Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
Tilnaermelse af lovgivningerne - fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation - direktiv 92/13 - bestemmelse med pligt for medlemsstaterne til at oprette klageinstanser - ingen gennemfoerelse - retsvirkninger - spoergsmaal, om de klageinstanser, der er kompetente paa omraadet for indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa kan traeffe afgoerelse paa omraadet for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation - ingen noedvendig retsvirkning - de nationale domstoles pligt til at undersoege, om gaeldende national ret indeholder en klagemulighed
(Raadets direktiv 92/13)
Sammendrag
Hverken artikel 1, stk. 1, 2 og 3, eller artikel 2, stk. 1, samt stk. 7, 8 og 9, eller de oevrige bestemmelser i direktiv 92/13 - om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation - kan fortolkes saaledes, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaaderne for indgaaelse af offentlige kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, hvis ikke det naevnte direktiv er gennemfoert inden for den fastsatte frist. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 92/13, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation. Den nationale domstol har navnlig pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter.
Saafremt de nationale regler ikke kan fortolkes som vaerende i overensstemmelse med direktiv 92/13, kan de beroerte retssubjekter ifoelge de relevante procedurer i national ret rejse krav om erstatning for skade, der er lidt som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 25. november 1996, indgaaet til Domstolen den 17. marts 1997, har Bundesvergabeamt i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 76, s. 14).
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag mellem EvoBus Austria GmbH (herefter »EvoBus«) og Niederoesterreichische Verkehrsorganisations GmbH (herefter »Noevog«) vedroerende tildelingen af en offentlig kontrakt om levering af busser.
Retsforskrifter
3 Ifoelge direktiv 92/13 skulle medlemsstaterne inden den 1. januar 1993 have fastsat passende klageprocedurer, som giver mulighed for at udoeve retlig kontrol med lovligheden af de udbudsprocedurer, som anvendes inden for de naevnte sektorer.
4 Direktivets artikel 1 bestemmer saaledes:
»1. Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig saa hurtigt som muligt kan indgives klage over ordregivernes beslutninger paa de betingelser, der er anfoert i de foelgende artikler, saerlig artikel 2, stk. 8, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med faellesskabsretten vedroerende tilbudsgivning ...
2. Medlemsstaterne paaser, at der mellem virksomheder, som kan goere en skade gaeldende i forbindelse med en udbudsprocedure, ikke finder forskelsbehandling sted paa grund af den sondring, der i dette direktiv foretages mellem de nationale regler til gennemfoerelse af faellesskabsretten og de oevrige nationale regler.
3. Medlemsstaterne paaser, at der er adgang til klageprocedurerne efter naermere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsaette, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at faa tildelt en bestemt ordre, og som har lidt eller vil kunne lide skade som foelge af en paastaaet overtraedelse. Medlemsstaterne kan navnlig kraeve, at en person, der oensker at anvende en saadan procedure, paa forhaand har underrettet ordregiveren om den paastaaede overtraedelse og om, at vedkommende agter at indgive klage.«
5 Endvidere bestemmes foelgende i artikel 2:
»1. Medlemsstaterne paaser, at de foranstaltninger, der traeffes med henblik paa de i artikel 1 omhandlede klageprocedurer, omfatter de noedvendige befoejelser til:
enten
a) hurtigst muligt og som hastesag at traeffe midlertidige foranstaltninger, der har til formaal at bringe den paastaaede overtraedelse til ophoer eller forhindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser anden skade, herunder foranstaltninger med henblik paa at suspendere eller foranledige suspension af den paagaeldende udbudsprocedure eller gennemfoerelsen af enhver beslutning, der er truffet af ordregiveren og
b) at annullere eller foranledige annullering af ulovlige beslutninger, herunder at fjerne de diskriminerende tekniske, oekonomiske eller finansielle specifikationer i udbudsbekendtgoerelsen, den periodisk vejledende bekendtgoerelse, bekendtgoerelsen om anvendelse af et kvalifikationssystem, anmodningen om at afgive bud, udbudsbetingelserne eller ethvert andet dokument i forbindelse med den paagaeldende udbudsprocedure
eller
c) hurtigst muligt, som hastesag, hvis det lader sig goere, og om noedvendigt ved en afsluttende procedure med hensyn til sagens substans, at traeffe andre foranstaltninger end de i litra a) og b) naevnte, der har til formaal at bringe den konstaterede overtraedelse til ophoer og forhindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser skade, herunder isaer muligheden for at kraeve betaling af et bestemt beloeb, saafremt overtraedelsen ikke bringes til ophoer eller undgaas.
