Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1. Agricoltura - FEAOG - Liquidazione dei conti - Rifiuto di prendere a carico spese dovute a irregolarità nell'applicazione della normativa comunitaria - Contestazione da parte dello Stato membro interessato - Onere della prova
[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70, art. 8]
2. Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Principi - Conformità delle spese alle norme comunitarie - Obbligo di controllo imposto agli Stati membri
(Trattato CE, art. 5 (divenuto art. 10 CE); regolamento del Consiglio n. 729/70, art. 8, n. 1)
Massima
1. Quando la Commissione si rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, tocca a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione. Lo stesso onere probatorio grava sullo Stato membro che, secondo la Commissione, non ha adempiuto l'obbligo di verificare correttamente le differenti operazioni e di procedere al recupero delle restituzioni e degli aiuti indebitamente percepiti dai beneficiari.
2. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, che costituisce nel settore agricolo espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato (divenuto art. 10 CE), stabilisce i principi secondo i quali la Comunità e gli Stati membri devono provvedere all'attuazione delle decisioni comunitarie d'intervento agricolo finanziate dal FEAOG, nonché alla lotta contro le frodi e le irregolarità connesse a tali operazioni. Esso impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente di istituire questa o quella misura di controllo, a maggior ragione allorché si è in presenza di elementi atti a destare seri sospetti circa un'elusione del divieto stabilito dalla legislazione comunitaria.
Parti
Nella causa C-240/97,
Regno di Spagna, rappresentato dal signor S. Ortiz Vaamonde, abogado del Estado, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'ambasciata di Spagna, 4-6, boulevard E. Servais,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori M. Díaz-Llanos La Roche, consigliere giuridico, e C. Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso quest'ultimo, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento parziale della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, per l'esercizio finanziario 1993 (GU L 139, pag. 30),
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai signori P.J.G. Kapteyn, presidente di sezione, G. Hirsch e J.L. Murray (relatore), giudici,
avvocato generale: P. Léger
cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 14 gennaio 1999,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 22 aprile 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 30 giugno 1997, il Regno di Spagna ha chiesto, in forza dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, primo comma, CE), l'annullamento parziale della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, per l'esercizio finanziario 1993 (GU L 139, pag. 30).
2 Il ricorso è diretto all'annullamento di detta decisione nella parte in cui non pone a carico del FEAOG, anzitutto, una somma di ESP 518 290 080 relativa alle restituzioni alle importazioni di burro, poi, una somma di ESP 74 468 109 relativa a restituzioni all'esportazione di carne bovina e, infine, una somma di ESP 58 804 012 relativa ad aiuti ad operazioni di trasformazione di prodotti ortofrutticoli (agrumi).
Sulle restituzioni all'esportazione di burro
3 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804 (GU L 148, pag 13), istituisce un'organizzazione comune di mercato nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
4 L'art. 17 di tale regolamento, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1987, n. 3904 (GU L 370, pag. 1), prevede che, nella misura necessaria per consentire l'esportazione dei prodotti disciplinati da detto regolamento, tra cui il burro, sulla base dei prezzi di tali prodotti nel mercato internazionale, la differenza tra tali prezzi e i prezzi nella Comunità può essere coperta con una restituzione all'esportazione.
5 In forza dell'art. 1, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), la sezione garanzia del FEAOG finanzia le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi.
6 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, di detto regolamento, le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi sono finanziate dalla sezione garanzia del FEAOG, sempreché siano concesse secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.
7 Ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
(...)».
8 Dall'art. 8, n. 2, del medesimo regolamento emerge che le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
9 Ai sensi dell'art. 5, n. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1980, n. 565, relativo al pagamento anticipato delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 62, pag. 5), «a richiesta dell'interessato, viene pagato un importo pari alla restituzione all'esportazione non appena i prodotti o le merci siano sottoposti al regime di deposito doganale o di zona franca ai fini della loro esportazione entro un determinato termine».
10 Il regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, reca modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1). L'art. 4, n. 1, di tale regolamento prevede che il pagamento della restituzione è subordinato alla presentazione della prova che i prodotti per i quali è stata accettata la dichiarazione di esportazione abbiano lasciato come tali, nel termine massimo di 60 giorni da tale accettazione, il territorio doganale della Comunità.
