Conclusioni dell avvocato generale
1 Con ordinanza del 5 novembre 1997 l'Helsingin käräjäoikeus (Tribunale di primo grado di Helsinki) ha rivolto alla Corte tre quesiti pregiudiziali concernenti l'interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 28 marzo 1983, n. 918, relativo alla fissazione del regime comunitario delle franchigie doganali (in prosieguo: il «regolamento») (1), e della direttiva del Consiglio 28 maggio 1969, 69/169/CEE, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti la franchigia dalle imposte sulla cifra d'affari e dalle altre imposizioni indirette interne riscosse all'importazione nel traffico internazionale di viaggiatori (in prosieguo: la «direttiva») (2).
In particolare, il giudice rimettente chiede alla Corte se le disposizioni su riportate debbano essere interpretate in maniera da ritenere con esse compatibile un divieto assoluto di importazione di bevande alcoliche, giustificato da motivi di interesse generale, in occasione di brevi viaggi effettuati in un paese terzo da residenti in Finlandia.
Contesto normativo
La disciplina comunitaria
2 Il regolamento disciplina, al titolo XI, le franchigie doganali che gli Stati membri riconoscono alle merci contenute nei bagagli personali di viaggiatori provenienti da un paese terzo. Ai sensi dell'art. 45, dette merci sono ammesse in franchigia purché si tratti di importazioni prive di qualsiasi carattere commerciale. Al n. 2 si chiarisce che per «importazioni prive di qualsiasi carattere commerciale» si intendono le importazioni che presentano carattere occasionale e che riguardano esclusivamente merci riservate all'uso personale o familiare dei viaggiatori, ovvero destinate ad essere regalate. Dette merci «non debbono riflettere, per la loro natura o quantità, alcun intento di carattere commerciale».
Per alcune categorie di prodotti l'art. 46 limita la franchigia in ragione della quantità della merce. Per tutti gli altri, tra cui quello di cui si discute nella presente causa (la birra), si applica invece il limite di valore di cui al successivo art. 47, fissato in 175 ECU in virtù delle modifiche apportate dal citato regolamento n. 355/94.
3 Il nono `considerando' del regolamento assume particolare rilevanza nella fattispecie. Esso prevede che «il presente regolamento non osta all'applicazione, da parte degli Stati membri, di divieti o restrizioni all'importazione o all'esportazione giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale o di tutela della proprietà industriale e commerciale».
4 L'art. 1 della direttiva sul traffico internazionale dei viaggiatori, come modificato da ultimo dalla direttiva 94/4/CE, prevede l'applicazione di una franchigia dalle imposte sulla cifra d'affari e dalle altre imposte indirette nazionali, riscosse all'importazione, in favore delle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori provenienti da paesi terzi, a condizione che si tratti di importazioni prive di ogni carattere commerciale e che il valore globale di tali merci non superi, per ciascun viaggiatore, i 175 ECU.
L'art. 3 della direttiva riprende, per quel che concerne le «importazioni prive di ogni carattere commerciale», la stessa definizione inclusa nel testo del regolamento.
5 Ai sensi dell'art. 4 della direttiva, gli Stati membri applicano limiti quantitativi per quel che concerne le importazioni in franchigia di talune bevande alcoliche. Detti limiti corrispondono a quelli, su indicati, contenuti nel regolamento. Neanche nella direttiva si rinviene tuttavia alcuna limitazione quantitativa rispetto alle importazioni di birra, per cui trova applicazione il limite generale, calcolato sul valore delle merci, di cui al citato art. 1.
6 Rispetto al traffico intracomunitario di viaggiatori, la direttiva del Consiglio 25 febbraio 1992, 92/12/CEE, relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione ed ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa (3), consente agli Stati membri di indicare quantitativi massimi oltre ai quali l'importazione di prodotti da parte di privati è considerata «per scopi commerciali» (art. 9). Per quel che concerne la birra, detto quantitativo non può essere inferiore a 110 litri.
7 Va poi fatta menzione dell'Annesso XV, IX, «Fiscalità», all'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (4); esso attribuisce alla Repubblica di Finlandia ed al Regno di Svezia la facoltà di «mantenere limiti quantitativi alle importazioni di sigarette e altri prodotti a base di tabacco, bevande spiritose, vini e birra da altri Stati membri alle condizioni stabilite nell'art. 26 della citata direttiva 92/12/CEE del Consiglio» (5). Rispetto alla birra, detto limite è di 15 litri. La stessa disposizione richiede alla Repubblica di Finlandia ed al Regno di Svezia di «adottare le misure necessarie per garantire che non siano autorizzate importazioni di birra da paesi terzi a condizioni più favorevoli di quelle stabilite per le importazioni da altri Stati membri».
