Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 El presente asunto es el primero en el que el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse sobre el artículo 171 del Tratado CE (actualmente, artículo 228 CE) tal como fue modificado por el Tratado sobre la Unión Europea. Esta disposición abre la vía para la imposición de sanciones económicas a los Estados miembros que no hubiesen dado ejecución a una sentencia del Tribunal de Justicia dictada en resolución de un recurso de infracción del Tratado ex artículo 169 (actualmente, artículo 226 CE).
La parquedad del texto, así como la complejidad inherente a la cuestión misma, suscitan un importante número de problemas jurídicos, entre los cuales destacan los relativos a la naturaleza de las sanciones, a su posible alcance retroactivo y sus límites y a las facultades respectivas del Tribunal y de la Comisión en relación con la fijación del tipo y de la cuantía de la sanción, por no citar más que los principales. Es de prever, no obstante, que los problemas no terminen con el pronunciamiento de la sentencia. En efecto, quedan por ahora sin respuesta cuestiones fundamentales como la del momento en que cesa el incumplimiento (total o parcial), la del procedimiento para comprobar dicha cesación o la de las consecuencias que acarree la falta de pago, por el Estado encausado, de la sanción impuesta.
Los autos presentan, además, otro inconveniente, el de que el incumplimiento que se reprocha a la República Helénica no se reduce, como ocurre frecuentemente, a la falta de transposición en el derecho interno de una directiva comunitaria, sino que se refiere, más bien, a la no ejecución de las medidas materiales necesarias para conformarse a la normativa europea. En concreto, se trata de examinar si en la región cretense de La Canea se gestionan los residuos de conformidad con las Directivas del Consejo 75/442/CEE, relativa a los residuos, (1) y 78/319/CEE, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos. (2)
Las dificultades apuntadas condicionan el análisis, que se emprende con la conciencia de la importancia de la práctica para precisar los hasta ahora bien confusos perfiles de este nuevo instituto procesal del derecho comunitario.
II. El marco normativo
A. Las Directivas 75/442 y 78/319
2 Las Directivas 75/442 y 78/319 tienen por objeto suprimir las disparidades entre las disposiciones aplicables en los diferentes Estados miembros en lo que respecta a la gestión de los residuos, y contribuir a la protección del medio ambiente y a la mejora de la calidad de vida. Con arreglo al artículo 145 del Acta de Adhesión de la República Helénica, dicho Estado debía dar cumplimiento a ambas Directivas antes del 1 de enero de 1981.
3 El artículo 4 de la Directiva 75/442 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar al medio ambiente, y en particular:
- sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
- sin provocar incomodidades por el ruido o los olores; - sin atentar contra los lugares y los paisajes.»
4 El artículo 5 de la Directiva 75/442 dispone que los Estados miembros «establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada». Según el artículo 6 de esta Directiva,
«La autoridad o autoridades competentes previstas en el artículo 5 tendrán la obligación de establecer tan pronto como sea posible uno o varios planes relativos en particular a:
- los tipos y cantidades de residuos que han de gestionarse; - las prescripciones técnicas generales;
- los lugares apropiados para su tratamiento y evacuación o depósito;
- todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares.
Dicho plan o planes podrán incluir por ejemplo:
- las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos;
- la estimación de los costes de las operaciones de gestión;
- las medidas capaces de fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos.»
5 El artículo 14 de la Directiva 75/442 exige que los Estados miembros comuniquen a la Comisión el texto de las disposiciones esenciales de derecho interno que adopten en el ámbito regulado por esta Directiva.
6 La Directiva 78/319 ha establecido disposiciones similares respecto a los residuos tóxicos y peligrosos. El artículo 5 de esta Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para asegurar que los residuos tóxicos y peligrosos sean gestionados sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente y en particular:
- sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora,
- sin provocar molestias por ruidos u olores,
- sin provocar alteraciones en el paisaje y en lugares de especial interés.
2. Los Estados miembros tomarán especialmente las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido, el depósito y el transporte incontrolados de residuos tóxicos y peligrosos, así como su cesión a instalaciones, establecimientos o empresas distintas de las previstas en el apartado 1 del artículo 9.»
7 El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 78/319 exige que las instalaciones, establecimientos o empresas que se ocupen del almacenamiento, tratamiento y/o depósito de residuos tóxicos y peligrosos obtengan una autorización expedida por las autoridades competentes.
8 En virtud del artículo 12 de la Directiva 78/319:
«1. Las autoridades competentes establecerán y mantendrán al día unos programas para la gestión de residuos tóxicos y peligrosos. Dichos programas versarán en particular sobre:
- los tipos y cantidades de los residuos que deben gestionarse, - los métodos de gestión, - los centros de tratamientos especializados, si fuere necesario, - los sitios de depósito adecuados.
Las autoridades competentes de los Estados miembros podrán incluir otros aspectos particulares, en particular, una estimación de los costes de gestión.
2. Las autoridades competentes publicarán los programas mencionados en el apartado 1. Los Estados miembros comunicarán dichos programas a la Comisión.
3. La Comisión organizará regularmente una confrontación de los Estados miembros sobre dichos programas a fin de asegurar que la aplicación de la presente Directiva esté suficientemente armonizada.»
9 El apartado 2 del artículo 21 de esta Directiva exige que los Estados miembros comuniquen a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la Directiva.
10 El «residuo» está definido en la letra a) del artículo 1 de ambas Directivas como: «cualquier sustancia u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga la obligación de desprenderse en virtud de las disposiciones nacionales en vigor». El «residuo tóxico y peligroso» está definido en la letra b) del artículo 1 de la Directiva 78/319 como «todo residuo contenido o contaminado por las sustancias o materias que figuran en el Anexo de la presente Directiva, de naturaleza, en cantidades o concentraciones tales que representen un riesgo para la salud o para el medio ambiente».
B. El artículo 171 del Tratado (actualmente, artículo 228 CE)
11 El Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, añadió, mediante su artículo G.51, un segundo apartado al entonces artículo 171 del Tratado CEE. La disposición resultante que, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el 1 de mayo de 1999, se convirtió en el artículo 228 CE, dice así:
«1. Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
2. Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha tomado tales medidas, emitirá, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, un dictamen motivado que precise los aspectos concretos en que el Estado miembros afectado no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia.
Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia. La Comisión indicará el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado.
Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.
Este procedimiento se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 170.»
C. Las Comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación del artículo 171 del Tratado CE y sobre el método de cálculo de la multa coercitiva allí previsto
12 Pese a no constituir textos normativos propiamente dichos, estas Comunicaciones vinculan a la Institución de la que emanan, al menos en el sentido de que sólo podrá apartarse de ellas motivándolo debidamente, so pena de infringir el principio de igualdad de trato.
13 La Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del artículo 171, de 21 de agosto de 1996 (en lo sucesivo, «primera Comunicación»), (3) establece, entre otras cosas, lo siguiente:
«[...]
4. El artículo 171 ofrece la posibilidad de elegir entre dos tipos de sanciones pecuniarias, la suma a tanto alzado y la multa coercitiva. Teniendo en cuenta el objetivo fundamental del conjunto del procedimiento de infracción que es llegar lo antes posible al cumplimiento de sus obligaciones por parte de los Estados miembros, la Comisión considera que la multa coercitiva es el instrumento más idóneo para conseguir este fin.
Esto no significa, sin embargo, que abandone la posibilidad de solicitar la imposición de una suma a tanto alzado.
5. La determinación del importe de la sanción debe estar guiada por el objetivo mismo de dicho instrumento: asegurar la aplicación efectiva del derecho comunitario. La Comisión estima que el importe debe calcularse en función de tres criterios fundamentales:
- la gravedad de la infracción, - la duración de la misma y
- la necesidad de asegurar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.
6. Por lo que se refiere a la gravedad, una infracción por incumplimiento de una sentencia es siempre grave. Ahora bien, a los fines específicos de determinar el importe de la sanción pecuniaria, la Comisión tendrá en cuenta también dos parámetros estrechamente vinculados a la infracción de fondo que dio lugar a la sentencia no ejecutada, a saber: la importancia de las normas comunitarias infringidas y las consecuencias de dicha infracción para los intereses generales y particulares.
[...]
8. Desde el punto de la vista de la eficacia de la sanción, es importante fijar importes adecuados para garantizar su carácter disuasorio. La imposición de sanciones meramente simbólicas privaría de toda utilidad a este instrumento complementario del procedimiento de infracción y sería contraria al objetivo último de dicho procedimiento: garantizar la plena aplicación del derecho comunitario.
La decisión de solicitar la imposición de una sanción dependerá de las circunstancias de cada caso concreto, tal como se indica en el punto 3. Por el contrario, a partir del momento en el que se considera necesaria una sanción, el carácter disuasorio de la misma exige una sanción más rigurosa si existe peligro de reincidencia (o reincidencia comprobada) en el incumplimiento con el fin de suprimir las ventajas económicas que pudiera sacar el Estado miembro de la situación de infracción de que se trate.»
14 Por su parte, la Comunicación «Método de cálculo de la multa coercitiva prevista en el artículo 171 del Tratado CE», de 28 de febrero de 1997 (en lo sucesivo, «segunda Comunicación»), (4) dispone, en particular, lo siguiente:
«[...]
Las sanciones pecuniarias propuestas al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por la Comisión deben ser previsibles para los Estados miembros y calculadas según un método que respete al mismo tiempo el principio de proporcionalidad y el principio de igualdad de trato entre los Estados miembros. Es asimismo importante disponer de un método claro y uniforme puesto que la Comisión deberá justificar ante el Tribunal su determinación con respecto al importe propuesto.
[...]
La multa coercitiva que deberá pagar el Estado miembro será el importe, calculado por día de demora, que sancione la no ejecución de una sentencia del Tribunal, empezando a contar dicha multa coercitiva a partir del día de la comunicación de la segunda sentencia del Tribunal al Estado miembro afectado, hasta el día en que éste ponga fin a la infracción. [...]
El importe de la multa coercitiva diaria se calculará de la forma siguiente:
- multiplicación de un tanto alzado de base uniforme por un coeficiente de gravedad y un coeficiente de duración;
- multiplicación del resultado obtenido por un factor fijo por país (el factor n) que tenga en cuenta tanto la capacidad de pago del Estado miembro afectado como el número de votos de que dispone en el Consejo.
[...]
El tanto alzado de base uniforme se define como el importe fijo de base al que se aplicarán los coeficientes multiplicadores. [...] Se determinará de forma que:
- la Comisión conserve un amplio margen de apreciación en la aplicación de los coeficientes multiplicadores;
- el importe sea razonable para que todos los Estados miembros lo puedan soportar;
- el importe sea suficientemente elevado para mantener una presión suficiente sobre el Estado miembro afectado de que se trate.
El tanto alzado de base uniforme se fija en 500 ECU por día.
