Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
Landbrug - faelles landbrugspolitik - stoette til producenter af visse markafgroeder - faelles markedsordning - oksekoed - udbetalinger som kompensation for indkomsttab som foelge af reformen af den faelles landbrugspolitik - pligt til at udbetale de paagaeldende beloeb fuldt ud til de stoetteberettigede - fradrag for administrationsomkostninger - forbud - tilsidesaettelse af traktatens artikel 5 eller af proportionalitetsprincippet - foreligger ikke
(EF-traktaten, art. 5; Raadets forordning nr. 805/68, art. 30a, og nr. 1765/92, art. 15, stk. 3)
Sammendrag
Bestemmelserne i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder og artikel 30a i forordning nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed, som indsat ved forordning nr. 2066/92 - hvorefter de i forordningerne fastsatte godtgoerelser og praemier skal udbetales fuldt ud til de stoetteberettigede - har til formaal at kompensere for det indkomsttab, landbrugerne har lidt som foelge af reformen af den faelles landbrugspolitik, og de indeholder et forbud mod, at medlemsstaternes myndigheder paalaegger ansoegerne gebyrer for forvaltningens arbejde med behandlingen af deres ansoegninger om udbetaling af stoette, selv om de af myndighederne fastsatte satser er i overensstemmelse med dem, som saedvanligvis er fastsat i national ret i oevrigt, og er saa lave, at de ikke kan afholde ansoegerne fra at soege om stoette.
Hvis man anerkendte, at medlemsstaterne kunne reducere godtgoerelsesbeloebene ved at fratraekke eller opkraeve beloeb til daekning af administrative omkostninger, ville det vaere ensbetydende med en forskellig godtgoerelse af landbrugernes indkomsttab inden for en medlemsstat og mellem landbrugere i forskellige medlemsstater, hvilket ville vaere i strid med den ensartede anvendelse af faellesskabsretten, som er noedvendig for at undgaa forskelsbehandling af de erhvervsdrivende.
I oevrigt har Raadet ved at udstede disse forordninger hverken tilsidesat traktatens artikel 5 eller proportionalitetsprincippet, idet det tilsigtede formaal kun kan naas, hvis der foreligger en forpligtelse til at udbetale godtgoerelserne fuldt ud eller i deres helhed til de beroerte landbrugere.
Dommens præmisser
1 Ved kendelser af 18. oktober 1996, indgaaet til Domstolen den 27. januar 1997, har Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden, i sag C-36/97, af artikel 15, stk. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder (EFT L 181, s. 12), og i sag C-37/97, af artikel 30a i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179), som affattet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 om aendring af forordning nr. 805/68 samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 468/87 om de generelle regler for ordningen med en saerlig praemie til oksekoedproducenter og forordning (EOEF) nr. 1357/80 om indfoerelse af en praemieordning for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer (EFT L 215, s. 49).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under sager anlagt ved Verwaltungsgericht af Hilmar Kellinghusen og Ernst-Detlef Ketelsen til proevelse af afgoerelser truffet af henholdsvis Amt fuer Land- und Wasserwirtschaft Kiel og af Amt fuer Land- und Wasserwirtschaft Husum vedroerende udbetaling af direkte indkomststoette til landbrugere.
De relevante retsforskrifter
3 Ved forordning nr. 1765/92 af 30. juni 1992 er der indfoert bestemmelser om udbetaling af godtgoerelse til producenter af visse markafgroeder. Ifoelge forordningens artikel 2, stk. 2, kan Faellesskabets planteproducenter ansoege om en godtgoerelse paa visse naermere fastsatte betingelser.
4 Det bestemmes i artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92:
»De i denne forordning omhandlede beloeb skal udbetales til stoettemodtagerne fuldt ud.«
5 Artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indsat i forordningen ved artikel 1, nr. 5, i forordning nr. 2066/92, har foelgende ordlyd:
»De beloeb, der skal ydes ifoelge denne forordning, udbetales i deres helhed til de stoetteberettigede.«
6 Delstaten Schleswig-Holstein opkraever forvaltnings- og kontrolgebyrer for udbetaling af direkte indkomststoette til producenterne. Gebyrerne opkraeves i medfoer af en delstatsbekendtgoerelse om gebyrer for forvaltningsvirksomhed. I bekendtgoerelsens punkt 15.15 - 15.17, som indsat ved bekendtgoerelse af 29. oktober 1993 (herefter »bekendtgoerelsen«), udvides opkraevningen af administrative gebyrer paa visse omraader med virkning fra den 1. januar 1994.