11 L'art. 5, n. 1, primo e ultimo comma, di detto regolamento prevede che:
«1. Il versamento della restituzione, sia essa differenziata o meno, è subordinato, oltre alla condizione che il prodotto abbia lasciato il territorio doganale della Comunità, alla condizione che esso - salvo deperimento durante il trasporto per un caso di forza maggiore - sia stato importato in un paese terzo ed eventualmente in un paese terzo determinato, entro 12 mesi dalla data di accettazione della dichiarazione d'esportazione:
a) allorché sussistano seri dubbi circa la destinazione effettiva del prodotto,
o
b) allorché il prodotto possa essere rintrodotto nella Comunità per effetto della differenza tra la restituzione applicabile al prodotto esportato e l'importo dei dazi all'importazione applicabili a un prodotto identico alla data di accettazione della dichiarazione d'esportazione.
(...)
Inoltre, i servizi competenti degli Stati membri possono esigere prove supplementari atte a dimostrare, in maniera giudicata soddisfacente dalle autorità competenti, che il prodotto è stato effettivamente immesso come tale sul mercato del paese terzo d'importazione».
12 L'art. 13 dello stesso regolamento prevede che:
«Non è concessa alcuna restituzione quando i prodotti non siano di qualità sana, leale e mercantile e, se tali prodotti sono destinati all'alimentazione umana, quando la loro utilizzazione a tal fine sia esclusa o considerevolmente ridotta a causa delle loro caratteristiche o del loro stato».
13 Il regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1991, n. 595, riguarda le irregolarità e il recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché l'instaurazione di un sistema d'informazione in questo settore (GU L 67, pag. 11). Secondo l'art. 5, n. 2, di tale regolamento:
«Qualora uno Stato membro ritenga che il recupero totale di una somma non possa essere effettuato o previsto, esso indica alla Commissione, nell'ambito di una comunicazione speciale, l'importo non recuperato e i motivi per cui tale somma è, a suo parere, a carico della Comunità o dello Stato membro».
14 Ai sensi dell'art. 6 dello stesso regolamento:
«Se la Commissione ritiene che siano state commesse irregolarità o negligenze in uno o più Stati membri, ne informa lo o gli Stati membri interessati il quale o i quali procedono ad un'inchiesta amministrativa alla quale possono partecipare agenti della Commissione».
15 All'art. 6, n. 2, primo comma si precisa che «lo Stato membro comunica quanto prima alla Commissione le risultanze dell'indagine».
16 Il 21 gennaio 1992 la società Quesos Frías SA (in prosieguo: la «Quesos Frías») ha concluso con l'impresa pubblica di Stato All-Union Association for Foreign Economic Affairs «Prodintorg» (in prosieguo: la «Prodintorg»), con sede a Mosca, un contratto di vendita relativo a 1 550 tonnellate di burro con destinazione Kaliningrad (Russia).
17 Il prezzo di vendita fissato dalle parti in una clausola aggiuntiva al contratto in data 8 maggio 1992 era di USD 1 959 per tonnellata, prezzo CIF in un porto del Mar Baltico.
18 Il 28 maggio 1992 la Quesos Frías ha compilato tre documenti unici doganali, all'ufficio doganale di Bilbao, per l'esportazione di burro verso la Russia, il cui prezzo totale si elevava a USD 3 036 450.
19 Il 3 giugno e l'8 luglio 1992 la Quesos Frías ha presentato tre domande di anticipo delle restituzioni all'esportazione presso l'organismo competente, il Servicio Nacional de Productos Agrarios (in prosieguo: il «Senpa»), completo di una garanzia del 120% del loro ammontare e subordinata all'esportazione del burro fuori dal territorio doganale comunitario.
20 Il Senpa ha acconsentito ad un anticipo di ESP 431 909 672 alla Quesos Frías dopo verifica delle garanzie accordate, ai sensi dell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 565/80.
21 Informata del fatto che la copertura dei rischi legati alle operazioni di esportazione verso la Russia non era più garantita a causa dell'instabilità politica che colpiva tale Stato e che essa non poteva più far ricorso alla linea di credito corrispondente al finanziamento dell'operazione di esportazione, tenuto conto delle inadempienze dell'istituto prestatario russo, la Quesos Frías ha ricercato un nuovo acquirente al di fuori del territorio doganale comunitario allo scopo di evitare la perdita della garanzia costituita per il pagamento dell'anticipo delle restituzioni all'esportazione.
22 La Quesos Frías ha venduto 500 tonnellate di burro stoccato nel deposito franco di Bilbao alla società Rossmarsh Ltd, destinate ad Alessandria (Egitto).