[...]
En realidad, desde el punto de vista estrictamente jurídico, la naturaleza de la infracción es siempre la misma: se trata del no acatamiento de una sentencia del Tribunal en la que éste declara que ha habido incumplimiento y de una violación del apartado 1 del artículo 171.
[...]
La gravedad de la infracción dará lugar a la aplicación al tanto alzado de base de un coeficiente igual a 1 como mínimo y a 20 como máximo.
[...]
Para el cálculo de la multa coercitiva se tendrá en cuenta la duración de la infracción a partir de la primera sentencia del Tribunal. [...]
[...]
La duración de la infracción dará lugar a la aplicación al tanto alzado de base de un coeficiente corrector igual a 1 como mínimo y a 3 como máximo.
[...]
El importe de la multa coercitiva debe tener por efecto que la sanción sea a la vez proporcionada y disuasoria.
El efecto disuasorio de la sanción tiene dos aspectos. La sanción debe ser suficientemente elevada para que:
- el Estado miembro decida regularizar su situación y poner fin a la infracción (por lo tanto, debe ser superior al beneficio que el Estado miembro obtenga de la infracción),
- el Estado miembro renuncie a reincidir.
La necesidad de garantizar el carácter disuasorio de la sanción excluye cualquier sanción puramente simbólica. La multa coercitiva debe constituir una presión suficiente sobre el Estado miembro de modo que conduzca a la regularización efectiva de su situación. [...]
El efecto disuasorio se tomará en cuenta mediante un factor n igual a una media geométrica basada, por una parte, en el producto interior bruto (PIB) del Estado miembro de que se trate y, por otra, en la ponderación de los votos en el Consejo. Se puede, en efecto, observar que el factor n combina la capacidad de pago de cada Estado, representada por su PIB, con el número de votos de que dispone en el Consejo. La fórmula resultante permite obtener una diferencia razonable (de 1,0 a 26,4) entre los diversos Estados miembros.
Este factor n es igual a:
[...]
Grecia: 4,1.
[...]
Para calcular el importe de la multa coercitiva diaria que deberá aplicarse a un Estado miembro, el resultado obtenido por la aplicación de los coeficientes de gravedad y de duración al tanto alzado de base se multiplicará por el factor n (invariable) del Estado miembro en cuestión. [...]
[...]»
III. Los hechos
15 El 7 de abril de 1992, el Tribunal de Justicia pronunciaba la sentencia que resolvía el asunto C-45/91, Comisión/Grecia, (5) y en la que declaraba:
«[...] la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, y de los artículos 5 y 12 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que en la región La Canea los residuos y los residuos tóxicos y peligrosos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente y al no establecer para esta región planes o programas para la eliminación de los residuos y de los residuos tóxicos y peligrosos.»
16 El 11 de octubre de 1993, al no haber recibido noticia alguna de las medidas adoptadas para atenerse a la sentencia, la Comisión envió un escrito a las autoridades helenas recordándoles las obligaciones que les incumbían en virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia.
17 El 1 de noviembre de 1993 entró en vigor el Tratado de la Unión Europea.
18 Entre los días 18 y 19 de abril de 1994 tuvieron lugar en Atenas unas jornadas sobre la aplicación del derecho comunitario en materia de medio ambiente, a las que asistieron representantes griegos y de la Comisión.
19 Mediante escrito que tuvo entrada en la Comisión el 24 de agosto de 1994, las autoridades griegas explicaron que la mancomunidad de ayuntamientos de La Canea, organismo competente para la gestión de residuos, había obtenido una «licencia preliminar» para la apertura de dos nuevos terrenos de inhumación de vertidos en las regiones de Kopidani y Vardia y que el correspondiente estudio de impacto ambiental estaba siendo elaborado. Una vez listo éste -previsiblemente a finales de 1994-, la mancomunidad llevaría a cabo el estudio final de construcción, puesta en funcionamiento, vigilancia y rehabilitación de aquel de los dos terrenos que resultase más idóneo. La autoridad competente -prosiguió el Gobierno griego- informaría a la Comisión de toda novedad que se produjese en relación con este proyecto.
20 El 21 de septiembre de 1995, al no recibir ninguna información relativa a dicho proyecto, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto en el artículo 171, apartado 2, del Tratado. Mediante escrito de la misma fecha, la Comisión requirió a las autoridades helenas para que presentasen observaciones en el plazo de dos meses.
21 La República Helénica contestó, con fecha de 14 de diciembre de 1995, que las autoridades locales competentes habían ya elegido el terreno, lo que debía permitir la ejecución del programa de eliminación de residuos que había sido preparado.
La Comisión entendió que del tenor de este escrito se desprendía que, cuatro años después de dictada la sentencia por la que se declaraba el incumplimiento, las autoridades griegas todavía no habían realizado lo necesario para remediarlo. En efecto, el programa de eliminación de residuos se encontraba aún en su fase preliminar y no era operativo, por lo que los residuos seguían depositándose en el vertedero situado en la desembocadura del arroyo Kouroupitos, con peligro para la salud humana y para el medio ambiente.
22 Considerando que Grecia había incumplido las obligaciones que le impone el artículo 171, apartado 1, la Comisión remitió a las autoridades helenas, con fecha de 6 de agosto de 1996, el correspondiente dictamen motivado, invitándolas al mismo tiempo a poner remedio a la infracción en un nuevo plazo de dos meses.
En el mismo escrito, la Comisión advirtió a las autoridades griegas de la posible imposición de una multa coercitiva por inobservancia de una sentencia del Tribunal de Justicia, cuyo importe sería fijado por la Comisión en el momento de iniciar la acción judicial.
23 Las autoridades griegas contestaron por escrito de 11 de noviembre de 1996. En primer lugar, señalaron que se había adoptado un plan nacional de gestión de residuos, aplicado en el ámbito local, con una dotación presupuestaria suficiente.
En lo relativo al plan regional de residuos de La Canea, las autoridades helenas indicaron que éste consistía en la aplicación de un plan global de gestión de residuos que comprendía las siguientes actuaciones:
- la separación de residuos en origen;
- la construcción y la puesta en funcionamiento de una planta de reciclado mecánico;
- el acondicionamiento y la apertura de un terreno de inhumación de vertidos;
- un programa de ordenación y rehabilitación de la región para hacer frente a la eliminación incontrolada de residuos en el vertedero del Kouroupitos.
En torno a esta última cuestión, las autoridades griegas explicaron, sin dar mayor precisión, que habían llevado a cabo actuaciones concretas con el fin de resolver definitivamente el problema del vertedero del Kouroupitos y que estaban elaborando programas especiales de gestión para ese caso.
24 En lo relativo a la gestión de los residuos tóxicos y peligrosos, así como de aquéllos provenientes de establecimientos hospitalarios, las autoridades helenas declararon que el ministerio competente seguía llevando a cabo una serie de medidas, entre las que se contaban la financiación de estudios y la realización de obras de gestión de residuos. En concreto, la administración prefectoral de La Canea había iniciado los trámites necesarios para la instalación de una planta de reciclado mecánico y para dedicar un terreno a la inhumación de vertidos. En opinión de las autoridades competentes, la realización de estos programas resolvería el problema del Kouroupitos y, en general, las deficiencias en la gestión de residuos de La Canea.
25 Mediante escrito de 28 de agosto de 1997, las autoridades griegas informaron a la Comisión de los avances que se habían producido. Así, por ejemplo, indicaron que se había terminado el estudio de impacto ambiental en relación con la planta de reciclado, así como la primera fase de un procedimiento de licitación internacional restringido.
26 La respuesta de las autoridades helenas no satisfizo a la Comisión, que consideró que las medidas adoptadas no bastaban para dar por cumplida la sentencia del Tribunal de Justicia, por lo que introdujo el presente recurso, proponiendo una multa coercitiva de 24.600 euros por día de retraso, a contar desde el pronunciamiento de la sentencia que resuelva el presente asunto.
IV. Análisis del fondo del proceso
27 El Gobierno heleno, por una parte, contesta la admisibilidad de la demanda por considerar que con ella se pretende castigar una conducta con efectos retroactivos. Por otra parte, y a título subsidiario, invoca, respecto de la cuantía de la sanción, entre otras cosas, la falta de intencionalidad del Estado demandado. Las autoridades helenas parten de la base de que el procedimiento y las sanciones previstas en el artículo 171 revisten un carácter penal o, al menos, cuasipenal, de manera que les son aplicables los principios desarrollados en esa sede.
Es preciso, por lo tanto, con carácter preliminar, examinar la naturaleza jurídica de las sanciones ex artículo 171, con el fin de averiguar si constituyen instrumentos de carácter penal o asimilables a éstos. Posteriormente, siguiendo la sistemática del texto del Tratado, me pronunciaré sobre las eventuales infracciones al apartado 1 del artículo 171, para terminar examinando las consecuencias que de dichas infracciones pueden deducirse de acuerdo con el apartado 2 de la misma disposición.
A. Cuestión preliminar: la naturaleza de las sanciones ex artículo 171
28 El apartado 1 del artículo 171, que no ha sido modificado por el Tratado de Maastricht, establece la obligatoriedad de las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de conformidad con el artículo 169 (actualmente, artículo 226 CE). En efecto, el Estado condenado «estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia».
29 El apartado 2 del mismo artículo otorga a la Comisión la facultad de iniciar una nueva acción contra el Estado miembro incumplidor. Deberá previamente apercibir a las autoridades del Estado encausado, dándoles la posibilidad de presentar observaciones y, a continuación, emitir un dictamen motivado que deberá precisar los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia. Si dicho Estado no tomase las medidas que entrañe el cumplimiento de la sentencia en el plazo establecido, la Comisión podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia, indicando el importe que considere necesario para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que el Estado miembro deba pagar.
30 En los puntos que siguen me esforzaré en demostrar que la naturaleza del procedimiento del artículo 171, apartado 2, ha de determinarse en función del objetivo fundamental que el Tratado asigna al procedimiento de infracción en su conjunto y que no es otro que conseguir lo antes posible que los Estados miembros cumplan con sus obligaciones. (6) constituye «una pena pecuniaria decretada por el juzgador para constreñir al deudor a que cumpla su obligación principal y se fija, como regla, en una cantidad por día de retardo o por cualquier otra unidad de tiempo». (8) Sin embargo, también los pagos de una suma a tanto alzado, sobre los que no se pronuncia la Comisión en sus Comunicaciones, (9) han de considerarse como medios para conseguir el resultado final de cumplimiento y no como la pena que correspondería imponer a un Estado miembro en castigo por su conducta antijurídica o, aún menos, como una suerte de indemnización por el daño causado por el retraso en el cumplimiento. De otra manera, se alteraría irremediablemente la economía de este procedimiento, que presentaría una naturaleza distinta según fuese el tipo de sanción que la Comisión solicitase. (10)
31 Reconozco, de entrada, que es grande la tentación de reconducir instituciones nuevas y, por lo tanto desconocidas, a categorías jurídicas clásicas y bien estudiadas. Esta tentación se acentúa, por la importancia que revisten los derechos de la defensa en toda sociedad democrática, cuando el instituto analizado comparte (o aparenta compartir) alguna característica con las de la actuación punitiva del Estado. Esta asimilación ha permitido superar en buena medida, desde hace ya cierto tiempo, la distinción, en cuanto a su tratamiento procesal, que se realizaba entre las sanciones en función de su origen: penal o administrativo. Hoy se reconoce que, respecto de unas y otras, deberán aplicarse principios similares. Esta evolución debe saludarse, en particular desde una perspectiva comunitaria. En efecto, no son raros los casos en que una misma conducta se reprime penalmente en un Estado miembro mientras que es perseguida por la vía administrativa en otro, lo que al mismo tiempo pone de manifiesto la artificialidad de la distinción.
