusammen mit einer eventuellen Verurteilung zur Zahlung einer finanziellen Sanktion eine Entscheidung darüber, inwieweit der beklagte Mitgliedstaat die Verpflichtungen erfuellt hat, die ihm durch das frühere, nach dem alten Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) erlassene Urteil auferlegt worden sind.
56 Die genannte Entscheidung muß sich auf einen bestimmten Zeitpunkt beziehen. Dies ist von besonderer Bedeutung, da die Mitgliedstaaten dem ersten Urteil des Gerichtshofes im Laufe der Zeit teilweise oder ganz nachkommen können und da sich dieser Umstand auf die Bemessung der zu verhängenden finanziellen Sanktion oder gar auf deren Angezeigtheit überhaupt auswirken kann.
57 Auf welchen Zeitpunkt ist abzustellen? Angesichts einer fehlenden Aussage im Vertrag und der Ähnlichkeit des Verfahrens nach Artikel 171 Absatz 2 mit dem Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 wäre zu antworten, daß sowohl in der Klage der Kommission als auch im Urteil des Gerichtshofes auf den Tag des Ablaufs der Frist abzustellen ist, die die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme für deren Einhaltung gesetzt hat. Diesen Zeitpunkt sieht nämlich der Gerichtshof in Vertragsverletzungsverfahren sozusagen als streitgegenständlich an.(19) Infolgedessen besteht selbst dann, wenn die Vertragsverletzung später abgestellt wird, weiterhin insofern ein Interesse an der Fortsetzung des Verfahrens, als dadurch die Grundlage für die Haftung festgelegt werden soll, die einen Mitgliedstaat infolge seiner Vertragsverletzung möglicherweise anderen Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft oder einzelnen gegenüber trifft.(20)
58 Meines Erachtens gilt diese Überlegung nicht auch für das vorliegende Verfahren. Dieses zielt - wie ich bereits ausgeführt habe - nicht darauf ab, erneut eine Vertragsverletzung festzustellen, sondern darauf, den widersetzlichen Mitgliedstaat zur Beachtung eines Vertragsverletzungsurteils zu veranlassen. Doch steht ebenso fest, daß der Gerichtshof seine rechtsprechende Tätigkeit nur in bezug auf eine zeitlich bestimmte Sachlage ausüben kann. Als letzte Gelegenheit, die der beklagte Mitgliedstaat für Ausführungen über das erreichte Maß der Pflichterfuellung und die Kommission für Erklärungen über die Höhe und die Modalitäten der zu verhängenden finanziellen Sanktion haben müssen, ist die öffentliche Sitzung oder, falls eine solche nicht stattfindet, die Zeit bis zum Schluß des schriftlichen Verfahrens anzusehen - mit anderen Worten, der Zeitpunkt im Prozeß, zu dem die rechtsprechende Tätigkeit des Gerichtshofes, d. h. der Vortrag der Schlußanträge des Generalanwalts und die Beschlußfassung des Gerichts über das Urteil sowie dessen Verkündung, einsetzt. Hierfür spricht auch, daß zwischen dem Ablauf der Frist für die Beachtung der mit Gründen versehenen Stellungnahme und - mindestens - der Klageerhebung eine beträchtliche Zeit verstreichen kann (im vorliegenden Fall über zwei Jahre), in der sich die Situation sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht spürbar verändert haben kann.
59 Jedenfalls werde ich meiner folgenden Untersuchung all die Ausführungen zugrunde legen, die die Beteiligten bis zu dieser Sitzung gemacht haben.
c) Zur Erfuellung der Verpflichtung, die Abfälle zu beseitigen, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen (Artikel 4 der Richtlinie 75/442)
60 Vorab ist eine Bemerkung zur Reichweite der Verpflichtung angebracht, die Abfälle zu beseitigen, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen. Diese Bemerkung gilt auch für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle, mit der ich mich im Anschluß befassen werde.
61 Die griechische Regierung trägt vor, durch das Urteil vom 7. April 1992 werde ihr die Erfuellung von vier verschiedenen, ihrer Natur nach aber in zwei Gruppen einteilbaren Verpflichtungen auferlegt: zum einen diejenigen, die die Beseitigung von Abfällen, insbesondere von giftigen und gefährlichen Abfällen, ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt beträfen, und zum anderen diejenigen zur Erstellung von Plänen für die Beseitigung von Abfällen, insbesondere von giftigen und gefährlichen Abfällen. Während man in den ersten "materielle" Rechtsnormen sehen müsse, seien die zweiten von "verfahrensmäßiger" Art oder gehörten zur politischen Planung. Somit setze die Anwendung der Vorschriften über die Maßnahmen zur Beseitigung nicht die Anwendung der Vorschriften über die Erstellung und Übermittlung der Pläne voraus, und umgekehrt setze die Anwendung der Vorschriften über die Pläne nicht die Beachtung der Bestimmungen über den Erlaß von Beseitigungsmaßnahmen voraus.
Die Kommission vertritt dagegen die Ansicht, eine ordnungsgemäße Beseitigung der Abfälle impliziere notwendigerweise, daß diese gemäß einem Plan abgelagert oder beseitigt würden.
62 Ich stimme der Ansicht der Kommission zu: Es wäre ganz widersinnig, wenn ein Mitgliedstaat annehmen könnte, daß er der Regelung der Richtlinie dadurch nachkommt, daß er einerseits Abfallbeseitigungspläne aufstellt, andererseits aber die betreffenden Abfälle ohne ihre Unterwerfung unter einen dieser Pläne gefahrlos für menschliche Gesundheit und Umwelt beseitigt.
63 Daher bin ich der Ansicht, daß die den Mitgliedstaaten obliegende Verpflichtung, Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß die Abfälle beseitigt werden, ohne Wasser, Luft, Boden sowie Tier- und Pflanzenwelt zu gefährden, ohne Geräusch- oder Geruchsbelästigungen zu verursachen und die Umgebung und das Landschaftsbild zu beeinträchtigen, all das zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt (Artikel 4 der Richtlinie 75/442), zwangsläufig die Verpflichtung einschließt, die betreffenden Maßnahmen dem in der Richtlinie vorgesehenen Abfallbeseitigungsplan zu unterwerfen.
64 Zu der Frage, ob in tatsächlicher Hinsicht eine Vertragsverletzung vorliegt, trägt die griechische Regierung in der Klagebeantwortung vor, die Menge der festen Abfälle, die weiter in die Kouroupitos-Schlucht gekippt würden, habe erheblich abgenommen. Diese Abnahme sei durch die Öffnung oder Erweiterung von vier Grundstücken zur Abfallvergrabung (in den Gemeinden Sfakia, Kalyves, Selino und Kissamo) und durch die Inbetriebnahme eines Systems zur Trennung und Verwertung von Papier möglich geworden. Außerdem sei ein Versuchsprogramm für das Sammeln von Aluminium eingeleitet und Pläne für die Durchführung eines regionalen Verwertungszentrums realisiert worden. In einer Studie der Technischen Hochschule von Kreta sei festgestellt worden, daß giftige Stoffe (Dioxine und Furane) im Gebiet von Kouroupitos und im Umkreis von zwei Kilometern in sehr geringen Mengen vorhanden seien.
65 Mit der Kommission bin ich der Ansicht, daß all die von den griechischen Behörden getroffenen Maßnahmen nur eine teilweise, lückenhafte Befolgung der Regelung in Artikel 4 der Richtlinie 75/442 darstellen.