23 A seguito di negoziazioni condotte parallelamente, la Quesos Frías ha concluso, il 24 novembre 1992, un contratto di vendita con la società francese Union Commerciale Pour l'Europe et l'Afrique, relativo ad un lotto di 1 050 tonnellate di burro, al prezzo di USD 1 185 per tonnellata, prezzo FOB a Bilbao, per la sua commercializzazione in Algeria.
24 L'esecuzione di tale contratto è stata trasferita alla società inglese dello stesso gruppo Commagric UK (in prosieguo: la «Commagric»), con sede a Londra.
25 Il 21 dicembre 1992 le 1 550 tonnellate di burro sono state imbarcate nel porto di Bilbao, sulla nave Maere, partita il 24 dicembre 1992 a destinazione del porto di Skikda (Algeria), dove è arrivata il 29 dicembre successivo.
26 Il burro è stato bloccato a bordo della nave in seguito ad un controllo dell'ufficio d'ispezione veterinaria algerino, il quale aveva rilevato la presenza di macchie su taluni imballaggi.
27 Il 3 febbraio 1993 la Quesos Frías e la Commagric hanno concluso una transazione con la quale il contratto di vendita veniva annullato. La vendita del lotto di 500 tonnellate destinato all'Egitto è stata anch'essa annullata a causa dell'impossibilità di consegnare la merce nei termini.
28 Il lotto di burro è poi stato trasportato con la nave Maere dal porto di Skikda verso il porto di Limassol (Cipro), dove è arrivato il 22 febbraio 1993. E' stato immagazzinato in depositi frigoriferi franchi di Limassol e di Larnaka.
29 Il 18 giugno 1993, dopo la vendita di 1 550 tonnellate di burro alla società svedese Handelshuset Redline AP, che ha fatto da intermediaria nell'operazione di esportazione verso la Russia, la merce è stata imbarcata sulla nave Reefer Sea nel porto di Limassol a destinazione di Kaliningrad, e poi di Prodintorg.
30 La merce è stata scaricata il 5 luglio 1993 a Kaliningrad e ivi sdoganata. Il prezzo delle 1 550 tonnellate vendute a Prodintorg è stato fissato a USD 936 per tonnellata, prezzo CIF in un porto del Mar Baltico. La Quesos Frías ha ricevuto per tale operazione una somma lorda di ESP 200 864 500.
31 Il governo spagnolo ritiene che il problema avanzato sia totalmente fittizio, essendosi la Commissione rifiutata di versargli i fondi anticipati poiché, a causa della cattiva qualità del burro, non è stato provato che questo sia stato effettivamente esportato verso un paese terzo. Esso ritiene che la prova fornita dall'esportatore e le giustificazioni date da quest'ultimo, allegate alla richiesta, siano più che sufficienti per dimostrare l'uscita delle merci dal territorio comunitario e che la loro pertinenza renda inutile ogni verifica supplementare. Esso sostiene che è sufficientemente provato che la qualità del burro esportato soddisfaceva le condizioni richieste, tanto nel momento in cui il burro ha lasciato il territorio doganale comunitario, quanto allorché è arrivato alla sua destinazione definitiva ed è stato ivi sdoganato in vista di essere destinato al consumo umano.
32 La Commissione nutre dubbi quanto alla veridicità delle transazioni di cui trattasi in relazione a tre elementi. Essa si riferisce, anzitutto, alla cattiva qualità della merce al momento dell'imbarco in Spagna, a causa della quale il suo sbarco è stato sospeso a seguito di un'ispezione effettuata nel porto di Skikda. Essa fa valere poi una mancata corrispondenza tra la merce alla fine venduta in Russia e quella che ha inizialmente dato luogo alla restituzione. Da ultimo, essa fa valere la modicità della somma ottenuta infine dalla Quesos Frías, essendo stato il burro venduto ad un prezzo inferiore tanto al minimo previsto negli accordi internazionali quanto al prezzo inizialmente convenuto con l'organismo acquirente.
33 A questo proposito, la Commissione sostiene che uno Stato membro è tenuto ad effettuare tutte le indagini necessarie a fugare i dubbi e le contraddizioni che possano emergere in occasione di un'operazione di esportazione. E' lo Stato membro che si trova nella posizione migliore per raccogliere e verificare i dati necessari ed è ad esso in definitiva che spetta fornire la prova completa dell'esattezza dei dati controversi e dimostrare l'infondatezza dei dubbi della Commissione.
34 Occorre, in via preliminare, ricordare che, come emerge dagli artt. 4, n. 1, e 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87, il pagamento delle restituzioni è subordinato alla produzione della prova che la merce ha lasciato in buone condizioni il territorio doganale della Comunità per essere importato in un paese terzo.
