Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Medio ambiente - Contaminación de las aguas - Directiva 76/464/CEE - Obligación de establecer programas específicos para reducir la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas - Alcance - Necesidad de establecer programas y de fijar objetivos de calidad
(Directiva 76/464/CEE del Consejo, arts. 6 y 7, y Anexo, listas I y II)
2 Medio ambiente - Contaminación de las aguas - Directiva 76/464/CEE - Obligación de establecer programas específicos para reducir la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas - Concepto de programa
(Directiva 76/464/CEE del Consejo, art. 7)
3 Medio ambiente - Contaminación de las aguas - Directiva 76/464/CEE - Obligación de establecer programas específicos para reducir la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas - Aguas afectadas - Concepto
(Directiva 76/464/CEE del Consejo, art.7, ap. 1)
Índice
1 Las sustancias incluidas en la lista I de la Directiva 76/464, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, para las que el Consejo no ha adoptado aún valores límite de emisión, como lo prevé el artículo 6 de la Directiva, deben considerarse provisionalmente como sustancias comprendidas en la lista II, cuyo régimen se halla previsto en el artículo 7 de la Directiva. Esta disposición exige a los Estados miembros, en particular, que establezcan programas que incluyan objetivos de calidad para las aguas, de una parte, y que supediten cualquier vertido de las sustancias comprendidas en la lista II a una autorización previa en la que se señalen las normas de emisión calculadas en función de los citados objetivos de calidad, de otra.
De ello se deduce que la fijación por un Estado miembro de valores límite de emisión para las sustancias incluidas en la lista II de la Directiva no puede bastar, por sí sola, para dispensarle de establecer los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva.
El hecho de que un Estado miembro no haya establecido tales programas puede comprometer el examen comparativo de los distintos regímenes de protección de las aguas en los Estados miembros con vistas a su armonización y, por lo tanto, impedir la plena aplicación de la Directiva.
Por lo que atañe a la necesidad de respetar los objetivos de calidad, si bien el artículo 6 de la Directiva, en su apartado 2, obliga al Consejo a fijar tales objetivos para las sustancias de la lista I, el artículo 7, apartado 3, impone la misma obligación a los Estados miembros para las sustancias de la lista II. Por consiguiente, el legislador comunitario atribuye especial importancia a la fijación de objetivos de calidad para el conjunto de las sustancias contempladas en la Directiva.
En consecuencia, habida cuenta de la necesidad de establecer programas y de fijar objetivos de calidad, el hecho de que el resultado pretendido por la Directiva pueda conseguirse mediante la mejora de la calidad de las aguas no dispensa a un Estado miembro de su obligación de adoptar las medidas previstas en el artículo 7 de la Directiva.
2 Los programas que los Estados miembros están obligados a establecer con arreglo al artículo 7 de la Directiva 76/464 deben ser específicos, es decir, que deben constituir un enfoque global y coherente, que tenga el carácter de una planificación concreta y articulada que abarque la totalidad del territorio nacional y que se refiera a la reducción de la contaminación causada por todas las sustancias de la lista II pertinentes en el contexto nacional de cada Estado miembro, en relación con los objetivos de calidad de las aguas receptoras fijados en los mismos programas.
Por consiguiente, no pueden considerarse como programas en el sentido del artículo 7 de la Directiva ni como una normativa general ni tampoco como medidas puntuales adoptadas por un Estado miembro, que aunque consten de una vasta serie de normas encaminadas a la protección de las aguas, no fijan, sin embargo, objetivos de calidad relativos a tal o cual curso de agua o lago.
3 Dado que los programas contemplados en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 76/464 tienen como finalidad la reducción de la contaminación de las aguas, la obligación de establecer tales programas es extensiva a las aguas afectadas por vertidos de sustancias o de energía incluidos en la definición del término «contaminación», del artículo 1, apartado 2, letra e), de la Directiva.
De ello se desprende que la Directiva supedita la obligación de los Estados miembros, de establecer programas que incluyan objetivos de calidad, no al reconocimiento de una contaminación efectiva de las aguas causada por las sustancias de la lista II, cuyo régimen se halla definido en el artículo 7 de la Directiva, sino a la existencia de vertidos de tales sustancias en el medio acuático.
