Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
Social sikring af vandrende arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende - saerlige ikke-bidragspligtige ydelser - koordineringssystemet i henhold til artikel 10a i forordning nr. 1408/71 - ret til ydelser betinget af et bopaelskrav - fast bopael, som, ud over hensigten til at bosaette sig, indebaerer et krav om en vis bopaelsperiode - ulovligt
[Raadets forordning nr. 1408/71, art. 1, litra h), og art. 10a]
Sammendrag
Artikel 10a i forordning nr. 1408/71, som aendret og ajourfoert ved forordning nr. 2001/83, som aendret ved forordning nr. 1247/92, er, naar den laeses i sammenhaeng med forordningens artikel 1, litra h), til hinder for, at en person, som har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed for at bosaette sig i en anden medlemsstat, hvor han har arbejdet og haft fast bopael, og som med henblik paa at soege beskaeftigelse vender tilbage til oprindelsesmedlemsstaten, hvor hans familie er bosat, af sidstnaevnte stat, som betingelse for at faa tildelt en ydelse i henhold til artikel 10a i forordning nr. 1408/71, paalaegges et krav om fast bopael i denne stat, som - ud over at den paagaeldende skal have til hensigt at bosaette sig i denne stat - indebaerer et krav om en vis bopaelsperiode.
Saaledes kan varigheden af bosaettelsen i den stat, hvor der soeges om udbetaling af den omtvistede ydelse, ikke antages at udgoere et afgoerende led i begrebet bopael i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i denne forordnings artikel 10a.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 25. februar 1997, indgaaet til Domstolen den 3. marts 1997, har Social Security Commissioner i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 48.
2 Spoergsmaalet er rejst i en sag mellem Robin Swaddling, som er britisk statsborger, og Adjudication Officer vedroerende tildelingen af en ved britisk lovgivning indfoert income support (herefter »indkomststoette«) for perioden fra den 5. januar til den 3. marts 1995.
Nationale retsforskrifter
3 Det bestemmes i section 124(1) i Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (lov af 1992 om tilskud og ydelser fra den sociale sikring, herefter »1992-loven«):
»1) En person i Storbritannien har ret til indkomststoette, saafremt den paagaeldende
a) er 18 aar eller derover eller, under naermere fastsatte omstaendigheder og i en naermere fastsat periode, 16 aar eller derover, eller er omfattet af section 125(1)
b) ikke har nogen indtaegt, eller indtaegten ikke overstiger det anvendelige beloeb
c) ikke udoever loennet beskaeftigelse eller hvis den paagaeldende er gift eller samboende, aegtefaellen eller samlever/sken ikke udoever loennet beskaeftigelse, og
d) bortset fra under saadanne omstaendigheder, der fastsaettes naermere,
i) staar til raadighed for arbejdsmarkedet og aktivt soeger beskaeftigelse
ii) ikke er under relevant uddannelse.«
4 Det bestemmes i section 134(1) i 1992-loven, at en person, hvis formue overstiger et naermere fastsat beloeb, ikke har ret til indkomststoette.
5 Income Support (General) Regulations 1987 (den almindelige bekendtgoerelse af 1987 om indkomststoette), i den udgave, som var gaeldende i den for hovedsagen relevante periode (herefter »1987-bekendtgoerelsen«), indeholder navnlig bestemmelser om, hvorledes indtaegt og formue defineres, hvorledes »det anvendelige beloeb« skal beregnes, og hvornaar en person skal anses for at opfylde betingelserne for at have ret til ydelser i henhold til section 124(1) i 1992-loven.