L'art. 26 della direttiva 92/12/CEE è stato poi sostituito dalla direttiva del Consiglio 30 dicembre 1996, 96/99/CE (6). Ai sensi della nuova disposizione, la Finlandia è autorizzata ad applicare, nel commercio intracomunitario delle bevande alcoliche, disposizioni in deroga rispetto al regime comune delle franchigie per le accise. In particolare, al terzo capoverso del n. 1 del suddetto articolo si prevede che, qualora i prodotti in questione siano importati da persone residenti nel territorio finlandese, l'ammissione alla franchigia può essere limitata ai viaggiatori che hanno trascorso un periodo superiore a 24 ore al di fuori di questo. A quanto consta, la Finlandia non ha peraltro usufruito di detta facoltà.
8 Nell'ambito della disciplina comunitaria delle importazioni commerciali dai paesi terzi, ed in particolare nel testo di regolamenti adottati ai sensi dell'art. 113 del Trattato, si rinvengono disposizioni di contenuto simile al testo del nono `considerando' del regolamento. L'art. 1, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio, 7 marzo 1994, n. 519/94, relativo al regime comune applicabile alle importazioni da alcuni paesi terzi e che abroga i regolamenti (CEE) n. 1765/82, (CEE) n. 1766/82 e (CEE) n. 3420/83 (7), prescrive che l'importazione dei prodotti originari dei paesi terzi di cui all'allegato I è libera, e pertanto non è oggetto di alcuna restrizione quantitativa, fatte salve le misure che possono essere prese a norma del successivo titolo V ed i contingenti quantitativi di cui all'allegato II. Tra i paesi terzi elencati nell'allegato I figurano l'Estonia e la Russia. L'art. 19 del regolamento n. 519/94 prevede tuttavia che lo stesso non osta all'adozione o all'applicazione, da parte degli Stati membri, di divieti all'importazione giustificati, inter alia, da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di tutela della salute (8).
La disciplina nazionale
9 Tradizionalmente restrittiva, la legislazione finlandese relativa all'importazione delle bevande alcoliche, che consiste nella legge sugli alcolici (alkoholilaki) (9) e nel regolamento sulle bevande alcoliche e le acquaviti (10), ha subito diverse modifiche negli ultimi anni. Per quel che concerne l'importazione per uso personale, la normativa in vigore dal 1992 al 1994 consentiva l'importazione in franchigia doganale di un modesto quantitativo di bevande alcoliche esclusivamente in occasione di viaggi di durata superiore alle 24 ore. Nel 1995, a seguito dell'adesione all'Unione europea, veniva adottata una disciplina speciale concernente le importazioni dai paesi membri, mentre venivano aboliti i limiti relativi alla durata del viaggio rispetto alle importazioni da un paese non membro dell'Unione.
10 Nel 1996 la normativa veniva ulteriormente modificata, questa volta in senso restrittivo. Il nuovo art. 10 della legge sugli alcolici, introdotto dalla legge n. 287 del 1996, consentiva di limitare con decreto, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di tutela della salute, l'importazione per uso personale di bevande alcoliche in occasione di viaggi di breve durata, nei confronti di viaggiatori in provenienza da Paesi terzi rispetto allo Spazio economico europeo. Con decreto n. 288 del 1996 veniva di conseguenza modificato il regolamento sulle bevande alcoliche e le acquaviti. Il nuovo art. 8, in vigore al momento dei fatti oggetto del procedimento a quo, sanciva il divieto per i residenti in Finlandia di introdurre bevande alcoliche nel territorio finlandese qualora: a) fossero di ritorno nel territorio finlandese con mezzi diversi dall'aereo da un paese non membro dello Spazio economico europeo; b) il viaggio avesse una durata inferiore o uguale alle 20 ore. Le nuove norme entravano in vigore il 1_ maggio 1996.