Partes
En el asunto C-184/97,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. G. zur Hausen, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por los Sres. E. Röder, Ministerialrat del Bundesministerium für Wirtschaft, y C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, Postfach 13 08, D - 53003 Bonn,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, al no haber establecido, con arreglo al artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), programas que incluyeran objetivos de calidad con el fin de reducir la contaminación causada por las sustancias comprendidas en la lista II del Anexo de dicha Directiva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: R. Schintgen, Presidente de la Sala Segunda, en funciones de Presidente de la Sala Sexta (Ponente); G. Hirsch y H. Ragnemalm, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mischo;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 6 de mayo de 1999;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 10 de junio de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de mayo de 1997, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con objeto de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, al no haber establecido, con arreglo al artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165; en lo sucesivo, «Directiva»), programas que incluyeran objetivos de calidad con el fin de reducir la contaminación causada por las sustancias comprendidas en la lista II del Anexo de dicha Directiva.
La Directiva
2 La finalidad de la Directiva, según su primer considerando, es la protección del medio acuático de la Comunidad contra la contaminación, en particular, la causada por determinadas sustancias persistentes, tóxicas y bioacumulables, cuyas categorías y grupos se enumeran en su Anexo.
3 Con este fin, la Directiva distingue entre dos categorías de sustancias peligrosas, contenidas, respectivamente, en la lista I y en la lista II del citado Anexo.
4 La lista I comprende determinadas sustancias individuales, escogidas principalmente por su toxicidad, persistencia y bioacumulación, que forman parte de las categorías y grupos de sustancias que se enumeran en la citada lista.
5 De los artículos 2 y 3 de la Directiva se desprende que el régimen de las sustancias de la lista I tiene por objeto eliminar la contaminación de las aguas causada por dichas sustancias. Todo vertido de éstas debe estar sujeto a una autorización previa en la que se fijen, llegado el caso, las normas de emisión, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate.
6 Para estas mismas sustancias, el artículo 6 de la Directiva prevé, en sus apartados 1 y 2, que el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará los valores límite que las normas de emisión no deberán rebasar, así como los objetivos de calidad establecidos principalmente en función de la toxicidad, la persistencia y la acumulación de dichas sustancias en los organismos vivos y en los sedimentos.
7 La lista II comprende, según su primer guión, las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I, pero para las cuales el Consejo no haya determinado aún los valores límite de emisión previstos en el artículo 6 de la Directiva. En la actualidad, forman parte de la lista II, primer guión, 99 sustancias comprendidas en la lista I.
8 La lista II comprende, además, según su segundo guión, determinadas sustancias cuyo efecto perjudicial sobre el medio acuático puede limitarse a una determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización.
9 De conformidad con el artículo 2 de la Directiva, el régimen de las sustancias enumeradas en la lista II, pretende reducir la contaminación de las aguas causada por dichas sustancias mediante unas medidas apropiadas que deberán adoptar los Estados miembros.
10 El artículo 7 de la Directiva aclara cuáles son estas medidas. Este precepto dispone:
«1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.
2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señalen las normas de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.
3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las directivas del Consejo si las hubiere.
4. Los programas también podrán incluir disposiciones específicas relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias así como productos y tendrán en cuenta los progresos técnicos más recientes económicamente viables.
5. Los programas determinarán los plazos de su ejecución.
6. Los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida.
7. La Comisión organizará regularmente con los Estados miembros una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada. Si lo considera necesario, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia.»
11 Conforme al artículo 10 de la Directiva, «Uno o varios Estados miembros, individual o conjuntamente, podrán adoptar medidas más severas que las previstas por la presente Directiva.»
12 El artículo 12 de la Directiva dispone:
«1. En un plazo de nueve meses, el Consejo deberá decidir por unanimidad acerca de las propuestas que formule la Comisión en aplicación del artículo 6 [...]
[...]
2. De ser posible, en un plazo de veintisiete meses desde la notificación de la presente Directiva, la Comisión transmitirá las primeras propuestas formuladas en aplicación del apartado 7 del artículo 7. El Consejo decidirá por unanimidad en un plazo de nueve meses.»
El procedimiento administrativo previo
13 La Comisión señala que, mediante escrito de 4 de abril de 1990, solicitó al Gobierno alemán que le cursara determinadas informaciones acerca de las sustancias vertidas en el medio acuático, los objetivos de calidad referentes a los diferentes medios acuáticos fijados en las autorizaciones de vertido y, llegado el caso, los motivos que explicaran la inexistencia de objetivos de calidad, así como un calendario en el que se previera su fijación.