66 Wie die griechische Regierung selbst einräumt, werden weiter feste Abfälle im Gebiet von Kouroupitos abgeladen. Es kommt somit noch immer zu einer "Verschmutzung des Meeres, insbesondere ... wenn der Wildbach Kouroupitos über die Ufer tritt", zu einer "Brandgefahr aufgrund der unkontrollierten Verbrennung des Mülls", zur "Vermehrung von Nagetieren und Insekten aller Art", zu "Geruchsbelästigungen" und zur "Zerstörung einer Landschaft von $außerordentlicher Schönheit`, insbesondere des einzigen Strandes der Felsenküste von Akrotiri".(21) Wie die Kommission vorgetragen hat, kann auch folgende Passage aus der von der griechischen Regierung angeführten technischen Studie(22) zitiert werden:
"Im Kouroupitos-Gebiet sind hohe Konzentrationen verschiedener Giftstoffe, so z. B. von polyzyklischen aromatischen Kohlenwasserstoffen, polychlorierten Biphenylen, polychlorierten Dibenzo-Dioxinen, polychlorierten Dibenzofuranen und Schwermetallen, festgestellt worden. Die Verschmutzung mit diesen gefährlichen Stoffen im Kouroupitos-Gebiet ist beträchtlich und nimmt mit der Entfernung ab."
Letztlich hat die griechische Regierung nicht dargetan, daß die bisher getroffenen Maßnahmen einem Plan für die Beseitigung fester Abfälle in dem Gebiet entsprechen.
67 Die griechische Regierung weist auf verschiedene Schwierigkeiten hin, die überwunden werden müßten, um ein geeignetes Gelände für die Müllvergrabung auszuwählen, durch das die Kouroupitos-Müllkippe ersetzt werden könnte. Unter anderem verweist sie auf das Vorhandensein einer starken Grundwasserschicht, die Vermehrung zerstreuter Siedlungseinheiten und die Vielzahl archäologischer Fundstätten und natürlicher Landschaftsmonumente hin. Sodann zählt sie die verschiedenen Studien auf, die bis zur Auswahl des Strongylo Kefali genannten Ortes durchzuführen gewesen seien.
68 Die Darlegungen der griechischen Regierung beziehen sich allenfalls auf Handlungen, die eine Vorstufe zur Erfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie 75/442 darstellen, ohne daß sie ihrem Wesen nach mit deren Befolgung gleichgesetzt werden können.
69 Unter diesen Umständen ist meines Erachtens festzustellen, daß die Hellenische Republik dadurch gegen Artikel 171 Absatz 1 verstoßen hat, daß sie dem Urteil vom 7. April 1992 in bezug auf die Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie 75/442 nicht nachgekommen ist.
d) Zur Erfuellung der Verpflichtung zur Erstellung eines Abfallbeseitigungsplans (Artikel 6 der Richtlinie 75/442)
70 Die Kommission vertritt die Ansicht, Griechenland habe nicht seine Verpflichtung zur Erstellung eines Plans für die Beseitigung fester Abfälle im Raum Chania erfuellt.
71 Die griechische Regierung trägt vor, am 27. Oktober 1997 seien die Ministerialverordnungen Nrn. 114218 und 113944 erlassen worden, von denen die eine eine Rahmenregelung für Vorhaben und Programme zur Beseitigung fester Abfälle und die andere einen Nationalplan für die Beseitigung fester Abfälle enthalte.(23) Am 25. November 1997 sei der Abfallbeseitigungsplan des Nomos Chania verabschiedet worden, der sowohl für feste Abfälle als auch für giftige und gefährliche Abfälle gelte. Dieser Abfallbeseitigungsplan umfasse alle Einzelaktionspläne, die bis dahin festgelegt worden seien.
72 Nach Ansicht der Kommission stellt das Dokument vom 25. November 1997 keinen Plan im Sinne der Artikel 6 der Richtlinie 75/442 oder 12 der Richtlinie 78/319, sondern eine Vorstudie zu einem solchen Plan dar. Statt Entscheidungen über die Abfallbeseitigung enthalte es eine Reihe von Vorschlägen für jede der Gebietseinheiten, in die der Nomos aufgeteilt sei.
73 Meinerseits halte ich keine umfassende Untersuchung des Dokuments für erforderlich und beschränke mich daher auf einen Hinweis auf seine Präambel und seinen eigentlichen Text (Seiten 14 und 15 des ersten Bandes). Darin wird, wie die Kommission hervorgehoben hat, anerkannt, daß es Vorbereitungscharakter hat und daß "zu seiner Ergänzung noch alle darin vorgesehenen Berichte auszuarbeiten sind".
74 Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, daß das Dokument vom 25. November 1997 in einem Maße Angaben über Art und Menge der zu beseitigenden Abfälle, allgemeine technische Vorschriften, geeignete Flächen für Deponien und besondere Vorkehrungen enthält, daß es als ein Plan im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie 75/442 angesehen werden kann. In bezug auf giftige und gefährliche Abfälle enthält es auch keine Entscheidungen über Art und Menge der zu beseitigenden Abfälle, Verfahren zur Beseitigung, Sonderbehandlungsanlagen und geeignete Orte für die Ablagerung, so daß damit die Regelung in Artikel 12 der Richtlinie 78/319 befolgt würde.
e) Zur Erfuellung der Verpflichtung, die giftigen und gefährlichen Abfälle zu beseitigen, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden oder die Umwelt zu schädigen (Artikel 5 der Richtlinie 78/319)
75 Die griechische Regierung trägt vor, seit 1996 würden keine giftigen oder gefährlichen Abfälle mehr in der Kouroupitos-Schlucht abgelagert, sondern sie würden einem Privatunternehmen anvertraut, das sie zu ihrer Behandlung ins Ausland bringe. Gleiches gelte für Krankenhausabfälle, die mit einem besonderen Fahrzeug gesammelt und bis zu ihrer Verbrennung in einem Kühlraum aufbewahrt würden. In bezug auf Sedimente aus Kohlenwasserstoffablagerungen versichert die griechische Regierung, sie würden bis zu ihrer Versendung ins Ausland an einem geeigneten Ort gelagert. Altöle würden bei der Verwaltung des Nomos zu ihrer Beförderung in eine Wiederaufbereitungsanlage abgeliefert. Kesselwagen lagerten den Inhalt von Abortgruben nicht mehr im Kouroupitos ab, da in Chania eine biologische Kläranlage eingerichtet worden sei.
Kurzum, die Beseitigung giftiger und gefährlicher Abfälle im Raum Chania erfolge in vollkommener Übereinstimmung mit der Richtlinie 78/319, da die notwendigen Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt getroffen worden seien.
76 Die Kommission macht geltend, die von Griechenland getroffenen Maßnahmen seien lückenhaft und zeitlich begrenzt. Denn es sei nicht glaubwürdig, daß sämtliche gefährlichen Abfälle der Region ständig ins Ausland gebracht würden. Die griechische Regierung weise auch nicht nach, daß alle Krankenhausabfälle in die Verbrennungsanlage gebracht würden. Schließlich entsprächen die getroffenen Maßnahmen nicht einem umfassenden Plan für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle.
77 Meines Erachtens obliegt die Beweislast dafür, daß dem Vertragsverletzungsurteil in angemessener Weise nachgekommen worden ist, in einem Verfahren nach Artikel 171 dem beklagten Mitgliedstaat. Die Kommission kann sich in diesem Fall auf die Benennung der Verpflichtungen beschränken, deren Beachtung nicht voll und ganz nachgewiesen worden ist. Dies gilt erst recht, wenn das Gemeinschaftsrecht wie im vorliegenden Fall dem Mitgliedstaat vorschreibt, die von ihm erlassenen Maßnahmen der Kommission mitzuteilen. Daher ist die mangelnde Pflichterfuellung festzustellen. Denn "[e]inzelne materielle Handlungen oder unvollständige Regelungen können die Verpflichtung eines Mitgliedstaats zur Aufstellung eines umfassenden Programms zur Erreichung bestimmter Ziele ... nicht erfuellen"(24).
78 Auf jeden Fall ist nicht nachgewiesen worden, daß die von den griechischen Behörden getroffenen Maßnahmen einem festen, geregelten Plan für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle, wie in Artikel 12 der Richtlinie 78/319 verlangt, entsprechen. Wie ich schon zuvor dargelegt habe (siehe oben, Nr. 62), geht die Verpflichtung zu einer den Richtlinien 75/442 und 78/319 genügenden Abfallbeseitigung auch dahin, diese den in den Richtlinien vorgeschriebenen Plänen zu unterwerfen.
