Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit Beschluß vom 5. November 1997 hat das Helsingin käräjäoikeus (Finnland) dem Gerichtshof drei Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 918/83 des Rates vom 28. März 1983 über das gemeinschaftliche System der Zollbefreiungen (im folgenden: Verordnung)(1) und der Richtlinie 69/169/EWG des Rates vom 28. Mai 1969 zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Befreiung von den Umsatzsteuern und Sonderverbrauchsteuern bei der Einfuhr im grenzueberschreitenden Reiseverkehr (im folgenden: Richtlinie)(2) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Das vorlegende Gericht möchte insbesondere wissen, ob die genannten Vorschriften so auszulegen sind, daß mit ihnen ein absolutes, aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigtes Verbot der Einfuhr alkoholischer Getränke für in Finnland Ansässige bei der Rückkehr von Kurzreisen in ein Drittland vereinbar ist.
Rechtlicher Rahmen Die Gemeinschaftsregelung
2 Die Verordnung regelt in Titel XI die Befreiungen von Eingangsabgaben, die die Mitgliedstaaten den aus einem Drittland eingeführten Waren im persönlichen Gepäck von Reisenden gewähren. Gemäß Artikel 45 sind diese Waren von den Eingangsabgaben befreit, sofern es sich um Einfuhren ohne kommerziellen Charakter handelt. Absatz 2 Buchstabe b definiert "Einfuhren ohne kommerziellen Charakter" als die Einfuhren, die gelegentlich erfolgen und die sich ausschließlich aus Waren zusammensetzen, die zum persönlichen Ge- oder Verbrauch von Reisenden oder den Angehörigen ihres Haushalts oder als Geschenk bestimmt sind; dabei dürfen diese Waren "weder ihrer Art noch ihrer Menge nach zu der Besorgnis Anlaß geben, daß die Einfuhr aus geschäftlichen Gründen erfolgt".$
Für einige Warengruppen begrenzt Artikel 46 die Befreiung auf Hoechstmengen. Für alle anderen Waren, darunter die, um die es hier geht (Bier), gilt die Wertgrenze des Artikels 47, die mit der Änderung durch die bereits erwähnte Verordnung Nr. 355/94 auf 175 ECU festgesetzt worden ist.
3 Die neunte Begründungserwägung der Verordnung ist für den vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung. Sie lautet: "Diese Verordnung schließt nicht aus, daß die Mitgliedstaaten Einfuhr- oder Ausfuhrverbote bzw. -beschränkungen verfügen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren oder zur Erhaltung von Pflanzen, zum Schutz des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder zum Schutz des gewerblichen oder kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind."
4 Gemäß Artikel 1 der Richtlinie über den grenzueberschreitenden Reiseverkehr in der Fassung der Richtlinie 94/4/EG sind "[W]aren, die im persönlichen Gepäck der aus Drittländern kommenden Reisenden eingeführt werden, ... von den Umsatzsteuern und den Sonderverbrauchsteuern bei der Einfuhr befreit, sofern die Einfuhr keinen kommerziellen Charakter hat und der Gesamtwert dieser Waren je Person 175 ECU nicht übersteigt".
Artikel 3 der Richtlinie übernimmt für "Einfuhren, die keinen kommerziellen Charakter haben", die in der Verordnung enthaltene Definition.
5 Gemäß Artikel 4 der Richtlinie wenden die Mitgliedstaaten mengenmässige Begrenzungen für die befreite Einfuhr einiger alkoholischer Getränke an. Diese Begrenzungen entsprechen den bereits genannten Hoechstmengen der Verordnung. Auch die Richtlinie enthält jedoch keine mengenmässige Begrenzung für die Einfuhr von Bier, weswegen die allgemeine Wertgrenze des bereits genannten Artikels 1 Anwendung findet.
6 Im Bereich des innergemeinschaftlichen Reiseverkehrs können die Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie 92/12/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren(3) Hoechstmengen festlegen, oberhalb deren die Einfuhr durch Privatpersonen als "zu gewerblichen Zwecken" anzusehen ist (Artikel 9). Für Bier darf diese Menge 110 Liter nicht unterschreiten.
7 Ausserdem ist der Anhang XV, IX. Steuern, zur Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge zu erwähnen(4); danach dürfen die Republik Finnland und das Königreich Schweden "unter den in Artikel 26 der Richtlinie 92/12/EWG des Rates festgelegten Bedingungen mengenmässige Beschränkungen für die Einfuhr von Zigaretten und anderen Tabakerzeugnissen, Spirituosen, Wein und Bier aus anderen Mitgliedstaaten beibehalten"(5). Für Bier liegt diese Beschränkung bei 15 Litern. Die Bestimmung verpflichtet die Republik Finnland und das Königreich Schweden, "Maßnahmen [zu treffen], um zu gewährleisten, daß Einfuhren von Bier aus Drittländern nicht unter günstigeren Bedingungen als solche Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten erlaubt werden".