11 Le modifiche alla disciplina finlandese venivano motivate, nei lavori preparatori della legge n. 287 del 1996, alla luce di una serie di circostanze. Si faceva innanzi tutto rilevare che l'interesse dei consumatori finlandesi nei confronti dei prodotti venduti nei paesi vicini (Russia, Estonia) era dovuto alle differenze di prezzi delle bevande alcoliche in vigore in Finlandia e nei paesi terzi in questione. In secondo luogo, si precisava che l'applicazione della disciplina delle franchigie aveva causato gravi problemi di ordine pubblico e di sanità: era stato rilevato nelle zone di confine un consistente aumento della criminalità legata al consumo dell'alcool, dei comportamenti violenti, nonché dei suicidi e dei casi di guida in stato di ubriachezza. Si era inoltre diffusa, nelle stesse zone, la pratica dei c.d. mercati rossi, in cui cittadini finlandesi provenienti dalla Russia e dall'Estonia vendevano illegalmente in strada bevande alcoliche. In generale, a seguito dell'abolizione delle restrizioni legate alla durata del viaggio, si era registrato un consistente aumento del consumo di alcol rispetto agli anni precedenti. Tutte queste circostanze venivano ritenute tali da mettere a repentaglio gli obiettivi di contenimento del consumo, per il cui conseguimento le autorità finlandesi avevano adottato severe misure protezionistiche. Venivano poi aggiunti altri argomenti di natura economica, tra cui la riduzione delle vendite di prodotti dell'alcol in Finlandia orientale e la diminuzione delle entrate fiscali a causa dell'incremento delle importazioni di prodotti non sottoposti a prelievo fiscale o doganale.
Fatti e quesiti pregiudiziali
12 Il 14 giugno 1997 lo Heinonen, cittadino finlandese, si imbarcava a Helsinki su un battello diretto a Tallin, in Estonia, per tornare la sera dello stesso giorno. Il viaggio aveva una durata complessiva di circa dodici ore. Al ritorno in Finlandia, lo Heinonen veniva sottoposto ad un controllo doganale, durante il quale veniva trovato in possesso di 19 lattine di birra, ognuna del contenuto di 0,33 litri. I funzionari della dogana sporgevano denuncia nei suoi confronti, chiedendone la condanna alla multa di 721 FIM per aver introdotto illegalmente nel territorio finlandese un modesto quantitativo di bevande alcoliche. Si procedeva inoltre al sequestro del quantitativo di birra in questione.
13 Con lettera del 16 giugno, rivolta al procuratore della Repubblica, lo Heinonen contestava il processo verbale della dogana. Questi decideva allora di rinviarlo a giudizio dinanzi al Tribunale di Helsinki, chiedendo che, ai sensi degli artt. 82 e 95 della citata legge sugli alcolici, fosse condannato ad una multa per importazione illegale di bevande alcoliche e fosse confermato il sequestro delle bevande stesse. Dinanzi al Tribunale, l'imputato invocava a sua difesa una pretesa incompatibilità delle disposizioni finlandesi con il diritto comunitario, che invece lo autorizzerebbe ad importare liberamente il quantitativo di bevande presente nel suo bagaglio personale.
14 Con ordinanza del 5 novembre 1997 il Tribunale di Helsinki rivolgeva dunque alla Corte i seguenti quesiti pregiudiziali:
« 1) Se il regolamento sulle franchigie doganali e la direttiva sul traffico internazionale di viaggiatori possano essere interpretati nel senso che i limiti posti dalle legislazioni nazionali degli Stati membri alle importazioni di birra e di altre bevande alcoliche effettuate dai viaggiatori - limiti fondati sulle ragioni enunciate nel nono `considerando' del regolamento sulle franchigie e nell'art. 36 del Trattato CE o su altre esigenze imperative di interesse generale -, siano compatibili con le disposizioni del suddetto regolamento e della suddetta direttiva.
2) Se le circostanze esposte nella parte IV 6 della domanda di pronuncia pregiudiziale (a-h) costituiscano ragioni tali da far sì che le limitazioni nazionali, fondate su di esse, vigenti negli Stati membri siano compatibili con le disposizioni del regolamento sulle franchigie e della direttiva sul traffico internazionale di viaggiatori.
3) Se la limitazione delle importazioni di alcolici - fra cui si considera nella presente questione anche la birra - effettuate da viaggiatori, in funzione della durata del viaggio, si possa considerare come una norma compatibile con le disposizioni del regolamento sulle franchigie e della direttiva sul traffico internazionale di viaggiatori».
Sul primo quesito pregiudiziale
15 Con il primo quesito pregiudiziale il giudice finlandese chiede in sostanza alla Corte se le disposizioni del regolamento e della direttiva che concernono l'importazione per uso personale di beni in franchigia sono da interpretare nel senso di consentire agli Stati membri di adottare misure di carattere generale che, motivate da esigenze di natura non economica, restringano in determinate circostanze l'importazione da paesi terzi di bevande alcoliche per uso personale.
16 Ritengo che si debba dare al quesito una risposta positiva: dalla lettera e dalle finalità dei due atti si evince infatti che gli stessi non escludono che gli Stati membri possano adottare misure quali quelle ora indicate.
