Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
1 Umwelt - Wasserverschmutzung - Richtlinie 76/464 - Begriff "Ableitung" im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie - Verschmutzung aus in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 bezeichneten nennenswerten Quellen einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen - Ausschluß - Anbringen von mit Kreosot behandelten Pfählen in oberirdischen Gewässern durch eine Person
(Richtlinien 76/464 des Rates, Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d, und 86/280 des Rates, Artikel 5 Absatz 1)
2 Umwelt - Wasserverschmutzung - Richtlinie 76/464 - Erteilung einer Ableitungsgenehmigung - Befugnis der Mitgliedstaaten, die Ableitungsgenehmigung von zusätzlichen, in der Richtlinie nicht vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen - Umfang
(Richtlinie 76/464 des Rates)
3 Rechtsangleichung - Beschränkung des Inverkehrbringens und der Verwendung gefährlicher Stoffe und Zubereitungen - Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 94/60 - Verwendung von Kreosot - Anträge auf Genehmigung - Beurteilungskriterien - Festsetzung durch die Mitgliedstaaten
(Richtlinie 76/769 des Rates in der Fassung der Richtlinie 94/60)
Leitsätze
1 Der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft umfasst nicht die Verschmutzungen, die aus den in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280/EWG betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464/EWG bezeichneten nennenswerten Quellen einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen stammen.
Denn der Begriff "Ableitung" im Sinne der vorgenannten Bestimmung der Richtlinie 76/464 bezeichnet jede einer Person zurechenbare Handlung, durch die unmittelbar oder mittelbar einer der gefährlichen Stoffe aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang der Richtlinie in die Gewässer eingeleitet wird, auf die diese Richtlinie anwendbar ist, während der Begriff "Verschmutzung" aus nennenswerten Quellen einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen im Sinne des Artikels 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 die Fälle betrifft, in denen die Verschmutzung gerade wegen ihres diffusen Charakters nicht einer Person zugerechnet werden und deshalb nicht Gegenstand einer vorherigen Genehmigung sein kann.
Daraus folgt, daß das Anbringen von mit Kreosot behandelten Holzpfählen in oberirdischen Gewässern durch eine Person unter den Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 fällt und daß das Austreten von Kreosot aus Holzpfählen, die in oberirdischen Gewässern angebracht worden sind, nicht unter die Wendung "[nennenswerte] Quellen ... einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen" in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 fällt, da die durch diesen Stoff verursachte Verschmutzung einer Person zuzurechnen ist.
2 Die Richtlinie 76/464 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft gestattet es den Mitgliedstaaten, die Erteilung einer Ableitungsgenehmigung von zusätzlichen, in dieser Richtlinie nicht vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen, um die Gewässer der Gemeinschaft vor der Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe zu schützen. Die Verpflichtung, alternative, weniger umweltbelastende Lösungen zu suchen oder zu wählen, stellt eine solche Voraussetzung dar, selbst wenn sie dazu führen kann, daß die Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann.
3 Die Beschränkungen der Verwendung von Kreosot, die in Nummer 32 des Anhangs I der Richtlinie 76/769 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen in der Fassung der Richtlinie 94/60 vorgesehen sind, verbieten es einer Behörde eines Mitgliedstaats nicht, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung des Anbringens von mit diesem Stoff behandeltem Holz in oberirdischen Gewässern durch professionelle Verwender Beurteilungskriterien aufzustellen, die dazu führen, daß die Verwendung dieses Stoffes nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist.
Entscheidungsgründe
1 Der niederländische Raad van State hat mit Urteil vom 17. Juni 1997, beim Gerichtshof eingegangen am 25. Juni 1997, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) sechs Fragen nach der Auslegung der Richtlinien 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23), 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (ABl. L 262, S. 201) in der Fassung der Richtlinie 94/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 (ABl. L 365, S. 1) und 86/280/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464/EWG (ABl. L 181, S. 16) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen einer Klage der Gesellschaft L. Nederhoff & Zn. (im folgenden: Klägerin) gegen die Entscheidung, mit der der Dijkgraaf en Hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (im folgenden: zuständige Behörde) ihr die Genehmigung zum Anbringen von mit Kreosot behandelten Pfählen in oberirdischen Binnengewässern verweigert hatte.