79 Aus alledem ist abzuleiten, daß die Hellenische Republik ihre Verpflichtung, die giftigen und gefährlichen Abfälle aus dem Raum Chania gemäß Artikel 5 der Richtlinie 78/319 zu beseitigen, nicht voll erfuellt hat.
f) Zur Erfuellung der Verpflichtung, Pläne für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle zu erstellen und fortzuschreiben (Artikel 12 der Richtlinie 78/319)
80 Zu der Verpflichtung, einen Plan für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle für den Raum Chania zu erstellen, hat die griechische Regierung vorgetragen, das Dokument vom 25. November 1997 (siehe oben, Nr. 71) behandle die Planung sowohl für die festen Abfälle als auch für die giftigen und gefährlichen Abfälle.
Zur Behandlung dieser Frage verweise ich daher auf die entsprechenden Ausführungen zur Beachtung des Urteils vom 7. April 1992 hinsichtlich des Artikels 6 der Richtlinie 75/442.
C - Zur Anwendung von Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag
81 In erster Linie ist hier die Frage zu klären, wie das Zwangsgeld oder der Pauschalbetrag zu bemessen ist, die gegebenenfalls gegen den beklagten Mitgliedstaat zu verhängen sind. Da dies das erste Mal ist, daß der Gerichtshof über diese Frage zu befinden hat, sind zunächst die zeitlichen Grenzen für die Verhängung von Sanktionen sowie die Frage zu prüfen, welche Aufgaben der Kommission und dem Gerichtshof in diesem Verfahren jeweils obliegen. Wie ich schon ausgeführt habe, hängen diese Fragen eng mit der diesem Rechtsinstitut zuzuerkennenden Rechtsnatur zusammen.
a) Zur Rückwirkung von Artikel 171 Absatz 2
82 Wie ich schon dargelegt habe, hält die griechische Regierung die rückwirkende Anwendung des Verfahrens nach Artikel 171 Absatz 2 für rechtswidrig. Sie meint, da das Vorverfahren am 11. Oktober 1993 (siehe oben, Nr. 16), d. h. vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht, begonnen habe und der neue Teil des Artikels 171 die Verhängung hoher finanzieller Sanktionen vorsehe, handele es sich um die rückwirkende Anwendung einer belastenderen Rechtsnorm, die gegen den vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81 (Alpha Steel/Kommission)(25) anerkannten allgemeinen Grundsatz "nulla poena sine lege" verstoße.
83 Die von der Beklagten angeführte Rechtssache Alpha Steel ist jedoch eher zur Erläuterung der von mir vorgebrachten Argumentation geeignet. Gewiß hat der Gerichtshof in jenem Rechtsstreit, wenn auch mittelbar, anerkannt, daß das Gemeinschaftsrecht den allgemeinen Grundsatz "nulla poena sine lege" einschließt. Doch ging es dem Gerichtshof im Grunde darum, klarzumachen, daß nicht jede Vorschrift, durch die einem einzelnen eine Belastung auferlegt wird, eine Sanktion darstellt. Prüfungsgegenstand waren in jener Rechtssache bestimmte Vorschriften der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS der Kommission vom 31. Oktober 1980(26), durch die eine Quotenregelung für die Stahlproduktion aufgestellt wurde. Diese Vorschriften begünstigten die Unternehmen, die bestimmte Anforderungen erfuellt hatten, und schlossen die anderen Unternehmen gleichzeitig von den betreffenden Vorteilen aus, benachteiligten sie also im Vergleich zu ersteren. Der Gerichtshof stellte zutreffend fest, daß die betreffenden Vorschriften keinesfalls für die nicht die Anforderungen erfuellenden Unternehmen Sanktionen darstellten und daher nicht gegen den Grundsatz "nulla poena sine lege" verstoßen könnten.
84 Mit anderen Worten ist nur bei den Maßnahmen, die sich als Sanktionen im eigentlichen Sinn ansehen lassen, der im Strafrecht anerkannte besondere Schutz angebracht, nicht aber bei jeder Vorschrift, die sich nachteilig auf das Vermögen eines bestimmten Rechtssubjekts auswirkt. In der Rechtssache Alpha Steel/Kommission ergab sich der wirtschaftliche Nachteil daraus, daß den konkurrierenden Unternehmen im Rahmen einer Industrieförderung günstigere Bedingungen eingeräumt wurden. In der vorliegenden Rechtssache ist der finanzielle Nachteil, den der beklagte Mitgliedstaat letzten Endes erleiden kann, als Ansporn zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts und nicht als Strafe oder Ahndung anzusehen.
85 Da es sich um eine Maßnahme handelt, durch die um der Herstellung der gemeinschaftsrechtlichen Legalität willen die Beachtung der Vertragsverletzungsurteile des Gerichtshofes gefördert werden soll, unterliegt die Verhängung der in Artikel 171 vorgesehenen Sanktionen nach alledem nicht dem für Strafrechtsnormen geltenden Rückwirkungsverbot. Die Zwangsmaßnahmen sind als prozessuale Instrumente anzusehen, die in einem akzessorischen Verhältnis zum ihnen vorausgehenden Vertragsverletzungsurteil stehen, nicht aber als strafrechtliche oder gleichartige Normen.
b) Über die Funktionen der Kommission und des Gerichtshofes im Verfahren nach Artikel 171 Absatz 2
86 Artikel 171 Absatz 2 sieht in sehr knapper Formulierung lediglich vor, daß die Kommission im Anschluß an das entsprechende Vorverfahren(27) Klage erheben und die ihr den Umständen nach angemessen erscheinende Höhe der Sanktion angeben kann, während der Gerichtshof eventuell die Sanktion zu verhängen hat, wenn der betreffende Mitgliedstaat seiner Ansicht nach seinem Urteil nicht nachgekommen ist. Mehr sagt der Gesetzgeber nicht. Die schwierige Aufgabe, Kriterien für die Bemessung von Zwangssanktionen zu entwickeln, wird insgesamt dem Gerichtshof in Zusammenarbeit mit der Kommission, der eine erste Einschätzung zusteht, übertragen. Ich zweifle nicht an der Größe der politischen Schwierigkeiten, die bei den Verhandlungen über den Vertrag von Maastricht die Erreichung einer befriedigenderen Lösung verhinderten. Auch möchte ich nicht die naive Ansicht vertreten, daß die Rechtsprechungsfunktion auf die Anwendung vor dem konkreten Fall bestehender Rechtsnormen beschränkt ist. Ich möchte jedoch festhalten, daß es mir ein gewisses Unbehagen bereitet, daß hier zugunsten des Organs, das bei Konflikten innerhalb der Union entscheidet, auf die Befugnis verzichtet wird, eine Regelung zu entwickeln, die letzten Endes die fehlende Wirksamkeit anderer, im wesentlichen politischer, Mittel, die Mitgliedstaaten zur Beachtung des Gemeinschaftsrechts zu veranlassen, ausgleichen soll.
Dies vorausgeschickt wende ich mich nun der Prüfung der in Artikel 171 Absatz 2 enthaltenen Regelung für die Festsetzung von Zwangssanktionen und insbesondere der Frage zu, welchen Umfang die insofern der Kommission und dem Gerichtshof zustehenden Befugnisse haben.