6 Med hensyn til »personer fra udlandet« (Persons from abroad) fastsaettes i regulation 21(1) i 1987-bekendtgoerelsen et »anvendeligt beloeb« paa nul. »Personen fra udlandet« defineres i regulation 21(3). Med virkning fra den 1. august 1994 blev foelgende tillaegsdefinition indfoejet:
»Udtrykket 'person fra udlandet' omfatter ogsaa en ansoeger, der ikke er bosat i Det Forenede Kongerige, Republikken Irland, Kanaloeerne eller OEen Man, idet dog en ansoeger i denne sammenhaeng ikke vil blive behandlet, som om vedkommende ikke er bosat i Det Forenede Kongerige, naar den paagaeldende er
a) arbejdstager i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 eller i Raadets forordning (EOEF) nr. 1251/70, eller er en person, som i henhold til Raadets direktiv 68/360/EOEF eller 73/148/EOEF har ret til at have bopael i Det Forenede Kongerige, eller
b) flygtning som defineret i artikel 1 i flygtningekonventionen, undertegnet i Genève den 28. juli 1951, som udvidet ved artikel 1, stk. 2, i protokollen vedroerende flygtninges status, undertegnet i New York den 31. januar 1967, eller
c) en person, som Secretary of State har givet saerlig tilladelse til at forblive i Det Forenede Kongerige.«
Faellesskabets retsforskrifter
7 Det bestemmes i artikel 4, stk. 2a, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som aendret og ajourfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (EFT L 230, s. 6), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 af 30. april 1992 (EFT L 136, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«):
»Denne forordning finder ligeledes anvendelse paa saerlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i en anden lovgivning eller ordning end dem, der er omhandlet i stk. 1 eller udelukket i henhold til stk. 4, naar disse ydelser har til formaal
a) enten at daekke de risici, der svarer til de i stk. 1, litra a)-h), omhandlede sikringsgrene, i stedet for eller som tillaeg til andre ydelser
b) eller udelukkende at sikre saerlig beskyttelse af handicappede.«
8 Det bestemmes i artikel 10a, stk. 1, og 2, i forordning nr. 1408/71:
»1. Uanset artikel 10 og afsnit III modtager de personer, som er omfattet af denne forordning, udelukkende de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede saerlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i den medlemsstat, paa hvis omraade de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning, saafremt disse ydelser er anfoert i bilag IIa. Ydelserne udredes af institutionen paa bopaelsstedet og paa dennes bekostning.
2. Institutionen i en medlemsstat, hvis lovgivning goer retten til de i stk. 1 omhandlede ydelser betinget af beskaeftigelsesperioder, perioder med selvstaendig beskaeftigelse eller bopaelsperioder, tager i fornoedent omfang beskaeftigelsesperioder, perioder med selvstaendig beskaeftigelse eller bopaelsperioder, der er tilbragt i enhver anden medlemsstat, i betragtning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbragt paa foerstnaevnte medlemsstats omraade.«
9 Indkomststoetten er anfoert i bilag IIa til forordning nr. 1408/71.
10 Endelig foelger det af artikel 1, litra h), i forordning nr. 1408/71, at udtrykket »bopael« betyder saedvanligt opholdssted.
Tvisten i hovedsagen
11 Det foelger af forelaeggelseskendelsen, at Robin Swaddling mellem 1980 og 1988 var beskaeftiget i Frankrig inden for turistsektoren, og at han herunder betalte bidrag til United Kingdom National Insurance. Han rejste ofte til Frankrig i forbindelse med sit erhverv og vendte i slutningen af denne periode kun sjaeldent hjem til Det Forenede Kongerige.
12 Efter at han var blevet afskediget i 1988 og derpaa havde arbejdet i Det Forenede Kongerige i seks maaneder, vendte han tilbage til Frankrig, hvor han havde forskellige tidsbegraensede stillinger paa medieomraadet, hvoraf de fleste havde vaeret annonceret i britiske aviser. En af disse stillinger omfattede en oplaeringsperiode i Det Forenede Kongerige.
13 Robin Swaddling blev afskediget i slutningen af 1994, efter at hans arbejdsgiver var blevet erklaeret konkurs som foelge af, at han ikke havde indbetalt sociale bidrag for sine ansatte.