32 Más discutible resulta, a mi parecer, la aplicación de los principios elaborados por el derecho penal a ámbitos tales como la defensa de la competencia o la lucha contra la discriminación por razón del sexo. En estos casos, el propósito del legislador es preservar o realizar una situación entendida objetivamente (el libre juego de la competencia, en un caso, la igualdad entre hombre y mujer, en el otro) y no castigar una supuesta intención antijurídica de un determinado operador económico. Por ello, en estos dos ejemplos, al contrario de lo que ocurre en el derecho penal, no se exige que haya habido dolo, ni siquiera culpa, para que se produzca la infracción punible. Aunque nunca pueda hacerse completa abstracción del elemento represivo, las sanciones económicas impuestas en estas circunstancias persiguen primordialmente, a falta de medios más idóneos, ejercer una coacción indirecta sobre el operador para que éste ordene su conducta en un determinado sentido, no penalizar una conducta ilícita.
33 Lo mismo es predicable, en mi opinión, del régimen instaurado por el artículo 171. No se busca con él castigar al Estado miembro incumplidor, sino incitarlo a cumplir mediante el constreñimiento que supone una sanción económica importante y que se acrecienta por cada día que pasa. Por esta razón, si hubiese que encuadrar esta figura en alguna de las materias jurídicas tradicionales, creo que debería hacerse, más bien, en la del procedimiento de ejecución de sentencias. En un trámite ordinario de ejecución judicial de sentencias, aparte, desde luego, del posible recurso a la vis física, también pueden imponerse sanciones pecuniarias. Ello es práctica corriente en los procedimientos civiles y administrativos de varios Estados miembros continentales. (11)
34 Así, en Francia, los jueces civiles vienen imponiendo astreintes, como creación pretoriana, desde principios del siglo pasado. Si en un principio hubo cierta confusión sobre el posible carácter resarcitorio de la medida, dichas dudas quedaron disipadas por el legislador. La Ley nº 80-539, de 16 de julio de 1980, relativa a las sanciones coercitivas en materia administrativa y a la ejecución de sentencias por parte de las personas jurídicas de derecho público, consagra la facultad del juez administrativo para imponer astreintes, configurando éstas como instrumentos indirectos de ejecución de sentencias de condena, de las que son accesorios y cuya obligatoriedad refuerzan.
35 En Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo, las astreintes se rigen por el convenio Benelux de 26 de noviembre de 1973 relativo a la ley uniforme sobre la sanción coercitiva. En ninguna de las tres leyes que introducen el convenio en el derecho interno se otorga carácter penal a las sanciones pecuniarias que puede imponer el juez.
36 El artículo 354, apartado 1, de la ley austriaca de ejecución de sentencias dictadas por los tribunales ordinarios (Exekutionsordnung, ley de 27 de mayo de 1896, varias veces modificada desde entonces) permite la imposición de sanciones coercitivas, tanto pecuniarias como privativas de libertad, para el caso de que la sentencia imponga una obligación de hacer no ejecutable por tercero y cuya realización depende de la voluntad del obligado (unvertretbare Handlung).
37 El código procesal civil alemán (Zivilprozeßordnung) contiene una disposición similar en su artículo 888, precisamente al regular la ejecución de sentencias (Zwangsvollstreckung). La jurisprudencia de aquel país tiene declarado de forma expresa que las sanciones coercitivas del artículo 888 no poseen carácter penal o similar, sino que sirven exclusivamente para intimar al cumplimiento. No son de aplicación, pues, los principios procesales penales. (12)
38 En la economía del ordenamiento jurídico comunitario, al ser difícilmente concebible el uso de cualquier forma de violencia legal sobre un Estado miembro para inducirlo al cumplimiento, no queda más opción, para vencer la resistencia del Estado miembro recalcitrante, que recurrir a la coacción. Éste pudo haber sido de naturaleza política o diplomática. En efecto, en la línea iusinternacionalista clásica, podría haberse perfectamente confiado al Consejo la labor de hacer ejecutar las sentencias del Tribunal de Justicia, mediante, por ejemplo, la posibilidad de limitar o suspender el derecho de voto del Estado miembro encausado. Así ocurre, en cierta medida, en relación con las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En virtud del artículo 54 del Convenio de Roma de 1950, la ejecución de las sentencias pronunciadas por el Tribunal de Estrasburgo se encomienda al Comité de Ministros, conferencia permanente de Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros del Consejo de Europa y órgano rector de la organización. (13) La ejecución propiamente dicha de una sentencia de Estrasburgo, que, según aquel Tribunal ha venido reiterando, reviste un carácter meramente declarativo, comporta tan sólo el pago de una cantidad en concepto de «indemnización equitativa» (satisfaction équitable -artículo 41 del Convenio-). (14) Esta suma incluye una compensación por el daño moral y material sufrido por causa de la infracción del Convenio y la restitución, parcial o total, de los gastos y costas procesales incurridos. Sin embargo, desde sus comienzos, ha venido entendiéndose que si la violación de los derechos y libertades del Convenio, declarada en una sentencia del Tribunal de Derechos Humanos, tenía su origen en la legislación o en la práctica administrativa del Estado demandado, la ejecución de esa sentencia comprende asimismo la modificación de dicha legislación o práctica. Ni que decir hay que, al tratarse a menudo de normas que afectan directamente a los derechos fundamentales de la persona, dichas modificaciones no son siempre fáciles de llevar a cabo. Pueden necesitar de revisiones constitucionales o involucrar a poderes públicos distintos del Estado central, signatario del Convenio y único responsable internacionalmente por razón de éste.
39 La ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sobre todo por lo que se refiere a la posible obligación de modificar una normativa nacional, se asemeja, en cuanto a sus consecuencias, a la ejecución de sentencias por incumplimiento del Tribunal de Justicia. En efecto, una buena parte de ellas tiene por objeto, ya la falta de transposición, por el Estado miembro demandado, de una directiva determinada, ya el mantenimiento en derecho interno de una normativa contraria al derecho comunitario.
Pues bien, para lograr la ejecución de una sentencia de Estrasburgo, el Comité de Ministros del Consejo de Europa se sirve únicamente de medios de presión diplomática y política. El Estatuto del Consejo de Europa le autoriza, en caso de violación grave de los principios del Estado de derecho y de los derechos humanos, a dejar en suspenso la representación del Estado incumplidor, pudiendo llegar a invitarle a abandonar el Consejo de Europa.
40 Con estas medidas no se persigue otra cosa, pues, que lo que se busca con el artículo 171 y, sin embargo, pocos se atreverían a reclamar que ese peculiar procedimiento de ejecución de sentencias pudiese abrir un nuevo examen plenario de la causa y, aún menos, que el Estado incumplidor pudiese prevalerse en el curso de éste de las garantías del inculpado en un proceso penal.
41 Existe, al menos, otra razón por la cual no estimo apropiado considerar el procedimiento del artículo 171 como una acción de naturaleza penal. Me refiero a lo que se pueden denominar consideraciones de ontología jurídica. Hay algo de aberrante en otorgar a un Estado incumplidor las garantías que se reconocen al inculpado penalmente, muchas de las cuales tienen su origen en el principio fundamental de la presunción de inocencia. Le monde à l'envers! El Estado, cuya primera divisa en una sociedad democrática es el respeto de la legalidad, ¿puede acogerse a algún privilegio en su persistencia en no observar esa misma legalidad?
42 Por las razones que he expuesto, concluyo que el procedimiento previsto en el artículo 171 no es asimilable a un proceso penal, asemejándose, más bien, a un peculiar trámite judicial de ejecución de sentencias. Ahora bien, no quiere esto decir que el Estado encausado no goce de garantía procesal alguna -lo que sería igualmente absurdo-, sino que la amplitud de los derechos de defensa que haya que reconocerle se adapte al objetivo perseguido.
43 Las consecuencias de la correcta caracterización del procedimiento del artículo 171 son varias e importantes. De ella dependen, entre otras cosas, la aplicación en bloque o no del sistema de garantías penales (intencionalidad, tipificación del delito, precisión de la pena, irretroactividad), la naturaleza de las facultades de la Comisión en este terreno, así como la amplitud del examen que el Tribunal de Justicia deberá realizar. Abordaré cada una de estas cuestiones separadamente, con referencia ya al asunto de autos.
B. Sobre las infracciones del artículo 171, apartado 1, del Tratado
44 El primer apartado del artículo 171, que no ha sido modificado por el Tratado de Maastricht, impone al Estado miembro cuyo incumplimiento del Tratado ha sido declarado por sentencia del Tribunal de Justicia la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de dicha sentencia.
45 Como queda dicho, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 1992 reprochaba a la República Helénica un incumplimiento múltiple de determinadas obligaciones que le impone el ordenamiento comunitario, con arreglo al artículo 189, párrafo tercero, del Tratado (actualmente, artículo 249 CE, párrafo tercero), en materia de gestión de residuos, a saber:
- incumplimiento de la obligación dimanante del artículo 4 de la Directiva 75/442: gestión de los residuos sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente;
- incumplimiento de la obligación dimanante del artículo 6 de la misma Directiva 75/442: establecimiento de un plan de gestión de residuos;
- incumplimiento de la obligación dimanante del artículo 5 de la Directiva 78/319: gestión de residuos tóxicos y peligrosos sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente;
- incumplimiento de la obligación dimanante del artículo 12 de la Directiva 78/319: establecimiento y mantenimiento de programas para la gestión de residuos tóxicos y peligrosos.
46 Considero que estas obligaciones son «divisibles», en el sentido de que, en cierta medida, pueden cumplirse independientemente unas de otras y de que, a pesar del enfoque global que la Comisión ha preferido al interponer el presente recurso, una buena administración de la justicia exige que sean tratadas por separado. Como examinaré con posterioridad, esa consideración ha de permitir al Tribunal de Justicia proceder a la modulación de la sanción que deba imponerse en función del cumplimiento o no de cada una de las obligaciones, tomadas individualmente.