7 Disse punkter er affattet paa foelgende maade:
»15.15 Udbetaling af godtgoerelse i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 1765/92 ...
a) Grundgebyr (i DEM) for et areal med markafgroeder paa hoejst 2 ha 30 for et areal med markafgroeder paa mellem 2 og 13,51 ha 50 for et areal med markafgroeder paa mere end 13,51 ha 80
b) Tillaeg pr. ha med markafgroeder, bortset fra smaa bedrifter, i henhold til artikel 8, stk. 2 (i DEM) 3
...
15.16 Udbetaling af en saerlig praemie til oksekoedproducenter i henhold til artikel 4b, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68, som affattet ved forordning (EOEF) nr. 2066/92 ...
a) Grundgebyr (i DEM) indtil 10 dyr 30 mellem 10 og 30 dyr 50 flere end 30 dyr 80 b) tillaeg pr. dyr (i DEM) 2 ...
15.17 Udbetaling af praemie til opretholdelse af besaetninger af ammekoeer i henhold til artikel 4d, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68, som affattet ved forordning (EOEF) nr. 2066/92 ...
a) Grundgebyr (i DEM) indtil 10 ammekoeer 30 mellem 10 og 30 ammekoeer 50 flere end 30 ammekoeer 80
b) tillaeg pr. ammeko (i DEM) 2.«
Hovedsagerne
8 Ved afgoerelser af henholdsvis 30. september 1994, 30. november 1994 og 31. marts 1995 bevilgede Amt fuer Land- und Wasserwirtschaft Kiel efter ansoegning Hilmar Kellinghusen en godtgoerelse for produktionsaaret 1994/95 paa i alt 175 945,07 DEM for et samlet areal paa 236,5 ha med korn, proteinafgroeder og oliefroe samt for konjunkturbestemt udtagning af arealer. Ved saerskilt afgoerelse af 30. september 1994 opkraevede myndigheden i henhold til bekendtgoerelsens punkt 15.15 de fastsatte gebyrer, som beloeb sig til 788 DEM, bestaaende af et grundgebyr paa 80 DEM og et tillaeg paa 3 DEM pr. hektar med markafgroeder.
9 Ved afgoerelse af 31. marts 1995 tildelte Amt fuer Land- und Wasserwirtschaft Husum efter ansoegning Ernst-Detlef Ketelsen en saerlig praemie for oksekoedsproducenter for produktionsaaret 1994 paa 23 305,92 DEM for 67 dyr. Ved saerskilt afgoerelse af 31. marts 1995 opkraevede myndigheden et gebyr paa 214 DEM hos sagsoegeren for forvaltningens arbejde i forbindelse med ydelse af praemien.
10 Efter forgaeves at have paaklaget disse gebyrafgoerelser anlagde Hilmar Kellinghusen og Ernst-Detlef Ketelsen henholdsvis den 20. januar og den 28. december 1995 sag ved Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht.
11 Retten fandt, at stoerrelsen af gebyrerne i henhold til bekendtgoerelsens punkt 15.15 - 15.17 var fastsat saaledes, at der var et rimeligt forhold mellem paa den ene side gebyrets stoerrelse under hensyntagen til forvaltningens arbejde, og paa den anden side den oekonomiske vaerdi eller enhver anden fordel, som forvaltningsakten indebar for den, der skulle baere omkostningerne (det saakaldte »aekvivalensprincip«). Disse omkostninger var ogsaa i overensstemmelse med princippet om omkostningsdaekning, hvorefter gebyrerne skal fastsaettes saaledes, at indtaegterne daekker udgifterne til de gennemfoerte administrative foranstaltninger, uden dog at overstige disse. Verwaltungsgericht var dog i tvivl om, hvorvidt opkraevning af administrative gebyrer er forenelig med artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indfoejet ved forordning nr. 2066/92.