Rechtlicher Rahmen
Das Gemeinschaftsrecht
Die Richtlinie 76/464
3 Die Richtlinie 76/464 hat die Bekämpfung der Gewässerverschmutzung zum Ziel. Sie wurde auf der Grundlage der Artikel 100 und 235 EG-Vertrag (jetzt Artikel 94 EG und 308 EG) erlassen.
4 Artikel 1 Absatz 2 Buchstaben d und e dieser Richtlinie enthält folgende Definitionen der Begriffe "Ableitung" und "Verschmutzung":
"$Ableitung`: jede Einleitung von Stoffen aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang in die in Absatz 1 genannten Gewässer, mit Ausnahme
- der Ableitung von Baggergut,
- der betriebsbedingten Ableitung von Schiffen aus in das Küstenmeer,
- der Versenkung von Abfallstoffen von Schiffen aus in das Küstenmeer ...
$Verschmutzung`: die unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden."
5 Nach Artikel 2 der Richtlinie 76/464 müssen die Mitgliedstaaten "geeignete Maßnahmen [ergreifen], um im Einklang mit dieser Richtlinie die Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste I im Anhang zu beseitigen und um die Verschmutzung der genannten Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste II im Anhang zu verringern, wobei diese Richtlinie einen ersten Schritt zur Erreichung dieses Ziels darstellt".
6 Die Artikel 3 bis 6 dieser Richtlinie enthalten Vorschriften über die in der Liste I aufgeführten Stoffe. Nach diesen Vorschriften unterliegt jede Ableitung derartiger Stoffe dem Erfordernis einer vorherigen Genehmigung, in der Emissionsnormen festgelegt werden, die bestimmte Grenzwerte nicht überschreiten dürfen; diese werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission festgelegt. Nach der Liste II erster Gedankenstrich im Anhang der Richtlinie gehören diejenigen Stoffe der in der Liste I aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen, für die die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Grenzwerte noch nicht festgelegt worden sind, in die Liste II.
7 Artikel 7 Absätze 1 und 2 der Richtlinie lautet:
"(1) Zur Verringerung der Verschmutzung der in Artikel 1 genannten Gewässer durch die Stoffe aus der Liste II stellen die Mitgliedstaaten Programme auf, zu deren Durchführung sie insbesondere die in den Absätzen 2 und 3 erwähnten Mittel anwenden.
(2) Jede Ableitung in die in Artikel 1 genannten Gewässer, die einen der Stoffe aus der Liste II enthalten kann, bedarf einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, in der die Emissionsnormen festgesetzt werden. Diese sind nach den gemäß Absatz 3 festgelegten Qualitätszielen auszurichten."
8 Artikel 10 der Richtlinie bestimmt:
"Ein Mitgliedstaat oder mehrere Mitgliedstaaten können gegebenenfalls einzeln oder gemeinsam strengere als die in dieser Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen festlegen."
Die Richtlinie 86/280
9 Die Richtlinie 86/280 führt die Bestimmungen des Artikels 6 der Richtlinie 76/464 durch, indem sie Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464 festlegt, und enthält ausserdem Regeln, die in letzterer nicht vorgesehen sind.
10 So heisst es in der zehnten Begründungserwägung der Richtlinie 86/280:
"Für bestimmte Quellen, die in nennenswertem Umfang eine Verschmutzung durch diese Stoffe hervorrufen und die nicht der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen, müssen spezifische Programme zur Beseitigung der Verschmutzung aufgestellt werden. Die Befugnisse hierfür sind ... nicht in der Richtlinie 76/464/EWG vorgesehen ..."
11 Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 bestimmt insoweit:
"Bei den Stoffen, für die ein diesbezueglicher Hinweis in Anhang II enthalten ist, stellen die Mitgliedstaaten Sonderprogramme auf, um die Verschmutzung zu vermeiden oder zu beseitigen, die aus [anderen] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen) stammen [als den Ableitungen, die] der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen."
Die Richtlinie 76/769
12 Die Richtlinie 76/769 enthält Vorschriften über die Bedingungen für die Verwendung einer Reihe von Stoffen, die in einem Anhang aufgeführt sind. Kreosot ist in Nummer 32 des Anhangs I in der Fassung der Richtlinie 94/60 genannt. In Nummer 32 sind die Bedingungen festgelegt, unter denen die Verwendung von Kreosot und Kreosotöl zulässig ist.
