Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
Fri udveksling af tjenesteydelser - begraensninger - national lovgivning, der henlaegger driften af spilleautomater under et offentligt organ - berettigelse - beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen
(EF-traktaten, art. 59 (efter aendring nu art. 49 EF))
Sammendrag
En national lovgivning, som tillaegger et enkelt offentligt organ enerettigheder til at drive spilleautomater paa det nationale omraade, og som derved direkte eller indirekte forhindrer de erhvervsdrivende fra andre medlemsstater i selv at stille apparater til disposition for offentligheden med henblik paa benyttelse mod vederlag, udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, selv om den finder anvendelse uden forskel.
I det omfang den omhandlede lovgivning ikke indebaerer nogen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, kan denne hindring imidlertid vaere berettiget af hensyn til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen. Selv om den naevnte lovgivning ikke forbyder brugen af spilleautomater, men henlaegger driften af dem under et autoriseret offentligt organ, er fastlaeggelsen af omfanget af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat oensker at yde paa sit omraade med hensyn til lotterier og andre pengespil, omfattet af det skoen, der tilkommer de nationale myndigheder. Det tilkommer saaledes disse at vurdere, hvorvidt det med henblik paa det forfulgte maal er noedvendigt helt eller delvis at forbyde virksomhed af denne art eller blot at begraense den og herved fastsaette mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger. Den omstaendighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning end den, en anden medlemsstat har indfoert, kan under disse omstaendigheder ikke i sig selv paavirke bedoemmelsen af, om de beslutninger, der er truffet paa omraadet, er noedvendige og forholdsmaessige. Bedoemmelsen af beslutningerne skal alene foretages under hensyn til de maal, der forfoelges af de nationale myndigheder i den paagaeldende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de oensker at sikre.
Dommens præmisser
1 Ved beslutning af 21. marts 1997, indgaaet til Domstolen den 25. marts 1997, har Vaasan hovioikeus (appelretten i Vaasa) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Domstolens dom af 24. marts 1994 (sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039, herefter »Schindler-dommen«) og af EF-traktatens artikel 30, 36, 56 og 59 (efter aendring nu artikel 28 EF, 30 EF, 46 EF og 49 EF) samt af EF-traktatens artikel 60 (nu artikel 50 EF) for at kunne vurdere, om en national lovgivning, hvorefter retten til at drive spilleautomater paa den paagaeldende medlemsstats omraade er forbeholdt et offentligt organ, er forenelig med disse bestemmelser.
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag, der verserer mellem Markku Laeaerae, det finske selskab Oy Transatlantic Software Ltd (herefter »TAS«) og det engelske selskab Cotswold Microsystems Ltd (herefter »CMS«), der er appellanter i hovedsagen, og Kihlakunnansyyttaejae (Jyvaeskylae) (distriktsanklageren i Jyvaeskylae) og Suomen valtio (den finske stat), og som vedroerer driften af spilleautomater i Finland.
De nationale bestemmelser
3 I medfoer af § 1, stk. 1, i arpajaislaki (1.9.1965/491) (lov nr. 491 af 1.9.1965 om lotterier, som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen, herefter »arpajaislaki«) maa lotterier i Finland kun ivaerksaettes efter indhentet tilladelse fra det offentlige og med henblik paa godgoerende formaal eller andre ideelle formaal, saaledes som fastsat i loven. Ifoelge § 1, stk. 2, i arpajaislaki forstaas ved lotterier i lovens forstand bl.a. spillekasinovirksomhed, drift af spilleautomater og andre spilleapparater eller afholdelse af spil, hvorved spilleren mod at betale et pengebeloeb som gevinst kan faa penge, varer eller andre goder med pengevaerdi eller spillemaerker, der kan veksles til penge, varer eller andre goder.