87 Nach der genannten Vorschrift benennt die Kommission die ihr den Umständen nach angemessen erscheinende Sanktionshöhe, während der Gerichtshof eine Sanktion verhängt, wenn seiner Ansicht nach eine Nichtbeachtung vorliegt. In der Vorschrift wird somit keine Verbindung zwischen der der Kommission zustehenden Benennungsbefugnis und der dem Gerichtshof zustehenden Verhängungsbefugnis hergestellt. Ich glaube aber nicht, daß es sich um völlig eigenständige Befugnisse handelt, der Gerichtshof also ohne weiteres von Sinn und Höhe des Vorschlags der Kommission abweichen kann. Dies ergibt sich aus folgenden vier Gründen:
88 Wäre es so, d. h., könnte der Gerichtshof in völliger Freiheit von sich aus über die Verhängung einer finanziellen Sanktion entscheiden und deren Höhe festsetzen, so wäre die Funktion der Kommission nach Erhebung der Klage auf die eines amicus curiae beschränkt, der nach bestem Wissen und Gewissen einen Entscheidungsvorschlag machen würde. Eben diese Befugnis kommt jedenfalls den anderen eventuell Beteiligten, nämlich den Mitgliedstaaten und den anderen Organen, zu. Ich meine, wenn der Vertrag vorschreibt, daß die Kommission nach Erhebung einer Klage nach Artikel 171 Art und Höhe der ihr angemessen erscheinenden Sanktion anzugeben hat, so muß er damit auf etwas Weitergehendes als eine bloße Verpflichtung der Kommission abzielen, dem Gerichtshof gegenüber Ausführungen über einen wesentlichen Punkt des Verfahrens zu machen. Da der Vertrag eigens von dem Vorschlag der Kommission spricht, muß diesem eine größere rechtliche Wirkungskraft innewohnen, als man sie dem Vorbringen der Beteiligten zuerkennt.
89 Der zweite Grund hängt unmittelbar mit der Rechtsnatur des Verfahrens nach Artikel 171 Absatz 2 zusammen. Wie ich dargelegt habe, besteht der Zweck dieses Verfahrens nicht darin, den Mitgliedstaat für sein pflichtwidriges Verhalten zu bestrafen, sondern darin, ihn zur Pflichterfuellung anzuhalten. Die Kommission verfügt dazu über weitestgehendes Ermessen, in dem Sinne, daß sie keinerlei Verpflichtung unterliegt, auf einen Verstoß gegen Artikel 171 Absatz 1 zu reagieren. Dies deshalb, weil die Kommission bei der Entscheidung über eine Klageerhebung nicht nur rechtliche Überlegungen, sondern auch Gesichtspunkte der politischen Opportunität zu berücksichtigen hat. Auch die Verhängung und die Bemessung einer Zwangssanktion kann aber nicht losgelöst von Erwägungen über die politische Opportunität erfolgen. So gesehen würde es dem Sinn und Zweck des Artikels 171 widersprechen, wenn die Kommission zwar Herrin des Verfahrens wäre - denn nur ihr steht die Entscheidung über dessen Einleitung und die Befugnis, dem Verfahren durch die Rücknahme der Klage den Boden zu entziehen, zu -, gleichzeitig aber ihr Sanktionsvorschlag lediglich eine einfache Anregung ohne jede Wirksamkeit für die Entscheidung wäre, die der Gerichtshof zu gegebener Zeit zu treffen hätte.
90 Durch bloße Ableitung hieraus ergibt sich der dritte Grund. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat keine starre Regelung treffen wollen, wonach jeder Art von Pflichtverletzung jeweils eine vorher festgelegte Sanktion entspricht. Daher ist jede Entscheidung über die Verhängung und die Bemessung einer Sanktion zwangsläufig zumindest teilweise mit einer Option von politischer Art verbunden. Die Kommission scheint sich dafür entschieden zu haben, diese Option in bezug auf die Bemessung durch die Aufstellung eines Kriteriums der "Schwere des Verstoßes" zum Ausdruck zu bringen. Würde man aber der Ansicht folgen, daß über die Verhängung und die Bemessung der Zwangssanktion der Gerichtshof nach Anhörung der Kommission nach freiem Ermessen entscheiden könnte, so würde man unter schwerwiegender Erschütterung der geltenden Kompetenzverteilung zwischen den Organen der Union die Beurteilung politischer Opportunitätsgesichtspunkte dem Rechtsprechungsorgan Gerichtshof übertragen. Inwiefern ist der Gerichtshof aber zur Entscheidung darüber legitimiert, ob und inwieweit der wiederholte Verstoß gegen die Richtlinien über Abfälle, der Gegenstand dieses Verfahrens ist, schwerer oder weniger schwer wiegt(28) als der Verstoß gegen die Richtlinie 89/48/EWG über die Anerkennung von Hochschuldiplomen(29)?
91 Der vierte Grund ist von rein verfahrensrechtlicher Art, deswegen aber nicht weniger wichtig. Wenn der Gerichtshof über völlig freies Ermessen bei der Verhängung und Bemessung der ihm angebracht erscheinenden Sanktion ohne Berücksichtigung des Vorschlags der Kommission - um den es selbstverständlich in der streitigen Verhandlung gehen wird - verfügt, wie ist es dann um die Verteidigungsrechte bestellt?
92 Andererseits steht ebenso fest, daß Artikel 171 keine Bindung des Gerichtshofes an die Angabe der Kommission vorsieht. Welchen Grenzen unterliegt also die Befugnis des Gerichtshofes? Im Hinblick auf die Beantwortung dieser Frage muß man sich zunächst über den Inhalt des Vorschlags der Kommission klar werden.
93 Natürlich äußert sich die Kommission in ihrem Vorschlag notwendigerweise a) zur Zweckmäßigkeit der Verhängung einer Sanktion(30), b) zur Art der zu verhängenden Sanktion (Pauschalbetrag oder Zwangsgeld) und c) zu deren ihr den Umständen nach angemessen erscheinenden Höhe. In bezug auf den letztgenannten Punkt hat die Kommission gebührlich darzulegen, aus welchen Gründen sie die vorgeschlagene Sanktion den Umständen des Falles nach für angemessen hält.
94 Da jede der Entscheidungen der Kommission zwangsläufig mit einer Beurteilung der Zweckmäßigkeit verbunden ist, darf der Gerichtshof bei der von ihm vorzunehmenden Prüfung meines Erachtens nicht über das hinausgehen, was er bei auf komplexen Erwägungen beruhenden Handlungen einer Gemeinschaftsbehörde prüft.
Bei solchen Handlungen wird der Gemeinschaftsbehörde in der Rechtsprechung des Gerichtshofes ein weiter Ermessensspielraum zuerkannt, dessen Nutzung nur einer beschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt; dies bedeutet, daß das Gemeinschaftsgericht die Sachverhaltswürdigung der betreffenden Behörde nicht durch die seine ersetzen darf. Es beschränkt sich in diesen Fällen darauf zu prüfen, ob die Tatsachen vorliegen und die Gemeinschaftsbehörde sie zutreffend rechtlich beurteilt hat, insbesondere, ob mit dem Vorgehen der Behörde nicht ein offensichtlicher Irrtum oder ein Ermessensmißbrauch verbunden ist, oder auch, ob die Behörde die Grenzen ihres Entscheidungsspielraums offensichtlich überschritten hat.(31)
95 Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache ist somit die Ausübung der Befugnis zu einer Zweckmäßigkeitsbeurteilung, wie sie für die drei in Nummer 93 genannten Angaben jeweils erforderlich ist, aufgrund ihres Wesens nur einer beschränkten Überprüfung durch das Gemeinschaftsgericht zu unterwerfen. Der Gerichtshof muß daher, um die von ihm ausgeübte Rechtsprechungsfunktion nicht in ihrem Wesen zu zerstören, darauf achten, daß er nicht seine Beurteilung an die Stelle derjenigen der Kommission setzt. Er muß natürlich überprüfen, ob die Tatsachen gegeben sind und ob mit dem Sanktionsvorschlag nicht ein offensichtlicher Irrtum verbunden ist. Es ist eher unwahrscheinlich, daß die bloße Benennung einer Sanktion und ihrer Höhe einen Rechtsverstoß von der Art eines - auch nur in streng objektivem Sinn verstandenen - Ermessensmißbrauchs mit sich bringen kann oder mit einer offensichtlichen Überschreitung der Grenzen des der Kommission zur Verfügung stehenden Entscheidungsspielraums einhergeht. Vielmehr muß sich die gerichtliche Kontrolle eines Sanktionsvorschlags dieser Art eher auf die Einhaltung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung(32) beziehen.