Artikel 26 der Richtlinie 92/12 hat durch die Richtlinie 96/99/EG des Rates vom 30. Dezember 1996(6) eine andere Fassung erhalten. Gemäß der neuen Fassung wird Finnland ermächtigt, im innergemeinschaftlichen Handel mit alkoholischen Getränken Vorschriften anzuwenden, die von der Gemeinschaftsregelung über die Befreiung von Verbrauchsteuern abweichen. Werden die Waren, um die es hier geht, von in Finnland Ansässigen in finnisches Hoheitsgebiet verbracht, kann gemäß Artikel 26 Absatz 1 Unterabsatz 3 die Inanspruchnahme der Freigrenzen auf die Personen beschränkt werden, die dieses Hoheitsgebiet länger als 24 Stunden verlassen haben. Soweit ersichtlich, hat Finnland von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht.
8 Im Bereich der Gemeinschaftsregelung gewerblicher Einfuhren aus Drittländern, und insbesondere in Verordnungen, die gemäß Artikel 113 EG-Vertrag erlassen wurden, sind ähnliche Bestimmungen wie die neunte Begründungserwägung der Verordnung zu finden. Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 519/94 des Rates vom 7. März 1994 über die gemeinsame Regelung der Einfuhren aus bestimmten Drittländern und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1765/82, (EWG) Nr. 1766/82 und (EWG) Nr. 3420/83(7) bestimmt, daß die Einfuhr der Waren mit Ursprung in den in Anhang I aufgeführten Drittländern frei ist und mithin keinen mengenmässigen Beschränkungen unterliegt, unbeschadet etwaiger Maßnahmen gemäß Titel V und mengenmässiger Beschränkungen gemäß Anhang II. Unter den in Anhang I aufgeführten Drittländern befinden sich Estland und Rußland. Artikel 19 der Verordnung Nr. 519/94 bestimmt aber, daß sie nicht dem Erlaß oder der Anwendung von Einfuhrverboten entgegensteht, die u. a. aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Sicherheit und Ordnung und zum Schutz der Gesundheit gerechtfertigt sind(8).
Die nationale Regelung
9 Die seit langem restriktive finnische Gesetzgebung über die Einfuhr alkoholischer Getränke, die im wesentlichen aus dem Alkoholgesetz (alkoholilaki)(9) und der Verordnung über alkoholische Getränke und Alkohol(10) besteht, hat in den letzten Jahren verschiedene Änderungen erfahren. Was die Einfuhr für den persönlichen Ge- oder Verbrauch anbelangt, erlaubte die von 1992 bis 1994 geltende Regelung die zollfreie Einfuhr einer geringen Menge alkoholischer Getränke, aber nur anläßlich von Reisen mit einer Dauer von mindestens 24 Stunden. Nach dem Beitritt zur Europäischen Union wurde 1995 eine spezielle Regelung für die Einfuhr aus Mitgliedstaaten erlassen, während die Einschränkungen aufgrund des Kriteriums der Reisedauer für Einfuhren aus Drittländern abgeschafft wurden.
10 1996 wurde die Regelung erneut, diesmal im restriktiven Sinne, geändert. Der neue § 10 des Alkoholgesetzes, eingefügt durch das Gesetz Nr. 287/96, erlaubt es, das Recht, alkoholische Getränke für den eigenen Bedarf einzuführen, für Personen, die nach einer Reise von kurzer Dauer aus einem Land ausserhalb des Europäischen Wirtschaftsraumes einreisten, zum Schutz der allgemeinen Sicherheit und Ordnung sowie der menschlichen Gesundheit durch Verordnung einzuschränken. Entsprechend wurde mit der Verordnung Nr. 288/96 die Verordnung über alkoholische Getränke und Alkohol geändert. § 8 in der im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Fassung verbot den in Finnland Ansässigen, alkoholische Getränke einzuführen, sofern sie a) auf eine andere Weise als mit dem Flugzeug aus einem Land ausserhalb des Europäischen Wirtschaftsraums nach Finnland einreisten, b) die Reise nicht länger als 20 Stunden gedauert hatte. Die neuen Vorschriften traten am 1. Mai 1996 in Kraft.
11 Die Änderungen der finnischen Regelung wurden in den Vorarbeiten zum Gesetz Nr. 287/96 mit einer Reihe besonderer Umstände begründet. Insbesondere wurde hervorgehoben, daß das Interesse der finnischen Verbraucher an den in den Nachbarländern verkauften Erzeugnissen (Rußland, Estland) auf die Unterschiede zwischen den Preisen für alkoholische Getränke in Finnland und denen in den erwähnten Drittländern zurückzuführen sei. Ausserdem habe die Durchführung der Vorschriften über die Befreiungen zu schweren Störungen der öffentlichen Ordnung und Gefährdungen der Gesundheit der Menschen geführt; in den Grenzgebieten sei ein deutlicher Anstieg der alkoholbedingten Kriminalität, der Gewalttätigkeit sowie der Selbstmorde und der Fälle von Trunkenheit im Strassenverkehr zu beobachten gewesen. In denselben Gebieten hätten sich auch die sogenannten roten Märkte ausgebreitet, auf denen finnische Staatsbürger nach der Rückkehr aus Rußland und Estland illegal auf der Strasse alkoholische Getränke verkauft hätten. Infolge der Abschaffung der Einschränkungen aufgrund des Kriteriums der Reisedauer sei allgemein ein deutlicher Anstieg des Alkoholkonsums im Vergleich zu den Vorjahren zu verzeichnen gewesen. Alle diese Umstände wurden für geeignet gehalten, das Ziel der Einschränkung des Alkoholkonsums zu gefährden, für dessen Verwirklichung die finnischen Behörden in der Vergangenheit scharfe protektionistische Maßnahmen ergriffen hätten. Ausserdem wurden Argumente wirtschaftlicher Art angeführt, darunter der Rückgang des Verkaufs alkoholischer Getränke in Ostfinnland und die rückläufigen Steuereinnahmen wegen der gestiegenen zoll- und abgabenfreien Einfuhr dieser Getränke.
