Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Rechtsangleichung - Beschränkung des Inverkehrbringens und der Verwendung gefährlicher Stoffe und Zubereitungen - Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 91/173 - Grenzwert für die Konzentration von Pentachlorphenol - Anwendbarkeit auf Erzeugnisse, die mit aus Pentachlorphenol hergestellten Stoffen oder Zubereitungen behandelt worden sind - Ausschluß
(Richtlinie 76/769 des Rates in der Fassung der Richtlinie 91/173)
Leitsätze
Der Grenzwert, der in Nummer 23 Absatz 1 des Anhangs I der Richtlinie 76/769 für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen in der Fassung der Richtlinie 91/173 festgesetzt worden ist, gilt für Pentachlorphenol, seine Salze und Ester sowie für die aus diesen Stoffen hergestellten Zubereitungen, nicht aber für die mit diesen Stoffen oder Zubereitungen behandelten Erzeugnisse. Für die letztgenannten können die Mitgliedstaaten somit grundsätzlich weiterhin eigenständige Grenzwerte festsetzen.
Entscheidungsgründe
1 Das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg hat mit Beschluß vom 13. März 1997, beim Gerichtshof eingegangen am 28. März 1997, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag vier Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (ABl. L 262, S. 201) in der Fassung der Richtlinie 91/173/EWG des Rates vom 21. März 1991 (ABl. L 85, S. 34) und des Artikels 100a Absatz 4 EG-Vertrag zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen Willi Burstein (Kläger) und dem Gewerbeaufsichtsamt Regensburg wegen Aufhebung eines Bescheides dieses Amtes, der die Beseitigung von Sonderabfall betrifft.
Rechtlicher Rahmen
3 Artikel 1 Absätze 1 und 3 der Richtlinie 76/769 bestimmt:
"(1) Unbeschadet anderer einschlägiger Gemeinschaftsvorschriften betrifft diese Richtlinie Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung der im Anhang aufgeführten gefährlichen Stoffe und Zubereitungen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft.
...
(3) Im Sinne dieser Richtlinie sind:
a) Stoffe:
chemische Elemente und deren Verbindungen, wie sie natürlich vorkommen oder in der Produktion anfallen;
b) Zubereitungen:
Gemenge, Gemische und Lösungen, die aus zwei oder mehreren Stoffen bestehen."
4 Artikel 2 der Richtlinie 76/769 lautet:
"Die Mitgliedstaaten treffen alle zweckdienlichen Maßnahmen, damit die im Anhang aufgeführten gefährlichen Stoffe und Zubereitungen nur unter den dort angegebenen Bedingungen in den Verkehr gebracht oder verwendet werden. Diese Beschränkungen gelten nicht für das Inverkehrbringen oder die Verwendung zu Forschungs-, Entwicklungs- und Analysezwecken."
5 Im Anhang der Richtlinie 76/769 war in der ursprünglichen Fassung Pentachlorphenol (nachstehend: PCP) nicht aufgeführt.
6 Am 17. Dezember 1989 erließ die Bundesrepublik Deutschland die Pentachlorphenolverbotsverordnung (BGBl. 1989, S. 2235, nachstehend: PCP-Verordnung). Gemäß ihrem § 1 Absatz 1 gilt diese Verordnung für Pentachlorphenol, Pentachlorphenolnatrium, die übrigen Pentachlorphenolsalze und -verbindungen, Zubereitungen, die insgesamt mehr als 0,01 % dieser Stoffe enthalten, sowie für Erzeugnisse, die infolge einer Behandlung mit Zubereitungen diese Stoffe in einer Konzentration von mehr als 5 mg/kg (ppm) enthalten. Gemäß § 2 Absatz 1 der PCP-Verordnung ist es verboten, die in § 1 Absatz 1 genannten Stoffe gewerbsmässig, im Rahmen sonstiger wirtschaftlicher Unternehmungen oder sonst unter Beschäftigung von Arbeitnehmern herzustellen, in den Verkehr zu bringen oder zu verwenden.
7 Am 21. März 1991 erließ der Rat auf der Grundlage des Artikels 100a des Vertrages die Richtlinie 91/173, die die Richtlinie 76/769 durch die Aufnahme einer Regelung über PCP geändert hat.
8 Artikel 1 der Richtlinie 91/173 bestimmt:
"In Anhang I der Richtlinie 76/769/EWG wird der nachstehende Punkt angefügt:
$23. Pentachlorphenol (CAS Nr. 87-86-5) und seine Salze und Ester
Nicht zugelassen in einer Konzentration von 0,1 % Masse oder mehr in den in den Verkehr gebrachten Stoffen und Zubereitungen.