12 Paa denne baggrund har Verwaltungsgericht besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
Sag C-36/97
»1) Skal artikel 15, stk. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder (EFT L 181, s. 12) fortolkes saaledes, at den indeholder et forbud mod, at medlemsstaternes myndigheder paalaegger ansoegerne et gebyr for forvaltningens arbejde med behandlingen af deres ansoegninger om udbetaling af stoette, naar gebyrerne er fastsat i overensstemmelse med de saedvanlige satser i national ret i oevrigt, og er saa lave, at de ikke kan afholde ansoegerne fra at soege om stoette?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende:
Er artikel 15, stk. 3, i den anfoerte raadsforordning i strid med trinhoejere faellesskabsret, navnlig solidaritetsforpligtelsen over for Faellesskabet ifoelge EF-traktatens artikel 5, proportionalitetsprincippet i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 3, og subsidiaritetsprincippet i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 2?«
Sag C-37/97
»1) Skal artikel 30a i Raadets forordning (EOEF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 om aendring af forordning (EOEF) nr. 805/68 om den faelles markedsordning for oksekoed samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 468/87 om de generelle regler for ordningen med en saerlig praemie til oksekoedproducenter og forordning (EOEF) nr. 1357/80 om indfoerelse af en praemieordning for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer (EFT L 215, s. 49) fortolkes saaledes, at den indeholder et forbud mod, at medlemsstaternes myndigheder paalaegger ansoegerne et gebyr for forvaltningens arbejde med behandlingen af deres ansoegninger om udbetaling af stoette, naar gebyrerne er fastsat i overensstemmelse med de saedvanlige satser i national ret i oevrigt, og er saa lave, at de ikke kan afholde ansoegerne fra at soege om stoette?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende:
Er artikel 30a i den anfoerte raadsforordning i strid med trinhoejere faellesskabsret, navnlig solidaritetsforpligtelsen over for Faellesskabet ifoelge EF-traktatens artikel 5, proportionalitetsprincippet i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 3, og subsidiaritetsprincippet i EF-traktatens artikel 3 B, stk. 2?«
13 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 18. marts 1997 er sagerne blevet forenet med henblik paa den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Det foerste spoergsmaal
14 Sagsoegerne i hovedsagerne, den tyske regering og Kommissionen har anfoert, at de paagaeldende bestemmelser saavel efter deres ordlyd som deres formaal ikke alene er til hinder for en direkte reduktion af godtgoerelserne, men ogsaa for en indirekte reduktion, som navnlig bestaar i, at der opkraeves forvaltningsgebyrer.
15 Heroverfor har de sagsoegte i hovedsagerne samt den graeske og den svenske regering gjort gaeldende, at bestemmelserne ikke er til hinder for opkraevning af forvaltningsgebyrer, men kun stiller krav om fuldstaendig betaling.
16 Indledningsvis bemaerkes, at bestemmelserne i faellesskabsforordningerne skal anvendes ensartet i alle medlemsstater og saa vidt muligt have samme virkning paa hele Faellesskabets omraade (jf. dom af 14.1.1981, sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 21, praemis 10).
17 Det fremgaar af selve ordlyden af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og af artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indsat ved forordning nr. 2066/92, at de paagaeldende beloeb skal udbetales »fuldt ud«, henholdsvis »i deres helhed« til de stoetteberettigede.
18 Som Domstolen har fastslaaet i dom af 19. maj 1998 (sag C-132/95, Jensen og Korn- og Foderstofkompagniet, Sml. I, s. 2975, praemis 59), fremgaar det udtrykkeligt af anden betragtning til forordning nr. 1765/92, at godtgoerelserne har til formaal at kompensere for det indkomsttab, der foelger af nedsaettelsen af de institutionelle priser i forbindelse med den nye stoetteordning for producenter af visse markafgroeder som foelge af reformen af den faelles landbrugspolitik. Ifoelge tredje betragtning til forordning nr. 2066/92, er formaalet med den paagaeldende praemieordning i vid udstraekning at holde producenterne skadesloese for de for dem forbundne foelger af nedsaettelsen af interventionspriserne i oksekoedssektoren.