Sachverhalt und Vorlagefragen
12 Am 14. Juni 1997 schiffte sich Herr Heinonen, finnischer Staatsbürger, von Helsinki nach Tallin (Estland) ein und kehrte am Abend desselben Tages zurück. Die Reise dauerte insgesamt etwa 12 Stunden. Bei der Wiedereinreise nach Finnland wurde Herr Heinonen vom Zoll kontrolliert, der bei ihm 19 Dosen Bier zu je 0,33 l fand. Die Zollbeamten erstatteten Strafanzeige und beantragten die Festsetzung einer Geldbusse in Höhe von 721 FIM wegen illegaler Einfuhr einer geringen Menge alkoholischer Getränke in das finnische Hoheitsgebiet. Ausserdem wurde das Bier eingezogen.
13 Mit Schreiben vom 16. Juni legte der Angeklagte bei der Staatsanwaltschaft Einspruch gegen die Strafanzeige des Zolls ein. Die Staatsanwaltschaft erhob daraufhin Anklage vor dem vorlegenden Gericht und beantragte, ihm gemäß Artikel 82 und 95 des Alkoholgesetzes zu einer Geldstrafe wegen gesetzwidriger Einfuhr von alkoholischen Getränken zu verurteilen und die Einziehung der Getränke aufrechtzuerhalten. Vor dem Gericht berief sich der Angeklagte darauf, daß die finnischen Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar seien, das ihn dazu berechtige, die in seinem persönlichen Gepäck befindliche Getränkemenge frei einzuführen.
14 Mit Beschluß vom 5. November 1997 hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof folgende Vorabentscheidungsfragen vorgelegt:
1. Können die Zollbefreiungsverordnung und die Reiseverkehrsrichtlinie dahin ausgelegt werden, daß eine nationale Regelung eines Mitgliedstaats, die die Einfuhr von Bier und anderen alkoholischen Getränken durch Reisende begrenzt und sich hierfür auf die neunte Begründungserwägung der Zollbefreiungsverordnung und die in Artikel 36 EG-Vertrag genannten Gründe oder andere zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls stützt, mit den Bestimmungen der Verordnung und der Richtlinie vereinbar ist?
2. Stellen die in Abschnitt IV unter Nummer 6 Buchstaben a bis h des Vorabentscheidungsersuchens aufgeführten Tatsachen Gründe dar, die bewirken, daß auf sie gestützte nationale Beschränkungen eines Mitgliedstaats mit den Bestimmungen der Zollbefreiungsverordnung und der Reiseverkehrsrichtlinie vereinbar sind?
3. Kann eine Regelung, die die Einfuhr alkoholischer Getränke, worunter in dieser Frage auch Bier zu verstehen ist, durch Reisende aufgrund des Kriteriums der Reisedauer begrenzt, als mit der Zollbefreiungsverordnung und der Reiseverkehrsrichtlinie vereinbar angesehen werden?
Zur ersten Vorlagefrage
15 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bestimmungen der Verordnung und der Richtlinie über die freie Einfuhr zum persönlichen Gebrauch den Mitgliedstaaten Maßnahmen allgemeiner Art erlauben, die mit Erfordernissen nicht wirtschaftlicher Art begründet werden und unter bestimmten Umständen die Einfuhr alkoholischer Getränke für den persönlichen Gebrauch aus Drittländern einschränken.
16 Diese Frage ist zu bejahen; dem Wortlaut und dem Ziel der beiden Rechtsakte ist nämlich zu entnehmen, daß sie die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, solche Maßnahmen zu ergreifen.