13 Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 76/769 lautet: "Unbeschadet anderer einschlägiger Gemeinschaftsvorschriften betrifft diese Richtlinie Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung der im Anhang aufgeführten gefährlichen Stoffe und Zubereitungen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft."
Die niederländischen Vorschriften
14 Die Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Gesetz über die Verschmutzung der oberirdischen Gewässer; im folgenden: WVO) ist am 1. Dezember 1970 in Kraft getreten. Durch das Gesetz vom 24. Juni 1981 (Stb 1981, S. 414) erfuhr die WVO bestimmte, durch den Erlaß der Richtlinie 76/464 erforderlich gewordene Änderungen. Wie sich aus den Akten ergibt, wird die WVO als die Regelung angesehen, mit der diese Richtlinie in das niederländische Recht umgesetzt wird.
15 Zur Bekämpfung der Verunreinigung der oberirdischen Gewässer verbietet es Artikel 1 WVO, Abfallstoffe oder verunreinigende oder schädliche Stoffe ohne Genehmigung in diese Gewässer einzuleiten. Die eingeführte Genehmigungsregelung unterscheidet insoweit zwischen
- Ableitungen mit Hilfe eines Mechanismus (Artikel 1 Absatz 1 WVO) und
- Ableitungen, die anders als mit Hilfe eines Mechanismus vorgenommen werden (Artikel 1 Absatz 3 WVO).
16 Die Durchführungsverordnung zur WVO vom 28. November 1974 (Stb 1974, 709) enthält genauere Vorschriften über die anders als mit Hilfe eines Mechanismus vorgenommenen Ableitungen.
17 Nach Artikel 3 Absatz 1 der Durchführungsverordnung ist es verboten, die im Anhang zu dieser Verordnung genannten Abfallstoffe oder verschmutzenden oder schädlichen Stoffe auf irgendeine Weise in irgendein oberirdisches Gewässer einzuleiten.
Der Ausgangsrechtsstreit
18 Den Akten zufolge benutzte die Klägerin mit Kreosot behandelte Holzpfähle zur Befestigung eines Ufers.
19 Kreosot enthält polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) und gehört deshalb zu den in der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464 genannten Stoffamilien und Stoffgruppen. Da jedoch für diese Kohlenwasserstoffe noch kein Grenzwert gemäß Artikel 6 der Richtlinie festgesetzt worden ist, fällt dieser Stoff unter die Regelung, die auf die Stoffe der Liste II in dem genannten Anhang anwendbar ist.
20 Die Klägerin hatte keinen Antrag auf Genehmigung des Anbringens der Pfähle in den oberirdischen Gewässern gestellt. Sie reichte jedoch mit Schreiben vom 5. Januar 1995 einen entsprechenden Antrag bei der zuständigen Behörde ein, um diese Situation zu bereinigen.
21 Die Behörde wies den Antrag mit der Begründung zurück, es könne nicht verhindert werden, daß die PAK aus den mit Kreosot behandelten Pfählen austräten und eine Verunreinigung des Wassers verursachten. Es sei deshalb besser, alternative, die Umwelt weniger belastende Lösungen zu wählen, deren höhere Kosten durch Umweltschutzbelange aufgewogen würden.
22 Die Ablehnung der beantragten Genehmigung beruht auf der von der zuständigen Behörde verfolgten Politik, die Emission von PAK in erster Linie an der Quelle, und zwar durch die Suche nach alternativen, umweltfreundlichen Stoffen, zu bekämpfen. Nur wenn dies nicht zu befriedigenden Ergebnissen führt, wird eine Untersuchung anhand der im Waterbeheersplan (Wasserschutzplan) von 1992 enthaltenen Wasserqualitätsnormen durchgeführt.
23 Die Klägerin erhob gegen die ablehnende Entscheidung Klage beim Raad van State und machte hauptsächlich geltend, Artikel 1 Absatz 3 WVO sei nur auf Ableitungen, nicht dagegen auf diffuse Verschmutzungsquellen anwendbar. Die nationalen Behörden seien berechtigt, strengere Ableitungsnormen zu erlassen, als sie in der Richtlinie enthalten seien, nicht dagegen, andere als die in der Richtlinie genannten Quellen der Wasserverschmutzung (Ableitungen) einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen.