14 Las autoridades alemanas respondieron el 21 de septiembre de 1990 que, en consonancia con el artículo 10 de la Directiva, habían adoptado unas medidas más severas que las previstas en el artículo 7 de la Directiva en la medida en que, con arreglo a la Wasserhaushaltsgesetz (Ley sobre el régimen de las aguas; en lo sucesivo, «WHG»), todos los vertidos de aguas residuales en el medio acuático están sujetos a una autorización administrativa. Además, las disposiciones administrativas adoptadas con esta finalidad establecen unos requisitos mínimos en función del estado de la técnica, sin distinguir entre las sustancias incluidas en la lista I y las enumeradas en la lista II y con independencia asimismo de la situación del medio acuático. Por otra parte, las autoridades alemanas han dictado distintas normativas por sector y aplican unos parámetros que reproducen en lo esencial los grupos de sustancias enumerados en la Directiva.
15 Por considerar que esta respuesta era insuficiente, habida cuenta de las exigencias de la Directiva, la Comisión, mediante escrito de 4 de febrero de 1992, conforme al procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado, requirió al Gobierno alemán para que le presentara en un plazo de dos meses sus observaciones acerca del establecimiento y la ejecución de los programas, así como sobre la fijación de los objetivos de calidad contemplados en el artículo 7 de la Directiva.
16 En su respuesta de 25 de agosto de 1992, el Gobierno alemán manifestó su disconformidad con la necesidad de establecer programas y de fijar objetivos de calidad y volvió a afirmar que la WHG establecía unas exigencias más rigurosas que las previstas en la Directiva por los siguientes motivos, en primer lugar, que los parámetros utilizados al fijar las exigencias mínimas cubren todas las sustancias; después, que los exámenes de las aguas habían puesto de manifiesto que, en Alemania, no existía contaminación del medio acuático y, para terminar, que las autoridades competentes de los Länder, basándose en planes de gestión, o el Gobierno federal, en virtud de disposiciones administrativas adoptadas sobre la base del artículo 7a de la WHG, pueden establecer unas exigencias superiores al estado de la técnica, como restricciones a la producción o prohibiciones de vertido.
17 Por estimar que las explicaciones de las autoridades alemanas no resultaban convincentes, el 22 de junio de 1994 la Comisión dirigió un dictamen motivado al Gobierno alemán en el cual afirmaba que la República Federal de Alemania no había adaptado su Derecho interno al artículo 7 de la Directiva. En consecuencia, la Comisión instaba al citado Estado miembro a adoptar, en un plazo de dos meses, las medidas necesarias para atenerse a las obligaciones derivadas de la Directiva.
18 Dado que la respuesta del Gobierno alemán al dictamen motivado, de fecha 28 de octubre de 1994, no se consideró satisfactoria, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
19 El Gobierno alemán ha propuesto una excepción de inadmisibilidad basada en la violación por parte de la Comisión del principio de colegialidad tanto al adoptar el dictamen motivado como después al interponer el recurso.
20 Sin embargo, habida cuenta de la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania (C-191/95, Rec. p. I-5449), apartados 27 a 51, el Gobierno alemán, en la vista, desistió de la citada excepción de inadmisibilidad, de forma que ya no procede examinarla.
Sobre el fondo
21 Con carácter preliminar, debe destacarse que la Comisión precisó, en la vista, que sólo son objeto de su recurso las 99 sustancias comprendidas actualmente en el primer guión de la lista II del Anexo de la Directiva (en lo sucesivo, «sustancias controvertidas»). De ello se desprende que debe entenderse que el incumplimiento que se reprocha se refiere únicamente a las citadas sustancias y no a las mencionadas en el segundo guión de esta lista.
22 La Comisión reprocha al Gobierno alemán no haber establecido programas que incluyeran objetivos de calidad con objeto de reducir la contaminación de las aguas causada por las sustancias controvertidas, contrariamente a lo que exige el artículo 7 de la Directiva. Según la Comisión, las medidas invocadas por el Gobierno alemán, como los parámetros utilizados, los planes de gestión y las demás disposiciones administrativas adoptadas, no constituyen programas a efectos del artículo 7 de la Directiva. La Comisión añade que, en cualquier caso, las citadas medidas no pueden reducir la contaminación de las aguas causada por sustancias procedentes de fuentes difusas.