4 § 3 i arpajaislaki bestemmer bl.a., at staten kan give et offentligt organ tilladelse til mod vederlag at drive spilleautomater og andre spilleapparater eller drive spillekasinovirksomhed med henblik paa tilvejebringelse af midler, der er bestemt til forskellige samfundsgavnlige formaal, der opregnes i bestemmelsen. Der kan for en given periode kun meddeles én tilladelse til de omhandlede former for virksomhed.
5 En saadan tilladelse er blevet meddelt Raha-automaattiyhdistys (pengespilleautomatforening, herefter »RAY«) i henhold til § 1, stk. 3, i raha-automaattiasetus (29.12.1967/676) (bekendtgoerelse nr. 676 af 29.12.1967 om spilleautomater, som affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder). Ifoelge § 6 i denne bekendtgoerelse har RAY med henblik paa at gennemfoere foreningens formaal, som er at indsamle penge til daekning af de formaal, der naevnes i § 3 i arpajaislaki, ret til mod vederlag af drive spilleautomater og udoeve spillekasinovirksomhed samt ret til at fremstille og saelge spilleautomater og underholdningsapparater. Det praeciseres i samme bekendtgoerelses § 29 ff., hvorledes nettoprovenuet af RAY's virksomhed, som er opfoert paa statens budget, naermere skal indbetales til Social- og Sundhedsministeriet til senere fordeling mellem de organisationer og fonde, der har til formaal at tilgodese de ovennaevnte formaal.
6 § 6, stk. 1, i arpajaislaki bestemmer, at den, der uden tilladelse ivaerksaetter et lotteri, til hvis afholdelse der kraeves en offentlig tilladelse, straffes med boede eller faengsel i indtil seks maaneder. Endvidere bestemmer § 16 i afdeling 2 i rikoslaki (13.5.1932/143) (den finske straffelov, lov nr. 143 af 13.5.1932), at enhver genstand, der tilhoerer gerningsmanden til forbrydelsen eller den, paa hvis vegne eller til hvis fordel gerningsmanden har handlet, og som er blevet anvendt til at begaa forbrydelsen, eller som er blevet fremstillet eller anskaffet udelukkende med henblik paa at begaa forbrydelsen, kan konfiskeres.
Hovedsagen
7 Det fremgaar af forelaeggelsesbeslutningen, at CMS har overladt TAS - som Markku Laeaerae er direktoer for - at drive virksomhed i Finland med spilleautomater, saakaldte »AWP-apparater« af typen Golden Shot, som i henhold til bestemmelserne i kontrakten mellem de to selskaber forbliver CMS' ejendom. Disse apparater indeholder roterende tromler, paa hvilke der findes billeder af frugter. Naar tromlerne standser, enten af sig selv eller ved spillerens brug af et haandtag, og billederne tilsammen danner en kombination, der er gengivet paa gevinsttavlen, giver automaten spilleren en engangspraemie, der maksimalt kan vaere 200 FIM (for en indsats paa mellem 1 og 5 FIM).
8 Markku Laeaerae er ved Jyvaeskylaen kaeraejaeoikeus (underretten i Jyvaeskylae) som ansvarlig for TAS blevet tiltalt for at have sat disse maskiner i drift i Finland uden tilladelse. Han har med stoette af TAS og CMS, som er indtraadt i sagen, paastaaet sig frifundet for det forhold, som han er sat under tiltale for, og har til stoette herfor navnlig anfoert, at muligheden for at opnaa gevinst fra Golden Shot-spilleautomaterne ikke hovedsagelig beror paa lykketraef, men ogsaa i vaesentlig grad paa spillerens faerdighed, hvorfor disse apparater ikke kunne betegnes som lotterispil. Han har endvidere gjort gaeldende, at den finske lovgivning er i strid med faellesskabsbestemmelserne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser. Kaeraejaeoikeus, som ikke tog hans argumenter til foelge, idoemte ham en boede og bestemte, at spilleautomaterne skulle konfiskeres.