Die Verordnung und die Richtlinie stellen eine gemeinschaftsrechtliche Regelung der zoll- bzw. steuerrechtlichen Befreiung für Waren auf, die in das Gemeinschaftsgebiet eingeführt werden. Beide Rechtsakte gewähren Privatpersonen das Recht, eine bestimmte Warenmenge in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zollfrei und frei von Umsatzsteuern oder sonstigen Sonderverbrauchsteuern einzuführen, sofern diese Einfuhr nicht zu gewerblichen Zwecken erfolgt. Es handelt sich um Maßnahmen, die darauf abzielen, einerseits den internationalen Reiseverkehr zu fördern(11), andererseits die Arbeit der Zollbehörden der Mitgliedstaaten zu vereinfachen. In der Präambel der Verordnung wird grundsätzlich festgestellt, daß eine Abgabenerhebung gemäß dem gemeinsamen Zolltarif "unter bestimmten Umständen nicht gerechtfertigt [ist], wenn zum Beispiel die besonderen Bedingungen der Einfuhr keine Anwendung der üblichen Maßnahmen zum Schutz der Wirtschaft erfordern"(12). Das gilt im Licht der Vorschriften des Titels XI der Verordnung mithin auch für Einfuhren zu nichtgewerblichen Zwecken.
17 Die steuer- und zollrechtliche Behandlung der erwähnten Waren wird folglich durch die Bestimmungen der Richtlinie und der Verordnung geregelt, die den aus Drittländern kommenden Reisenden Befreiung von den entsprechenden Zöllen und Steuern im Rahmen der dort festgelegten mengenmässigen und wertmässigen Beschränkungen gewähren. Was die Zollbefreiungen angeht, wird in der Präambel der Verordnung darauf hingewiesen, daß die Notwendigkeit einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung in Übereinstimmung mit den internationalen Abkommen, denen alle oder einige Mitgliedstaaten beigetreten sind(13), aus den Erfordernissen der Zollunion entsteht: Es müssen letztlich "die Unterschiede hinsichtlich des Gegenstands, der Tragweite und der Durchführungsbedingungen für die in diesen Abkommen vorgesehenen Befreiungen beseitigt werden und alle betroffenen Personen innerhalb der gesamten Gemeinschaft die gleichen Vorteile genießen können" (vierte Begründungserwägung).
18 Dem ist hinzuzufügen, daß - wie der Gerichtshof bereits mehrfach unterstrichen hat - die gemeinschaftsrechtliche Regelung der Zoll- und Steuerbefreiungen abschließend ist; die Mitgliedstaaten können von den Gemeinschaftsregeln nur im Rahmen der ihnen in den fraglichen Gemeinschaftsbestimmungen selbst eingeräumten Zuständigkeiten abweichen(14). Diese Klarstellung gilt jedoch nur für die Fälle, in denen der Mitgliedstaat von der gemeinschaftlichen Regelung aus wirtschaftlichen Gründen abweichen möchte. So hat der Gerichtshof z. B. in dem erwähnten Urteil Kommission/Irland entschieden, daß eine irische Bestimmung, die bei der Gewährung der Befreiung zwischen "echten" Reisenden und "Steuer"reisenden unterschied und den letztgenannten die Befreiung nach der Richtlinie vorenthielt, mit der fraglichen Gemeinschaftsregelung unvereinbar ist. In diesem Fall - der übrigens, im Gegensatz zum vorliegenden Fall, den Reiseverkehr zwischen zwei Mitgliedstaaten betraf - hat der Gerichtshof den Standpunkt der beklagten Regierung zurückgewiesen, die einschränkende Maßnahmen auf dem Gebiet der Befreiung mit dem grossen Andrang von aus Irland kommenden Reisenden nach Nordirland rechtfertigen wollte, wo der niedrigere Mehrwertsteuersatz den Erwerb einiger Waren günstiger machte, was die irische Wirtschaft schwer schädigen würde. Nach der Feststellung, daß den Mitgliedstaaten nur die ihnen eingeräumte begrenzte Zuständigkeit für die Gewährung von Befreiungen, die von den in der Richtlinie festgelegten Befreiungen abweichen, verbleibt, hat der Gerichtshof ausgeführt: "Wenn sich schließlich wegen der wirtschaftlichen(15) Lage in einem Mitgliedstaat der Erlaß von Ausnahmebestimmungen als notwendig erweist, die die Gewährung der Steuerbefreiungen von einer bestimmten Dauer des Aufenthalts ausserhalb des Staatsgebiets abhängig machen, so können derartige Bestimmungen nur aufgrund einer ... Abweichungen ... zulassenden Richtlinie erlassen werden."(16)
19 Die Bestimmungen der Richtlinie und der Verordnung in der Auslegung durch den Gerichtshof stehen also dem nicht entgegen, daß ein Mitgliedstaat unter bestimmten Voraussetzungen nicht wirtschaftliche Gründe für den Erlaß von Vorschriften geltend macht, die die Einfuhr zu nichtgewerblichen Zwecken einschränken. Die Befugnis der Mitgliedstaaten zum Erlaß solcher Vorschriften wird nicht durch das Vorhandensein einer gemeinschaftlichen Regelung der Zoll- und Steuerbefreiungen beseitigt, die die Erlaubtheit der Einfuhr eines bestimmten Produktes offensichtlich voraussetzt.