96 Ob eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, hängt nach ständiger Rechtsprechung davon ab, ob die in ihr gewählten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet sind und das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen(33). In bezug auf das Verfahren nach Artikel 171 Absatz 2 hat der Gerichtshof zu prüfen, ob der Vorschlag der Kommission im Rahmen des weiten Ermessens, das mit jeder Zweckmäßigkeitsbeurteilung zwangsläufig verbunden ist, gemessen an dem mit ihm verfolgten Ziel, das in nichts anderem als der wirksamen Veranlassung des beklagten Mitgliedstaats zur Beachtung des fraglichen Vertragsverletzungsurteils besteht, geeignet und nicht unverhältnismäßig ist.
97 Ebenfalls gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes verlangt das Diskriminierungsverbot, daß gleiche Sachverhalte nicht ungleich behandelt werden, es sei denn, daß eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre.(34) Im Rahmen dieses Verfahrens hat der Gerichtshof darauf zu achten, daß in dem Grundsatz nach gleichen Fällen der Nichtbeachtung keine unterschiedlichen Sanktionen verhängt werden, es sei denn, daß die Kommission eine solche Differenzierung gebührend begründet.
98 Der Rahmen, innerhalb dessen sich die in Artikel 171 Absatz 2 vorgesehene gerichtliche Kontrolle des Vorschlags zu vollziehen hat, ist meines Erachtens wie folgt zu umschreiben: Da der Kommission angesichts der zwangsläufig mit dem Vorschlag verbundenen Zweckmäßigkeitsbeurteilung ein weites Ermessen zuzuerkennen ist, ist die Prüfung durch den Gerichtshof in ihrer Art begrenzt, und der Gerichtshof darf keinesfalls die in dem Vorschlag enthaltene Beurteilung durch seine ersetzen. Aufgrund des Wesens des Vorschlags ist die genannte begrenzte Prüfung darauf zu richten, ob ein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorliegt und ob die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung beachtet worden sind.
99 Ich kann nunmehr meine Ansicht über den Sanktionsvorschlag der Kommission darlegen.
c) Zum Sanktionsvorschlag der Kommission
100 Die Kommission hat um der Transparenz willen zwei Mitteilungen veröffentlicht, von denen die eine die Anwendung von Artikel 171 EG-Vertrag und die andere das Verfahren für die Berechnung des dort vorgesehenen Zwangsgeldes betrifft. Aufgrund des Wesens des vorliegenden Verfahrens ist kein umfassendes Urteil über die Rechtmäßigkeit der in diesen beiden Dokumenten enthaltenen Kriterien abzugeben, sondern zu prüfen, ob bei ihrer Anwendung im vorliegenden Fall die zuvor dargelegten Grenzen beachtet worden sind. Dies bedeutet natürlich nicht, daß ich glaube, die genannten Mitteilungen hätten keinerlei rechtliche Wirkung. Vielmehr bin ich der Ansicht, daß sie das sie erlassende Organ in dem Maße binden, daß es dem Verbot des "venire contra factum proprium" unterliegt, dessen Verletzung seinerseits im Verfahren als mögliche Ausprägung des Diskriminierungsverbots angeführt werden kann.(35) Im übrigen ergäbe sich kein Gewinn an Transparenz, wenn man die Kommission nicht als an ihrer eigenen Mitteilungen gebunden ansehen würde.(36)
101 Bezüglich der Gesamtheit von Verpflichtungen, die sich aus dem Urteil vom 7. April 1992 ergeben, war der ursprüngliche Vorschlag der Kommission darauf gerichtet,
a) eine Sanktion gegen die Hellenische Republik festzusetzen,
b) für diese Sanktion die Form eines Zwangsgeldes zu wählen und
c) dieses Zwangsgeld in Höhe von 24 600 Euro für jeden Tag vom Erlaß des Urteils bis zu dem Tag festzusetzen, an dem der Mitgliedstaat dem Vertragsverletzungsurteil vollständig nachkommt.
Der genannte Betrag ergibt sich aus der Multiplikation des Pauschalgrundbetrags (500 Euro) mit den angesetzten Koeffizienten für Schwere (6) und Dauer (2) und dem sogenannten "Zahlungsfähigkeits"koeffizienten des beklagten Staates (4,1).(37)
102 Der Gerichtshof hat die Kommission schriftlich aufgefordert, für den Fall, daß jeder der der Hellenischen Republik zur Last gelegten Rechtsverstöße eigenständig ist, für jeden von ihnen den entsprechenden Schwere- und Dauerkoeffizienten anzugeben.
103 In ihrer Antwort benannte und begründete die Kommission die Schwerekoeffizienten wie folgt:
- Koeffizient 4 für den Verstoß gegen Artikel 4 der Richtlinie 75/442;
- Koeffizient 2 für den Verstoß gegen Artikel 6 der Richtlinie 75/442;
- Koeffizient 1 für den Verstoß gegen Artikel 5 der Richtlinie 78/319;
- Koeffizient 1 für den Verstoß gegen Artikel 12 der Richtlinie 78/319.
Für jeden Verstoß setzte die Kommission jeweils den Dauerkoeffizienten 2 an.
Aus der Anwendung all dieser Koeffizienten auf den Grundbetrag (500) multipliziert mit dem Zahlungsfähigkeitskoeffizienten (4,1) ergibt sich ein Gesamtbetrag von 32 800 Euro(38) pro Tag für sämtliche Verstöße, ebenfalls zahlbar für jede einzelne Verpflichtung vom Erlaß des Urteils in dieser Rechtssache bis zur Erfuellung jeder einzelnen unabhängig gesehenen Verpflichtung.
104 Ich muß gestehen, daß mich der Standpunkt der Kommission etwas verblüfft. Ich vermag nicht der Grundsatzaussage zuzustimmen, daß die Benennung eines Schwere- und eines Dauerkoeffizienten für jede der verletzten Vorschriften zu einem höheren Gesamtbetrag führt, als sich für die Gesamtheit der Verstöße bei einer Gesamtbetrachtung ergäbe. Die Kommission hat keinen Grund für diesen Unterschied im Ergebnis vorgebracht.
Ich bin ganz im Gegenteil der Ansicht, daß es dann, wenn die Beachtung eines Vertragsverletzungsurteils die Erfuellung verschiedener unabhängig voneinander erfuellbarer Verpflichtungen umfaßt, nicht nur möglich, sondern auch wünschenswert ist, daß im Vorschlag der Kommission und in der Entscheidung des Gerichtshofes angegeben wird, welche Bedeutung jeder dieser Verpflichtungen für die Bemessung der Sanktion jeweils zukommt. Dies entspricht voll und ganz dem Zweck des Sanktionsverfahrens, der - ich wiederhole es - in nichts anderem besteht, als den widerspenstigen Mitgliedstaat zur Befolgung der gemeinschaftsrechtlichen Anordnung zu veranlassen. Es liegt also durchaus im Rahmen dieses Zweckes, daß die Durchführung teilweise oder schrittweise erfolgen und die Sanktion sich entsprechend mindern kann. Aber außerdem wird nur eine Angabe, in der die verschiedenen Verpflichtungen getrennt voneinander gesehen werden, es dem Gerichtshof ermöglichen, die vorgeschlagene Sanktion auf die Verpflichtungen auszurichten, deren Verletzung im Gerichtsverfahren eventuell festgestellt wird. Schließlich wird die vorliegende Rechtssache durch die Einzelbehandlung der Verpflichtungen näher an ein Verfahren zur Vollstreckung von Urteilen herangerückt und gleichzeitig von dem abgesetzt, was man als eine politische Bewertung des Verhaltens eines Mitgliedstaats in einem bestimmten Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft ansehen könnte.