47 Paso ahora, pues, a analizar el cumplimiento de cada una de esas obligaciones, para, después, examinar el importe de la multa coercitiva que, en su caso, convenga imponer al Estado demandado en relación con cada una de ellas. Debo, no obstante, detenerme inicialmente en dos cuestiones preliminares, a saber, la relativa a la vigencia de las obligaciones cuyo incumplimiento constituye la presunta infracción y la de la determinación del espacio en el tiempo al que la situación de ejecución o no de la sentencia de incumplimiento viene referida.
a) Sobre la vigencia de las obligaciones derivadas de las Directivas 75/442 y 78/319
48 Aunque esta cuestión no ha sido planteada por ninguno de los comparecientes, considero útil dedicarle alguna atención. Se trata de averiguar si las obligaciones derivadas de las dos Directivas sobre residuos continúan vigentes, tal como lo estaban en el momento del pronunciamiento de la sentencia de incumplimiento, o si, por el contrario, han sido modificadas, o incluso suprimidas, por textos legislativos posteriores. En este último caso, de no subsistir las obligaciones iniciales, es probable que el procedimiento del artículo 171 haya quedado sin objeto, en la medida en que con él se busca incitar al cumplimiento de una obligación existente.
49 Pues bien, resulta que los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442 fueron modificados por la Directiva 91/156/CEE de 18 de marzo de 1991, (15) a la vez que la Directiva 78/319 fue derogada por la Directiva 91/689/CEE de 12 de diciembre de 1991. (16) Ambos textos otorgaban un plazo de dos años a los Estados miembros para poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las directivas.
50 Recuérdese (véanse los puntos (17) De ello debe deducirse que las obligaciones hoy vigentes sobre gestión de residuos peligrosos son al menos del mismo calado que las vigentes en abril de 1992.
54 En conclusión, si bien es cierto que las obligaciones de las que fue objeto la sentencia de 7 de abril de 1992 han sufrido alguna modificación formal, continúan subsistiendo materialmente y, con ellas, la necesidad de que todo Estado miembro adopte las medidas necesarias para darles cumplimiento.
b) Sobre el momento en el tiempo al que ha de referirse la sentencia del Tribunal de Justicia
55 La sentencia que el Tribunal de Justicia deba dictar en aplicación del procedimiento previsto en el segundo apartado del artículo 171 comporta necesariamente, junto a la eventual condena al pago de una sanción pecuniaria, un pronunciamiento relativo al cumplimiento por parte del Estado miembro demandado de las obligaciones que le imponía la anterior sentencia, dictada con arreglo al antiguo artículo 169 del Tratado (actualmente, artículo 226 CE).
56 Dicho pronunciamiento deberá referirse a un momento determinado en el tiempo. Esta cuestión es particularmente importante si se tiene en cuenta la posibilidad que, con el transcurso del tiempo, tienen los Estados miembros de dar cumplimiento, parcial o total, a la primera sentencia del Tribunal de Justicia y la incidencia de esta circunstancia en el cálculo de la sanción económica que haya de imponerse o en la procedencia misma de tal sanción.
57 ¿Qué momento es el más apropiado? Ante el silencio del Tratado y la similitud del procedimiento del apartado segundo del artículo 171 con el recurso por incumplimiento del artículo 169 cabría responder que tanto la acción de la Comisión como la sentencia del Tribunal de Justicia han de referirse a la fecha límite fijada por la Comisión en su dictamen motivado para que el Estado miembro se atenga a éste. En efecto, ese es el momento en que el Tribunal de Justicia considera constituida la litis, por así decirlo, en los recursos por infracción del Tratado. (19) Así, aun en el caso de que el incumplimiento se subsane después, la continuación del procedimiento seguirá teniendo interés para determinar la base de la responsabilidad en que puede incurrir un Estado miembro, como consecuencia de su incumplimiento, frente a otros Estados miembros, la Comunidad o los particulares. (20)
58 No creo que ese razonamiento valga asimismo en relación con el presente procedimiento. Su objetivo -ya lo he dicho- no es una nueva declaración de incumplimiento, sino inducir al Estado miembro recalcitrante a la ejecución de una sentencia de infracción. Por otro lado, no es menos cierto que el Tribunal de Justicia sólo puede realizar su función jurisdiccional en relación con un estado de cosas fijado en un momento determinado. Por este motivo pienso que la última oportunidad que debe tener el Estado demandado para hacer alegaciones, sobre el nivel de cumplimiento que haya alcanzado, y la Comisión, sobre el importe y las modalidades de la sanción pecuniaria que proceda imponer, ha de ser el de la vista pública o, a falta de ésta, hasta el cierre del procedimiento escrito. Es decir, hasta el momento procesal a partir del cual se inicia la tarea jurisdiccional del Tribunal de Justicia, a saber, la presentación de las conclusiones por parte del Abogado General y la adopción y pronunciamiento de la sentencia por parte de la Sala. A favor de esta opción milita también el hecho de que entre la fecha límite para atenerse al dictamen motivado y, como mínimo, la interposición de la demanda puede transcurrir un tiempo considerable (más de dos años, en el presente caso), durante el cual la situación, tanto fáctica como jurídica, puede haber evolucionado sensiblemente.
59 En todo caso, el análisis que sigue toma como base el conjunto de alegaciones realizadas por los comparecientes hasta el mismo acto de la vista.
c) Sobre el cumplimiento de la obligación de gestionar los residuos sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente (artículo 4 de la Directiva 75/442)
60 En relación con la obligación de gestionar los residuos sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente es preciso hacer una observación preliminar sobre su alcance. Esta observación vale igualmente para la gestión de los residuos tóxicos y peligrosos, que analizaré con posterioridad.
61 Según el Gobierno griego, la sentencia de 7 de abril de 1992 le impone el cumplimiento de cuatro obligaciones distintas entre sí pero, según su naturaleza, agrupables en dos: por una lado, las relativas a la gestión de residuos y de residuos tóxicos y peligrosos sin peligro para la salud humana y el medio ambiente y, por otro lado, las relativas al establecimiento de planes y programas de gestión de residuos y de residuos tóxicos y peligrosos. Mientras que las primeras podrían considerarse como normas de derecho «material», las segundas revestirían carácter «procesal» o de planificación política. Así, aplicar las disposiciones relativas a las medidas de gestión no presupondría la aplicación de las disposiciones sobre la elaboración y comunicación de los planes y programas, ni, a la inversa, la aplicación de las disposiciones sobre los planes y programas presupondría la observancia de las normas sobre la adopción de medidas de gestión.
La Comisión estima, por el contrario, que la correcta gestión de los residuos implica necesariamente que estos sean depositados o eliminados de acuerdo con un plan.
62 Estoy de acuerdo con la interpretación de la Comisión: resultaría del todo absurdo que un Estado miembro pudiese dar por cumplido lo dispuesto en las Directivas, elaborando, por un lado, planes de gestión de residuos y, por otro lado, gestionando dichos residuos sin peligro para la salud humana ni el medio ambiente, pero sin sujeción alguna a aquellos planes.
63 Considero, por lo tanto, que la obligación que recae sobre los Estados miembros de adoptar medidas para asegurar que los residuos se gestionen sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los lugares y los paisajes, todo ello con el fin de preservar la salud humana y el medio ambiente (artículo 4 de la Directiva 75/442), comprende necesariamente la obligación de sujetar dichas medidas al plan de gestión que prevé la misma Directiva.
64 Ya en relación con la realidad del incumplimiento, el Gobierno griego alega en su defensa que se ha reducido de manera significativa la cantidad de residuos sólidos que siguen vertiéndose en el barranco del Kouroupitos. Esa disminución ha sido posible gracias a la apertura o a la ampliación de cuatro terrenos de enterramiento de residuos (en los municipios de Sfakia, Kalyves, Selino y Kissamo) y a la puesta en marcha de un sistema de separación y reciclado de papel. Además, se ha iniciado un programa experimental de recogida de aluminio y se han realizado planes para el establecimiento de un centro regional de reciclado. Un estudio llevado a cabo por la Escuela Politécnica de Creta detecta una muy débil presencia de sustancias tóxicas (dioxinas y furanos) en la zona del Kouroupitos y en un radio de dos kilómetros.
65 Estimo, con la Comisión, que el conjunto de medidas adoptadas por las autoridades griegas no supone más que un cumplimiento parcial y fragmentario de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 75/442.
66 Como el propio Gobierno griego reconoce, continúan los vertidos de residuos sólidos en la zona del Kouroupitos. Persiste, pues, «la contaminación del mar, en particular cuando desborda el torrente Kouroupitos», «el riesgo de incendios debidos a incineraciones incontroladas», «la proliferación de roedores y de insectos de todo tipo», «los olores fétidos», «el deterioro de un paisaje de "belleza excepcional", única ribera de la región rocosa de Akrotiri». (21) Como ha puesto de relieve la Comisión, del mismo estudio técnico invocado por el Gobierno griego (22) puede citarse el siguiente pasaje:
«[...] en la zona del Kouroupitos han sido detectadas concentraciones elevadas de distintas sustancias tóxicas, tales como hidrocarburos aromáticos policíclicos, policlorobifeniles, policlorodibenzodioxinas, policlorodibenzofuranos y metales pesados. La contaminación por estas sustancias peligrosas es considerable en la zona del Kouroupitos y disminuye con la distancia.»
Finalmente, el Gobierno griego no ha demostrado que las medidas adoptadas hasta la fecha respondan a un plan de gestión de los residuos sólidos de la región.
67 El Gobierno griego pone de relieve las dificultades de distinta naturaleza que deben superarse para poder elegir un terreno de enterramiento de residuos adecuado, que permita sustituir al vertedero del Kouroupitos. Entre ellas cita la existencia de un amplia capa freática, la proliferación de núcleos de población dispersos y la abundancia de yacimientos arqueológicos y de parajes naturales y monumentales. Enumera seguidamente los distintos estudios de investigación que han debido realizarse hasta la elección del lugar conocido como Strongylo Kefali.
68 Las explicaciones del Gobierno griego se refieren a actuaciones que, en el mejor de los casos, constituyen una fase preliminar en el cumplimiento de las obligaciones que le impone el artículo 4 de la Directiva 75/442 sin que, por su propia naturaleza, puedan equipararse a éste.
69 En estas condiciones, procede, a mi parecer, declarar que la República Helénica ha infringido el artículo 171, apartado primero, al no haberse dado cumplimiento a la sentencia de 7 de abril de 1992 en lo relativo a las obligaciones dimanantes del artículo 4 de la Directiva 75/442.
d) Sobre el cumplimiento de la obligación de establecimiento de un plan de gestión de residuos (artículo 6 de la Directiva 75/442)
70 La Comisión considera que Grecia no ha cumplido con su obligación de establecer un plan de gestión de residuos sólidos para la región de La Canea.