A questo proposito va innanzi tutto osservato che il regolamento e la direttiva si occupano di dettare una disciplina comune, concernente rispettivamente il trattamento doganale e quello fiscale, del regime di franchigia per i beni introdotti nel territorio comunitario. Entrambi gli atti attribuiscono ai privati il diritto di importare nel territorio degli Stati membri una quantità determinata di merci, non sottoposta a dazi doganali ovvero ad imposte sulla cifra di affari e ad altre imposizioni indirette, qualora detta importazione non rivesta carattere commerciale. Si tratta all'evidenza di misure che hanno come finalità, da una parte, quella di agevolare il traffico internazionale di viaggiatori (11), dall'altra, quella di facilitare l'opera dei servizi doganali degli Stati membri. Nel preambolo del regolamento si precisa in maniera generale che un prelievo doganale conforme alla tariffa doganale comune «non si giustifica in alcune circostanze ben definite, per le quali le condizioni particolari dell'importazione delle merci non richiedono delle misure abituali di protezione dell'economia» (12). Ciò vale, quindi, alla luce delle disposizioni di cui al titolo XI dello stesso regolamento, anche in caso di importazioni prive di carattere commerciale.
17 Il trattamento fiscale e doganale dei beni ora indicati viene dunque regolato dalle disposizioni contenute nella direttiva e nel regolamento, che consentono ai viaggiatori in arrivo da paesi terzi di godere di una franchigia dal pagamento dei rispettivi dazi ed imposte nei limiti quantitativi e di valore ivi indicati. Per quel che concerne le franchigie doganali, si precisa nel preambolo del regolamento che la necessità di una disciplina comune, in conformità con le convenzioni internazionali di cui sono parti contraenti tutti gli Stati membri (13), viene giustificata dalle esigenze dell'unione doganale: si tratta in definitiva di «eliminare le divergenze per quanto riguarda l'oggetto, la portata e le condizioni d'applicazione delle franchigie previste da tali convenzioni, permettendo così a tutte le persone interessate di beneficiare degli stessi vantaggi nell'intera Comunità» (quarto `considerando').
18 Va aggiunto che, come la Corte ha avuto a più riprese occasione di sottolineare, la disciplina comunitaria relativa alle franchigie doganali e fiscali ha carattere esaustivo: gli Stati membri non possono derogare alle regole comuni se non nell'ambito limitato delle competenze loro attribuite dalle disposizioni comunitarie in questione (14). Tuttavia, questa precisazione va riferita esclusivamente alle ipotesi in cui lo Stato membro intenda derogare alla disciplina comune per motivazioni di carattere economico. Così, ad esempio, nella citata sentenza Commissione/Irlanda la Corte ha affermato l'incompatibilità con la disciplina comunitaria in discorso di una disposizione irlandese che distingueva, per il godimento della franchigia, tra viaggiatori «autentici» e viaggiatori «fiscali», escludendo i secondi dai benefici della franchigia prevista dalla direttiva. In quell'occasione - che peraltro, a differenza di quella che ci occupa, concerneva il traffico di viaggiatori da un paese membro all'altro - la Corte non ha condiviso la posizione del governo convenuto, che intendeva giustificare misure restrittive nell'applicazione della franchigia in ragione del fatto che l'afflusso di viaggiatori dall'Irlanda all'Irlanda del Nord, ove la minore aliquota IVA rendeva più conveniente l'acquisto di talune merci, avrebbe causato un grave pregiudizio all'economia irlandese. Ribadito che gli Stati membri conservano solo il limitato potere loro riconosciuto espressamente per attribuire franchigie diverse da quelle previste nella direttiva, la Corte ha precisato che, «qualora, a fronte della situazione economica (15) in uno Stato membro, si ponga la necessità di adottare provvedimenti eccezionali che subordinino la concessione del beneficio delle franchigie ad un soggiorno di una certa durata al di fuori del territorio nazionale, tali provvedimenti possono essere adottati solo in forza di una direttiva di deroga» (16).
19 Le disposizioni della direttiva e del regolamento, come interpretate dalla Corte, non ostano dunque a che uno Stato membro invochi giustificazioni di natura non economica per adottare, in presenza di determinate circostanze, misure restrittive alle importazioni prive di qualsiasi carattere commerciale. La facoltà per gli Stati membri di adottare misure del genere non viene meno a causa della presenza di una disciplina comune delle franchigie doganali e fiscali, disciplina che all'evidenza presuppone la liceità dell'importazione di un determinato prodotto.