23 Con el fin de mostrar su disconformidad con la fundamentación del recurso, el Gobierno alemán invoca tres motivos basados respectivamente en la posibilidad de los Estados miembros de adoptar medidas más severas, conforme al artículo 10 de la Directiva; en la supuesta omisión de la Comisión, que no propuso al Consejo valores límite de emisión para las sustancias controvertidas y, con carácter subsidiario, en el hecho de que la normativa alemana para la protección de las aguas, dado que tiene, por lo menos, las mismas características que los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva, garantiza la adaptación efectiva del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva, de forma que la WHG constituye, en esencia, un programa que cumple las exigencias de esta disposición de la Directiva.
Sobre el primer motivo
24 El Gobierno alemán invoca el artículo 10 de la Directiva, que autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas más severas que las previstas en la Directiva y alega que adoptó efectivamente tales medidas fijando unos valores límites de emisión uniformemente aplicables, sobre la base del artículo 7a de la WHG, para todas las sustancias comprendidas en las listas I y II. De esta forma, la autorización administrativa que se exige en Alemania para todos los vertidos de dichas sustancias en las aguas, tanto si la sustancia vertida corresponde a una u otra lista, sólo puede concederse si los citados vertidos se mantienen a un nivel reducido, conforme a los valores límite de emisión.
25 Debe precisarse, a este respecto, que no se discute que el Gobierno alemán haya previsto un sistema de autorizaciones previas para los vertidos de las sustancias controvertidas y haya fijado normas de emisión consistentes en valores límite. Por consiguiente, la Comisión y el Gobierno alemán sólo discrepan en cuanto a la necesidad de establecer programas y de fijar objetivos de calidad, a pesar de las medidas ya adoptadas por las autoridades alemanas.
26 En primer lugar, según el Gobierno alemán, de la sistemática de la Directiva se desprende que, desde el momento en que se fijan valores límite de emisión, basta con velar por su observancia en orden a garantizar la plena aplicación de la Directiva, la cual ya no exige en tal caso ni el establecimiento de los programas ni la fijación de los objetivos de calidad previstos en el artículo 7 de la Directiva.
27 Por lo que se refiere a la necesidad de establecer programas para las sustancias controvertidas, procede recordar que, aun cuando las citadas sustancias se hallen incluidas en la lista I, el Consejo no ha adoptado aún valores límite de emisión, como lo prevé el artículo 6 de la Directiva. Por consiguiente, dichas sustancias deben considerarse provisionalmente como sustancias comprendidas en la lista II, cuyo régimen se halla previsto en el artículo 7 de la Directiva (véase, en particular, la sentencia de 21 de enero de 1999, Comisión/Bélgica, C-207/97, Rec. p. I-275, apartados 34 y 35).
28 Esta disposición exige a los Estados miembros, en particular, que establezcan programas que incluyan objetivos de calidad para las aguas, de una parte, y que supediten cualquier vertido de las sustancias comprendidas en la lista II a una autorización previa en la que se señalen las normas de emisión calculadas en función de los citados objetivos de calidad, de otra.
29 De ello se deduce que la fijación por un Estado miembro de valores límite de emisión para las sustancias incluidas en la lista II no puede bastar, por sí sola para dispensar a ese Estado miembro de establecer los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva.
30 Además, contrariamente a lo que alega el Gobierno alemán, dichos programas son necesarios por cuanto, en aquellos casos en los que el Consejo no haya fijado valores límite de emisión para las sustancias incluidas en la lista I, constituyen el único medio para verificar si los Estados miembros han adoptado medidas contra la contaminación de las aguas en cumplimiento de la Directiva.
31 En efecto, una vez que tales programas y los resultados de su aplicación se hayan comunicado a la Comisión en forma resumida, conforme al artículo 7, apartado 6, de la Directiva, la Comisión organizará regularmente con los Estados miembros, en los términos del artículo 7, apartado 7, de la Directiva, una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada y, en su caso, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia sobre las cuales este último deberá decidir en virtud del artículo 12, apartado 2 de la Directiva.
32 De ello se desprende que el hecho de que un Estado miembro no haya establecido programas puede comprometer el examen comparativo de los distintos regímenes de protección de las aguas en los Estados miembros con vistas a su armonización y, por lo tanto, impedir la plena aplicación del artículo 7, apartado 7, y del artículo 12, apartado 2, de la Directiva.
33 Por lo que atañe, más en particular, a la necesidad de respetar los objetivos de calidad, el Gobierno alemán afirma que la aplicación de un sistema de protección que corresponda al previsto en el artículo 6 de la Directiva, mediante la fijación de valores límite de emisión, le dispensa de fijar tales objetivos.