Als Ausnahmeregelung gilt diese Bestimmung nicht für Stoffe und Zubereitungen, die dazu bestimmt sind, in industriellen Verfahren, bei denen Pentachlorphenol (PCP)-Emissionen und/oder -Ableitungen nicht in höheren als den nach den bestehenden Rechtsvorschriften zulässigen Mengen entstehen können, eingesetzt zu werden:
a) zur Behandlung von Holz.
Jedoch darf behandeltes Holz nicht verwendet werden:
- innerhalb von Gebäuden, ob zu dekorativen oder anderen Zwecken, unabhängig von der Zweckbestimmung dieser Gebäude (Wohnung, Arbeit, Freizeitgestaltung);
- für die Anfertigung von Behältern für Anbauzwecke und deren etwaige Wiederaufarbeitung und für die Anfertigung von Verpackungen bzw. Materialien, die mit Roh-, Zwischen- und/oder Enderzeugnissen für die menschliche und/oder tierische Ernährung in Berührung kommen bzw. diese kontaminieren können, sowie deren etwaige Wiederaufarbeitung;
b) für die Imprägnierung von Fasern und schweren Textilien ...
c) als Synthesewirkstoffe und/oder als Wirkstoffe für Überführungen in industriellen Verfahren;
d) als besondere Ausnahmeregelung ...
...
Auf jeden Fall
a) muß das im Rahmen der vorgenannten Ausnahmeregelungen zum Einsatz gelangende Pentachlorphenol, das in Reinform oder als Bestandteil von Zubereitungen verwendet wird, einen Gesamtgehalt an Hexachlordibenzoparadioxin (H6CDD) von weniger als 4 ppm (parts per million) aufweisen;
...
Diese Bestimmung gilt nicht für Abfall, der Gegenstand der Richtlinien 75/442/EWG und 78/319/EWG ist.`"
9 Nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 91/173 mussten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um dieser Richtlinie vor dem 1. Juli 1992 nachzukommen.
10 Die vierte und die fünfte Begründungserwägung der Richtlinie 91/173 lauten:
"Die Kommission wird ein koordiniertes Gemeinschaftskonzept für das Inverkehrbringen und die Verwendung chemischer Erzeugnisse, die als Holzschutzmittel zum Einsatz gelangen, entwickeln; dieses Konzept wird sich auf Informationen, die die Mitgliedstaaten der Kommission liefern, und insbesondere auf eine Bewertung der Risiken für Mensch und Umwelt stützen und zugleich den von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschiedenen Problemen des Holzschutzes Rechnung tragen.
In Anbetracht des gegenwärtigen Stands des Gemeinschaftsrechts bleibt der Erlaß strengerer Beschränkungen bei der Verwendung der Stoffe und Zubereitungen am Arbeitsplatz durch die Mitgliedstaaten von dieser Richtlinie unberührt."
11 Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages bestimmt:
"Hält es ein Mitgliedstaat, wenn der Rat mit qualifizierter Mehrheit eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen hat, für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen anzuwenden, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 36 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen der Kommission mit.
Die Kommission bestätigt die betreffenden Bestimmungen, nachdem sie sich vergewissert hat, daß sie kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
..."
12 Am 2. August 1991 teilte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission gemäß dieser Bestimmung ihre Entscheidung mit, anstelle der Richtlinie 91/173 weiterhin die PCP-Verordnung anzuwenden.
13 Mit Entscheidung vom 2. Dezember 1992 bestätigte die Kommission gemäß Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages die PCP-Verordnung (Mitteilung der Kommission, ABl. C 334, S. 8).
14 Der Gerichtshof erklärte mit Urteil vom 17. Mai 1994 in der Rechtssache C-41/93 (Frankreich/Kommission, Slg. 1994, I-1829) diese Entscheidung der Kommission für nichtig, da sie der in Artikel 190 des Vertrages vorgeschriebenen Begründungspflicht nicht genügte.
15 Mit Schreiben vom 18. Mai 1994 bekräftigte die Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Kommission ihre Absicht, die PCP-Verordnung weiterhin anzuwenden.
16 Mit Entscheidung 94/783/EG vom 14. September 1994 über das von Deutschland gemeldete Verbot von Pentachlorphenol (ABl. L 316, S. 43) bestätigte die Kommission erneut die PCP-Verordnung.