20 Detta facoltà è del resto espressamente riconosciuta al nono `considerando' del regolamento, ove si legge che «il presente regolamento non osta all'applicazione, da parte degli Stati membri, di divieti o restrizioni all'importazione o all'esportazione giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute» (17). Una disposizione di contenuto identico si rinviene nel testo del regolamento n. 2913/92, che istituisce un codice doganale comunitario (18). Ne risulta che l'armonizzazione della disciplina doganale, inclusa quella relativa alle franchigie, non esclude che gli Stati membri, in conformità con i vincoli internazionali (19), adottino misure restrittive all'importazione di bevande alcoliche, qualora le stesse siano giustificate da esigenze di natura non economica.
21 Propongo dunque alla Corte di rispondere al primo quesito nella maniera seguente: il regolamento sulle franchigie doganali e la direttiva sul traffico internazionale dei viaggiatori devono essere interpretati nel senso che non ostano a misure nazionali che limitano le importazioni, prive di carattere commerciale, di bevande alcoliche dai paesi terzi, qualora dette misure siano motivate da esigenze di natura non economica.
Sul secondo quesito pregiudiziale
22 Con il secondo quesito pregiudiziale il giudice rimettente chiede alla Corte se le motivazioni indicate nella legislazione finlandese siano idonee a giustificare le misure restrittive adottate all'importazione di bevande alcoliche da parte di passeggeri provenienti da paesi terzi.
23 Va in proposito osservato che, nei lavori preparatori della legge finlandese, a giustificazione dei provvedimenti restrittivi vengono invocate esigenze di natura non economica quali la protezione dell'ordine pubblico, della moralità pubblica e della salute. Come ricordato dal governo finlandese, le misure restrittive sono state adottate per far fronte alle gravi perturbazioni dell'ordine pubblico provocate dall'aumento del consumo dell'alcol, dovuto all'estrema facilità con cui, vigente la disciplina precedente, i residenti in Finlandia potevano procurarsi a prezzi ridotti bevande alcoliche nei paesi confinanti. Viene inoltre fatto riferimento ad esigenze di carattere socio-sanitario e di tutela della moralità pubblica, in quanto il facile accesso ai prodotti dell'alcol aveva causato un aumento importante del consumo, con conseguenze di rilievo per la salute delle persone. Era stato infine registrato un aumento del numero dei suicidi. Il governo finlandese sottolinea come tutte queste circostanze rischiassero di mettere a repentaglio il raggiungimento dell'obiettivo perseguito dalla legislazione finlandese in materia, vale a dire la prevenzione dell'eccessivo consumo di alcol. Tradizionalmente, detto obiettivo viene perseguito con misure finalizzate a ridurre la disponibilità di bevande alcoliche, attraverso l'applicazione di aliquote fiscali elevate che comportano un prezzo elevato al consumo.
24 Si tratta dunque di valutare se le esigenze invocate dallo Stato finlandese per motivare le misure restrittive adottate nei confronti dell'importazione di alcol ad uso personale, in quanto finalizzate alla protezione dell'ordine pubblico, della moralità pubblica e della salute, siano conformi alle disposizioni comunitarie prima richiamate. A questo proposito, pur premettendo che gli obiettivi propri delle disposizioni doganali e fiscali comunitarie non equivalgono a quelli sottesi alla disciplina della circolazione delle merci nel mercato interno, ritengo che ai nostri fini si possa fare utilmente riferimento alla giurisprudenza della Corte relativa all'interpretazione dell'art. 36 del Trattato CE (20).
25 Va dunque innanzi tutto osservato che la Corte ha più volte precisato che, «tra i beni o gli interessi protetti dall'art. 36 del Trattato, la salute e la vita delle persone occupano il primo posto e spetta agli Stati membri, entro i limiti imposti dal Trattato, stabilire il livello al quale essi intendono assicurarne la tutela» (21). Nella sentenza Henn e Darby, la Corte ha statuito che «spetta in linea di principio a ciascuno Stato membro determinare gli imperativi della moralità pubblica nell'ambito del proprio territorio, in base alla propria scala di valori e nella forma da esso scelta» (22), ovviamente nel rispetto dei principi di necessità e di proporzionalità delle misure rispetto alle esigenze da salvaguardare (23).
26 Per quel che concerne più specificamente le misure nazionali dedicate alla lotta all'alcolismo, la Corte ha di recente chiarito che la tutela della salute contro i danni provocati dall'alcol «rientra incontestabilmente nel novero dei motivi che possono giustificare deroghe all'art. 30 del Trattato» (24). E' dunque fuor di dubbio che misure volte a limitare il consumo di alcol rientrano in linea di principio nell'ambito delle esigenze richiamate dall'art. 36 ovvero dalle disposizioni comunitarie concernenti le importazioni di prodotti, da paesi terzi, prive di carattere commerciale.