34 No puede admitirse esta alegación. Si bien el artículo 6 de la Directiva, en su apartado 2, obliga al Consejo a fijar unos objetivos de calidad para las sustancias de la lista I, el artículo 7, apartado 3 de la Directiva impone la misma obligación a los Estados miembros para las sustancias de la lista II. Por consiguiente, el legislador comunitario atribuye especial importancia a la fijación de objetivos de calidad para el conjunto de las sustancias contempladas en la Directiva.
35 La importancia que se reconoce a los objetivos de calidad se ve corroborada además por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva, a tenor del cual «Los valores límites determinados de conformidad con el apartado 1 se aplicarán en toda la región geográfica eventualmente afectada por los vertidos, excepto en los casos en que un Estado miembro pueda demostrar a la Comisión, con arreglo a un procedimiento de control establecido por el Consejo, a propuesta de la Comisión, que los objetivos de calidad fijados de conformidad con el apartado 2, o unos objetivos de calidad más estrictos establecidos por la Comunidad, se alcanzan y mantienen permanentemente gracias a la acción llevada a cabo entre otros por dicho Estado miembro.» Efectivamente, según ha destacado el Abogado General en el punto 41 de sus conclusiones, de esta disposición se desprende que, si bien puede concederse una excepción por lo que se refiere a la observancia de los valores límite, no cabe conceder la citada excepción por lo que se refiere al cumplimiento de los objetivos de calidad.
36 Procede añadir, como ha señalado la Comisión con razón, que los programas que incluyan objetivos de calidad también son necesarios para cubrir los casos de contaminación por sustancias procedentes de fuentes difusas.
37 En segundo lugar, el Gobierno alemán considera que el artículo 7 de la Directiva no se puede aplicar en el caso de autos, dado que el método de fijación de los valores límite de emisión que aplican las autoridades alemanas constituye, por su propia naturaleza, una medida más severa que el establecimiento de programas y eel respeto de los objetivos de calidad. El citado Gobierno alega, a este respecto, que la propia Directiva prevé el método de fijación de los valores límite de emisión con vistas a eliminar la contaminación provocada por las sustancias de la lista I, que la citada norma considera más peligrosas, mientras que para las sustancias de la lista II, que se reputan ser menos peligrosas, la Directiva prevé no la eliminación de la contaminación causada por las referidas sustancias, sino el establecimiento de programas que incluyan objetivos de calidad con vistas a su reducción. Por tanto, al fijar valores límite de emisión para todas las sustancias, el Gobierno alemán adoptó unas medidas más severas que las previstas en la Directiva.
38 El Gobierno alemán estima que la mejora constante de la calidad de las aguas en territorio alemán demuestra el carácter más severo de las medidas adoptadas. En efecto, según el Gobierno alemán, la cuestión de si una medida nacional constituye una medida más severa, con arreglo al artículo 10 de la Directiva, debe ser examinada a la vista de la mejora de la calidad de las aguas que se haya conseguido en concreto. Pues bien, por lo que atañe a 72 de las sustancias controvertidas, ya se respetan los objetivos de calidad propuestos bien por un grupo de expertos de la Comisión, bien por un comité de expertos alemanes. En lo que se refiere a las otras 27 sustancias, el Gobierno alemán afirma que no dispone de datos de medida por razones objetivas, que obedecen o bien a que las citadas sustancias no juegan papel alguno, o bien a que en Alemania se hallan prohibidos determinados pesticidas, o bien también a que no es posible verificar analíticamente los objetivos de calidad de las mezclas técnicas. Además, los mapas de calidad de las aguas confeccionados cada cinco años ponen de manifiesto la mejora constante de la calidad de las aguas en el territorio alemán.
39 Sobre este particular, procede destacar que, si bien es cierto que la fijación por parte del Consejo de unos valores límite de emisión tiene como finalidad la eliminación de la contaminación de las aguas causada por las sustancias de la lista I, no es menos cierto que esta eliminación no es susceptible de producirse por el mero hecho de la fijación de los citados valores límite, por cuanto, en definitiva, como destaca el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones, depende enteramente del nivel de los valores que se consideren.
40 Por lo tanto, debe desestimarse por infundada la alegación del Gobierno alemán según la cual de la propia Directiva se desprende que el método de los valores límite de emisión constituye, por sí solo, una medida más severa que los programas contemplados en el artículo 7.