105 Daher ist meines Erachtens der Ansatz vorzuziehen, der darin besteht, die Erfuellung jeder der Verpflichtungen aus dem Vertragsverletzungsurteil, soweit sie so eigenständig sind, daß sie getrennt erfuellt werden können, einzeln zu beurteilen.
106 Wie ich schon ausgeführt habe, sind die in den Artikeln 6 der Richtlinie 75/442 und 12 der Richtlinie 78/319 enthaltenen Verpflichtungen zur Aufstellung von Plänen völlig eigenständig, in dem Sinne, daß ihnen unabhängig voneinander nachgekommen werden kann. Anders verhält es sich mit den Verpflichtungen aus den Artikeln 4 der Richtlinie 75/442 und 5 der Richtlinie 78/319. Die den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen, Maßnahmen zur Beseitigung der Abfälle einschließlich der giftigen und gefährlichen Abfälle ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt zu treffen, schließen nämlich die Verpflichtung ein, diese Maßnahmen einem Plan zu unterwerfen (siehe oben, Nrn. 63 und 78).
107 Dem Urteil vom 7. April 1992 kann somit dadurch, daß die Abfälle einschließlich der giftigen und gefährlichen Abfälle gemäß den jeweiligen Plänen angemessen beseitigt werden, voll und ganz nachgekommen werden, während die - jeweils eine eigenständige Verpflichtung darstellende - Erstellung solcher Pläne nur eine teilweise Beachtung des Urteils darstellen würde.
108 Zur Art der Sanktion und deren "den Umständen nach für angemessen" zu haltende Höhe möchte ich noch einmal feststellen, daß Ausgangspunkt insoweit der Vorschlag der Kommission zu sein hat, der seinerseits der von mir oben besprochenen beschränkten gerichtlichen Prüfung unterliegt. Ein Problem liegt hier darin, daß die Kommission zwei verschieden hohe Sanktionen vorgeschlagen hat: zunächst ein Zwangsgeld von 24 600 Euro pro Tag für die als ein Ganzes gesehene Griechenland anzulastende Zuwiderhandlung und dann eine Reihe von Zwangsgeldern für die einzelnen verletzten Vorschriften, die einen Gesamtbetrag von 32 800 Euro pro Tag ergeben.
109 Ich halte es für verständlich, daß die Kommission einen umfassenden Ansatz vorgezogen und zu gegebener Zeit eine Sanktion bezüglich all der Vorschriften zusammen gemacht hat, deren Verletzung im Urteil des Gerichtshofes festgestellt worden war. Unverständlich erscheint mir dagegen, weshalb bei einer Einzelbetrachtung der Verstöße die Summe der einzelnen Sanktionen höher - oder gar sehr viel höher - sein soll, als sich nach der ersten Methode als angemessen erweist. Die Kommission beschränkt sich insoweit, wie gesagt, auf ein Petitio principii.(39) Daher bin ich der Ansicht, daß der zweite Vorschlag der Kommission in Wirklichkeit eine Neubewertung darstellt, die, da sie nicht mit Gründen versehen ist, sowohl aufgrund des Verbotes der Willkür im Verwaltungshandeln als auch im Hinblick darauf abzulehnen ist, daß (als Ausfluß aus der Maxime "in dubio pro libertate") unter zwei angemessenen Sanktionen der weniger schweren der Vorzug zu geben ist.
110 Zu prüfen ist daher der Vorschlag der Kommission, der dahin geht, ein Zwangsgeld von 24 600 Euro pro Tag zu verhängen.
111 Zur Bemessung dieses Betrages hat die Kommission folgende Kriterien angewandt: Schwere des Verstoßes, Dauer der fehlenden Urteilsbeachtung und Faktor "Zahlungsfähigkeit".
An der Auswahl dieser Kriterien vermag ich nichts zu erkennen, was einen offensichtlichen Beurteilungsfehler oder einen Verstoß gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung darstellen könnte. Wie ich oben dargelegt habe, steht es dem Gemeinschaftsgericht nicht zu, über die Zweckmäßigkeit einzelner Kriterien oder darüber zu entscheiden, wie diese im Einzelfall anzuwenden sind. Anderenfalls würde das Rechtsprechungsorgan seine Beurteilung an die Stelle derjenigen der Kommission setzen.
Der Gerichtshof braucht daher nur davon überzeugt zu sein, daß die Kriterien, deren Verwendung sich die Kommission vornimmt, neben vielen anderen geeignet sind, den Zweck des Artikels 171 Absatz 2 zu erreichen. Insoweit halte ich es für notwendig, über das hinaus, was die Kommission in ihrer zweiten Mitteilung ausgeführt hat, einige Bemerkungen zur "Eignung" der von der Kommission gewählten Methode zu machen.
112 Während der Endzweck des Verfahrens nach Artikel 171 Absatz 2 - fern von der Bestrafung eines rechtswidrig Handelnden - darin besteht, das Gemeinschaftsrecht durchzusetzen, geht das Nahziel dahin, den Widerstand des renitenten Mitgliedstaats durch den aus einer finanziellen Belastung resultierenden mittelbaren Zwang rasch zu überwinden.(40) Um wirksam zu sein, muß dieser Zwang auf das wirtschaftliche Niveau des jeweiligen Mitgliedstaats abgestimmt sein. Daher ist es durchaus gerechtfertigt, um der Angemessenheit der Sanktion willen einen Faktor "Zahlungsfähigkeit" anzuwenden.(41)
113 Schwächer scheint der Zusammenhang zu sein, der zwischen der Stärke des von dem beklagten Mitgliedstaat entgegengesetzten Willens(42) und den von der Kommission gewählten Kriterien der Dauer und der Schwere des Verstoßes bestehen kann. Keine der beiden Mitteilungen der Kommission erläutert eindeutig, weshalb diese Parameter gewählt wurden, die starke Ähnlichkeit mit anderen, in der strafrechtlichen Methodik verwandten Kriterien aufweisen. Würden sie derselben Rechtfertigung wie letztere genügen, so wären sie als unvereinbar mit dem Geist des Artikels 171 Absatz 2 anzusehen. Denn das Zwangsgeld "ist darauf gerichtet, den Widerstand gegen die Durchführung des Urteils dadurch zu brechen, daß der Verpflichtete dazu veranlaßt wird, die Durchführung selbst vorzunehmen (mittelbarer Zwang oder $astreinte`), was nicht Zweck der Sanktion ist, der (unabhängig von deren allgemeinen Zwecken) in einer Vergeltung für ein schon abgeschlossenes rechtswidriges Verhalten besteht"(43). Ich meine jedoch, daß sich die Gültigkeit dieser Kriterien durch eine Auslegung retten läßt, der zufolge durch sie nicht die Abstimmung einer Strafe auf die Schwere und die Dauer des Deliktes, sondern die jeweilige Dringlichkeit der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts zum Ausdruck kommt. Durch die Erhöhung der Zwangssanktion nach Maßgabe der Schwere und der Dauer des Verstoßes würde mit anderen Worten ein bestimmter Wille manifestiert, wonach die - voraussichtlich - unmittelbar von der Höhe des Zwangsgeldes abhängige Schnelligkeit der Pflichterfuellung bei dauerhaften Verstößen gegen wichtige Gemeinschaftsinteressen größer sein soll als bei kurzen Verstößen gegen weniger bedeutende Rechtsnormen. So gesehen scheinen mir die Kriterien der Schwere und der Dauer dem Zweck des Artikels 171 zu entsprechen, eine möglichst baldige Beachtung des Urteils durchzusetzen.
114 Bei der Anwendung dieser Parameter auf den vorliegenden Fall hat die Kommission den Koeffizienten 6 von 20 für die Schwere und 2 von 3 für die Dauer zugrunde gelegt. Die von der Kommission vorgebrachten Gründe reichen aus und liegen innerhalb des Spielraums für die Beurteilung der Zweckmäßigkeit, der ihr zuzuerkennen ist, ohne daß sie im Grundsatz mit einem offensichtlichen Irrtum verbunden oder aber unverhältnismäßig oder diskriminierend sind.