14 Efter forgaeves at have soegt arbejde i Frankrig vendte Robin Swaddling tilbage til Det Forenede Kongerige i januar 1995, hvor han bor i broderens hjem. Han meddelte, at han ikke laengere oenskede ansaettelse i en stilling, hvor han skal opholde sig i udlandet i laengere perioder, og indgav den 9. januar 1995 en ansoegning til Adjudication Officer om indkomststoette.
15 Adjudication Officer anerkendte, at Robin Swaddling med virkning fra den 9. januar 1995 opfyldte de betingelser for at oppebaere indkomststoette, der er fastsat i section 124(1) i 1992-loven. Imidlertid var han - idet han ikke opfyldte betingelsen om fast bopael i den nationale lovgivnings forstand - omfattet af definitionen af en »person fra udlandet« i regulation 21(3) i 1987-bekendtgoerelsen, og han havde saaledes ikke krav paa indkomststoette. Robin Swaddling anlagde derefter sag ved Cwmbran Social Security Appeal Tribunal.
16 Denne ret gav Robin Swaddling medhold med den begrundelse, at han havde godtgjort, at han opfyldte kravet om at have til hensigt at tage fast bopael i Det Forenede Kongerige fra den 5. januar 1995, som var datoen for indgivelsen af hans ansoegning om indkomststoette. Praesidenten for denne ret gav imidlertid Adjudication Officer tilladelse til at anke afgoerelsen til Social Security Commissioner.
17 Ifoelge Social Security Commissioner burde Appeal Tribunal, ud over at tage stilling til, om der forelaa en fast beslutning om at tage bopael i Det Forenede Kongerige, have taget stilling til, om der var forloebet en vis periode. Commissioner understregede, at begrebet fast bopael i den britiske lovgivnings forstand, ud over en fast beslutning om at tage bopael i landet, indebar en vis bopaelsperiode i Det Forenede Kongerige. Paa denne baggrund udtalte Commissioner, at sagsoegeren i hovedsagen havde faaet fast bopael i Det Forenede Kongerige efter at have opholdt sig i denne stat i otte uger, dvs. fra den 4. marts 1995, og saaledes ikke havde haft fast bopael i perioden fra den 9. januar til den 3. marts 1995.
18 For saa vidt angaar denne sidstnaevnte periode havde Robin Swaddling ifoelge 1987-bekendtgoerelsen ikke krav paa indkomststoette. Ifoelge Social Security Commissioner burde det imidlertid undersoeges, om de argumenter, som var fremfoert vedroerende faellesskabsretten, foerer til et andet resultat.
19 I den forbindelse anfoerte Commissioner, at indkomststoette ikke henhoerer under anvendelsesomraadet for artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, idet denne ydelse ikke i tilstraekkelig grad er knyttet til en af de risici, der er naevnt heri. Ifoelge den forelaeggende ret foerer dette dog ikke til, at en bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, som undtager vandrende arbejdstagere fra de fordele, som tilkommer ikke-vandrende arbejdstagere, ikke er i strid med traktatens artikel 48.
20 Paa den baggrund besluttede Social Security Commissioner at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Naar en person har vaeret beskaeftiget og haft fast bopael i én medlemsstat og derefter har gjort brug af retten til fri bevaegelighed for arbejdstagere til at flytte til en anden medlemsstat, hvor han har vaeret beskaeftiget og haft fast bopael, og den paagaeldende endelig vender tilbage til den foerste medlemsstat for at soege beskaeftigelse, er det da foreneligt med kravene i Rom-traktatens artikel 48, at den foerste medlemsstat opstiller en betingelse om fast bopael i denne stat (der omfatter bopael i en vis periode i den paagaeldende stat), for at den paagaeldende har ret til en almindelig, ikke-bidragspligtig statslig ydelse, som er indtaegtsafhaengig, og som har de karakteristika, den britiske indkomststoette ('income support') har?«
21 Indledningsvis bemaerkes, at selv om det praejudicielle spoergsmaal vedroerer fortolkningen af traktatens artikel 48, skal der - som Kommissionen i oevrigt har gjort gaeldende - foerst tages stilling til, om det er muligt paa grundlag af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 at forsyne den nationale ret med de fortolkningsbidrag, der er noedvendige for, at den kan traeffe afgoerelse i den tvist, som den har faaet forelagt.