41 Por lo que se refiere a la alegación del Gobierno alemán basada en la mejora de las aguas en Alemania, no cabe afirmar que el método que dicho Gobierno ha elegido sea más severo que los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva. En efecto, aun suponiendo que la calidad de las aguas haya mejorado en Alemania, el citado resultado al que afirman haber llegado las autoridades alemanas no es otro sino aquel al que éstas deberían haber llegado merced al establecimiento de los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva, tal y como lo subraya el Abogado General en el punto 50 de sus conclusiones.
42 Pues bien, habida cuenta de la necesidad de establecer programas y de fijar objetivos de calidad, señalada en los apartados 27 a 36 de la presente sentencia, el hecho de que el resultado pretendido por la Directiva pueda conseguirse mediante la mejora de la calidad de las aguas no dispensa al Gobierno alemán de su obligación de adoptar las medidas previstas en el artículo 7 de la Directiva.
43 Procede, pues, desestimar por infundado el primer motivo del Gobierno alemán.
Sobre el segundo motivo
44 Según el Gobierno alemán, el incumplimiento que se le reprocha es consecuencia de la propia omisión de la Comisión. En efecto, por lo que se refiere a las sustancias controvertidas, que se hallan comprendidas en la lista I, la Comisión, para cumplir la obligación que le incumbe en virtud del artículo 6 de la Directiva, debía haber propuesto al Consejo la adopción de valores límite de emisión uniformes a nivel comunitario. Caso de haberse formulado las citadas propuestas, carecería de objeto el incumplimiento imputado a la República Federal de Alemania, porque el artículo 7 de la Directiva ya no podría aplicarse a las sustancias controvertidas. En consecuencia, en el caso de autos, el recurso de la Comisión contra el Gobierno alemán por un incumplimiento imputable a su propia omisión resulta contrario al principio general de la buena fe.
45 Sobre este particular, basta señalar que la propia Directiva prevé de manera obligatoria las medidas que deben adoptar los Estados miembros en el supuesto de que el Consejo no fije valores límite de emisión para las sustancias de la lista I. De ello se desprende que la Directiva no dispensa al Estado miembro de cumplir las obligaciones que la propia Directiva impone a la espera de que el Consejo adopte medidas basándose en el artículo 6.
46 Debe añadirse que, en cualquier caso, la posible omisión de la Comisión, contra la que existe un recurso aparte, no puede afectar en absoluto al recurso por violación del Tratado (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 1962, Comisión/Luxemburgo y Bélgica, asuntos acumulados 2/62 y 3/62, Rec. pp. 813 y ss., especialmente p. 825).
47 Procede, pues, desestimar por infundado el segundo motivo del Gobierno alemán.
Sobre el tercer motivo
48 El Gobierno alemán sostiene que la normativa alemana garantiza la adaptación efectiva del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva. En su opinión, la WHG cumple las exigencias de dicho artículo, por cuanto constituye, en esencia, un programa a efectos del apartado 1 de esta disposición. Según el Gobierno alemán, para verificar si la WHG cumple las exigencias de la Directiva en materia de programas, deben tenerse en cuenta la naturaleza jurídica de estos últimos, su contenido y su fuerza obligatoria, así como el plazo para su ejecución.
49 En lo que atañe a la naturaleza jurídica de los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva, el Gobierno alemán estima que forma parte de la competencia de los Estados miembros, los cuales conservan su libertad en cuanto a la forma y a los medios que deben utilizarse.
50 Por lo que se refiere al contenido de los programas, el artículo 7 de la Directiva impone la exigencia de una autorización previa que el Gobierno alemán ha respetado. En cambio, en lo que atañe a los objetivos de calidad, el Gobierno alemán considera que los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva tienen como finalidad reducir la contaminación de las aguas. Por consiguiente, no se exige la fijación de objetivos de calidad mientras no haya contaminación.
51 En cuanto a la fuerza obligatoria de los programas, el Gobierno alemán afirma que los objetivos de calidad, contrariamente a las normas de emisión fijadas en las autorizaciones de vertido, no pueden tener fuerza vinculante, ya que se limitan a traducir el ideal deseado en el ámbito del medio ambiente y no pueden, por sí solos, influir en el comportamiento de los individuos. Los objetivos de calidad sólo producen efectos obligatorios cuando la observancia de las normas imperativas, cuyos destinatarios son los particulares, se aprecian en función de los mismos.