27 Ritengo dunque si possa rispondere al secondo quesito pregiudiziale nel senso che la protezione dell'ordine pubblico, della moralità e della salute sono motivazioni sufficienti per giustificare restrizioni all'importazione per uso personale di bevande alcoliche da paesi terzi.
Sul terzo quesito pregiudiziale
28 Con il terzo quesito il giudice a quo chiede alla Corte se il regolamento e la direttiva consentono agli Stati membri di adottare una normativa che, fondandosi su motivazioni di interesse generale, vieti l'importazione di bevande alcoliche per uso personale da paesi terzi a seguito di un viaggio di durata inferiore o uguale alle 20 ore. Si tratta in definitiva di valutare se le misure assunte dallo Stato finlandese rispondano a criteri di necessità e proporzionalità rispetto agli obiettivi prefissati.
29 Va innanzi tutto osservato in proposito che, a parere del governo finlandese, le misure in questione erano di fatto indispensabili, non essendo stato possibile rimediare ai gravi problemi sopra ricordati con misure meno restrittive del divieto di importazione di alcol in occasione di viaggi di breve durata. Lo stesso governo fa inoltre osservare che i problemi in questione si sono non a caso presentati subito dopo l'abrogazione delle precedenti disposizioni, ai sensi delle quali l'importazione di bevande alcoliche da paesi terzi era consentita, con il beneficio della franchigia, soltanto in caso di viaggi di durata superiore alle 20 ore. Il governo finlandese insiste dunque sul rapporto di causa-effetto tra le misure restrittive adottate da ultimo ed un sensibile miglioramento dei dati negativi legati al consumo di alcol.
30 Ritengo che spetti in linea di principio al giudice nazionale, sulla scorta degli elementi di fatto o di diritto di cui è in possesso, decidere se le misure concretamente adottate dallo Stato finlandese siano idonee ad arginare il fenomeno descritto in precedenza, ovvero se misure meno restrittive avrebbero potuto garantire un risultato simile. Il giudizio di proporzionalità ed efficacia delle misure adottate si basa infatti su valutazioni di fatto che, all'evidenza, non possono essere svolte dalla Corte. Spetta invece a quest'ultima fornire al giudice nazionale tutti gli strumenti utili per consentirgli di effettuare detta valutazione.
31 E' quindi compito del giudice nazionale verificare l'attendibilità dei dati, citati dal governo finlandese, che dimostrano un sensibile incremento dell'uso dell'alcol - e dunque dei problemi di ordine pubblico e di salute dei cittadini che questo comporta - a seguito dell'abrogazione delle precedenti disposizioni. Spetta altresì al giudice nazionale la verifica dei risultati delle nuove misure, se cioè queste siano state capaci di arginare, sia pure parzialmente, i fenomeni di turbativa dell'ordine pubblico e di pregiudizio alla salute dei cittadini indicati dal governo finlandese.
32 Ciò premesso, va comunque rilevato che le disposizioni comunitarie in discorso, anche alla luce dell'interpretazione offerta dalla Corte nel contesto dell'art. 36 del Trattato, sembrano lasciare agli Stati membri un certo margine di discrezionalità nel valutare quali misure siano idonee a garantire risultati concreti nella lotta all'alcolismo. Nel giudizio di proporzionalità è infatti necessario tenere in debito conto la peculiarità dei contesti sociali in cui le misure vengono ad operare e l'importanza che il singolo Stato membro attribuisce ad obiettivi legittimi per il diritto comunitario quale la riduzione del consumo delle bevande alcoliche.
33 Va poi ricordato che lo stesso governo finlandese ha chiarito in udienza che le disposizioni adottate, nella misura in cui riferiscono l'applicazione della disciplina restrittiva alla durata del viaggio, devono essere intese come misure provvisorie di carattere eccezionale. Il governo finlandese ha precisato che è in programma il progressivo abbandono delle stesse quando ciò si rivelerà possibile senza provocare nuovamente seri pregiudizi all'ordine pubblico ed alla salute dei cittadini. Il governo osserva infine che sono in corso negoziati con la Commissione per mettere in funzione un sistema più efficace di controlli alla frontiera.