9 De tiltalte appellerede denne dom til Vaasan hovioikeus, som har besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal De Europaeiske Faellesskabers Domstols dom af 24. marts 1994 i sag C-275/92, Her Majesty's Customs and Excise mod Gerhart Schindler og Joerg Schindler, fortolkes saaledes, at den kan anses for at svare til den foreliggende sag (jf. De Europaeiske Faellesskabers Domstols dom af 6.10.1982 i sag 283/81, Srl Cilfit og Lanificio di Gavardo SpA mod Sundhedsministeriet), og at bestemmelserne i EF-traktaten i naervaerende sag foelgelig skal fortolkes paa samme maade som i den foerstnaevnte sag?
Saafremt det foerste spoergsmaal helt eller delvis besvares benaegtende, forelaegger hovioikeus foelgende yderligere spoergsmaal:
2) Omfatter EF-traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 30, 59 og 60) ogsaa spilleautomater som de i naervaerende sag omhandlede?
3) Saafremt det andet spoergsmaal besvares bekraeftende, spoerges:
a) er EF-traktatens artikel 30, 59 eller 60 eller nogen anden artikel til hinder for, at Finland begraenser udoevelse af den i sagen omhandlede spilleautomatvirksomhed i form af en eneret for Pengespilleautomatforeningen, og er det herved uden betydning, om begraensningen i henhold til loven uden forskel omfatter indenlandske og udenlandske arrangoerer af spil, og
b) er den naevnte begraensning, naar enten henses til lotteriloven eller til dennes motiver, eller i oevrigt paa noget andet grundlag, lovlig, fordi den er omfattet af de i EF-traktatens artikel 36 eller 56 eller i nogen anden artikel anfoerte hensyn, og kan det ved bedoemmelsen af dette spoergsmaal vaere af betydning, dels hvor store gevinster der kan opnaas fra spilleautomaterne, dels om muligheden for at faa gevinst herfra afhaenger af lykketraef eller af spillerens faerdighed?«
10 Med disse tre spoergsmaal, som behandles samlet, anmoder den forelaeggende ret Domstolen om at fastslaa, hvorvidt traktatens artikel 30, 59 og 60 i lyset af Schindler-dommen skal fortolkes saaledes, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, som tillaegger et enkelt offentligt organ enerettigheder til at drive spilleautomater, saaledes som det er tilfaeldet efter den finske lovgivning, naar henses til de almene hensyn, som begrunder den.
11 Markku Laeaerae, TAS og CMS har gjort gaeldende, at driften af de i hovedsagen omhandlede spilleautomater navnlig paa grund af den beskedne stoerrelse af indsatserne og praemierne samt henset til automaternes hovedformaal, som er at tilbyde underholdning, hvor spillerens faerdighed har betydning, er helt forskellig fra afholdelsen af store lotterier, som Schindler-dommen drejede sig om. Ifoelge disse parter er den eneret, der er tildelt RAY, i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser og med konkurrencebestemmelserne, foerst og fremmest fordi de formaal af almen interesse, der anfoeres som begrundelse for den, i realiteten ikke soeges opnaaet og kunne naas ved mindre restriktive foranstaltninger, som f.eks. bestemmelser, hvorved de erhvervsdrivende underkastes den fornoedne regulering.
12 Den finske, den belgiske, den tyske, den spanske, den irske, den luxembourgske, den nederlandske, den oestrigske, den portugisiske og den svenske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen har derimod anfoert, at traktatens bestemmelser ikke er til hinder for en lovgivning, der giver enerettigheder til drift af spilleautomater, saasom den finske lovgivning, saafremt den er begrundet med tilsvarende betragtninger som dem, Domstolen anerkendte i Schindler-dommen. Efter alle disse regeringers opfattelse er de i hovedsagen omhandlede spil, som giver mulighed for mod betaling at vinde pengepraemier, pengespil, der maa sidestilles med de lotterier, med hensyn til hvilke Domstolen har fastslaaet, at det tilkommer medlemsstaterne - under hensyntagen til deres socialt og kulturelt betingede saeregenheder - at vurdere, om det er noedvendigt at begraense eller ligefrem forbyde saadan virksomhed af hensyn til beskyttelsen af samfundsordenen.