22 I den forbindelse bemaerkes, at en person som Robin Swaddling er omfattet af det personelle anvendelsesomraade for forordning nr. 1408/71, eftersom det staar fast, at han som arbejdstager har vaeret omfattet af de britiske og franske sociale sikringsordninger.
23 Ifoelge artikel 10a i forordning nr. 1408/71 modtager de personer, som er omfattet af denne forordning, de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede saerlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i overensstemmelse med de i forordningen fastsatte koordinationsregler, saafremt disse ydelser er anfoert i bilag IIa.
24 En ydelse som indkomststoetten henhoerer som foelge af, at den er anfoert i bilag IIa, under koordinationsreglerne i artikel 10a og er dermed saerlig ikke-bidragspligtig ydelse i artikel 4, stk. 2a's forstand (jf. i samme retning dom af 4.11.1997, sag C-20/96, Snares, Sml. I, s. 6057, praemis 32, og af 11.6.1998, sag C-297/96, Partridge, Sml. I, s. 3467, praemis 33).
25 I henhold til artikel 10a i forordning nr. 1408/71 er udbetalingen af en ydelse som indkomststoetten betinget af, at modtageren er bosat paa den medlemsstats omraade, i hvis lovgivning denne ydelse er hjemlet.
26 I den forbindelse bemaerkes, at betingelsen om fast bopael i 1987-bekendtgoerelsen, saaledes som fortolket i national retspraksis, er opfyldt, hvis ansoegeren er fast besluttet paa at bosaette sig i Det Forenede Kongerige, og hvis han har haft bopael i denne stat i en vis periode, hvis laengde afhaenger af omstaendighederne i sagen.
27 I den foreliggende sag er det ubestridt, at den paagaeldende paa tidspunktet for indgivelsen af ansoegningen om ydelse af indkomststoette havde til hensigt at bosaette sig i Det Forenede Kongerige. Derimod er parterne uenige om, hvorvidt Robin Swaddling opfylder det yderligere krav om en vis bopaelsperiode, som for hans vedkommende er fastsat til otte uger, i hvilken periode han saaledes - naar alene britisk lovgivning foelges - ikke har haft krav paa indkomststoette.
28 Det bemaerkes, at det foelger af artikel 1, litra h), i forordning nr. 1408/71, at udtrykket »bopael« i forordningens forstand »betyder ... saedvanligt opholdssted« og saaledes har et faellesskabsretligt indhold.
29 I den forbindelse vedroerer det i artikel 10a i forordning nr. 1408/71 fastsatte udtryk »den medlemsstat, paa hvis omraade de er bosat« den stat, hvor de paagaeldende personer har deres faste bopael, og hvor deres saedvanlige interessecentrum ligeledes befinder sig. Saaledes skal der navnlig tages hensyn til arbejdstagerens familiemaessige situation, aarsagerne til udrejsen, bosaettelsens varighed og kontinuitet, om han i givet fald har fast beskaeftigelse, samt arbejdstagerens hensigt, saaledes som den fremgaar af de samlede omstaendigheder [jf. tilsvarende, for saa vidt angaar artikel 71, stk. 1, litra b), nr. ii), i forordning nr. 1408/71, dom af 17.2.1977, sag 76/76, Di Paolo, Sml. s. 315, praemis 17-20, og af 8.7.1992, sag C-102/91, Knoch, Sml. I, s. 4341, praemis 21 og 23].