24 Die Klägerin trug weiter hilfsweise vor, daß die von der zuständigen Behörde verfolgte Politik darauf hinauslaufe, die Erteilung einer Genehmigung praktisch unmöglich zu machen. Diese Politik führe somit zur Aufstellung eines allgemeinen Verbotes, das mit Artikel 3 der Richtlinie 76/464 unvereinbar sei.
25 Ausserdem seien durch die Bestrijdingsmiddelenwet (Schädlingsbekämpfungsmittelgesetz) oder aufgrund dieses Gesetzes Vorschriften über die Verwendung von Schädlingsbekämpfungsmitteln wie Kreosot erlassen worden, so daß die Verwendung von mit Kreosot behandelten Pfählen keiner Genehmigungspflicht unterworfen werden dürfe.
26 Der Raad van State weist in seinem Urteil darauf hin, daß er den Begriff der Ableitung bislang relativ weit ausgelegt habe, ohne zwischen den anderen "[nennenswerten] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" im Sinne des Artikels 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 und den Ableitungen zu unterscheiden. Diese Auslegung führe dazu, daß für eine grosse Anzahl von diffusen Quellen der Verschmutzung oberirdischer Gewässer eine Genehmigungspflicht bestehe, während diese Quellen anders als die "Ableitungen" nicht der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterlägen.
27 Zudem stelle die zuständige Behörde dadurch, daß sie vom Antragsteller verlange, zu prüfen, ob es eine weniger belastende Alternative gebe, und gegebenenfalls diese Lösung zu wählen, wenn sie vernünftig sei, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung eine zusätzliche Anforderung auf, die in der Richtlinie 76/464 nicht enthalten sei.
28 Aufgrund dieser Erwägungen hat der niederländische Raad van State das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. 1976, L 129, S. 23) dahin auszulegen, daß er auch den Begriff "[andere nennenswerte] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" im Sinne des Artikels 5 der Richtlinie 86/280/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464/EWG (ABl. 1986, L 181, S. 16) umfasst?
2. Bei Verneinung der ersten Frage: Ist die Wendung "[andere nennenswerte] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" in Artikel 5 der Richtlinie 86/280/EWG dahin auszulegen, daß das Austreten von Kreosotöl aus in oberirdische Gewässer verbrachtem Holz darunter fällt?
3. Bei Bejahung der ersten Frage oder Verneinung sowohl der ersten als auch der zweiten Frage: Ist der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG dahin auszulegen, daß
a) das Verbringen von mit Kreosotöl imprägniertem Holz in oberirdische Gewässer, wenn von vornherein feststeht, daß dieses Kreosotöl austreten und in das oberirdische Gewässer gelangen wird, oder
b) das Austreten von Kreosotöl aus in oberirdische Gewässer verbrachtem Holz
darunter fällt?
4. Bei Verneinung der Fragen 3 a und/oder 3 b: Ist es insbesondere unter Berücksichtigung des Artikels 5 Absatz 2 und des Artikels 10 der Richtlinie 76/464/EWG zulässig, daß dem Begriff "Ableitung" in nationalen Rechtsvorschriften oder von den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats eine andere, umfassendere Bedeutung gegeben wird, als er nach dieser Richtlinie hat?
5. a) Bei Bejahung der Fragen 3 a und/oder 3 b oder der Frage 4: Gestattet es Artikel 3 der Richtlinie 76/464/EWG allein oder in Verbindung mit Artikel 10 dieser Richtlinie, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung Voraussetzungen aufzustellen, die in der Richtlinie nicht enthalten sind, wie etwa die Verpflichtung, weniger umweltbelastende Alternativen zu suchen oder zu wählen?
b) Falls ja, dürfen diese zusätzlichen Voraussetzungen dazu führen, daß die Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann?
6. Bei Bejahung der Fragen 3 a und/oder 3 b oder der Frage 4: Hindern die Beschränkungsbedingungen in Nummer 32 des Anhangs I der Richtlinie 76/769/EWG vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (ABl. 1976, L 262) die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats daran, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung des Verbringens von mit Kreosotöl behandeltem Holz in Oberflächengewässer durch professionelle Verwender Beurteilungskriterien anzuwenden, die dazu führen, daß diese Verwendung nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist?
Die erste Frage
29 Diese Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 dahin auszulegen ist, daß er auch die Verschmutzung umfasst, die aus nennenswerten Quellen, einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen, im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 stammen.