34 Tuttavia, pur in questo contesto in linea di principio favorevole a misure nazionali intese a prevenire l'uso eccessivo dell'alcol, permangono dubbi rispetto alla soluzione in concreto adottata. Il governo finlandese non ha infatti chiarito per quale motivo non si sia provveduto, piuttosto che a vietare totalmente l'importazione di prodotti alcolici acquistati per uso personale ed introdotti nel territorio finlandese a seguito di un viaggio di durata inferiore o uguale alle 20 ore, più semplicemente a sospendere, nei confronti delle stesse merci, l'applicazione del regime delle franchigie, applicando loro di conseguenza i dazi doganali e le accise previste dalle pertinenti disposizioni comunitarie o interne. In altre parole, le bevande alcoliche acquistate in paesi terzi a prezzo sensibilmente inferiore rispetto a quello praticato in Finlandia avrebbero potuto essere escluse dal beneficio della franchigia, per essere sottoposte ad un regime fiscale e doganale che rendesse di fatto il loro acquisto non più conveniente rispetto agli acquisti effettuati nel territorio finlandese. Una misura del genere, meno drastica, avrebbe potuto svolgere comunque una efficace funzione di deterrenza, senza escludere in linea di principio l'importazione di bevande alcoliche da paesi terzi a seguito di un viaggio di durata inferiore o uguale alle 20 ore.
35 Una soluzione del genere appare inoltre maggiormente in linea con le disposizioni comunitarie che, in conformità con gli obblighi internazionali, provvedono a liberalizzare le importazioni dai paesi terzi (25). La stessa trova poi un precedente nella citata direttiva 92/12/CEE, come modificata dalla direttiva 96/99/CE, ai sensi della quale la Repubblica di Finlandia conserva la facoltà di non ammettere in franchigia le bevande alcoliche importate da viaggiatori, residenti in Finlandia e provenienti da altri paesi membri, che hanno trascorso un periodo di tempo inferiore a 24 ore al di fuori del territorio finlandese. Questa disposizione non esclude dunque l'importazione dei prodotti in questione, ma consente che gli stessi non siano ammessi alla franchigia (26).
36 Per tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nella maniera seguente ai quesiti rivolti dallo Helsingin käräjäoikeus:
«1) il regolamento sulle franchigie doganali e la direttiva sul traffico internazionale di viaggiatori devono essere interpretati nel senso che non ostano a misure nazionali che limitano le importazioni, prive di carattere commerciale, di bevande alcoliche da paesi terzi, qualora dette misure siano giustificate da esigenze di natura non economica;
2) il regolamento sulle franchigie doganali e la direttiva sul traffico internazionale di viaggiatori devono essere interpretati nel senso che sono con essi compatibili misure nazionali che, per proteggere la salute delle persone contro i danni provocati dall'alcol e prevenire la criminalità legata al consumo di alcol, restringono l'importazione per uso personale di bevande alcoliche da paesi terzi;
3) spetta al giudice nazionale valutare se le misure adottate dalla Repubblica di Finlandia, ed in particolare quelle che vietano l'importazione di prodotti alcolici da paesi terzi per uso personale in funzione della durata del viaggio, siano necessarie e proporzionali rispetto agli obiettivi di protezione della salute, della moralità pubblica e dell'ordine pubblico; in particolare, spetta al giudice nazionale valutare se gli stessi obiettivi non possano essere raggiunti limitando l'ammissione in franchigia dei beni personali dei viaggiatori provenienti da paesi terzi».
(1) - GU L 105, pag. 1. Il regolamento è stato modificato dal regolamento del Consiglio 14 febbraio 1994, n. 355 (GU L 46, pag. 5).
(2) - GU L 133, pag. 6. La direttiva è stata modificata da ultimo con direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978, 78/1033/CEE (GU L 366, pag. 31), e con direttiva del Consiglio 14 febbraio 1994, 94/4/CE (GU L 60, pag. 14).
(3) - GU L 76, pag. 1.
(4) - GU 1994, C 241, pag. 21, pag. 339.
(5) - L'art. 26 della direttiva 92/12/CEE attribuisce la stessa facoltà alla Danimarca, fatto salvo un meccanismo di revisione.
(6) - GU 1997, L 8, pag. 12.
(7) - GU L 67, pag. 89.
(8) - La stessa formulazione si rinviene all'art. 24 del regolamento n. 3285/94 del Consiglio, del 22 dicembre 1994, relativo al regime comune applicabile alle importazioni e che abroga il regolamento (CE) n. 518/94 (GU L 349, pag. 53). Detto regolamento, che contiene la disciplina generale delle importazioni di prodotti da paesi terzi, non è applicabile alle importazioni dai paesi elencati all'allegato I del regolamento n. 519/94.
(9) - Legge n. 459/68, da ultimo modificata dalla legge n. 287/96.