30 I forbindelse med denne vurdering kan varigheden af bosaettelsen i den stat, hvor der soeges om udbetaling af den omtvistede ydelse, imidlertid ikke antages at udgoere et afgoerende led i begrebet bopael i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10a i forordning nr. 1408/71. Det kan navnlig ikke antages, at betingelsen om bopael i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10a, ikke er opfyldt, alene fordi arbejdstagerens ophold i hans oprindelsesstat er for kortvarigt, naar han - som i dette tilfaelde, hvor han efter at have gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed er vendt tilbage til sin oprindelsesstat - i forbindelse med ansoegningen om indkomststoette klart har givet udtryk for sin hensigt til at blive i oprindelsesstaten, hvor hans naermeste familie ogsaa er bosat, idet han dog accepterer lejlighedsvise rejser til andre medlemsstater i forbindelse med fremtidige arbejdsforhold.
31 Det Forenede Kongeriges regering er imidlertid af den opfattelse, at Robin Swaddling i henhold til artikel 69 i forordning nr. 1408/71 paa de heri fastsatte betingelser kunne have gjort krav paa ydelser i anledning af arbejdsloeshed i medfoer af den franske lovgivning i en periode paa hoejst tre maaneder fra den dag, han forlod Frankrig, saaledes at han ville have haft krav paa disse ydelser i hele den periode, der var noedvendig for at blive betragtet som havende fast bopael i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i den britiske lovgivning. Den omstaendighed, at hans arbejdsgiver ikke havde indbetalt bidrag til den kompetente institution, burde ikke have haft indflydelse paa hans rettigheder, eftersom artikel 7 i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23) paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at manglende indbetaling til deres forsikringsinstitutioner af tvungne bidrag, som arbejdsgiveren i henhold til nationale lovbestemte sociale sikringsordninger var pligtig at betale, inden han blev insolvent, ikke begraenser arbejdstagerens ret til ydelser over for disse forsikringsinstitutioner, i det omfang arbejdstagerbidragene paa forhaand er fradraget den udbetalte loen.
32 Herom skal det blot bemaerkes, at de ovennaevnte bestemmelser ikke har nogen betydning for fortolkningen af begrebet bopael i henhold til de koordinationsregler, som er indfoert ved artikel 10a i forordning nr. 1408/71.
33 Under disse omstaendigheder, og uden at det er noedvendigt at undersoege, hvilken betydning traktatens artikel 48 kan have for loesningen af tvisten i hovedsagen, skal spoergsmaalet besvares saaledes, at artikel 10a i forordning nr. 1408/71, naar den laeses i sammenhaeng med forordningens artikel 1, litra h), er til hinder for, at en person, som har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed for at bosaette sig i en anden medlemsstat, hvor han har arbejdet og haft fast bopael, og som med henblik paa at soege beskaeftigelse vender tilbage til oprindelsesmedlemsstaten, hvor hans familie er bosat, af sidstnaevnte stat, som betingelse for at faa tildelt en ydelse i henhold til artikel 10a i forordning nr. 1408/71, paalaegges et krav om fast bopael i denne stat, som - ud over at den paagaeldende skal have til hensigt at bosaette sig i denne stat - indebaerer et krav om en vis bopaelsperiode.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Social Security Commissioner ved kendelse af 25. februar 1997, for ret:
Artikel 10a i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som aendret og ajourfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1247/92 af 30. april 1992, er, naar den laeses i sammenhaeng med forordningens artikel 1, litra h), til hinder for, at en person, som har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed for at bosaette sig i en anden medlemsstat, hvor han har arbejdet og haft fast bopael, og som med henblik paa at soege beskaeftigelse vender tilbage til oprindelsesmedlemsstaten, hvor hans familie er bosat, af sidstnaevnte stat, som betingelse for at faa tildelt en ydelse i henhold til artikel 10a i forordning nr. 1408/71, paalaegges et krav om fast bopael i denne stat, som - ud over at den paagaeldende skal have til hensigt at bosaette sig i denne stat - indebaerer et krav om en vis bopaelsperiode.
Full & Egal Universal Law Academy