71 El Gobierno griego alega que el 27 de octubre de 1997 se adoptaron sendas resoluciones ministeriales nos. 114218 y 113944 relativas a la creación de un marco para los proyectos y programas de gestión de residuos sólidos, así como al plan nacional de gestión de residuos sólidos. (23) El 25 de noviembre de 1997 se aprobó el Plan de gestión de residuos del departamento de La Canea que, según el Gobierno griego, es aplicable tanto a los residuos sólidos como a los residuos tóxicos y peligrosos. Dicho plan de gestión comprende el conjunto de planes y programas de actuaciones individuales que se habían venido adoptando hasta entonces.
72 Para la Comisión el documento de 25 de noviembre de 1997 no constituye un plan en el sentido de los artículos 6 de la Directiva 75/442 o 12 de la Directiva 78/319, sino un estudio previo a dicho plan. Más que resoluciones sobre la gestión de los residuos, contiene una serie de propuestas para cada una de las unidades territoriales en las que se divide el departamento.
73 Por mi parte, sin tener que proceder a un análisis exhaustivo del documento, me limito a remitir a su preámbulo y a su propio cuerpo (páginas 14 y 15 del primer volumen). En ellos se reconoce, como ha subrayado la Comisión, el carácter preliminar del estudio y que «para completarlo, se hará necesario elaborar todos los informes allí previstos».
74 En estas circunstancias, no cabe considerar que el documento de 25 de noviembre de 1997 reúna, en cuanto a los residuos sólidos, suficientes precisiones sobre los tipos y cantidades de residuos que han de gestionarse, prescripciones técnicas generales, lugares apropiados para su tratamiento y evacuación o depósito y demás disposiciones especiales, para ser considerado un plan en el sentido del artículo 6 de la Directiva 75/442. En cuanto a los residuos tóxicos y peligrosos, tampoco contiene decisiones sobre los tipos y cantidades de los residuos que deben gestionarse, métodos de gestión, centros de tratamientos especializados y sitios de depósito adecuados, como para poder dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 12 de la Directiva 78/319.
e) Sobre el cumplimiento de la obligación de gestionar los residuos tóxicos y peligrosos sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente (artículo 5 de la Directiva 78/319)
75 Según el Gobierno griego, desde 1996 ya no se depositan residuos tóxicos ni peligrosos en el barranco del Kouroupitos, sino que se confían a una empresa privada, que los transfiere al extranjero para su tratamiento. Lo mismo ocurre con los residuos de hospitales, que son recogidos por un vehículo especial y conservados en una cámara frigorífica hasta su incineración pirolítica. Por lo que a los sedimentos de depósitos de hidrocarburos se refiere, el Gobierno griego asegura que se almacenan en lugar apropiado hasta que se envían al extranjero. Los aceites minerales usados se entregan a la administración departamental para su transporte a una planta de regeneración, mientras que los camiones cisterna ya no depositan en el Kouroupitos el contenido de las fosas sépticas, al haberse instalado en La Canea un sistema de depuración biológica.
En suma, siempre según el Gobierno heleno, la gestión de residuos tóxicos y peligrosos en la región de La Canea se realiza en perfecta conformidad con la Directiva 78/319, al haberse adoptado las medidas necesarias para preservar la salud humana y el medio ambiente.
76 La Comisión sostiene que las medidas adoptadas por Grecia son de carácter fragmentario y limitadas en el tiempo. En efecto, no se acredita que la totalidad de los residuos peligrosos de la región se transferirán al extranjero de manera permanente. Tampoco el Gobierno griego aporta la prueba de que todos los residuos de hospitales se envíen al incinerador pirolítico. En fin, las medidas adoptadas no responden a un plan o programa global para la gestión de los residuos tóxicos y peligrosos.
77 Considero que, en el marco de un recurso interpuesto en virtud del artículo 171, corresponde al Estado miembro encausado la prueba del adecuado cumplimiento de la sentencia dictada por infracción del Tratado. La posición de la Comisión puede, en ese caso, limitarse a poner de relieve aquellas obligaciones cuyo cumplimiento no haya quedado plenamente demostrado. A fortiori cuando, como en el presente caso, la norma comunitaria impone al Estado miembro la comunicación a la Comisión de las medidas que ha ido adoptando. Procede, por esta razón, constatar el incumplimiento. En efecto, «un Estado miembro no puede cumplir la obligación que le incumbe de elaborar un programa global con vistas a la consecución de determinados objetivos [...] mediante actuaciones materiales parciales o normativas fragmentarias». (24)
78 En cualquier caso, no ha quedado demostrado que las actuaciones llevadas a cabo por las autoridades griegas respondan a un plan ordenado y estable de gestión de los residuos tóxicos y peligrosos según requiere el artículo 12 de la Directiva 78/319. Como indiqué anteriormente (véase el punto (25)
83 El asunto Alpha Steel, invocado por la demandada, sirve mejor, sin embargo, para ilustrar la argumentación que propongo. Es cierto que, con ocasión de ese litigio, el Tribunal de Justicia reconoció, siquiera indirectamente, la existencia en derecho comunitario del principio general «nulla poena sine lege». No obstante, al Tribunal interesaba en lo fundamental aclarar que no toda disposición por la que se impone un gravamen a un particular constituye una sanción. En aquel caso, eran objeto de examen determinadas disposiciones de la Decisión general 2794/80/CECA de la Comisión, de 31 de octubre de 1980, (28) por la que se establecía un régimen de cuotas en la producción del acero. Estas disposiciones favorecían a toda empresa que hubiese satisfecho determinados requisitos, al tiempo que excluían de dichos beneficios -y, comparativamente, perjudicaban- a las demás empresas. El Tribunal de Justicia afirmó con acierto que dichas disposiciones no constituían, en modo alguno, sanciones impuestas a las empresas que no reunieran las condiciones, por lo que no podían infringir el principio de «nulla poena sine lege».
84 En otras palabras, sólo las medidas que puedan calificarse propiamente de sanciones merecen la especial protección que se reconoce en la esfera penal, y no toda aquella disposición que conlleve desfavorables consecuencias para el patrimonio de un sujeto determinado. En el asunto Alpha Steel/Comisión el perjuicio económico provenía de la concesión de mejores condiciones a las empresas competidoras en el marco de una actuación de fomento industrial. En el presente asunto, el menoscabo pecuniario que puede terminar sufriendo el Estado miembro demandado ha de entenderse como una intimación a la realización del orden jurídico comunitario, no como una pena o castigo.
85 En definitiva, tratándose de una nueva medida destinada a favorecer la ejecución de las sentencias de infracción dictadas por el Tribunal de Justicia, al servicio de la materialización de la legalidad comunitaria, la imposición de las sanciones previstas en el artículo 171 no está sujeta a la prohibición de la retroactividad de la norma penal. Las medidas coercitivas han de considerarse como instrumentos procesales accesorios de la primera sentencia declarativa de infracción, no como normas de carácter penal o asimilables.
b) Sobre las funciones de la Comisión y del Tribunal de Justicia en el marco del procedimiento del artículo 171, apartado 2
86 El apartado 2 del artículo 171 se limita, muy sucintamente, a establecer que, previo el procedimiento administrativo correspondiente, (29) la Comisión podrá interponer un recurso e indicar el importe que considere adecuado a las circunstancias, mientras que al Tribunal de Justicia incumbirá la imposición eventual de la sanción, si considera que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia. Nada más ha dicho el legislador. La delicada tarea de concebir criterios de cálculo de sanciones coercitivas se delega en bloque al Tribunal de Justicia, con la colaboración de la Comisión, a quien corresponde una primera estimación. No pongo en duda la gravedad de las dificultades políticas que impidieron a los negociadores del Tratado de Maastricht alcanzar una solución más satisfactoria, ni tampoco defiendo la ingenua tesis de que la función jurisdiccional se limita a la aplicación de normas jurídicas preexistentes al caso concreto. Deseo, no obstante, hacer constar la desazón que me produce ver que se hace dejación a favor del órgano que dirime los conflictos de la Unión de la potestad para configurar un régimen que, en definitiva, debe suplir la falta de eficacia de otros instrumentos, esencialmente políticos, para inducir a los Estados miembros a la observancia del orden jurídico comunitario.
Dicho esto, paso a examinar el régimen de fijación de sanciones coercitivas previsto en el apartado 2 del artículo 171 y, en particular, el ámbito de las competencias que respecto de éste disfrutan la Comisión y el Tribunal de Justicia.
87 Según dicha disposición, pues, la Comisión indicará el importe que considere adecuado a las circunstancias y el Tribunal de Justicia impondrá, en su caso, una sanción si estima que se ha dado el incumplimiento. El tenor de este apartado no establece, por lo tanto, nexo alguno entre la facultad de indicar, que posee la Comisión, y la de imponer, que corresponde a este Tribunal. No creo, sin embargo, que se trate de facultades plenamente autónomas, esto es, que el Tribunal de Justicia pueda apartarse, sin más, del sentido y del importe de la propuesta de la Comisión. Ello por las siguientes cuatro razones.
88 Primeramente, porque, de ser así, es decir, si el Tribunal de Justicia fuese completamente libre para, por su cuenta, imponer o no una sanción pecuniaria y fijar su importe, la función de la Comisión, una vez interpuesto el recurso, se reduciría a la de un amicus curiae que propondría, según su mejor saber y entender, una solución. Esa misma facultad asiste, de todos modos, a las demás partes intervinientes posibles, a saber, a los Estados miembros y a las otras Instituciones. Entiendo que si el Tratado estipula que, una vez interpuesto el recurso del artículo 171, la Comisión deberá precisar la modalidad y el importe de la sanción que considere adecuada debe de estar buscando algo más que la mera obligación de la Comisión de ilustrar al Tribunal sobre un punto esencial del procedimiento. Por la especial referencia que a ella hace el Tratado, la proposición de la Comisión debe revestir mayor virtualidad jurídica que la que se reconoce a las alegaciones u observaciones de los comparecientes.
89 La segunda razón tiene que ver con la naturaleza misma del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 171. Como he puesto de relieve, el propósito de este procedimiento no es castigar al Estado miembro por su incumplimiento, sino incitarlo al cumplimiento. La Comisión disfruta para ello de la más completa discrecionalidad, en el sentido de que ninguna obligación se le impone para que reaccione frente a una infracción del primer apartado del artículo 171. Esto es así porque, a la hora de decidir sobre la interposición o no del recurso, la Comisión deberá tener en cuenta, no sólo consideraciones jurídicas, sino también elementos de oportunidad política. Pues bien, tampoco la imposición y cuantificación de una sanción coercitiva pueden ser ajenas a apreciaciones de oportunidad política. Vistas así las cosas, sería contrario a la economía del artículo 171 que la Comisión fuese, por un lado, dueña del procedimiento -puesto que sólo a ella compete la decisión de iniciarlo y la facultad de enervarlo mediante renuncia-, y que, al mismo tiempo, su propuesta de sanción no fuese más que una simple sugerencia, sin la menor eficacia sobre la decisión que en su momento hubiese de tomar el Tribunal.