115 Ich komme daher zu dem vorläufigen Ergebnis, daß der Vorschlag der Kommission, gegen die Hellenische Republik eine finanzielle Sanktion von 24 600 Euro pro Tag zu verhängen, um sie zur Beachtung des Urteils vom 7. April 1992 zu bewegen, im Sinne von Artikel 171 Absatz 2 EG-Vertrag den Umständen nach angemessen ist.
116 Jedoch ist, wie ich an gegebener Stelle dargelegt habe, beim Vorschlag der Kommission wie auch im Urteil des Gerichtshofes einem Ansatz der Vorzug zu geben, der eine Einzelprüfung der Erfuellung jeder der Verpflichtungen aus dem Vertragsverletzungsurteil ermöglicht, soweit diese so eigenständig sind, daß sie getrennt erfuellt werden können.
117 In konsequenter Fortführung dieses Gedankens werde ich meine Ansicht über das Gewicht darzulegen habe, das jedem dieser Verstöße zuzuschreiben ist. Dafür stütze ich mich einmal mehr auf die Auffassung der Kommission, der das zwangsläufig mit dieser Beurteilung verbundene Zweckmäßigkeitsurteil zusteht. In ihrem Vorschlag über einzelne Sanktionen gelangt die Kommission zu einem Gesamtbetrag, im Rahmen dessen die Verstöße gegen die verschiedenen Vorschriften folgendes Gewicht haben:
- der Verstoß gegen Artikel 4 der Richtlinie 75/442: 50 %;
- der Verstoß gegen Artikel 6 der Richtlinie 75/442: 25 %;
- der Verstoß gegen Artikel 5 der Richtlinie 78/319: 12,5 %;
- der Verstoß gegen Artikel 12 der Richtlinie 78/319: 12,5 %.
Oder aber, ausgedrückt in Euro pro Tag:
- der Verstoß gegen Artikel 4 der Richtlinie 75/442: 12 300;
- der Verstoß gegen Artikel 6 der Richtlinie 75/442: 6 150;
- der Verstoß gegen Artikel 5 der Richtlinie 78/319: 3 075;
- der Verstoß gegen Artikel 12 der Richtlinie 78/319: 3 075.
118 Ich bin wiederum der Ansicht, daß die von der Kommission vorgetragenen Gründe für die Gewichtung jedes einzelnen Verstoßes außer hinsichtlich der Verletzung von Artikel 12 der Richtlinie 78/319 innerhalb des ihr in diesem Zusammenhang zustehenden weiten Ermessensspielraums liegen. Nach Artikel 12 der Richtlinie 78/319 haben die Mitgliedstaaten Pläne für die Beseitigung der giftigen und gefährlichen Abfälle zu erstellen und fortzuschreiben. Artikel 5 derselben Richtlinie verlangt, wie ich schon dargelegt habe, mit der Auferlegung der Verpflichtung zur Beseitigung dieser Abfälle, daß dies im Einklang mit einem Plan zu geschehen hat. Insoweit bringt die Erfuellung von Artikel 5 zwangsläufig die Einhaltung von Artikel 12 mit sich. Es dürfte gegen die Denkgesetze verstoßen, dem Ganzen gleiche Bedeutung wie dem Teil zuzuschreiben. Daher ist der Verstoß gegen die Verpflichtung, Pläne für die Behandlung giftiger Abfälle zu erstellen, im gleichen Maß wie im Verhältnis zwischen den Artikeln 4 und 6 der Richtlinie 75/442 niedriger zu gewichten, d. h. im Verhältnis 1 : 1/2. Bei Artikel 12 der Richtlinie 78/319 sind somit statt 12,50 % 6,25 % anzusetzen. Soll eine reformatio in peius vermieden werden, so muß diese niedrigere Gewichtung der Schwere zu einer entsprechenden geringeren Bewertung des gesamten Verstoßes führen. Der Betrag von 24 600 Euro pro Tag ist um 6,25 %, d. h. um 1 537,50 Euro pro Tag, herabzusetzen. Daraus ergibt sich folgende Berichtigung:
- der Verstoß gegen Artikel 12 der Richtlinie 78/319: 1 537,50.
119 Außerdem sind, wie sich zwingend aus denselben Regeln des auf Deduktion beruhenden Gedankengangs ergibt, nur die Sanktionen, die sich auf die Verpflichtungen zur Abfallbeseitigung (Artikel 4 der Richtlinie 75/442 und Artikel 5 der Richtlinie 78/319) beziehen, tatsächlich festzusetzen, da sie - wie ich schon mehrmals festgestellt habe - die Verpflichtungen zur Erstellung von Plänen (Artikel 6 der Richtlinie 75/442 und Artikel 12 der Richtlinie 78/319) mit erfassen. Bei den Sanktionen, die die letztgenannten Verpflichtungen betreffen, handelt es sich insofern um rein theoretische Größen, als sie zur Berechnung der Herabsetzung dienen, die bei teilweiser Erfuellung, d. h., wenn der beklagte Mitgliedstaat zwar die Pläne erstellt, es ihm aber nicht gelingt, die Abfälle diesen gemäß zu beseitigen, vorzunehmen ist. Daraus folgt, daß die zu verhängende Zwangssanktion wie folgt festzulegen ist:
- für den Verstoß gegen Artikel 4 der Richtlinie 75/442: 12 300;
- für den Verstoß gegen Artikel 5 der Richtlinie 78/319: 3 075.
Dabei kann eine Herabsetzung um 6 150 Euro pro Tag bei teilweiser Erfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie 75/442 und um 1 537,50 Euro pro Tag für die eventuelle teilweise Erfuellung der Verpflichtungen aus Artikel 12 der Richtlinie 78/319 vorgenommen werden.
120 Nach alledem schlage ich vor, gegen die Hellenische Republik ein Zwangsgeld von 15 375 Euro pro Tag von der Zustellung des Urteils des Gerichtshofes an sie bis zur völligen Beachtung des Urteils vom 7. April 1992 zu verhängen.
V - Kosten
121 Da ich vorschlage, der Klage voll stattzugeben, ergibt sich aufgrund von Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung, daß der Hellenischen Republik die Kosten aufzuerlegen sind.
VI - Entscheidungsvorschlag
122 Aufgrund von alledem schlage ich vor,
1. festzustellen, daß die Hellenische Republik insofern dem Urteil vom 7. April 1992 in der Rechtssache C-45/91 (Kommission/Griechenland) nicht nachgekommen ist, als sie weiterhin nicht die Verpflichtungen erfuellt, die ihr in bezug auf den Erlaß der erforderlichen Maßnahmen zu dem Zweck, sicherzustellen, daß im Raum Chania die Abfälle, insbesondere die giftigen und gefährlichen Abfälle, ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Schädigung der Umwelt beseitigt werden, und in bezug auf die Aufstellung von Plänen für diese Region für die Beseitigung der Abfälle, insbesondere der giftigen und gefährlichen Abfälle, obliegen,
2. gegen die Hellenische Republik ein Zwangsgeld in Höhe von 15 375 Euro pro Tag, zahlbar vom Tag der Zustellung des dieses Verfahren abschließenden Urteils bis zur Abstellung der Zuwiderhandlungen, zu verhängen,
3. der Hellenischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
(1) - Richtlinie vom 15. Juli 1975 (ABl. L 194, S. 39).
(2) - Richtlinie vom 20. März 1978 (ABl. L 84, S. 43).
(3) - ABl. C 242, S. 6.
(4) - Anmerkung des Übersetzers: Im Deutschen offensichtlich irrtümlich "EG-Verfahren" statt "EG-Vertrag".
(5) - ABl. C 63, S. 2.