30 Die niederländische Regierung führt unter Hinweis auf den Wortlaut der beiden Richtlinien aus, das Gemeinschaftsrecht habe zwei einander ergänzende Regelungen getroffen. Die in der Richtlinie 76/464 getroffene Regelung sehe die Verpflichtung vor, für jede auf einer Handlung beruhende Ableitung eine Genehmigung einzuholen, während die in der Richtlinie 86/280 getroffene Regelung die Beseitigung der Verschmutzung mit Hilfe von Programmen in den Fällen vorsehe, in denen die Verschmutzung wegen ihres diffusen Charakters nicht eindeutig auf eine Handlung zurückgeführt werden könne. Da die beiden Regelungen einander ergänzten, umfasse der Begriff "Ableitung" nicht den der "vielfältigen und diffusen Quellen".
31 Nach Auffassung der finnischen Regierung umfasst der Begriff "Ableitung" im Sinne der Richtlinie 76/464 auch eine indirekte Ableitung, die zu einer Verschmutzung von Gewässern führt.
32 Die Kommission trägt vor, der Begriff "Ableitung" im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 umfasse alle Quellen von Ableitungen, einschließlich der "vielfältigen und diffusen Quellen", die nur eine Modalität der Ableitung der Stoffe darstellten. Das in den Artikeln 3 und 7 der Richtlinie 76/464 aufgestellte Genehmigungserfordernis gelte jedoch nur, wenn ein Kausalzusammenhang zwischen dem Vorgang der Ableitung und der Verschmutzung bestehe, die diese Richtlinie zu beseitigen oder zu verringern bezwecke.
33 Zur Beantwortung der gestellten Frage sind nacheinander der Begriff "Ableitung" im Sinne der Richtlinie 76/464 und der Begriff "Verschmutzung", die aus nennenswerten Quellen, einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen, stammt, im Sinne des Artikels 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 zu prüfen.
34 Was erstens den Begriff "Ableitung" angeht, so wird dieser in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 definiert als "jede Einleitung von Stoffen aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang in die in Absatz 1 genannten Gewässer".
35 Zur Beantwortung der Frage, ob diese Definition jede Verschmutzungsquelle umfasst, wie die Kommission meint, oder nur die durch eine Handlung bewirkte Verschmutzung, wie die niederländische Regierung vorträgt, ist auf den in der Richtlinie 76/464 verwendeten Begriff "Verschmutzung" abzustellen. Der Begriff "Ableitung" im Sinne dieser Richtlinie kann nämlich hinsichtlich der von ihr erfassten Quellen der Verschmutzung keinen anderen Bedeutungsumfang haben als der Begriff "Verschmutzung" im Sinne derselben Richtlinie.
36 Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e dieser Richtlinie ist "Verschmutzung" die unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden.
37 Folglich ist der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 so zu verstehen, daß er jede einer Person zurechenbare Handlung bezeichnet, durch die unmittelbar oder mittelbar einer der gefährlichen Stoffe aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang der Richtlinie in die Gewässer eingeleitet wird, auf die diese Richtlinie anwendbar ist.
38 Diese Auslegung findet eine Bestätigung in der Regelung, die durch die Richtlinie 76/464 eingeführt wurde, nach deren Artikeln 3 und 7 Absatz 2 jede Ableitung von Stoffen aus der Liste I oder der Liste II im Anhang der Richtlinie in die in Artikel 1 der Richtlinie genannten Gewässer einer Genehmigung bedarf, die die Einhaltung der gemeinschaftlichen Grenzwerte sicherstellt und die nationalen Emissionsnormen festsetzt. Sowohl der Antrag auf die Erteilung der Genehmigung als auch ihre eventuelle Erteilung haben aber nur dann einen Sinn, wenn die Ableitung einer Person zugerechnet werden kann.
39 Was zweitens den Begriff "Verschmutzung", die aus nennenswerten Quellen einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen stammt, in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 betrifft, so geht schon aus dem Wortlaut dieser Vorschrift hervor, daß die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, durch Sonderprogramme die aus derartigen Quellen stammende Verschmutzung zu vermeiden oder zu beseitigen, nicht die Ableitungen betrifft, die der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen, d. h. die Fälle, in denen die Verschmutzung durch eine einer Person zurechenbare Handlung verursacht worden ist und die der mit der Richtlinie 76/464 eingeführten Regelung unterliegen.