13 Det bemaerkes, at Domstolen i Schindler-dommens praemis 60 har understreget de moralske, religioese og kulturelle betaenkeligheder, der knytter sig til saavel lotterier som andre spil om penge i alle medlemsstater. De nationale lovgivninger foelger generelt den politik at begraense eller endog forbyde spil om penge og at forhindre, at de er en kilde til personlig indtjening. Domstolen bemaerkede endvidere, at i betragtning af de betydelige summer, lotterier giver mulighed for at indsamle, og de store gevinster, de kan give deltagerne, saerlig naar de arrangeres i stoerre maalestok, indebaerer de en stor risiko for forbrydelser og bedrageri. Derudover udgoer de en fristelse til at give penge ud paa en maade, der kan faa socialt skadelige konsekvenser for den enkelte. Endelig bemaerkede Domstolen, at det, selv om dette hensyn ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse, ikke er uden betydning, at lotterier i vaesentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgoerende eller almennyttigt arbejde af social, forsorgsmaessig, sportslig eller kulturel art.
14 Som det fremgaar af samme doms praemis 61, udtalte Domstolen, at disse saerlige forhold begrunder, at der tilkommer de nationale myndigheder et skoen, der omfatter fastsaettelsen af de fornoedne forskrifter til beskyttelse af deltagerne i spillet og mere generelt, under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og kulturelt betingede saeregenheder, til beskyttelsen af samfundsordenen, baade for saa vidt angaar de naermere bestemmelser om tilrettelaeggelsen af lotterierne samt omfanget af indsatserne og anvendelsen af det udbytte, de afkaster. Det tilkommer dem saaledes ikke alene at afgoere, om det er noedvendigt at begraense lotterier, men ogsaa om de skal forbydes, under forudsaetning af, at saadanne begraensninger ikke er diskriminerende.
15 Selv om Schindler-dommen vedroerer tilrettelaeggelsen af lotterier, goer disse hensyn sig ogsaa gaeldende for de andre spil om penge, der har lignende egenskaber, hvilket i oevrigt fremgaar af selve ordlyden af den naevnte doms praemis 60.
16 I dom af 26. juni 1997 (sag C-368/95, Familiapress, Sml. I, s. 3689) udtalte Domstolen ganske vist, at visse spil ikke kunne sidestilles med lotterier med de saerlige kendetegn, som blev undersoegt i Schindler-dommen. Der var imidlertid tale om praemiekonkurrencer, som blev tilbudt i ugeblade i form af kryds- og tvaersopgaver eller gaettekonkurrencer, og som efter lodtraekning gav nogle af laeserne, der havde svaret rigtigt, mulighed for at vinde praemier. Som Domstolen navnlig anfoerte i den naevnte doms praemis 23, er saadanne spil - som udelukkende arrangeres i mindre maalestok og med smaa indsatser - ikke en separat erhvervsaktivitet, men blot én bestanddel blandt andre i et blads redaktionelle indhold.
17 I den foreliggende sag fremgaar det derimod af de oplysninger, der er meddelt af den forelaeggende ret, at der er tale om et spil, der er baseret paa lykketraef, og at de i hovedsagen omhandlede apparater mod en betaling, som specielt finder sted med henblik paa at bruge dem, giver en udsigt til at vinde et pengebeloeb. Den forholdsvis beskedne stoerrelse af indsatserne og af praemierne, som appellanterne i hovedsagen har henvist til, udelukker paa ingen maade - saaledes som det er fremhaevet af flertallet af de regeringer, der har afgivet indlaeg i denne sag - at saadanne apparater goer det muligt at indsamle betydelige beloeb, navnlig paa grund af antallet af potentielle spillere og den tilboejelighed til at gentage spillet et stort antal gange, som de fleste af dem vil have, fordi spillet varer kort tid og gentager sig selv.