90 La tercera razón no es más que una derivación de la segunda. El legislador comunitario no ha querido configurar un régimen rígido en virtud del cual correspondería a cada tipo de incumplimiento una sanción predeterminada. Al no ser así, la decisión sobre la imposición de la sanción y sobre la cuantía de ésta comporta necesariamente, siquiera de forma parcial, una opción de tipo político. La Comisión parece haber decidido expresar dicha opción, en relación con la fijación de la cuantía, a través del establecimiento de un criterio de «gravedad del incumplimiento». Pues bien, de acogerse la tesis de que la imposición y la cuantificación de la sanción coercitiva incumben al Tribunal de Justicia soberanamente, tras dar audiencia a la Comisión, se trasladaría a este órgano jurisdiccional la apreciación de consideraciones de oportunidad política, con grave perturbación para el reparto competencial reinante entre las instituciones de la Unión. ¿Qué legitimación tiene el Tribunal de Justicia para decidir que la repetida infracción de las disposiciones de las Directivas sobre los residuos, objeto del procedimiento de autos, es más o menos grave que la de las disposiciones de la Directiva 89/48/CEE sobre reconocimiento de diplomas de enseñanza superior (30) y en qué medida? (31)
91 La cuarta razón es de naturaleza puramente procesal pero no por ello menos importante. Si el Tribunal de Justicia gozara de entera libertad para imponer y fijar la sanción que estimara conveniente, sin tener en cuenta la propuesta de la Comisión -que constituirá lógicamente el objeto del debate contradictorio-, ¿quid de los derechos de la defensa?
92 Por otro lado, no es menos cierto que el artículo 171 tampoco prescribe vinculación alguna del Tribunal a la indicación de la Comisión. ¿Cuáles son, pues, los límites de la potestad del Tribunal de Justicia? Para responder a esta pregunta, conviene primero interrogarse sobre el contenido de la propuesta de la Comisión.
93 Parece lógico que, en su propuesta, la Comisión se pronuncie necesariamente sobre a) la oportunidad o no de imponer una sanción, (32) b) el tipo de sanción que convenga imponer (suma a tanto alzado o multa coercitiva) y c) el importe de ésta que considere adecuado a las circunstancias. En relación con este último extremo, la Comisión deberá justificar debidamente las razones por las que estima que la sanción propuesta se adecua a las circunstancias del caso.
94 A mi entender, en la medida en que cada una de las elecciones de la Comisión comporta inevitablemente una apreciación de oportunidad, el examen que corresponda efectuar al Tribunal de Justicia no deberá ir más allá del que realiza en relación con actos de una autoridad comunitaria adoptados sobre la base de evaluaciones complejas.
En aquellas hipótesis, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce a la autoridad comunitaria una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio está sujeto a un control jurisdiccional limitado, lo que implica que el juez comunitario no puede sustituir la apreciación de los elementos de hecho de dicha autoridad por la suya propia. El juez comunitario se limita, en tales casos, a examinar la materialidad de los hechos y las cualificaciones jurídicas que la autoridad comunitaria de ellos deduce y, en particular, si la acción de esta última no incurre en error manifiesto o en desviación de poder, o, también, si rebasa manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. (33)
95 Pues bien, ya en el marco del contencioso de autos, hay que decir que, por su propia naturaleza, el ejercicio mismo de la facultad de apreciación de oportunidad que requieren las tres precisiones indicadas en el punto (34) En relación con el procedimiento del artículo 171, apartado 2, el Tribunal de Justicia deberá comprobar si, dentro del amplio margen de discrecionalidad que impone todo ejercicio de apreciación de oportunidad, la propuesta de la Comisión es apta y no desmesurada en aras del objetivo que le es propio, que no es otro que la incitación eficaz del Estado miembro encausado a la ejecución de la sentencia por infracción del Tratado de que se trate.
97 Con arreglo, asimismo, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la prohibición de discriminación exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera distinta, a menos que tal diferenciación esté objetivamente justificada. (37) En el marco del presente procedimiento, el Tribunal de Justicia deberá velar porque a situaciones de incumplimiento en principio comparables no les sean aplicadas sanciones distintas, a no ser que la Comisión motive debidamente dicha diferenciación.
98 Este es, a mi entender, el ámbito en el que debe moverse el control jurisdiccional de la propuesta prevista en el artículo 171, apartado 2: reconociendo una amplia facultad discrecional a la Comisión en consideración a la apreciación de oportunidad que la propuesta inevitablemente comporta, el examen del Tribunal de Justicia revestirá un carácter limitado, sin que, en ningún caso, pueda sustituir la apreciación contenida en la propuesta por la suya propia. Por la naturaleza misma de la propuesta, dicho examen restringido tendrá por objeto la presencia de un error manifiesto de apreciación y el respeto de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato.
99 Ya estoy en condiciones de emitir mi opinión sobre la propuesta de sanción formulada por la Comisión.
c) Sobre la propuesta de sanción formulada por la Comisión
100 La Comisión, en aras de la transparencia, ha hecho públicas dos Comunicaciones sobre, respectivamente, la aplicación del artículo 171 del Tratado CE y el método de cálculo de la multa coercitiva allí prevista. Por la propia naturaleza del procedimiento de autos, no procede emitir un juicio global sobre la adecuación a derecho de los criterios contenidos en estos dos documentos, sino examinar si, en su aplicación al caso concreto, se han respetado los límites que he expuesto con anterioridad. Esto no significa, desde luego, que considere que estas Comunicaciones están por completo desprovistas de eficacia jurídica. Al contrario, opino que vinculan suficientemente a la Institución de la que emanan para imponerle la prohibición del «venire contra factum proprium», cuya infracción podrá, en su caso, invocarse en vía procesal en tanto que expresión posible del principio de no discriminación. (38) Por lo demás, nada se ganaría en transparencia si la Comisión no se considerase vinculada por sus propias comunicaciones. (39)
101 En relación con el conjunto de obligaciones que se derivan de la sentencia de 7 de abril de 1992, la propuesta inicial de la Comisión contenía las siguientes peticiones:
a) que se impusiese una sanción a la República Helénica;
b) que dicha sanción adoptase la forma de una multa coercitiva;
c) que el importe de dicha multa se elevase a 24.600 euros diarios pagaderos desde el día en que se pronuncie la sentencia hasta que el Estado demandado hubiese dado completa ejecución a la sentencia de declaración de incumplimiento.
Este último importe resulta de la multiplicación de la suma a tanto alzado de base (500 euros) por los coeficientes de gravedad (6) y de duración (2) elegidos y, por último, por el coeficiente llamado de «capacidad de pago» del Estado demandado (4,1). (40)
102 El Tribunal de Justicia invitó por escrito a la Comisión a que considerase la hipótesis de que cada una de las infracciones imputadas a la República Helénica tuviese carácter autónomo y a que indicase, para cada una de ellas, los coeficientes de gravedad y de duración que corresponderían.
103 En su respuesta, la Comisión indicó y justificó los coeficientes de gravedad siguientes:
- coeficiente 4 por la infracción del artículo 4 de la Directiva 75/442;
- coeficiente 2 por la infracción del artículo 6 de la Directiva 75/442;
- coeficiente 1 por la infracción del artículo 5 de la Directiva 78/319;
- coeficiente 1 por la infracción del artículo 12 de la Directiva 78/319.
La Comisión otorgó a cada una de las infracciones el mismo coeficiente de duración, a saber, 2.
La aplicación de cada uno de estos coeficientes al monto de base (500) multiplicado por el coeficiente de «capacidad de pago» (4,1) arroja un total de 32.800 euros (41) diarios por el conjunto de las infracciones, pagaderos también, respecto de cada una de las obligaciones, desde el pronunciamiento de la sentencia que resuelva los autos hasta el cumplimiento de cada una de aquellas autónomamente consideradas.
104 Confieso cierta perplejidad ante la postura de la Comisión. No comparto su afirmación de principio, según la cual, indicar un coeficiente de gravedad y de duración por cada una de las disposiciones infringidas da como resultado un importe total superior al que resulta aplicable al conjunto de las infracciones, globalmente consideradas. La Comisión no ha avanzado razón alguna para justificar esta disparidad de resultados.
Muy al contrario opino, que cuando la ejecución de una sentencia de declaración de incumplimiento comporta la realización de diversas obligaciones que pueden cumplirse independientemente unas de otras, no sólo es posible, sino deseable que la propuesta de la Comisión y la resolución del Tribunal de Justicia den indicación de la relativa importancia de cada una de dichas obligaciones para el cálculo de la sanción. Ello es plenamente conforme con el objetivo del procedimiento de sanciones, que no es otro -lo repetiré- que el de incitar al Estado miembro recalcitrante a la realización del orden jurídico comunitario. Pues bien, la posibilidad de ejecución parcial o gradual y la reducción correlativa de la sanción se encuadran bien dentro de dicho objetivo. Pero es que, además, sólo una indicación que tenga en cuenta las distintas obligaciones separables entre sí permitirá al Tribunal de Justicia graduar la sanción propuesta en función de las obligaciones cuya infracción haya verificado en el curso del procedimiento judicial. En fin, el tratamiento individualizado de las obligaciones acerca el presente procedimiento a un trámite de ejecución de sentencias y, simultáneamente, lo aleja de lo que puede entenderse como una valoración política de la conducta de un Estado miembro en el seno de un sector determinado de actuación comunitaria.
105 Estimo, por lo tanto, que ha de preferirse el enfoque consistente en apreciar individualmente la ejecución de cada una de las obligaciones dimanantes de la sentencia de declaración de infracción, en la medida en que presentan un carácter suficientemente autónomo para ser objeto de cumplimiento separado.
106 Como ya he indicado con anterioridad, considero que las obligaciones de establecimiento de planes y programas, contenidas en los artículos 6 de la Directiva 75/442 y 12 de la Directiva 78/319, son plenamente autónomas, en el sentido en que pueden dar lugar a una ejecución independiente. No ocurre lo mismo respecto de las obligaciones que dimanan de los artículos 4 de la Directiva 75/442 y 5 de la Directiva 78/319. En efecto, las obligaciones hechas a los Estados miembros de adoptar medidas para asegurar que los residuos, incluidos los residuos tóxicos y peligrosos, se gestionen sin crear riesgos para la salud humana y el medio ambiente comprenden la obligación de sujetar dichas medidas a un plan o programa (véanse los puntos (42) En estas circunstancias, considero que la segunda propuesta de la Comisión constituye, en realidad, una nueva apreciación que, al no contar con justificación, debe quedar descartada en aras, tanto del principio de la no arbitrariedad de la actuación administrativa, como de la preferencia, entre dos sanciones adecuadas, por aquella que resulte menos severa (como emanación del adagio «in dubio, pro libertate»).