20 Diese Befugnis wird im übrigen in der neunten Begründungserwägung der Verordnung ausdrücklich anerkannt, die lautet: "Diese Verordnung schließt nicht aus, daß die Mitgliedstaaten Einfuhr- oder Ausfuhrverbote bzw. -beschränkungen verfügen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit ... gerechtfertigt sind."(17) Eine gleichlautende Bestimmung befindet sich in der Verordnung Nr. 2913/92 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften(18). Damit schließt die Harmonisierung der Zollvorschriften einschließlich der Vorschriften über Befreiungen es nicht aus, daß die Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit den internationalen Verpflichtungen(19) Maßnahmen zur Beschränkung der Einfuhr alkoholischer Getränke ergreifen, wenn diese Maßnahmen aus nicht wirtschaftlichen Gründen gerechtfertigt sind.
21 Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage wie folgt zu beantworten: Die Zollbefreiungsverordnung und die Reiseverkehrsrichtlinie stehen nationalen Maßnahmen nicht entgegen, die Einfuhren nichtgewerblicher Art von alkoholischen Getränken aus Drittländern einschränken, wenn diese Maßnahmen mit nicht wirtschaftlichen Belangen begründet werden.
Zur zweiten Vorlagefrage
22 Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Begründungen der finnischen Regelung geeignet sind, die Maßnahmen zur Einschränkung der Einfuhr von alkoholischen Getränken durch Reisende aus Drittländern zu rechtfertigen.
23 In den Vorarbeiten zu dem finnischen Gesetz werden zur Rechtfertigung der restriktiven Maßnahmen Belange nicht wirtschaftlicher Art wie der Schutz der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sittlichkeit und der Gesundheit der Menschen angeführt. Wie die finnische Regierung bemerkt, sind die restriktiven Maßnahmen erlassen worden, um den schweren Störungen der öffentlichen Ordnung zu begegnen, die durch den Anstieg des Alkoholkonsums hervorgerufen wurden, da die in Finnland Ansässigen sich während der Geltung der vorigen Regelung in den Nachbarländern leicht mit alkoholischen Getränken zu niedrigen Preisen versorgen konnten. Zudem wird auf Belange der Volksgesundheit und den Schutz der öffentlichen Sittlichkeit verwiesen, da der leichte Zugang zu Alkohol zu einem deutlichen Anstieg des Verbrauchs mit schwerwiegenden Folgen für die Gesundheit der Menschen geführt habe. Schließlich sei ein Anstieg der Selbstmordrate zu verzeichnen gewesen. Die finnische Regierung unterstreicht, daß alle diese Umstände das Risiko in sich geborgen hätten, die Erreichung des von der finnischen Gesetzgebung auf diesem Gebiet verfolgten Zieles - Unterbindung eines unmässigen Alkoholkonsums - zu vereiteln. In der Vergangenheit sei dieses Ziel mit Maßnahmen verfolgt worden, die darauf abgezielt hätten, die Verfügbarkeit von alkoholischen Getränken durch die Anwendung hoher Steuersätze einzuschränken, was zu einem hohen Verbraucherendpreis geführt habe.
24 Es ist zu prüfen, ob die von Finnland zur Rechtfertigung der restriktiven Vorschriften über die Einfuhr alkoholischer Getränke zum persönlichen Verbrauch angeführten Belange, d. h. der Schutz der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sittlichkeit und der Gesundheit der Menschen, den erwähnten Gemeinschaftsbestimmungen gerecht werden. Wenn auch die Ziele der gemeinschaftlichen zoll- und steuerrechtlichen Vorschriften nicht mit denen der Regelung des Warenverkehrs im Binnenmarkt übereinstimmen, so ist es meines Erachtens für diese Prüfung dennoch hilfreich, die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Auslegung des Artikels 36 EG-Vertrag heranzuziehen(20).
25 Der Gerichtshof hat wiederholt festgestellt, daß "die Gesundheit und das Leben von Menschen ... unter den in Artikel 36 EWG-Vertrag geschützten Gütern und Interessen den ersten Rang einnehmen und daß es Sache der Mitgliedstaaten ist, in den durch den Vertrag gesetzten Grenzen zu bestimmen, in welchem Umfang sie deren Schutz gewährleisten wollen"(21). In dem Urteil Henn und Darby hat der Gerichtshof entschieden: "Grundsätzlich ist es Sache jedes Mitgliedstaats, den Begriff der öffentlichen Sittlichkeit für sein Gebiet im Einklang mit seiner eigenen Wertordnung und in der von ihm gewählten Form auszufuellen"(22), natürlich unter Beachtung der Grundsätze der Erforderlichkeit und der Verhältnismässigkeit zwischen den Maßnahmen und den zu schützenden Belangen(23).
26 Was insbesondere die nationalen Maßnahmen zur Bekämpfung des Alkoholismus angeht, hat der Gerichtshof vor kurzem entschieden, daß der Schutz der Gesundheit vor den schädlichen Auswirkungen des Alkohols "unbestreitbar zu den Gründen [gehört], die Ausnahmen von Artikel 30 des Vertrages rechtfertigen können"(24). Es steht daher ausser Zweifel, daß Maßnahmen zur Einschränkung des Alkoholkonsums grundsätzlich zu den in Artikel 36 oder in den Gemeinschaftsbestimmungen über die nichtgewerbliche Einfuhr von Waren aus Drittländern genannten Belangen gehören.