Zum Sachverhalt
17 Mit Bescheid vom 17. Dezember 1992 forderte das Gewerbeaufsichtsamt Regensburg den Kläger auf, ungefähr 120 000 auf seinem Grundstück lagernde und zum Weiterverkauf bestimmte Munitionskisten, die aus alten Beständen der amerikanischen Streitkräfte bzw. der Nationalen Volksarmee stammten, als Sonderabfall beseitigen zu lassen, da sie als mit PCP behandelte Erzeugnisse den Grenzwert nach der PCP-Verordnung von 5 mg/kg überschritten.
18 Der Kläger erhob gegen diesen Bescheid Klage beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg und berief sich namentlich auf die Unvereinbarkeit dieses Bescheides mit der Richtlinie 91/173.
19 Aufgrund von Zweifeln hinsichtlich der Auslegung dieser Richtlinie hat das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist die Richtlinie 91/173/EWG des Rates vom 21. März 1991 dahin gehend auszulegen, daß die Mitgliedstaaten nur hinsichtlich des Verbotes der Zulassung von Pentachlorphenol und seiner Ester und Salze in Konzentrationen von 0,1 % Masse oder mehr in den in den Verkehr gebrachten Stoffen und Zubereitungen gebunden sind, dagegen für Erzeugnisse, die mit Pentachlorphenol behandelt sind, eigenständige Grenzwerte festsetzen können?
2. Soweit Frage 1 verneint wird:
Verbietet die unter 1 genannte Richtlinie, ein bereits vor ihrem Erlaß geltendes strengeres nationales Recht anzuwenden, bis eine Entscheidung der Kommission gemäß Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag ergeht?
3. Soweit Frage 2 bejaht wird:
Kann diese nationale Norm dann ab dem Zeitpunkt Anwendung finden, in dem sie durch die Kommission bestätigt wurde, auch wenn diese Entscheidung später vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften angegriffen wird und infolgedessen für nichtig erklärt wird?
Macht es einen Unterschied, wenn die Entscheidung der Kommission nur aus formalen Gründen aufgehoben und später wieder erteilt wird? Kommt dieser späteren Entscheidung der Kommission Rückwirkung zu?
4. Soweit Frage 3 verneint wird:
Kann die unter 1 genannte Richtlinie im Mitgliedstaat als unmittelbar verbindliches Recht angewandt werden, bis endgültig über die Anwendbarkeit des nationalen Rechts entschieden ist?
Zur ersten Frage
20 Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Grenzwert, der in der durch Artikel 1 der Richtlinie 91/173 eingeführten Nummer 23 Absatz 1 des Anhangs I der Richtlinie 76/769 festgesetzt worden ist, nur für PCP, seine Salze und Ester sowie für die aus diesen Stoffen hergestellten Zubereitungen oder auch für Erzeugnisse gilt, die mit diesen Stoffen oder Zubereitungen behandelt worden sind.
21 Nach Ansicht des Klägers des Ausgangsverfahrens treffen die Richtlinien 76/769 und 91/173 keine Unterscheidung zwischen den Begriffen "Stoffe" und "Zubereitungen" auf der einen und dem Begriff der mit diesen behandelten Erzeugnisse auf der anderen Seite. Die Stoffe und Zubereitungen seien in Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 76/769 so weit definiert, daß sie auch die mit den betreffenden Stoffen oder Zubereitungen behandelten Erzeugnisse umfassten. Ausserdem enthalte Nummer 23 Absatz 2 Buchstabe a ein Verbot der Verwendung von Holz, das mit PCP behandelt worden sei. Schließlich beträfen mehrere andere Richtlinien zur Änderung der Richtlinie 76/769 sowohl die gefährlichen Stoffe oder Zubereitungen selbst als auch die mit diesen Stoffen oder Zubereitungen behandelten Erzeugnisse.
22 Die Richtlinie 76/769 betrifft nach ihrem Artikel 1 Absatz 1 Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung der in ihrem Anhang aufgeführten gefährlichen Stoffe und Zubereitungen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft.
23 Nach Artikel 1 Absatz 3 Buchstaben a und b der Richtlinie 76/769 sind im Sinne dieser Richtlinie "Stoffe": "chemische Elemente und deren Verbindungen, wie sie natürlich vorkommen oder in der Produktion anfallen", und "Zubereitungen": "Gemenge, Gemische und Lösungen, die aus zwei oder mehreren Stoffen bestehen".