110 Procede, pues, examinar la propuesta de la Comisión consistente en la imposición de una multa coercitiva de 24.600 euros diarios.
111 Los criterios que la Comisión ha aplicado para calcular este importe son los siguientes: gravedad de la infracción, duración del incumplimiento y factor de «capacidad de pago».
No encuentro en la elección de estos criterios elemento alguno que revele error manifiesto en la apreciación o inobservancia de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato. Como he explicado más arriba, no corresponde al juez comunitario pronunciarse sobre la oportunidad de elegir este u otro criterio o sobre cómo dichos criterios se han de aplicar en concreto. De ser así, el órgano jurisdiccional estaría sustituyendo la apreciación de la Comisión por la suya propia.
Basta, por lo tanto, que el Tribunal de Justicia tenga el convencimiento de que los criterios que la Comisión se propone utilizar resultan, entre otros muchos, adecuados para lograr el objetivo del artículo 171, apartado 2. A este propósito, considero necesario aportar ciertas precisiones sobre la «idoneidad» del método elegido por la Comisión, más allá de lo que ésta misma ha dicho en su segunda Comunicación.
112 Si el fin último del procedimiento ex artículo 171, apartado 2, -lejos de castigar un ilícito- es realizar el ordenamiento jurídico comunitario, su objetivo próximo consiste en vencer rápidamente la resistencia del Estado miembro recalcitrante, mediante la coacción indirecta de una penalidad económica. (44) Dicha coacción, para ser eficaz, deberá tener en cuenta el nivel económico de cada Estado. Por ello, resulta plenamente justificado adecuar la sanción acudiendo a un factor de «capacidad de pago». (45) y los criterios de duración y gravedad de la infracción, elegidos por la Comisión. Ninguna de las dos Comunicaciones de la Comisión da una respuesta clara sobre la razón por la que se adoptaron estos parámetros, que presentan gran semejanza con otros utilizados en la técnica penal. De responder a la misma justificación que estos últimos, creo que deberían declararse contrarios a la lógica del artículo 171, apartado 2. En efecto, la multa coercitiva «se dirige a quebrantar la resistencia opuesta al cumplimiento, determinando el cumplimiento por el propio deudor (compulsión indirecta o "astreinte"), lo cual no es la finalidad de la sanción, que es más bien (con independencia de sus finalidades generales) una retribución por una conducta ilícita ya consumada». (48) Opino, sin embargo, que es posible salvar la validez de estos criterios entendiendo que con ellos se expresa, no la graduación de una pena en función de la gravedad del delito y de su duración, sino la urgencia relativa en cada caso de reintegrar el ordenamiento comunitario. En otras palabras, al aumentar el importe de la sanción coercitiva en función de la gravedad de la infracción y de su duración se estaría manifestando una determinada voluntad de que la celeridad en el cumplimiento, directamente proporcionada -es de prever- a la cuantía de la multa, sea mayor en relación con infracciones persistentes de importantes intereses comunitarios que con infracciones breves de normas materiales menores. Así vistos, los criterios de gravedad y duración me parecen corresponder a la finalidad del artículo 171 de intimar al cumplimiento cuanto antes.
114 En relación a la aplicación de estos parámetros al caso concreto, la Comisión ha otorgado un coeficiente de 6 sobre 20 en relación con la gravedad, y de 2 sobre 3 en relación con la duración. Las razones aducidas por la Comisión son suficientes y se sitúan dentro del margen de apreciación de oportunidad que debe reconocérsele, sin que incurran, en principio, en error manifiesto, ni resulten desproporcionadas o discriminatorias.
115 Concluyo, así, provisionalmente, que la propuesta de la Comisión de imponer a la República Helénica una sanción pecuniaria de 24.600 euros diarios para moverla a la observancia de la sentencia de 7 de abril de 1992 se adecua a las circunstancias, en el sentido del artículo 171, apartado 2, CE.
116 Sin embargo, como expliqué en su momento, en la propuesta de la Comisión, como también en la sentencia del Tribunal de Justicia, debe preferirse un enfoque que permita considerar individualmente la ejecución de cada una de las obligaciones dimanantes de la sentencia de declaración de infracción, en la medida en que presentan un carácter lo bastante autónomo para ser objeto de cumplimiento separado.
117 Para ser coherente con esta afirmación, deberé expresar mi opinión sobre la importancia relativa que haya de atribuirse a cada una de las infracciones. Para ello, me apoyaré, una vez más, sobre el parecer emitido por la Comisión, a quien corresponde el juicio de oportunidad que inevitablemente comporta esta apreciación. En su propuesta de sanciones individualizadas, la Comisión llega a un total en el seno del cual las infracciones a las distintas disposiciones presentan el siguiente peso relativo:
- por infringir el artículo 4 de la Directiva 75/442: 50 %; - por infringir el artículo 6 de la Directiva 75/442: 25 %; - por infringir el artículo 5 de la Directiva 78/319: 12,5 %; - por infringir el artículo 12 de la Directiva 78/319: 12,5 %.
O bien, expresado en euros diarios:
- por infringir el artículo 4 de la Directiva 75/442: 12.300;
- por infringir el artículo 6 de la Directiva 75/442: 6.150;
- por infringir el artículo 5 de la Directiva 78/319: 3.075;
- por infringir el artículo 12 de la Directiva 78/319: 3.075.
118 Opino, de nuevo, que las razones adelantadas por la Comisión para atribuir esta importancia relativa a cada una de las infracciones se mueven dentro de la amplia facultad discrecional de la que dispone en este contexto, salvo en lo que se refiere a la infracción del artículo 12 de la Directiva 78/319. En efecto, según este artículo, los Estados miembros establecerán y mantendrán al día programas para la gestión de residuos tóxicos y peligrosos. Por su parte, como he explicado anteriormente, el artículo 5 de la misma Directiva, al imponer la obligación de gestionar aquellos residuos, exige hacerlo de conformidad con un programa. En esta perspectiva, la ejecución de la obligación del artículo 5 comporta por necesidad la del artículo 12. Parece contrario a las reglas de la lógica que se atribuya la misma importancia relativa al todo y a la parte. Conviene, por lo tanto, reducir el peso relativo de la infracción de la obligación de establecer programas sobre el tratamiento de residuos tóxicos en la misma proporción que se da entre los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442, es decir, de la unidad a la mitad. En el caso del artículo 12 de la Directiva 78/319, se habrá de pasar del 12,50 % al 6,25 %. Si se quiere evitar incurrir en reformatio in pejus, esta reducción de la gravedad relativa conllevará una minoración proporcional del total de la infracción. El importe de 24.600 euros diarios deberá sufrir una reducción del 6,25 %, es decir, de 1.537,50 euros diarios. Ello produce la siguiente corrección:
- por infringir el artículo 12 de la Directiva 78/319: 1.537,50.
119 Considero, además, por imperativo de las mismas normas del razonamiento deductivo, que sólo han de hacerse efectivas las sanciones relativas a las obligaciones de gestión de los residuos (artículo 4 de la Directiva 75/442 y artículo 5 de la Directiva 78/319), pues en ellas quedan incluidas -como ya he repetido- las obligaciones de establecer planes y programas (artículo 6 de la Directiva 75/442 y artículo 12 de la Directiva 78/319). Las sanciones relativas a estas últimas obligaciones tendrán un carácter meramente conceptual, en el sentido de que servirán para calcular la reducción que proceda decretar en caso de cumplimiento parcial, es decir, en caso de que el Estado demandado establezca los planes y programas, sin lograr gestionar los residuos de conformidad con ellos. De ahí se infiere que la sanción coercitiva que haya de imponerse deba configurarse de la siguiente manera:
- por infringir el artículo 4 de la Directiva 75/442: 12.300; - por infringir el artículo 5 de la Directiva 78/319: 3.075.
Con la posibilidad de proceder a una reducción de 6.150 euros diarios, en caso de cumplimiento parcial de las obligaciones dimanantes del artículo 6 de la Directiva 75/442, y de 1.537,50 euros diarios, por el eventual cumplimiento parcial de las obligaciones derivadas del artículo 12 de la Directiva 78/319.
120 Propongo, por lo tanto, que se imponga a la República Helénica una multa coercitiva de 15.375 euros diarios desde el día en que le sea notificada la sentencia del Tribunal de Justicia y hasta que se atenga plenamente a la sentencia de 7 de abril de 1992.
V. Las costas
121 De la estimación total del recurso que propongo se sigue que, con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la República Helénica deberá ser condenada en costas.
VI. Conclusión 122 En vista de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Helénica ha incumplido la sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia (C-45/91), en la medida en que persiste en no observar las obligaciones que le incumben en relación con la adopción de las medidas necesarias para garantizar que, en la región de La Canea, los residuos y los residuos tóxicos y peligrosos son eliminados sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente y con el establecimiento para esta región de planes o programas para la eliminación de los residuos y de los residuos tóxicos y peligrosos.
2) Imponga a la República Helénica una multa coercitiva por el importe de 15.375 euros diarios pagaderos desde la fecha de notificación de la sentencia que resuelva el presente procedimiento hasta que se ponga fin a las infracciones.
3) Condene en costas a la República Helénica.
(1) - Directiva de 15 de julio de 1975 (DO 194, p. 39; EE 15/01, p. 129).
(2) - Directiva de 20 de marzo de 1978 (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98).
(3) - DO C 242, p. 6.
(4) - DO C 63,p. 2.
(5) - Rec. p. I-2509.
(6) - Véase el apartado 4 de la primera Comunicación (punto (7)
(7) - El término sanción -más amplio- no prejuzga la naturaleza del instituto.
(8) - Alcalá-Zamora y Castillo, N.: Cuestiones de terminología procesal, México, 1972, p. 54, citado por Aragoneses Martínez, S.: Las «astreintes», Madrid, 1985, p. 17.
(9) - Salvo para advertir de que no abandona la posibilidad de solicitar su imposición.
(10) - El mismo Alcalá-Zamora completa su definición diciendo que la astreinte «puede también consistir en una suma determinada a pagar por el deudor por cada violación en que incurra» (ibidem).
(11) - Los derechos de influencia anglosajona conocen la figura del contempt of court que, aunque persigue fines similares, adopta claramente perfiles penales, al pasar a primer plano la represión de la inobservancia de las resoluciones judiciales, en cuanto ataque a la autoridad judicial.
(12) - Véanse, a título de ejemplo, la sentencia citada en «Entscheidungen der Oberlandesgerichte in Zivilsachen», 1982, pp. 102 y ss., así como Göhler, E.: Das Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch, Neue juristische Wochenschrift, 1974, pp. 825 y ss., especialmente p. 826.