27 Auf die zweite Vorlagefrage ist daher meines Erachtens zu antworten, daß der Schutz der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sittlichkeit und der Gesundheit der Menschen Belange sind, die Beschränkungen der Einfuhr alkoholischer Getränke aus Drittländern zum persönlichen Gebrauch rechtfertigen können.
Zur dritten Vorlagefrage
28 Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnung und die Richtlinie den Mitgliedstaaten erlauben, eine Vorschrift zu erlassen, die unter Berufung auf das Allgemeininteresse die Einfuhr von alkoholischen Getränken zum persönlichen Verbrauch aus Drittländern anläßlich einer Reise, die nicht länger als 20 Stunden gedauert hat, verbietet. Es ist zu beurteilen, ob die von Finnland ergriffenen Maßnahmen dem Kriterium der Erforderlichkeit entsprechen und in einem angemessenen Verhältnis zu den vorgegebenen Zielen stehen.
29 Nach Auffassung der finnischen Regierung waren die streitigen Maßnahmen faktisch unerläßlich, da es nicht möglich gewesen sei, den beschriebenen schweren Störungen mit weniger restriktiven Maßnahmen als dem Verbot der Einfuhr von Alkohol anläßlich von Kurzreisen zu begegnen. Sie macht im übrigen darauf aufmerksam, daß diese Störungen nicht zufällig unmittelbar nach der Ausserkraftsetzung der vorher geltenden Vorschriften aufgetreten seien, nach denen die freie Einfuhr alkoholischer Getränke aus Drittländern nur anläßlich von Reisen mit einer Dauer von mehr als 20 Stunden erlaubt gewesen sei. Die finnische Regierung unterstreicht also das Kausalitätsverhältnis zwischen den jüngsten restriktiven Maßnahmen und einer deutlichen Verbesserung der negativen Erscheinungen im Zusammenhang mit Alkoholkonsum.
30 Meines Erachtens bleibt es grundsätzlich dem nationalen Gericht vorbehalten, aufgrund der ihm vorliegenden rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten zu entscheiden, ob die vom finnischen Staat erlassenen konkreten Bestimmungen erforderlich waren, um das beschriebene Phänomen einzudämmen, oder ob weniger beeinträchtigende Maßnahmen ähnliche Ergebnisse hätten gewährleisten können. Die Beurteilung der Verhältnismässigkeit und der Erforderlichkeit der erlassenen Vorschriften beruht auf Wertungen tatsächlicher Gegebenheiten, die der Gerichtshof nicht vornehmen kann. Dieser ist nur dazu berufen, dem nationalen Gericht alle sachdienlichen Hinweise für diese Beurteilung an die Hand zu geben.
31 Das nationale Gericht hat daher festzustellen, ob die von der finnischen Regierung vorgetragenen Zahlen zutreffen, die ein spürbares Ansteigen des Alkoholkonsums - und der damit einhergehenden Störung der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sittlichkeit und der Gefährdung der Gesundheit der Bürger - infolge der Ausserkraftsetzung der vorher geltenden Bestimmungen belegen. Ebenso hat das nationale Gericht die Auswirkungen der neuen Bestimmungen und damit deren Eignung zu beurteilen, die von der finnischen Regierung aufgezeigte Störung der öffentlichen Ordnung und Gefährdung der Gesundheit der Bürger zumindest teilweise einzudämmen.
32 Allerdings lassen die fraglichen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, auch im Licht der Auslegung des Artikels 36 EG-Vertrag durch den Gerichtshof meines Erachtens den Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum bei der Beurteilung der Frage, welche Maßnahmen erforderlich sind, um konkrete Ergebnisse bei der Bekämpfung des Alkoholismus sicherzustellen. Bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit sind die sozialen Gegebenheiten, in denen die Maßnahmen sich auswirken, und die Bedeutung gebührend zu berücksichtigen, die der einzelne Mitgliedstaat den nach dem Gemeinschaftsrecht zulässigen Zielen, wie der Senkung des Verbrauchs alkoholischer Getränke, einräumt.
33 Die finnische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, daß die erlassenen Bestimmungen als vorläufige Maßnahmen mit Ausnahmecharakter zu verstehen seien, soweit sie Einschränkungen aufgrund des Kriteriums der Reisedauer vornähmen. Die schrittweise Lockerung dieser Bestimmungen sei vorgesehen, sobald sie möglich sei, ohne erneut die öffentliche Ordnung schwer zu stören und die Gesundheit der Bürger zu gefährden. Die Regierung bemerkt im übrigen, daß Verhandlungen mit der Kommission im Gange seien, um ein wirksameres Kontrollsystem an der Grenze einzurichten.