40 Daraus folgt, daß die in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie bezeichneten nennenswerten Quellen von Stoffen, einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen, die Fälle betreffen, in denen die Verschmutzung gerade wegen ihres diffusen Charakters nicht einer Person zugerechnet werden und deshalb nicht Gegenstand einer vorherigen Genehmigung sein kann.
41 Weil somit keine Verpflichtung zur Einholung einer Genehmigung in Betracht kommt, verpflichtet Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 die Mitgliedstaaten, diese Art von Verschmutzung mit Hilfe von Sonderprogrammen zu vermeiden oder zu beseitigen; deshalb beruhen auch die hierfür notwendigen Befugnisse nicht auf der Richtlinie 76/464, sondern auf Artikel 235 des Vertrages, wie sich aus der zehnten Begründungserwägung der Richtlinie 86/280 ergibt.
42 Aus alledem ergibt sich, daß das Gemeinschaftsrecht für die Bekämpfung der Verschmutzung der oberirdischen Gewässer durch gefährliche Stoffe zwei verschiedene Regelungen eingeführt hat: eine Genehmigungsregelung, die in den Artikeln 3 und 7 der Richtlinie 76/464 enthalten und dann anwendbar ist, wenn die Verschmutzung auf einer Handlung beruht, die einer Person zuzurechnen ist und die Form einer Ableitung annimmt, und eine Regelung über die Aufstellung von Sonderprogrammen, die in Artikel 5 der Richtlinie 86/280 enthalten und dann anwendbar ist, wenn die Verschmutzung nicht einer Person zugerechnet werden kann, weil sie aus vielfältigen und diffusen Quellen stammt.
43 Somit ist auf die erste Frage zu antworten, daß der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 nicht die Verschmutzungen umfasst, die aus den in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 bezeichneten nennenswerten Quellen, einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen, stammen.
Die zweite Frage
44 Diese Frage wird für den Fall der Verneinung der ersten Frage gestellt. Wie sich aus dem Sachverhalt des Ausgangsverfahrens ergibt, beruht die Freisetzung von Kreosot und damit die Verschmutzung der oberirdischen Gewässer darauf, daß die Klägerin mit Kreosot behandelte Holzpfähle in diesen Gewässern angebracht hat.
45 Deshalb ist in Anbetracht der in Randnummer 40 dieses Urteils getroffenen Feststellung auf diese Frage zu antworten, daß die Wendung "[nennenswerte] Quellen ... einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen" in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 nicht das Austreten von Kreosot aus Holzpfählen, die in oberirdischen Gewässern angebracht worden sind, erfasst, da die durch diesen Stoff verursachte Verschmutzung einer Person zuzurechnen ist.
Die dritte Frage
46 In dieser Frage, die für den Fall der Verneinung der ersten beiden Frage gestellt wird, werden zwei Fälle unterschieden, die, wie der Generalanwalt in Nummer 27 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, in Wirklichkeit auf einen einzigen Vorgang zurückgeführt werden können, nämlich die Freisetzung von verunreinigenden Partikeln in oberirdischen Gewässern durch das Anbringen von mit Kreosot behandelten Holzpfählen in solchen Gewässern durch die Klägerin.
47 Unter Berücksichtigung der Ausführungen in Randnummer 37 dieses Urteils stellt dieser Vorgang eine "Ableitung" im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 dar, da die Verschmutzung der oberirdischen Gewässer auf einer Handlung beruht, die einer Person zurechenbar ist, nämlich dem Anbringen von Holzpfählen in diesen Gewässern, die mit Kreosot behandelt worden sind, das im Kontakt mit Wasser in Form von verunreinigenden Partikeln aus dem Holz austritt.
48 Deshalb ist auf die dritte Frage zu antworten, daß der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 das Anbringen von mit Kreosot behandelten Holzpfählen in oberirdischen Gewässern durch eine Person umfasst.