19 Som med rette anfoert af Kommissionen, kan formaalet med at kompensere for det indkomsttab, der foelger af nedsaettelsen af de institutionelle priser, kun naas, hvis stoettebeloebene udbetales fuldt ud eller i deres helhed til de landbrugere, som er beroert af konsekvenserne af reformen af den faelles landbrugspolitik.
20 Hvis man anerkendte, at medlemsstaterne kunne reducere godtgoerelsesbeloebene ved at fratraekke eller opkraeve beloeb til daekning af administrative omkostninger, ville det vaere ensbetydende med en forskellig godtgoerelse af landbrugernes indkomsttab inden for en medlemsstat og mellem landbrugere i forskellige medlemsstater, hvilket ville vaere i strid med den ensartede anvendelse af faellesskabsretten, som er noedvendig for at undgaa forskelsbehandling af de erhvervsdrivende (dommen i sagen Jensen og Korn- og Foderstofkompagniet, a.st., praemis 49).
21 Det foelger heraf, at artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indsat ved forordning nr. 2066/92, indeholder et forbud mod, at de nationale myndigheder foretager fradrag i udbetalingerne, eller opkraever betaling af de administrative omkostninger ved behandlingen af ansoegningerne, naar dette bevirker, at stoettebeloebene reduceres.
22 Til stoette for, at bestemmelserne ikke skulle vaere til hinder for, at der i de tilkendte stoettebeloeb fratraekkes administrationsomkostninger, har de sagsoegte i hovedsagerne og den graeske og den svenske regering gjort gaeldende, at Domstolen har godkendt en saadan praksis i dom af 15. september 1982 (sag 233/81, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 2933, praemis 10), som vedroerte fortolkningen af artikel 10 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder (EFT L 199, s. 1).
23 I denne forbindelse bemaerkes, at i modsaetning til bestemmelserne i forordning nr. 1765/92 og i forordning nr. 805/68, som aendret, der stiller krav om udbetaling af stoetten fuldt ud eller i sin helhed, indeholdt bestemmelserne i forordning nr. 1725/79 ikke naermere regler for omkostningerne ved den kontrol, der skulle foretages af medlemsstaterne (jf. dommen i sagen Denkavit Futtermittel, a.st., praemis 7). Eftersom ordlyden af forordning nr. 1725/79 hverken forboed medlemsstaterne at foretage den foreskrevne kontrol gebyrfrit eller at afkraeve de beroerte virksomheder de omkostninger, der var forbundet med kontrollen, fastslog Domstolen i dommens praemis 8 og 9, at de paagaeldende retsregler hjemlede medlemsstaterne mulighed for selv at loese problemet om finansiering af kontrolforanstaltningerne.
24 De sagsoegte i hovedsagen har endvidere gjort gaeldende, at bestemmelserne om, at udbetalingen i det foreliggende tilfaelde skal ske fuldt ud eller i sin helhed, ikke kan fortolkes saaledes, at de skulle vaere til hinder for opkraevning af forvaltningsgebyrer, eftersom saadanne gebyrer ikke er naevnt i betragtningerne til forordning nr. 1765/92 og forordning nr. 2066/92. Efter disse parters opfattelse taler den manglende begrundelse i denne henseende mod en saadan fortolkning, idet et forbud mod at opkraeve forvaltningsgebyrer udgoer en vaesentlig undtagelse fra det almindelige princip om, at medlemsstaterne kan fratraekke administrative omkostninger.
25 I denne forbindelse skal det blot bemaerkes, som generaladvokaten har anfoert i punkt 19 i sit forslag til afgoerelse, at de sagsoegte i hovedsagerne paa ingen maade har godtgjort, at et saadant almindeligt retsprincip skulle gaelde efter faellesskabsretten.
26 Endelig har de anfoert, at deres fortolkning stoettes af den omstaendighed, at ikke alle raadsforordninger, som er udstedt inden for rammerne af reformen af den faelles landbrugspolitik, indeholder bestemmelser svarende til artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indsat ved forordning nr. 2066/92. Heraf udleder de, at disse bestemmelser blot er konstaterende og ikke kan antages at omfatte forvaltningsgebyrer.
27 Det bemaerkes, at artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indsat ved forordning nr. 2066/92, ikke kan fortolkes i lyset af forordninger, som ikke indeholder bestemmelser om, at en stoette skal udbetales til de berettigede fuldt ud eller i sin helhed.