34 Auch wenn im vorliegenden Zusammenhang nationale Maßnahmen zur Verhinderung von übermässigem Alkoholkonsum grundsätzlich zulässig sind, bleiben Zweifel an der konkret angewandten Lösung. Die finnische Regierung hat nämlich nicht erläutert, warum sie nicht einfach die Befreiung ausgesetzt und die Eingangsabgaben und Verbrauchsteuern gemäß den entsprechenden Gemeinschafts- oder auch nationalen Bestimmungen angewandt hat, anstatt die Einfuhr von Alkohol zum persönlichen Verbrauch in finnisches Hoheitsgebiet anläßlich einer Reise mit einer Dauer von weniger als 20 Stunden gänzlich zu verbieten. Mit anderen Worten: Die in Drittländern zu deutlich niedrigeren Preisen als in Finnland erworbenen alkoholischen Getränke hätten von der Vergünstigung der Befreiung ausgenommen und einer zoll- und steuerrechtlichen Behandlung unterworfen werden können, die ihren Erwerb faktisch nicht günstiger als den Erwerb in Finnland gemacht hätte. Eine solche weniger belastende Maßnahme hätte jedenfalls eine wirksame Abschreckung dargestellt, ohne grundsätzlich die Einfuhr von alkoholischen Getränken aus Drittländern anläßlich von Reisen mit einer Hoechstdauer von 20 Stunden auszuschließen.
35 Eine solche Lösung steht meines Erachtens auch besser im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften, die in Übereinstimmung mit den internationalen Verpflichtungen die Einfuhren aus Drittländern liberalisieren(25). Dafür gibt es auch einen Präzedenzfall in der bereits erwähnten Richtlinie 92/12 in der Fassung der Richtlinie 96/99, wonach die Republik Finnland die Befugnis behält, für alkoholische Getränke im Reisegepäck von in Finnland Ansässigen, die aus anderen Mitgliedstaaten einreisen und weniger als 24 Stunden ausserhalb des finnischen Hoheitsgebiets verbracht haben, keine Befreiung zu gewähren. Diese Vorschrift schließt also nicht die Einfuhr der streitigen Erzeugnisse aus, sondern erlaubt, diese von der Befreiung auszunehmen(26).
36 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Helsingin käräjäoikeus vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Die Zollbefreiungsverordnung und die Reiseverkehrsrichtlinie stehen nationalen Vorschriften nicht entgegen, die die nichtgewerbliche Einfuhr von alkoholischen Getränken aus Drittländern einschränken, sofern diese Maßnahmen aus nicht wirtschaftlichen Gründen gerechtfertigt sind.
2. Mit der Zollbefreiungsverordnung und der Reiseverkehrsrichtlinie sind nationale Vorschriften vereinbar, die zum Schutz der Gesundheit von Menschen vor den schädlichen Auswirkungen von Alkohol und zur Eindämmung der alkoholbedingten Kriminalität die Einfuhr von Alkohol aus Drittländern zum persönlichen Verbrauch einschränken.
3. Es bleibt dem nationalen Gericht vorbehalten, zu beurteilen, ob die von der Republik Finnland erlassenen Vorschriften, die insbesondere die Einfuhr von Alkohol aus Drittländern zum persönlichen Verbrauch aufgrund des Kriteriums der Reisedauer verbieten, erforderlich sind und in einem angemessenen Verhältnis zu den Zielen des Schutzes der Gesundheit, der öffentlichen Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung stehen; insbesondere bleibt dem nationalen Gericht vorbehalten, zu beurteilen, ob diese Ziele auch dadurch erreicht werden können, daß die Befreiung der Waren im persönlichen Gepäck von Reisenden aus Drittländern eingeschränkt wird.
(1) - ABl. L 105, S. 1. Die Verordnung ist zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 355/94 des Rates vom 14. Februar 1994 (ABl. L 46, S. 5) geändert worden.
(2) - ABl. L 133, S. 6. Die Richtlinie ist zuletzt durch die Richtlinie 78/1033/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 (ABl. L 366, S. 31) und durch die Richtlinie 94/4/EG des Rates vom 14. Februar 1994 (ABl. L 60, S. 14) geändert worden.
(3) - ABl. L 76 , S. 1.
(4) - ABl. 1994, C 241, S. 21, S. 339.
(5) - Artikel 26 der Richtlinie 92/12/EWG verleiht Dänemark das gleiche Recht, jedoch unbeschadet einer Überprüfungsregelung.
(6) - ABl. 1997, L 8 , S. 12.
(7) - ABl. L 67 , S. 89.
(8) - Dieselbe Formulierung findet sich in Artikel 24 der Verordnung (EG) Nr. 3285/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über die gemeinsame Einfuhrregelung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 518/94 (ABl. L 349 , S. 53) wieder. Diese Verordnung enthält die allgemeine Regelung über die Einfuhr von Erzeugnissen aus Drittländern, ist jedoch nicht auf Einfuhren aus den in Anhang I der Verordnung Nr. 519/94 aufgeführten Ländern anwendbar.
(9) - Gesetz Nr. 459/68, zuletzt geändert durch das Gesetz Nr. 287/96.
(10) - Verordnung Nr. 644/68, zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 288/96.
(11) - Siehe dazu die fünfte Begründungserwägung der Richtlinie.