Die vierte Frage
49 Diese Frage wird, wie sich aus ihrem Wortlaut ergibt, für den Fall der Verneinung der dritten Frage gestellt.
50 Angesichts der Antwort auf die dritte Frage erübrigt sich die Beantwortung der vierten Frage.
Die fünfte Frage
51 Diese Frage des vorlegenden Gerichts, die für den Fall der Bejahung der dritten Frage gestellt wird, geht dahin, ob Artikel 3 der Richtlinie 76/464, gegebenenfalls in Verbindung mit deren Artikel 10, es den Mitgliedstaaten gestattet, die Erteilung einer Ableitungsgenehmigung von zusätzlichen, in dieser Richtlinie nicht vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen, wie der Verpflichtung, alternative, weniger umweltbelastende Lösungen zu suchen oder zu wählen, und ob im Fall der Bejahung dieser Frage auch solche Voraussetzungen zulässig sind, die dazu führen, daß die Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann.
52 Nach Artikel 3 der Richtlinie 76/464 bedarf jede Ableitung von Stoffen aus der Liste I im Anhang der Richtlinie in die in Artikel 1 der Richtlinie genannten Gewässer einer vorherigen Genehmigung der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, in der Emissionsnormen festgesetzt werden.
53 Im Hinblick auf Ableitungen dieser Stoffe bestimmt Artikel 5 Absatz 2 derselben Richtlinie: "Bei jeder Genehmigung kann die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats, falls erforderlich, strengere Emissionsnormen als diejenigen festlegen, die sich aus der Anwendung der Grenzwerte ergeben, die der Rat gemäß Artikel 6 festgesetzt hat, und zwar insbesondere unter Berücksichtigung der Toxizität, der Langlebigkeit und der Bioakkumulation des betreffenden Stoffes in dem Milieu, in das die Ableitung erfolgt."
54 Schließlich ist allgemein darauf hinzuweisen, daß Artikel 10 der Richtlinie 76/464 die Mitgliedstaaten ermächtigt, strengere als die in der Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen festzulegen.
55 Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, daß die Richtlinie 76/464 es den Mitgliedstaaten gestattet, die Erteilung einer Genehmigung der Ableitung von zusätzlichen, nicht in dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen, um die Gewässer der Gemeinschaft vor der Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe zu schützen.
56 Die Verpflichtung, alternative, weniger umweltbelastende Lösungen zu suchen oder zu wählen, stellt eine solche Voraussetzung dar. Somit dürfen die Mitgliedstaaten die Erteilung der Genehmigung der Ableitung von der Erfuellung dieser Verpflichtung abhängig machen.
57 Was die Frage angeht, ob auch solche zusätzlichen Voraussetzungen zulässig sind, die dazu führen, daß die Genehmigung nur in ganz wenigen Ausnahmefällen oder sogar nie erteilt werden kann, so gehört Kreosot, der Stoff, um den es im Ausgangsverfahren geht, zu den Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464; gemäß Artikel 2 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen ergreifen, um die Verschmutzung durch diese Stoffe zu beseitigen.
58 Selbst wenn die genannte zusätzliche Voraussetzung dazu führt, daß die Genehmigung nur in ganz wenigen Ausnahmefällen oder sogar nie erteilt werden kann, entspricht dies somit dem Ziel, das die Richtlinie für diese Art von Stoffen verfolgt.
59 Daran ändert auch der Umstand nichts, daß Kreosot, für das der Rat keine Grenzwerte festgesetzt hat, vorläufig unter die Regelung fällt, die für die Stoffe aus der Liste II im Anhang der Richtlinie 76/464 gilt und nach der die Mitgliedstaaten die Verschmutzung durch diese Stoffe nur zu verringern, nicht aber zu beseitigen verpflichtet sind.
60 Denn wenn die Mitgliedstaaten jedenfalls verpflichtet sind, die Verschmutzung durch die Stoffe aus der Liste II zu verringern, können sie gemäß Artikel 10 dieser Richtlinie auch strengere Maßnahmen ergreifen, um die durch diese Stoffe verursachte Verschmutzung zu beseitigen. Dies gilt um so mehr, als der Stoff, um den es geht, nur vorläufig der Regelung für die Stoffe aus der Liste II unterliegt.
61 Aufgrund dieser Erwägungen ist auf die fünfte Frage zu antworten, daß die Richtlinie 76/464 es den Mitgliedstaaten gestattet, die Erteilung einer Ableitungsgenehmigung von zusätzlichen, nicht in dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen, um die Gewässer der Gemeinschaft vor der Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe zu schützen. Die Verpflichtung, alternative, weniger umweltbelastende Lösungen zu suchen oder zu wählen, stellt eine solche Voraussetzung dar, selbst wenn sie dazu führen kann, daß die Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann.