18 Spil, der indebaerer anvendelse mod vederlag af spilleautomater som dem, der er omhandlet i hovedsagen, maa herefter anses for spil om penge, der kan sammenlignes med de i Schindler-dommen omhandlede lotterier.
19 Den foreliggende sag adskiller sig imidlertid fra Schindler-sagen i flere henseender.
20 For det foerste vedroerer den lotterivirksomhed, der var omhandlet i Schindler-dommen, ikke »varer«, der som saadanne er omfattet af traktatens artikel 30, men maa betragtes som virksomhed vedroerende »tjenesteydelser« i EF-traktatens forstand (Schindler-dommen, praemis 24 og 25). Spilleautomater er derimod i sig selv goder, der kan henhoere under traktatens artikel 30.
21 Endvidere bemaerkes, at mens den i Schindler-dommen omhandlede nationale lovgivning med de i loven fastsatte undtagelser forboed afholdelse af lotterier paa den paagaeldende medlemsstats omraade, forbyder den i naervaerende sag omhandlede lovgivning ikke brugen af spilleautomater, men henlaegger driften af dem til et offentligt organ, der har en tilladelse fra myndighederne (herefter »det autoriserede offentlige organ«).
22 Endelig bemaerkes, at saaledes som det er blevet anfoert i nogle af de for Domstolen afgivne indlaeg, kan andre bestemmelser i traktaten, som f.eks. bestemmelserne om etableringsretten eller konkurrencebestemmelserne, taenkes at finde anvendelse paa en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
23 Hvad dette sidste punkt angaar har den forelaeggende ret imidlertid blot i forbindelse med omtalen af traktatens artikel 30, 36, 59 og 60, som findes i det tredje spoergsmaal, tilfoejet en henvisning til »nogen anden artikel [i traktaten]«, uden nogen yderligere angivelse herom, hverken i forelaeggelsesbeslutningens praemisser eller konklusion, og Domstolen er foelgelig ikke i stand til at tage stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt andre bestemmelser i traktaten end bestemmelserne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
24 Hvad for det foerste angaar traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser bemaerkes, at disse, saaledes som det er anfoert i denne doms praemis 20, kan finde anvendelse paa spilleautomater, som er goder, der kan vaere genstand for indfoersel eller udfoersel. Saadanne apparater er ganske vist bestemt til at blive stillet til raadighed for offentligheden, saaledes at de kan blive brugt mod vederlag. Som generaladvokaten imidlertid har anfoert i punkt 19 i forslaget til afgoerelse, er den omstaendighed, at en indfoert vare er bestemt til at levere en tjenesteydelse, ikke i sig selv tilstraekkelig til, at reglerne om de frie varebevaegelser ikke finder anvendelse paa den (jf. i denne retning dom af 23.10.1997, sag C-158/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5789, praemis 15-20).
25 Det bemaerkes, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er egnet til at hindre de frie varebevaegelser, i det omfang det autoriserede offentlige organ efter loven er den eneste, der kan drive spilleautomater, som er bestemt til at blive brugt mod vederlag, og i det omfang dette organ har retten til selv at fremstille saadanne apparater.
26 I mangel af tilstraekkelige oplysninger om de faktiske virkninger af den omtvistede lovgivning paa importen af spilleautomater er Domstolen imidlertid ikke under naervaerende sag i stand til at tage stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt traktatens artikel 30 er til hinder for anvendelsen af en saadan lovgivning.
27 Hvad for det andet angaar traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser bemaerkes, at disse, saaledes som Domstolen har udtalt i Schindler-dommen vedroerende afholdelse af lotterier, finder anvendelse paa en virksomhed, som bestaar i at give brugerne lejlighed til mod vederlag at deltage i et spil om penge. Foelgelig er en saadan virksomhed omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 59, saafremt blot en af tjenesteyderne er hjemmehoerende i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen tilbydes.