Medlemsstaterne kan foretage dette valg for saa vidt angaar samtlige ordregivere eller for visse kategorier af ordregivere, der fastlaegges paa grundlag af objektive kriterier, idet de under alle omstaendigheder skal sikre, at de trufne foranstaltninger er effektive hvad angaar det formaal at forhindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser skade
d) og, i begge ovennaevnte tilfaelde, at tilkende skadelidte personer skadeserstatning.
Naar der kraeves skadeserstatning med den begrundelse, at en beslutning er ulovlig, kan medlemsstaterne bestemme, at den anfaegtede beslutning, hvis deres nationale retssystem kraever det, og hvis dette retssystem omfatter instanser med den fornoedne kompetence hertil, foerst skal annulleres eller erklaeres ulovlig.
...
7. Naar en person fremsaetter et krav om skadeserstatning for saa vidt angaar omkostningerne i forbindelse med udarbejdelse af et tilbud eller med deltagelse i en udbudsprocedure, skal vedkommende alene bevise, at der er sket overtraedelse af faellesskabsretten vedroerende tilbudsgivning eller de nationale regler til gennemfoerelse af denne ret, samt at han ville have haft en reel mulighed for at faa tildelt ordren, men at denne mulighed blev forspildt paa grund af overtraedelsen.
8. Medlemsstaterne paaser, at de afgoerelser, der traeffes af de for klageprocedurerne ansvarlige instanser, kan gennemfoeres effektivt.
9. Naar de instanser, der er ansvarlige for klageprocedurerne, ikke er retsinstanser, skal deres afgoerelser altid begrundes skriftligt. I saa fald skal der desuden traeffes dispositioner til at sikre de procedurer, hvorved enhver foranstaltning, der formodes at vaere ulovlig, og som traeffes af den kompetente myndighed i foerste instans, eller enhver formodet forsoemmelse i udoevelsen af de befoejelser, der er tildelt denne, kan appelleres eller indbringes for en anden instans, som er en ret i henhold til traktatens artikel 177, og som er uafhaengig i forhold til ordregiveren og til myndigheden i foerste instans.
Udnaevnelsen af medlemmerne af den uafhaengige instans og udloebet af deres embedsperiode er undergivet de samme betingelser, som gaelder for dommere, for saa vidt angaar den myndighed, der er ansvarlig for deres udnaevnelse, varigheden af deres embedsperiode og muligheden for deres afsaettelse. I det mindste skal formanden for denne uafhaengige instans have samme juridiske og faglige kvalifikationer som en dommer. Den uafhaengige instans traeffer sine afgoerelser efter en kontradiktorisk procedure, og disse afgoerelser har paa grundlag af bestemmelser, som fastsaettes af hver medlemsstat, retsvirkninger med bindende kraft.«
6 I OEstrig er nedenstaaende direktiver blevet gennemfoert i national ret ved Bundesgesetz ueber die Vergabe von Auftraegen (forbundslov om indgaaelse af offentlige kontrakter, BGBl. 1993, nr. 463, herefter »BVergG«), som traadte i kraft den 1. januar 1994:
- Raadets direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (EFT L 395, s. 33), og
- Raadets direktiv 93/38/EOEF af 14. juli 1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 199, s. 84).
7 § 7, stk. 2, i BVergG bestemmer saaledes:
»Denne lov gaelder kun inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation i det omfang, det er fastsat i tredje afdeling, fjerde kapitel. Bestemmelserne i fjerde afdeling gaelder ikke for indgaaelse af kontrakter paa de naevnte omraader.«
8 Ifoelge BVergG's fjerde afdeling, som regulerer retsbeskyttelsen (Rechtsschutz) paa omraadet, er der mulighed for at ivaerksaette en klageprocedure ved Bundesvergabeamt. Saaledes fastsaetter § 91, stk. 3, en frist for en tilbudsgiver, som ikke har faaet tildelt en offentlig kontrakt, til at anlaegge sag vedroerende kontraktens indgaaelse paa to maaneder, efter at den paagaeldende har faaet meddelelse om, hvem kontrakten er blevet tildelt.