(12) - Siehe die zweite Begründungserwägung der Richtlinie.
(13) - New Yorker Abkommen betreffend Zollerleichterungen zur Förderung des Tourismus vom 4. Juni 1954 (UNTS, Band 276, S. 230), siehe insbesondere Artikel 3.
(14) - Urteile vom 7. Juli 1981 in der Rechtssache 158/80 (Rewe I, Slg. 1981, 1805, Randnr. 36), vom 14. Februar 1984 in der Rechtssache 278/82 (Rewe II, Slg. 1984, 721, Randnr. 31) und vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-158/88 (Kommission/Irland, Slg. 1990, I-2367, Randnr. 7).
(15) - Hervorhebung nur hier.
(16) - Zitiert in Fußnote 14, Randnr 9.
(17) - Eine Bestimmung gleichen Inhalts findet sich in Artikel 58 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 (ABl. L 302, S. 1) zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften. Diese Vorschriften sind dem Artikel XX des GATT 1994 (Allgemeine Ausnahmen) nachgebildet, der bestimmt: "Unter dem Vorbehalt, daß die folgenden Maßnahmen nicht so angewendet werden, daß sie zu einer willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen Ländern, in denen gleiche Verhältnisse bestehen, oder zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen, darf keine Bestimmung dieses Abkommens so ausgelegt werden, daß sie eine Vertragspartei daran hindert, folgende Maßnahmen zu beschließen oder durchzuführen: a) Maßnahmen zum Schutze der öffentlichen Sittlichkeit; b) Maßnahmen zum Schutze des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen." In diesem Zusammenhang ist ausserdem das bereits erwähnte New Yorker Abkommen betreffend Zollerleichterungen zur Förderung des Tourismus bedeutsam, dessen Artikel 9 (offizieller Text in französischer Sprache) lautet: "Chacun des États contractants reconnaît que les prohibitions qu'il impose à l'importation ou à l'exportation des objets visés par la présente Convention ne doivent s'appliquer que dans la mésure où ces prohibitions sont basées sur des considérations qui n'ont pas un caractère économique, telles que des considérations de moralité publique, de sécurité publique, d'hygiène ou de santé publique, ou d'ordere vétérinaire ou phytopathologique".
(18) - Zitiert in Fußnote 17, Artikel 58 Absatz 2.
(19) - Siehe Artikel XX des GATT und Artikel 3 des New Yorker Abkommens, a. a. O.
(20) - Bekanntlich erlaubt diese Vorschrift den Mitgliedstaaten, Einfuhr-, Ausfuhr- oder Durchfuhrverbote oder -beschränkungen im innergemeinschaftlichen Warenverkehr aufzustellen oder beizubehalten, wenn diese Maßnahmen u. a. aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit gerechtfertigt sind.
(21) - Urteil vom 10. November 1994 in der Rechtssache C-320/93 (Ortscheit, Slg. 1994, I-5243, Randnr. 16). Siehe auch das Urteil vom 20. Mai 1976 in der Rechtssache 104/75 (De Peijper, Slg. 1976, 613, Randnr. 15). Artikel 129 EG-Vertrag, eine Vorschrift im Bereich des Gesundheitswesens, bestimmt in Absatz 1: "Die Gemeinschaft leistet durch Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und erforderlichenfalls durch Unterstützung ihrer Tätigkeit einen Beitrag zur Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus" (Unterabsatz 1) und: "Die Erfordernisse im Bereich des Gesundheitsschutzes sind Bestandteil der übrigen Politiken der Gemeinschaft" (Unterabsatz 3).
(22) - Urteil vom 14. Dezember 1979 in der Rechtssache 34/79 (Slg. 1979, 3795, Randnr. 15).
(23) - Siehe insbesondere Urteil vom 25. Juli 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-1/90 und C-176/90 (Aragonesa de Publicidad Exterior und Publivia, Slg. 1991, I-4151, Randnr. 16).
(24) - Urteil vom 23. Oktober 1997 in der Rechtssache C-189/95 (Franzén, Slg. 1997, I-5909, Randnr. 76).
(25) - Siehe insbesondere Artikel 1 der Verordnung Nr. 519/94 über die gemeinsame Regelung der Einfuhren aus bestimmten Drittländern, darunter Estland und Rußland.
(26) - Bezeichnend ist die fünfte Begründungserwägung der Richtlinie 96/99, in der deutlich gemacht wird, daß die Ausnahmen für Schweden und Finnland "gewährt [wurden], weil in einem Europa ohne Grenzen mit stark voneinander abweichenden Verbrauchsteuersätzen eine sofortige und vollständige Beseitigung der mengenmässigen Beschränkungen zu einer untragbaren Verlagerung des Handels und der Einnahmen sowie zu Wettbewerbsverzerrungen in denjenigen Mitgliedstaaten geführt hätte, die die betreffenden Waren als wichtige Einnahmequelle und aus gesundheitspolitischen und sozialen Gründen herkömmlicherweise mit hohen Verbrauchsteuern belegen".
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