(6) - Slg. 1992, I-2509.
(7) - Vgl. Nr. 4 der ersten Mitteilung (oben, Nr. 13).
(8) - [Betrifft das Spanische].
(9) - Alcalá-Zamora y Castillo, N., Cuestiones de terminología procesal, Mexiko Stadt, 1972, S. 54, zitiert von Aragoneses Martínez, S., Las "astreintes", Madrid, 1985, S. 17.
(10) - Außer mit dem Hinweis, daß sie nicht die Möglichkeit aufgebe, die Verhängung eines solchen Betrages zu beantragen.
(11) - Alcalá-Zamora (angeführt in Fußnote 8) ergänzt seine Definition mit der Feststellung, daß die astreinte "auch in einer bestimmten Summe bestehen kann, die der Schuldner für jeden Verstoß, den er begeht, zu zahlen hat".
(12) - Die unter angelsächsischem Einfluß stehenden Rechtsordnungen kennen die Rechtsfigur des "contempt of court", mit der zwar ähnliche Ziele verfolgt werden, die aber von einem eindeutig strafrechtlichen Zuschnitt ist, da dabei die Bekämpfung der Nichtbeachtung gerichtlicher Entscheidung unter dem Aspekt des Angriffs auf die richterliche Autorität im Vordergrund steht.
(13) - Siehe beispielshalber das in OLGZ 1982, S. 102, angeführte Urteil sowie Göhler, E., Das Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch, NJW 1974, 825, 826.
(14) - Entsprechend ist der Sicherheitsrat dazu befugt, im Fall der Nichtbeachtung eines Urteils des Internationalen Gerichtshofs die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (Artikel 94 der Charta der Vereinten Nationen).
(15) - In der Fassung der durch das Protokoll Nr. 11 vom 11. März 1994 vorgenommenen Änderung.
(16) - Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle (ABl. L 78, S. 32).
(17) - Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle (ABl. L 377, S. 20).
(18) - Vierte Begründungserwägung der Richtlinie 91/689.
(19) - Siehe beispielshalber das Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C-361/88 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-2567, Randnr. 31).
(20) - Ebenda.
(21) - Dies ergibt sich aus der - von der griechischen Regierung in ihrem Wahrheitsgehalt niemals bestrittenen - Beschwerde vom 22. September 1987, die im Sitzungsbericht in der Rechtssache C-45/91 (Slg. 1992, I-2510) wiedergegeben ist.
(22) - Diese hat bezeichnenderweise den Titel "Environmental impact of uncontrolled solid waste combustion in the Kouroupitos ravine, Crete" (Umweltbelastung durch die unkontrollierte Verbrennung fester Abfälle in der Kouroupitos-Schlucht, Kreta).
(23) - Amtsblatt der griechischen Regierung 1016/B/17.11.97.
(24) - Urteil vom 28. Mai 1998 in der Rechtssache C-298/97 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I-3301, Randnr. 16).
(25) - Slg. 1982, 749, Randnr. 28.
(26) - ABl. L 291, S. 1.
(27) - Dieses entspricht dem in Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) vorgesehenen Verfahren, mit dem Unterschied, daß die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme aufführen muß, "in welchen Punkten" der beklagte Mitgliedstaat dem ersten Urteil nicht nachgekommen ist.
(28) - In streng rechtlicher Sicht wiegt jede Nichtbeachtung eines Urteils des Gerichtshofes eigentlich gleich schwer, wobei die Schwere - diese Wiederholung sei erlaubt - in der mangelnden Beachtung einer verbindlichen Entscheidung besteht (in diesem Sinne Abschnitt 3.1 Absatz 1 der zweiten Mitteilung, oben, Nr. 14).
(29) - Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen (ABl. L 19, S. 16), die Gegenstand der Rechtssache C-197/98 (Kommission/Griechenland) ist, die ebenfalls ein Verfahren nach Artikel 171 betrifft.
(30) - Insoweit ist meines Erachtens der Tatsache, daß Artikel 228 zu verlangen scheint, daß die Kommission die Verhängung einer Sanktion für angebracht erklärt, kein größeres Gewicht beizumessen. Jedenfalls wird es der so verstandenen Vorschrift genügen, daß die Kommission eine symbolische Sanktion vorschlägt.
(31) - Siehe insbesondere die Urteile vom 13. Juli 1966 in den verbundenen Rechtssachen 56/64 und 58/64, Consten und Grundig/Kommission, Slg. 1966, 322), vom 22. Januar 1976 in der Rechtssache 55/75 (Balkan-Import-Export, Slg. 1976, S. 19, Randnr. 8), vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 9/82 (Øhrgaard und Delvaux/Kommission, Slg. 1983, 2379, Randnr. 14), vom 15. Juni 1993 in der Rechtssache C-225/91 (Matra/Kommission, Slg. 1993, I-3203, Rndnrn. 24 f.) und vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-157/96 (National Farmers' Union u. a., Slg. 1998, I-2211, Randnr. 39).
(32) - Im Sinne eines Nebeneinander; siehe Abschnitt 1 Absatz 2 der zweiten Mitteilung der Kommission (oben, Nr. 14).
(33) - Siehe neben vielen anderen das Urteil vom 8. April 1992 in der Rechtssache C-256/90 (Mignini, Slg. 1992, I-2651, Randnr. 16).
(34) - Siehe beispielshalber das Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnr. 67).
(35) - So hat der Gerichtshof im Rahmen beamtenrechtlicher Rechtssachen festgestellt. Siehe u. a. die Urteile vom 30. Januar 1974 in der Rechtssache 148/73 (Louwage u. a./Kommission, Slg. 1974, S. 81, Randnr. 12) und vom 29. März 1984 in der Rechtssache 25/83 (Buick/Kommission, Slg. 1984, 1773, Randnr. 15).
(36) - Dahin gehend für die Politik in bezug auf staatliche Beihilfen Jestaedt, Th., und Häsemeyer, U., "Die Bindungswirkung von Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien im EG-Beihilfenrecht", Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 1995, S. 787.
(37) - 500 x 6 x 2 x 4,1 = 24 600.
(38) - - Artikel 4 der Richtlinie 75/442: 500 x 4 x 2 x 4,1 = 16 400.
- Artikel 6 der Richtlinie 75/442: 500 x 2 x 2 x 4,1 = 8 200.
- Artikel 5 der Richtlinie 78/319: 500 x 1 x 2 x 4,1 = 4 100.
- Artikel 12 der Richtlinie 78/319: 500 x 1 x 2 x 4,1 = 4 100.
(39) - In ihrer schriftlichen Antwort auf die Frage des Gerichtshofes trägt die Kommission nämlich vor, daß "der Ansatz, der darin besteht, für jede verletzte Vorschrift einen Schwere- und einen Dauerkoeffizienten vorzuschlagen, da gegen verschiedene Richtlinien oder Vorschriften verstoßen worden ist, zu Beträgen führen würde, die in ihrer Summe zu einem ziemlich hohen Zwangsgeld führen würden".
(40) - Dahin gehend Díez-Hochleitner, J., "La respuesta del T.U.E. al incumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia por los Estados miembros", Revista de instituciones europeas, 1993, S. 837 bis 899, insbesondere 879.
(41) - Wenngleich es verwundert, daß bei der Berechnung der "Zahlungsfähigkeit" der einzelnen Mitgliedstaaten deren Stimmenzahl im Rat berücksichtigt worden ist (siehe Abschnitt 4 der zweiten Mitteilung der Kommission, oben, Nr. 14).
(42) - Der auf einen Staat angewandte Begriff "Wille" hat immer metaphorischen Charakter. So würde ein Rechtsverstoß, der nicht den Zentralbehörden eines Staates anzulasten wäre, als ein Fall von "Verletzungswillen" auf seiten dieses Staates angesehen.
(43) - García de Enterría, E., und Fernández, T.-R., Curso de derecho administrativo, Band I, Madrid, 1989, S. 743.
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