9 § 67, stk. 1, i BVergG's fjerde kapitel, som indeholder »Saerlige bestemmelser om ordregivere inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation«, bestemmer som foelger:
»Bestemmelserne i dette kapitel gaelder kun for offentlige ordregivere, saafremt de udoever en virksomhed i stk. 2's forstand, samt for private ordregivere.«
10 Direktiv 92/13 blev gennemfoert i national ret ved en aendringslov til forbundsloven om indgaaelse af offentlige kontrakter og ved lov om beskaeftigelse af udlaendinge (BGBl. 1996, nr. 776). Denne lov traadte i kraft den 1. januar 1997.
Tvisten i hovedsagen
11 Den 18. juli 1996 anmodede EvoBus Bundesvergabeamt (forbundsankenaevn for offentlige bygge- og anlaegskontrakter) at ivaerksaette en klageprocedure i henhold til § 91, stk. 3, i BVergG. Anmodningen vedroerte den udbudsprocedure, som Noevog havde ivaerksat vedroerende leveringen af 36-46 busser til ekspres regional rutekoersel.
12 Til stoette for anmodningen gjorde EvoBus gaeldende, at buddet efterfoelgende var blevet aendret under denne udbudsprocedure, hvorved tilbagekoebsprisen for busserne var steget fra 34% til 55%.
13 Af disse grunde har Bundesvergabeamt besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Kan det udledes af disse eller af andre bestemmelser i Raadets direktiv 92/13/EOEF [artikel 1, stk. 1, 2 og 3, og artikel 2, stk. 1 samt stk. 7, 8 og 9] at private har et individuelt krav paa gennemfoerelse af en klageprocedure for en myndighed eller en ret, der opfylder betingelserne i direktivets artikel 2, stk. 9, som er tilstraekkeligt praecist og konkret til, at en privat kan paaberaabe sig kravet over for en medlemsstat under en procedure, saafremt medlemsstaten ikke har gennemfoert det paagaeldende direktiv?
Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende:
2) Skal en national ret med Bundesvergabeamt's kompetence, naar den gennemfoerer en klageprocedure, undlade at anvende bestemmelser i national ret saasom BVergG's § 7, stk. 2, sammenholdt med BVergG's § 67, stk. 1, saafremt disse bestemmelser forhindrer den i at gennemfoere klageproceduren, ogsaa selv om det har vaeret den nationale lovgivers hensigt, at denne procedure udelukkende skal tjene til gennemfoerelsen af direktiv 89/665/EOEF?
Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende:
3) Skal den forelaeggende ret under de naevnte omstaendigheder undlade at anvende denne eller tilsvarende procedureforskrifter i national ret, saafremt de hindrer eller forhindrer en effektiv gennemfoerelse af en klageprocedure?«
Foerste og andet spoergsmaal
14 Med det foerste og andet spoergsmaal, som boer behandles under ét, oensker den forelaeggende ret naermere bestemt at faa oplyst, om artikel 1, stk. 1, 2 og 3, og artikel 2, stk. 1 samt stk. 7, 8 og 9, eller andre bestemmelser i direktiv 92/13 skal fortolkes saaledes, at de instanser, som medlemsstaterne har oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegs- samt indkoebskontrakter, ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaaderne for indgaaelse af offentlige kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, hvis ikke det naevnte direktiv er gennemfoert inden for den fastsatte frist.
15 Herom bemaerkes for det foerste, at Domstolen i dom af 17. september 1997 (sag C-54/96, Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961, praemis 40) udtalte, at medlemsstaterne er forpligtet til i den nationale retsorden at fastlaegge, hvilke domstole der er kompetente i tvister, der vedroerer borgernes af faellesskabsretten foelgende rettigheder, idet det herved er forudsat, at medlemsstaterne er forpligtet til konkret at sikre, at disse rettigheder effektivt beskyttes. Bortset fra paa dette punkt tilkommer det ikke Domstolen at medvirke ved afgoerelsen af de kompetenceproblemer inden for det nationale domstolssystem, som fastlaeggelsen af visse rettigheder efter faellesskabsretten kan give anledning til.