24 Somit gelten in Ermangelung anderslautender Vorschriften die durch die Richtlinie 76/769 eingeführten Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung der im Anhang aufgeführten gefährlichen Stoffe und Zubereitungen in den Mitgliedstaaten nicht für Erzeugnisse, die mit solchen Stoffen oder Zubereitungen behandelt worden sind.
25 Diese Auslegung wird durch Nummer 23 Absatz 1 des Anhangs I der Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 91/173 bestätigt, wonach PCP (CAS Nr. 87-86-5), seine Salze und Ester in einer Konzentration von 0,1 % Masse oder mehr in den in den Verkehr gebrachten Stoffen und Zubereitungen nicht zugelassen sind.
26 Gegen diese Auslegung kann der Kläger des Ausgangsverfahrens nicht einwenden, Nummer 23 Absatz 2 Buchstabe a des Anhangs I der Richtlinie 76/769 in ihrer geänderten Fassung enthalte ein Verbot der Verwendung von Holz, das mit PCP behandelt worden sei.
27 Schon aus dem Wortlaut der Nummer 23 ergibt sich nämlich, daß das Verbot, mit PCP behandeltes Holz in den in Absatz 2 Buchstabe a erster und zweiter Gedankenstrich genannten Fällen zu verwenden, eine Ausnahme von der Ausnahmeregelung der Nummer 23 Absatz 2 für die Stoffe und Zubereitungen ist, die dazu bestimmt sind, in industriellen Verfahren eingesetzt zu werden. Im Rahmen dieser Ausnahmeregelung ist es verboten, mit PCP behandeltes Holz in einer höheren als der zulässigen Menge für bestimmte als besonders gefährlich angesehene Zwecke zu verwenden.
28 Im übrigen wird die Kommission nach der vierten Begründungserwägung der Richtlinie 91/173 ein koordiniertes Gemeinschaftskonzept für das Inverkehrbringen und die Verwendung chemischer Erzeugnisse, die als Holzschutzmittel zum Einsatz gelangen, entwickeln. Wie der Generalanwalt in Nummer 13 seiner Schlussanträge festgestellt hat, folgt daraus, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber nur bestimmte Anwendungsbereiche von Holz regeln wollte, bezueglich einer allgemeinen Regelung aber auf die Zukunft verwiesen hat.
29 Somit erweitert Nummer 23 Absatz 2 Buchstabe a des Anhangs I der Richtlinie 76/769 in der geänderten Fassung den Anwendungsbereich des in Nummer 23 Absatz 1 vorgesehenen Verbotes nicht auf Erzeugnisse, die mit den dort genannten Stoffen oder Zubereitungen behandelt worden sind.
30 Bezueglich der vom Kläger des Ausgangsverfahrens angeführten Änderungsrichtlinien genügt die Feststellung, daß sie, wie die Kommission ausgeführt hat, nur aufgrund ausdrücklicher Bestimmungen für Erzeugnisse gelten, die mit den im Anhang I der Richtlinie 76/769 aufgeführten gefährlichen Stoffen oder Zubereitungen behandelt worden sind.
31 Nach alledem gilt Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 91/173 nicht für Erzeugnisse, die mit PCP, seinen Salzen oder Estern oder mit einer aus diesem Stoff hergestellten Zubereitung behandelt worden sind, so daß die Mitgliedstaaten für diese Erzeugnisse grundsätzlich weiterhin eigenständige Grenzwerte festsetzen können.
32 Somit ist auf die erste Frage zu antworten, daß der Grenzwert, der in Nummer 23 Absatz 1 des Anhangs I der Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 91/173 festgesetzt worden ist, für PCP, seine Salze und Ester sowie für die aus diesen Stoffen hergestellten Zubereitungen, nicht aber für Erzeugnisse gilt, die mit diesen Stoffen oder Zubereitungen behandelt worden sind.
Zur zweiten, dritten und vierten Frage
33 Angesichts der Antwort auf die erste Frage erübrigt sich eine Beantwortung der zweiten, dritten und vierten Frage.
Kostenentscheidung
Kosten
34 Die Auslagen der dänischen, französischen, niederländischen, österreichischen, finnischen und schwedischen Regierung sowie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
auf die ihm vom Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg mit Beschluß vom 13. März 1997 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
Der Grenzwert, der in Nummer 23 Absatz 1 des Anhangs I der Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen in der Fassung der Richtlinie 91/173/EWG des Rates vom 21. März 1991 festgesetzt worden ist, gilt für PCP, seine Salze und Ester sowie für die aus diesen Stoffen hergestellten Zubereitungen, nicht aber für die mit diesen Stoffen oder Zubereitungen behandelten Erzeugnisse.
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