(13) - Igualmente, el Consejo de Seguridad está habilitado para tomar las medidas necesarias en el caso de inejecución de una sentencia del Tribunal Internacional de Justicia (artículo 94 de la Carta de las Naciones Unidas).
(14) - Tal como resulta de la modificación operada por el Protocolo nº 11 de 11 de marzo de 1994.
(15) - Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (DO L 78, p. 32).
(16) - Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20).
(17)51 En cuanto a los residuos llamados «sólidos», el artículo 4 de la Directiva 91/156 establece:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
- sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
- sin provocar incomodidades por el ruido o los olores; - sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»
Por su parte, el artículo 7 de la Directiva 91/156, que sustituye al artículo 6 de la Directiva 75/442, prescribe:
«1. Para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5, la autoridad o autoridades competentes a que se refiere el artículo 6 tendrán la obligación de establecer tan pronto como sea posible uno o varios planes de gestión de residuos. Dichos planes se referirán en particular a:
- los tipos, cantidades y origen de los residuos que han de valorizarse o eliminarse;
- las prescripciones técnicas generales; - todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares;
- los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación.
Dichos planes podrán incluir, por ejemplo:
- las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos;
- la estimación de los costes de las operaciones de valorización y de eliminación;
- las medidas apropiadas para fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos.
2. Los Estados miembros colaborarán, en su caso, con los demás Estados miembros y con la Comisión en el establecimiento de los planes citados y los pondrán en conocimiento de la Comisión.
3. Los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos. Informarán de dichas medidas a la Comisión y a los Estados miembros.»
52 En definitiva, por lo que a la gestión de los residuos sólidos se refiere, las modificaciones introducidas por la nueva normativa comunitaria no afectan a las obligaciones cuyo incumplimiento fue objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 1992.
53 En lo tocante a los residuos tóxicos y peligrosos («residuos peligrosos» en la nueva terminología), la Directiva 91/689 remite supletoriamente a la Directiva 75/442 (en su versión modificada), a la vez que introduce una «normativa complementaria más estricta para tener en cuenta las especiales características de dichos residuos». (18)
(18) - Cuarto considerando de la Directiva 91/689.
(19) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania (C-361/88 Rec. p. I-2567), apartado 31.
(20) - Ibidem.
(21) - Según consta en la denuncia presentada el 22 de septiembre de 1987 -cuya veracidad el Gobierno griego nunca ha contestado- recogida en el informe para la vista del asunto C-45/91, antes citado (Rec. 1992 p. I-2510)
(22) - Y que, significativamente, lleva por título «Environmental impact of uncontrolled solid waste combustion in the Kouroupitos» (Impacto ambiental de la incineración incontrolada de residuos sólidos en el Kouroupitos).
(23) - Diario oficial del Gobierno griego 1016/B/17.11.97.
(24) - Sentencia de 28 de mayo de 1998, Comisión/España (C-298/97, Rec. p. I-3301), apartado 16.
(25)79 Por estas razones, debo concluir que la República Helénica no se ha atenido plenamente a la obligación de gestionar los residuos tóxicos y peligrosos de la región de La Canea de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva 78/319.
f) Sobre el cumplimiento de la obligación de establecimiento y mantenimiento de programas para la gestión de residuos tóxicos y peligrosos (artículo 12 de la Directiva 78/319)
80 En relación con la obligación de establecer un programa de gestión de residuos tóxicos y peligrosos para la región de La Canea, el Gobierno heleno ha alegado que el documento de 25 de noviembre de 1997 (véase el punto (26)
(26)Para el tratamiento de la presente cuestión me remito, por lo tanto, al epígrafe correspondiente a la observancia de la sentencia de 7 de abril de 1992 en lo relativo al artículo 6 de la Directiva 75/442.
C. Sobre la aplicación del apartado 2 del artículo 171 del Tratado
81 La principal cuestión que conviene aquí dilucidar es la tocante a la fijación de la multa coercitiva o suma a tanto alzado que proceda, en su caso, imponer al Estado miembro demandado. Por ser la primera vez que el Tribunal de Justicia está llamado a conocer de esta cuestión conviene, en primer lugar, analizar la cuestión de los límites temporales para la imposición de sanciones, así como las funciones respectivas que corresponden, en el seno de este procedimiento, a la Comisión y al Tribunal. Como ya adelanté, dichas cuestiones están íntimamente ligadas a la naturaleza jurídica que se reconozca a este instituto.
a) Sobre la retroactividad de lo dispuesto en el artículo 171, apartado 2
82 Como avancé con anterioridad, el Gobierno heleno considera contraria a derecho la aplicación retroactiva del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 171. Según dicho Gobierno, teniendo en cuenta que el procedimiento administrativo previo tuvo su inicio el 11 de octubre de 1993 (véase el punto (27)
(27) - Asunto 14/81, Rec. p. 749, apartado 28.
(28) - DO L 291, p. 1.
(29) - Que es idéntico al previsto en el artículo 169 del Tratado (actualmente, artículo 226 CE) con la diferencia de que en su dictamen motivado la Comisión debe precisar «los aspectos concretos» en los que el Estado demandado no ha cumplido la primera sentencia.
(30) - Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO L 19, p. 16), objeto de la causa C-197/98, Comisión/Grecia, relativa igualmente a un procedimiento del artículo 171.
(31) - Desde un punto de vista estrictamente jurídico, todo incumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia reviste, en realidad, la misma gravedad, la que corresponde, valga la redundancia, a la falta de ejecución de una resolución de carácter obligatorio (véase, en este sentido, el primer párrafo del apartado 3.1 de la segunda Comunicación, punto 14 supra).
(32) - En este sentido, no creo que deba atribuirse mayor significación al tenor del artículo 228, que parece exigir que la Comisión indique la imposición de una sanción. En cualquier caso, bastaría para respetar esta lectura de la disposición con que la Comisión propusiera una sanción de carácter simbólico.
(33) - Véanse, en particular, las sentencias de 13 de julio de 1966, Consten y Grundig/Comisión (asuntos acumulados 56/64 y 58/64, Rec. p. 429); de 22 de enero de 1976, Balkan-Import Export (55/75, Rec. p. 19), apartado 8; de 14 de julio de 1983, Øhrgaard y Delvaux/Comisión (9/82, Rec. p. 2379), apartado 14; de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C-225/91, Rec. p. I-3203), apartados 24 y 25, y de 5 de mayo de 1998, National Farmers' Union y otros (C-157/96, Rec. p. I-2211), apartado 39.
(34) - En sentido coincidente, véase el segundo párrafo del apartado 1 de la segunda Comunicación de la Comisión, punto (35)
(35)96 Según jurisprudencia reiterada, para determinar si una disposición de derecho comunitario está de acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios que pone en práctica son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo. (36)
(36) - Véase, entre muchas otras, la sentencia de 8 de abril de 1992, Mignini (C-256/90, Rec. p. I-2651), apartado 16.
(37) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartado 67.
(38) - Así lo ha declarado el Tribunal de Justicia en el ámbito del contencioso de la función pública. Véanse, entre otras, las sentencias de 30 de enero de 1974, Louwage y otros/Comisión (148/73, Rec. p. 81), apartado 12, y de 29 de marzo de 1984, Buick/Comisión (25/83, Rec. p. 1773), apartado 15.
(39) - En este sentido, en relación con la política de ayudas de Estado, véase Jestaedt, Th. y Häsemeyer, U.: «Die Bindungswirkung von Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien im EG-Beihilfenrecht», Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 1995, p. 787 y ss.
(40) - 500 x 6 x 2 x 4,1 = 24.600.
(41) - - Artículo 4 de la Directiva 75/442: 500 x 4 x 2 x 4.1 = 16.400.
- Artículo 6 de la Directiva 75/442: 500 x 2 x 2 x 4.1 = 8.200.
- Artículo 5 de la Directiva 78/319: 500 x 1 x 2 x 4.1 = 4.100.
- Artículo 12 de la Directiva 78/319: 500 x 1 x 2 x 4.1 = 4.100.
(42)107 La sentencia de 7 de abril de 1992 puede, por lo tanto, cumplirse íntegramente mediante la adecuada gestión de los residuos, incluidos los residuos tóxicos y peligrosos, de acuerdo con los planes o programas correspondientes, mientras que la correcta elaboración de dichos planes o programas -en tanto que obligaciones autónomas- constituiría un cumplimiento parcial.
108 En cuanto a la modalidad de sanción y al importe que quepa considerar «adecuado a las circunstancias», reitero que el punto de partida ha de ser necesariamente la propuesta de la Comisión, sujeta, en su caso, al examen jurisdiccional limitado al que me he referido más arriba. El problema reside en que, en el presente asunto, la Comisión ha propuesto dos importes. En primer lugar, una multa coercitiva de 24.600 euros diarios por la infracción imputable a Grecia considerada globalmente y, más tarde, un conjunto de multas coercitivas por las disposiciones individuales infringidas, que arroja un total de 32.800 euros diarios.
109 Entiendo que la Comisión haya podido preferir un enfoque global y proponer, en su momento, una sanción en relación con el conjunto de las disposiciones cuyo incumplimiento había sido declarado en sentencia del Tribunal de Justicia. No entiendo, sin embargo, por qué en caso de individualización de las infracciones el importe sumado de las distintas sanciones deba ser más elevado -o, incluso, mucho más elevado- que el que resulta adecuado de conformidad con el primer método. La Comisión, por su parte, se limita -como digo- a formular al respecto una petición de principio. (43)
(43) - En su respuesta por escrito a la pregunta del Tribunal de Justicia, la Comisión afirma, en efecto, que «el enfoque consistente en proponer, en su caso, coeficientes de gravedad y duración por cada disposición infringida conduciría, de resultar infringidas varias directivas o disposiciones, a importes que, sumados, darían lugar a una multa total bastante considerable».
(44) - En este sentido, Díez-Hochleitner, J.: «La respuesta del T.U.E. al incumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia por los Estados miembros», Revista de instituciones europeas, 1993, pp. 837-899, especialmente p. 879.
(45) - Aunque produce extrañeza que para el cálculo de la «capacidad de pago» de cada Estado miembro se haya tenido en cuenta el número de votos de dicho Estado en el Consejo (véase el apartado 4 de la segunda Comunicación de la Comisión, punto (46)
(46)113 Más tenue parece la relación que pueda existir entre el nivel de voluntad opuesta del Estado encausado (47)
(47) - La noción de «voluntad», aplicada a un Estado, tiene siempre carácter metafórico. Así, un incumplimiento no achacable a las autoridades centrales de un Estado seguiría considerándose como un ejemplo de «voluntad de incumplimiento» por parte de ese Estado.
(48) - García de Enterría, E. y Fernández, T.-R.: Curso de derecho administrativo, vol. I, Madrid, 1989, p. 743.
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