28 Som den forelaeggende ret har anfoert, indebaerer en national lovgivning om spilleautomater som den finske lovgivning, idet den forbyder enhver anden end det autoriserede offentlige organ at drive saadanne apparater, ingen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og finder anvendelse uden forskel paa de erhvervsdrivende, der maatte vaere involveret i en saadan virksomhed, hvad enten de er etableret i Finland eller i en anden medlemsstat.
29 En saadan lovgivning udgoer imidlertid en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den direkte eller indirekte forhindrer de erhvervsdrivende fra andre medlemsstater i selv at stille apparater til disposition for offentligheden med henblik paa benyttelse mod vederlag.
30 Det skal herefter undersoeges, om dette indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser kan vaere lovligt med hjemmel i traktatens udtrykkelige undtagelsesbestemmelser eller i overensstemmelse med Domstolens praksis kan vaere begrundet i tvingende almene hensyn.
31 Det fremgaar i denne forbindelse af EF-traktatens artikel 55 (nu artikel 45 EF) og traktatens artikel 56, der finder anvendelse paa omraadet i medfoer af EF-traktatens artikel 66 (nu artikel 55 EF), at begraensninger, der er begrundet med varig eller lejlighedsvis udoevelse af offentlig myndighed eller i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, er lovlige. Det fremgaar endvidere af Domstolens praksis (jf. i denne retning dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, praemis 13, 14 og 15), at hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser, der foelger af nationale foranstaltninger, som finder anvendelse uden forskel, kun kan tillades, saafremt disse foranstaltninger er begrundet i tvingende almene hensyn, saafremt de er egnede til at naa det maal, der forfoelges med foranstaltningerne, og saafremt de ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at naa det.
32 Ifoelge oplysningerne i forelaeggelsesbeslutningen og i den finske regerings indlaeg hviler den i hovedsagen omhandlede lovgivning paa et oenske om at begraense udnyttelsen af menneskers spillelidenskab, at undgaa de risici for forbrydelser og svig, der opstaar i forbindelse med de hertil knyttede aktiviteter, samt oensket om kun at tillade disse i det oejemed at indsamle midler til velgoerende arbejde eller til stoette for almennyttige formaal.
33 Som Domstolen har udtalt i praemis 58 i Schindler-dommen, skal disse hensyn bedoemmes samlet. De vedroerer beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen - mere generelt af forbrugerne - samt beskyttelsen af samfundsordenen, og disse maal er ifoelge Domstolens praksis blandt dem, der kan betragtes som tvingende almene hensyn (jf. dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael m.fl., Sml. s. 35, praemis 28, af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663, praemis 20, og af 24.10.1978, sag 15/78, Société générale alsacienne de banque, Sml. s. 1971, praemis 5). Som anfoert ovenfor i praemis 31, kraeves det yderligere, at de foranstaltninger, der er begrundet med saadanne hensyn, skal vaere egnede til at naa de maal, der forfoelges, og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at naa dem.
34 Som anfoert ovenfor i praemis 21, adskiller den finske lovgivning sig navnlig fra den i Schindler-dommen omhandlede lovgivning derved, at den ikke forbyder brugen af spilleautomater, men henlaegger driften af dem under et autoriseret offentligt organ.
35 Fastlaeggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat oensker at yde paa sit omraade med hensyn til lotterier og andre pengespil, er omfattet af det skoen, som ifoelge Domstolen tilkommer de nationale myndigheder, jf. praemis 61 i Schindler-dommen. Det tilkommer saaledes disse at vurdere, hvorvidt det med henblik paa det forfulgte maal er noedvendigt helt eller delvis at forbyde virksomhed af denne art eller blot at begraense den og herved fastsaette mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger.
36 Den omstaendighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning end den, en anden medlemsstat har indfoert, kan under disse omstaendigheder ikke i sig selv paavirke bedoemmelsen af, om de bestemmelser, der er fastsat paa omraadet, er noedvendige og forholdsmaessige. Bedoemmelsen af bestemmelserne skal alene foretages under hensyn til de maal, der forfoelges af de nationale myndigheder i den paagaeldende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de oensker at sikre.