52 Finalmente, por lo que se refiere al plazo que los programas deben determinar para su ejecución, según el artículo 7, apartado 5, de la Directiva, el Gobierno alemán estima que el plazo sólo es obligatorio para los objetivos de calidad contemplados en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva.
53 El Gobierno alemán añade que, además de las medidas previstas por la WHG y por otras disposiciones relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias, también ha adoptado, en colaboración con los Estados ribereños, distintos programas de acción transfronterizos encaminados a reducir la contaminación de las aguas así como otras medidas tomadas en el marco de las recomendaciones adoptadas con ocasión de diferentes conferencias internacionales.
54 En cuanto a este último motivo, procede destacar que ni la WHG ni las demás medidas adoptadas por el Gobierno alemán pueden ser consideradas como una ejecución correcta de la Directiva, la cual exige la adopción de programas que incluyan objetivos de calidad fijados por dichos programas, como se señaló en el apartado 28 de la presente sentencia.
55 Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los programas que hayan de establecerse con arreglo al artículo 7 de la Directiva deben ser específicos (véase, en particular, la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 39).
56 El Tribunal de Justicia ha señalado, asimismo, que el carácter específico de los programas de que se trata consiste en que deben constituir un enfoque global y coherente, que tenga el carácter de una planificación concreta y articulada que abarque la totalidad del territorio nacional y que se refiera a la reducción de la contaminación causada por todas las sustancias de la lista II pertinentes en el contexto nacional de cada Estado miembro, en relación con los objetivos de calidad de las aguas receptoras fijados en los mismos programas. Por lo tanto, se distinguen tanto de un programa general de saneamiento como de un conjunto de medidas puntuales encaminadas a reducir la contaminación de las aguas (véase la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 40).
57 El Tribunal de Justicia añade que las normas de emisión fijadas en las autorizaciones previas deben calcularse en función de los objetivos de calidad establecidos en los programas de que se trata, sobre la base del análisis de las aguas receptoras (véase la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 41).
58 Por consiguiente, no pueden considerarse como un programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva ni una normativa general ni tampoco unas medidas puntuales adoptadas por un Estado miembro, que aunque consten de una vasta serie de normas encaminadas a la protección de las aguas, no fijan sin embargo, objetivos de calidad relativos a tal o cual curso de agua o lago.
59 Por lo que atañe a la alegación del Gobierno alemán, según la cual no se exige la fijación de objetivos de calidad mientras no haya contaminación de las aguas, debe recordarse que los programas contemplados en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva tienen como finalidad la reducción de la contaminación de las aguas. El término «contaminación» incluye, según la definición del artículo 1, apartado 2, letra e), de la Directiva, «el vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas». Por consiguiente, la obligación de establecer programas en el sentido del artículo 7, apartado 1, es extensiva a las aguas que se ven afectadas por los referidos vertidos.
60 Como ha destacado el Abogado General en el punto 76 de sus conclusiones, cualquier vertido de una de las sustancias controvertidas conduce necesariamente a que, antes o después, el medio acuático afectado por tal vertido resulte contaminado.
61 De ello se desprende que la Directiva supedita la obligación de los Estados miembros, de establecer programas que incluyan objetivos de calidad, no al reconocimiento de una contaminación efectiva de las aguas causada por las sustancias de la lista II, cuyo régimen se halla definido en el artículo 7 de la Directiva, sino a la existencia de vertidos de tales sustancias en el medio acuático.
62 Por lo tanto, debe desestimarse asimismo por infundado el tercer motivo del Gobierno alemán.
63 De todo lo anterior se desprende que el Gobierno alemán no ha adaptado el Derecho interno al artículo 7 de la Directiva, como era su obligación.
64 En estas circunstancias, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, al no haber establecido, conforme al artículo 7 de esta Directiva, programas que incluyeran objetivos de calidad con el fin de reducir la contaminación causada por las 99 sustancias comprendidas en la lista I del Anexo de la citada Directiva y que, según el primer guión de la lista II, deben considerarse como sustancias de esta última lista.
Decisión sobre las costas
Costas
65 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Federal de Alemania y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad al no haber establecido, conforme al artículo 7 de esta Directiva, programas que incluyeran objetivos de calidad con el fin de reducir la contaminación causada por las 99 sustancias comprendidas en la lista I del Anexo de la referida Directiva y que según el primer guión de la lista II, deben considerarse como sustancias de esta última lista.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
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