(10) - Regolamento n. 644 del 1968, modificato da ultimo con regolamento n. 288 del 1996.
(11) - V. in questo senso il quinto `considerando' della direttiva.
(12) - V. il secondo `considerando' del regolamento.
(13) - Convenzione sulle facilitazioni doganali in favore del turismo, firmata a New York il 4 giugno 1954 (U.N.T.S., vol. 276, pag. 230), in particolare art. 3.
(14) - Sentenze 7 luglio 1981, causa 158/80, Rewe I, (Racc. pag. 1805 ss., punto 36); 14 febbraio 1984, causa 278/82, Rewe II, (Racc. pag. 721 ss., punto31); 12 giugno 1990, causa C-158/88, Commissione/Irlanda (Racc. pag. I-2367 ss., punto 7).
(15) - Il corsivo è mio.
(16) - Sentenza citata, punto 9.
(17) - Una prescrizione dello stesso tenore si rinviene nel testo dell'art. 58, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913/92 (GU L 302, pag. 1), che istituisce un codice doganale comunitario. Dette disposizioni sono modellate sul testo dell'art. XX dell'Accordo GATT 1994, dedicato alle «eccezioni generali», che dispone che «a condizione che queste misure non siano applicate in maniera da costituire o un mezzo di discriminazione arbitraria o ingiustificata tra i paesi dove esistono le stesse condizioni, oppure una larvata restrizione al commercio internazionale, niente nel presente Accordo sarà interpretato nel senso che impedisca l'adozione o l'applicazione da parte di qualsiasi parte contraente di misure: a) necessarie alla protezione della moralità pubblica; b) necessarie alla protezione della salute e della vita delle persone, degli animali o alla preservazione dei vegetali». Viene inoltre in rilievo la citata Convenzione di New York sulle facilitazioni doganali in materia di turismo, che nell'art. 9 (testo ufficiale francese) prevede che «chacun des États contractants reconnaît que les prohibitions qu'il impose à l'importation ou à l'exportation des objets visés par la présente Convention ne doivent s'appliquer que dans la mesure où ces prohibitions sont basées sur des considérations qui n'ont pas un caractère économique, telles que des considérations de moralité publique, de sécurité publique, d'hygiène ou de santé publique, ou d'ordre vétérinaire ou phytopathologique».
(18) - Art. 58, n. 2, prima ricordato.
(19) - Si vedano l'art. XX dell'Accordo GATT e l'art. 3 della Convenzione di New York, prima citati.
(20) - Come è noto, questa disposizione consente agli Stati membri di adottare o mantenere in vigore divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione o al transito di prodotti tra gli Stati membri se dette misure sono giustificate, inter alia, da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute.
(21) - Sentenza 10 novembre 1994, causa C-320/93, Ortscheit (Racc. pag. I-5243, punto 16). Si veda anche la sentenza 20 maggio 1976, causa 104/75, De Peijper (Racc. pag. 613, punto 15). L'art. 129 del Trattato CE, dedicato alla «sanità pubblica», prevede al n. 1 che «la Comunità contribuisce a garantire un livello elevato di protezione della salute umana, incoraggiando la cooperazione tra gli Stati membri e, se necessario, sostenendone l'azione» (primo comma) e che «le esigenze di protezione della salute costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità» (terzo comma).
(22) - Sentenza 14 dicembre 1979, causa 34/79 (Racc. pag. 3795, punto 15).
(23) - V. per tutte la sentenza 25 luglio 1991, cause riunite C-1/90 e C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía (Racc. pag. I-4151, punto 16).
(24) - Sentenza 23 ottobre 1997, causa C-189/95, Franzén (Racc. I-5909, punto 76).
(25) - V. in particolare il citato art. 1 del regolamento n. 519/94, concernente il regime comune applicabile alle importazioni da alcuni paesi terzi tra cui l'Estonia e la Russia.
(26) - Significativo è il quinto `considerando' della direttiva 96/99/CE, ove si precisa che le deroghe accordate alla Svezia ed alla Finlandia «sono state concesse perché, in un'Europa senza frontiere nella quale le aliquote delle accise differiscono sensibilmente, un'eliminazione totale ed immediata delle limitazioni in materia di prodotti soggetti ad accisa avrebbe causato un inaccettabile sviamento degli scambi e delle entrate ed una distorsione della concorrenza negli Stati membri interessati, che applicano tradizionalmente accise elevate ai prodotti summenzionati, sia in quanto tali prodotti costituiscono una considerevole fonte di entrate, che per ragioni sanitarie».
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