37 Den omstaendighed, at de omhandlede spil ikke er fuldstaendig forbudt, er - i modsaetning til hvad appellanterne i hovedsagen har gjort gaeldende - ikke tilstraekkelig til at bevise, at den nationale lovgivning i virkeligheden ikke har til formaal at naa de almennyttige maal, som den angiveligt forfoelger, og som skal bedoemmes samlet. En tilladelse i begraenset omfang til disse spil inden for rammerne af en eneret, som frembyder den fordel at lede spillelysten og udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner, at forhindre risikoen for, at en saadan udnyttelse sker i svigagtigt og kriminelt oejemed og at sikre, at det herved fremkomne provenu anvendes til almennyttige formaal, indgaar ogsaa i bestraebelserne paa at naa disse maal.
38 Det samme gaelder den omstaendighed, at de forskellige etablissementer, hvor spilleautomaterne er anbragt, modtager en del af de indsamlede indtaegter fra det autoriserede offentlige organ.
39 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt det for at naa disse maal ville vaere bedre, at der, i stedet for at det autoriserede offentlige organ tildeles en eneret til udnyttelse, vedtages bestemmelser, hvorved de paagaeldende erhvervsdrivende underkastes den fornoedne regulering, bemaerkes, at det henhoerer under medlemsstaternes skoen, dog med det forbehold, at det trufne valg ikke forekommer uforholdsmaessigt i forhold til det forfulgte maal.
40 Vedroerende dette punkt fremgaar det naermere af bekendtgoerelsen om spilleautomater, at RAY, som er det eneste organ, der har tilladelse til at drive disse automater, er en offentligretlig forening, hvis virksomhed udoeves under statens tilsyn, og som, saaledes som det er anfoert ovenfor i praemis 5, til staten skal indbetale det nettoprovenu, der fremkommer til fordeling som resultat af driften af spilleautomaterne.
41 Selv om de beloeb, staten saaledes oppebaerer til anvendelse til almennyttige formaal, ogsaa kunne tilvejebringes paa andre maader, som f.eks. ved beskatning af den virksomhed, der udoeves af de forskellige erhvervsdrivende, der maatte faa tilladelse til at udoeve den inden for rammerne af bestemmelser, der ikke er baseret paa eneret, er den forpligtelse, som paahviler det autoriserede offentlige organ, til at indbetale sit driftsudbytte, en klart mere effektiv foranstaltning til paa baggrund af risikoen for kriminelle forhold og svig at sikre, at gevinsten ved saadan virksomhed er snaevert begraenset.
42 Herefter ses det ikke, at bestemmelserne i den finske lovgivning om drift af spilleautomater, for saa vidt som de tildeler et enkelt offentligt organ enerettigheder, og i det omfang de herved paavirker den frie udveksling af tjenesteydelser, er uforholdsmaessige i forhold til de maal, lovgivningen forfoelger.
43 Den forelaeggende rets spoergsmaal skal derfor besvares med, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke er til hinder for en national lovgivning, som tillaegger et enkelt offentligt organ enerettigheder til at drive spilleautomater, saaledes som det er tilfaeldet efter den finske lovgivning, naar henses til de almene hensyn, som begrunder den.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
44 De udgifter, der er afholdt af den finske, den belgiske, den tyske, den spanske, den irske, den luxembourgske, den nederlandske, den oestrigske, den portugisiske og den svenske regering samt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Vaasan hovioikeus ved beslutning af 21. marts 1997, for ret:
Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser er ikke til hinder for en national lovgivning, som tillaegger et enkelt offentligt organ enerettigheder til at drive spilleautomater, saaledes som det er tilfaeldet efter den finske lovgivning, naar henses til de almene hensyn, som begrunder den.
Full & Egal Universal Law Academy