16 Endvidere bemaerkes, at artikel 1 i direktiv 92/13 vel paalaegger medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at sikre en effektiv klageadgang paa omraadet for indgaaelse af offentlige kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, men at denne bestemmelse ikke angiver de instanser, som er kompetente paa nationalt plan, og heller ikke kraever, at disse instanser er de samme som de, medlemsstaterne har udpeget paa omraadet for indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegs- samt indkoebskontrakter.
17 Det er ubestridt, at direktiv 92/13 ikke var gennemfoert i oestrigsk ret paa den dato, da EvoBus rejste sag ved Bundesvergabeamt, hvilket skete den 18. juli 1996.
18 Domstolen har under tilsvarende omstaendigheder fastslaaet i praemis 43 i den ovennaevnte dom i Dorsch Consult-sagen, at den pligt for medlemsstaterne, der foelger af et direktiv, til at virkeliggoere dets maal, og pligten i medfoer af EF-traktatens artikel 5 til at traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af denne pligt, paahviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder ogsaa domstolene inden for deres kompetence. Heraf foelger, at den nationale domstol ved anvendelsen af nationale retsforskrifter, hvad enten de er aeldre eller yngre end direktivet, er forpligtet til, i videst muligt omfang, at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formaal og at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat, og saaledes handle i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (jf. dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8, af 16.12.1993, sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 20, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 26).
19 Den nationale domstol skal som foelge af denne pligt bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation. Under omstaendigheder som de i denne sag foreliggende har den nationale domstol navnlig pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (jf. Dorsch Consult-dommen, a.st., praemis 46, in fine).
20 Det er imidlertid ubestridt i hovedsagen, at de dispositioner, som traeffes af ordregivere i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i § 67, stk. 2, i BVergG, ifoelge samme lovs § 7, stk. 2, og § 67, stk. 1, udtrykkeligt er udelukket fra den klageadgang, som er indfoert ved loven i medfoer af direktiv 89/665.
21 I betragtning af disse omstaendigheder maa det paapeges, at saafremt nationale regler ikke kan fortolkes som vaerende i overensstemmelse med direktiv 92/13, kan de beroerte retssubjekter ifoelge de relevante procedurer i national ret rejse krav om erstatning for skade, der er lidt som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist (jf. Dorsch Consult-dommen, a.st., praemis 45; jf. hvad angaar medlemsstaternes erstatningsansvar ved manglende gennemfoerelse af et direktiv navnlig dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, og af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845).
22 Det foerste og andet spoergsmaal maa herefter besvares med, at hverken artikel 1, stk. 1, 2 og 3, eller artikel 2, stk. 1, samt stk. 7, 8 og 9, eller de oevrige bestemmelser i direktiv 92/13 kan fortolkes saaledes, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, hvis ikke det naevnte direktiv er gennemfoert inden for den fastsatte frist. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 92/13, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation. Den nationale domstol har navnlig pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter. Saafremt de nationale regler ikke kan fortolkes som vaerende i overensstemmelse med direktiv 92/13, kan de beroerte retssubjekter ifoelge de relevante procedurer i national ret rejse krav om erstatning for skade, der er lidt som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist.
Tredje spoergsmaal
23 Under hensyn til besvarelsen af det foerste og andet spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det tredje spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
24 De udgifter, der er afholdt af den oestrigske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Bundesvergabeamt ved kendelse af 25. november 1996, for ret:
Hverken artikel 1, stk. 1, 2 og 3, eller artikel 2, stk. 1, samt stk. 7, 8 og 9, eller de oevrige bestemmelser i Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation kan fortolkes saaledes, at de instanser, som af medlemsstaterne er oprettet til at behandle klagesager vedroerende fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, ogsaa kan behandle klager vedroerende fremgangsmaaderne for indgaaelse af offentlige kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, hvis ikke det naevnte direktiv er gennemfoert inden for den fastsatte frist. Imidlertid foelger det af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 92/13, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation. Den nationale domstol har navnlig pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter. Saafremt de nationale regler ikke kan fortolkes som vaerende i overensstemmelse med direktiv 92/13, kan de beroerte retssubjekter ifoelge de relevante procedurer i national ret rejse krav om erstatning for skade, der er lidt som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet inden for den fastsatte frist.
Full & Egal Universal Law Academy