Die sechste Frage
62 Diese Frage des vorlegenden Gerichts, die für den Fall der Bejahung der dritten Frage gestellt wird, geht dahin, ob die Beschränkungen der Verwendung von Kreosot, die in Nummer 32 des Anhangs I der Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 94/60 vorgesehen sind, es einer Behörde eines Mitgliedstaats verbieten, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung des Anbringens von mit diesem Stoff behandeltem Holz in oberirdischen Gewässern durch professionelle Verwender Beurteilungskriterien aufzustellen, die dazu führen, daß die Verwendung dieses Stoffes nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist.
63 Damit wird die Frage aufgeworfen, ob die Richtlinie 76/769 in der geänderten Fassung, die lediglich Einschränkungen für das Inverkehrbringen und die Verwendung von mit Kreosot behandeltem Holz vorsieht, einer nationalen Maßnahme zum Schutz der Gewässer entgegensteht, die bewirkt, daß die Verwendung dieses Stoffes zur Behandlung von Holz, das in oberirdischen Gewässern angebracht wird, verboten oder nur ausnahmsweise erlaubt ist.
64 Selbst wenn die Wirkungen einer nationalen Maßnahme wie der, um die es im Ausgangsverfahren geht, als Beschränkung des in der Richtlinie 76/769 geregelten freien Verkehrs mit Waren, die Kreosot enthalten, anzusehen wären, genügt die Feststellung, daß die Richtlinie 76/769 nach ihrem Artikel 1 "unbeschadet anderer einschlägiger Gemeinschaftsvorschriften" Anwendung findet.
65 Dazu gehören die Vorschriften der Richtlinie 76/464, deren Artikel 10, wie in Randnummer 61 dieses Urteils ausgeführt worden ist, es den Mitgliedstaaten gestattet, für Ableitungen Maßnahmen zu erlassen, die dazu führen können, daß die Ableitungsgenehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann, und daß folglich die konkrete Verwendung des gefährlichen Stoffes, um den es bei der Ableitung geht, nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist.
66 Folglich ist auf die sechste Frage zu antworten, daß die Beschränkungen der Verwendung von Kreosot, die in Nummer 32 des Anhangs I der Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 94/60 vorgesehen sind, es einer Behörde eines Mitgliedstaats nicht verbieten, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung des Anbringens von mit diesem Stoff behandeltem Holz in oberirdischen Gewässern durch professionelle Verwender Beurteilungskriterien aufzustellen, die dazu führen, daß die Verwendung dieses Stoffes nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist.
Kostenentscheidung
Kosten
67 Die Auslagen der niederländischen und der finnischen Regierung sowie der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
auf die ihm vom niederländischen Raad van State mit Urteil vom 17. Juni 1997 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft umfasst nicht die Verschmutzungen, die aus den in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464/EWG bezeichneten nennenswerten Quellen, einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen, stammen.
2. Die Wendung "[nennenswerte] Quellen ... einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen" in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 erfasst nicht das Austreten von Kreosot aus Holzpfählen, die in oberirdischen Gewässern angebracht worden sind, da die durch diesen Stoff verursachte Verschmutzung einer Person zuzurechnen ist.
3. Der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 umfasst das Anbringen von mit Kreosot behandelten Holzpfählen in oberirdischen Gewässern durch eine Person.
4. Die Richtlinie 76/464 gestattet es den Mitgliedstaaten, die Erteilung einer Ableitungsgenehmigung von zusätzlichen, nicht in dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen, um die Gewässer der Gemeinschaft vor der Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe zu schützen. Die Verpflichtung, alternative, weniger umweltbelastende Lösungen zu suchen oder zu wählen, stellt eine solche Voraussetzung dar, selbst wenn sie dazu führen kann, daß die Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann.
5. Die Beschränkungen der Verwendung von Kreosot, die in Nummer 32 des Anhangs I der Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen in der Fassung der Richtlinie 94/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 vorgesehen sind, verbieten es einer Behörde eines Mitgliedstaats nicht, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung des Anbringens von mit diesem Stoff behandeltem Holz in oberirdischen Gewässern durch professionelle Verwender Beurteilungskriterien aufzustellen, die dazu führen, daß die Verwendung dieses Stoffes nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist.
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