28 Dette anbringende kan saaledes heller ikke tages til foelge.
29 Herefter skal det foerste spoergsmaal besvares med, at artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indsat ved forordning nr. 2066/92, indeholder et forbud mod, at medlemsstaternes myndigheder paalaegger ansoegerne gebyrer for forvaltningens arbejde med behandlingen af deres ansoegninger om udbetaling af stoette, selv om de af myndighederne fastsatte satser er i overensstemmelse med dem, som saedvanligvis er fastsat i national ret i oevrigt, og er saa lave, at de ikke kan afholde ansoegerne fra at soege om stoette.
Det andet spoergsmaal
30 For saa vidt angaar traktatens artikel 5 bemaerkes, at det foelger af Domstolens praksis, at medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner i medfoer af denne bestemmelse er gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde. Dette princip indebaerer ikke blot, at medlemsstaterne skal traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens raekkevidde og gennemslagskraft, men ogsaa at Faellesskabets institutioner er gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde med medlemsstaterne (jf. bl.a. kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 Imm., Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365, praemis 17).
31 Som Domstolen har udtalt i praemis 19 i naervaerende dom, kan formaalet med forordning nr. 1765/92 og forordning nr. 2066/92, som er at kompensere for det indkomsttab, der foelger af nedsaettelsen af de institutionelle priser, kun naas, hvis godtgoerelserne udbetales fuldt ud eller i deres helhed til de landbrugere, som er beroert af konsekvenserne af reformen af den faelles landbrugspolitik, saaledes at der sikres en ensartet anvendelse af faellesskabsretten og en ligebehandling af de stoetteberettigede.
32 Det foelger heraf, at Raadet ikke har tilsidesat traktatens artikel 5 ved udstedelsen af de naevnte forordninger.
33 For saa vidt angaar den paastaaede tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsbestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, er afgoerende, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnet til at virkeliggoere det tilstraebte maal og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere dette (jf. bl.a. dom af 13.5.1996, sag C-233/94, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 2405, praemis 54).
34 I denne forbindelse skal det blot bemaerkes, at det med forordning nr. 1765/92 og nr. 2066/92 tilsigtede formaal, som er at kompensere for det indkomsttab, der foelger af nedsaettelsen af de institutionelle priser, kun kan naas, hvis der foreligger en forpligtelse til at udbetale godtgoerelserne fuldt ud eller i deres helhed til de beroerte landbrugere.
35 Endelig bemaerkes for saa vidt angaar den haevdede tilsidesaettelse af subsidiaritetsprincippet, at traktatens artikel 3 B, stk. 2, ikke var traadt i kraft paa tidspunktet for udstedelsen af forordning nr. 1765/92 og nr. 2066/92, og at der ikke kan tillaegges bestemmelsen tilbagevirkende gyldighed.
36 Herefter skal det andet spoergsmaal besvares med, at gennemgangen af de stillede spoergsmaal intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning nr. 1765/92 og nr. 2066/92.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 De udgifter, der er afholdt af den tyske regering, den graeske regering og den svenske regering samt af Raadet og Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagsomkostningerne.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht ved kendelser af 18. oktober 1996, for ret:
38 Artikel 15, stk. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder og artikel 30a i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed, som indsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 om aendring af forordning nr. 805/68 samt om ophaevelse af forordning (EOEF) nr. 468/87 om de generelle regler for ordningen med en saerlig praemie til oksekoedproducenter samt forordning (EOEF) nr. 1357/80 om indfoerelse af en praemieordning for opretholdelse af besaetninger af ammekoeer, indeholder et forbud mod, at medlemsstaternes myndigheder paalaegger ansoegerne gebyrer for forvaltningens arbejde med behandlingen af deres ansoegninger om udbetaling af stoette, selv om de af myndighederne fastsatte satser er i overensstemmelse med dem, som saedvanligvis er fastsat i national ret i oevrigt, og er saa lave, at de ikke kan afholde ansoegerne fra at soege om stoette.
39 Gennemgangen af de stillede spoergsmaal har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning nr. 1765/92 og nr. 2066/92.
Full & Egal Universal Law Academy