35 Dall'art. 13 dello stesso regolamento emerge anche che la restituzione all'esportazione può essere concessa solo se i prodotti esportati sono di qualità sana, leale e mercantile.
36 Riguardo agli obblighi incombenti agli Stati membri nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, emerge dagli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 che possono essere finanziate da parte del FEAOG solo le operazioni effettuate in conformità con le norme in vigore.
37 Dall'art. 8, n. 1, dello stesso regolamento risulta che gli Stati membri devono prendere, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare l'effettività delle operazioni finanziate dal FEAOG e per prevenire e perseguire le irregolarità. Orbene, se le autorità nazionali restano libere di scegliere le misure da esse ritenute appropriate per proteggere gli interessi finanziari della Comunità, tale libertà non può in alcun modo pregiudicare la rapidità, la buona organizzazione e la completezza dei controlli e delle investigazioni imposti (v. sentenza 21 gennaio 1999, causa C-54/95, Germania/Commissione, Racc. pag. I-35, punto 96).
38 Inoltre si deve ricordare che, se spetta alla Commissione giustificare una decisione che accerta la mancanza o insufficienze nei controlli effettuati dallo Stato membro interessato, quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti del finanziamento negato dalla Commissione (sentenze 24 marzo 1988, causa 347/85, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. 1749, punto 14, e 4 luglio 1996, causa C-50/94, Grecia/Commissione, Racc. pag. I-3331, punto 27). Tale giurisprudenza è applicabile anche quando la Commissione ritiene che lo Stato membro non ha adempiuto l'obbligo di verificare correttamente le differenti operazioni e di procedere al recupero delle restituzioni e degli aiuti indebitamente percepiti dai beneficiari.
39 Ne consegue che, quando la Commissione nutre, riguardo ad un'operazione, dubbi che essa ritiene giustificati da elementi di fatto o da circostanze relative alle condizioni nelle quali tale operazione è avvenuta, essa è tenuta a non pagare le somme corrispondenti a tale operazione, salvo che lo Stato membro interessato produca elementi sufficienti a fugare tali dubbi.
40 Nella fattispecie, come rilevato a giusto titolo dall'avvocato generale ai paragrafi 55-110 delle sue conclusioni, la Commissione ha apportato numerosi elementi tali da accreditare il fatto che la merce in esame non soddisfacesse le condizioni di qualità di cui all'art. 13 del regolamento n. 3665/87 né al momento dell'esportazione né al momento del suo arrivo a destinazione.
41 Detti elementi sono, in particolare:
- il certificato ufficiale dei servizi veterinari spagnoli del 17 dicembre 1992, che affermano che il burro aveva meno di sei mesi, affermazione che è in contraddizione con il fatto, accertato, che il burro era già stato stoccato il 28 maggio 1992;
- riserve formulate dalla Commagric sulla qualità del burro al momento dell'imbarco della merce sulla nave Maere, a Bilbao;
- osservazioni del servizio veterinario algerino del 29 dicembre 1992, che accerta la presenza di macchie anormali su talune confezioni del burro imbarcato sulla nave Maere;
- un verbale contraddittorio redatto il 2 gennaio 1993 a bordo della nave Maere e firmato da esperti rappresentanti l'armatore, il noleggiatore e colui che ha ricevuto le merci, nonché dal comandante della nave, nel quale veniva accertata la presenza di macchie anormali su taluni cartoni nella stiva n. 1 e l'odore di rancido in questa stessa stiva,
- e la perizia effettuata, a domanda della Commagric, dall'Istituto scientifico di igiene alimentare, che accertava che la merce emetteva un odore di rancido, un gusto di rancido o molto limitatamente ossidato e che vi erano macchie più o meno numerose e più o meno nere, nonché indici di acido e di perossido elevati e la presenza di muffe e di germi di contaminazione e caseolitici.
42 Alla luce di quanto sopra, un tale carico non poteva essere oggetto di una restituzione all'esportazione fintantoché non fossero fugati i dubbi derivanti dalle circostanze descritte sopra al punto 41.
43 Alla luce delle informazioni di cui disponeva la Commissione, quest'ultima aveva dunque il diritto di domandare alle autorità spagnole di svolgere un'inchiesta su questo fascicolo.
44 Nel caso in cui gravi dubbi dovessero persistere malgrado le risposte fornite dalle autorità spagnole, la Commissione avrebbe allora fondate ragioni per non farsi carico delle spese corrispondenti a tale esportazione di burro nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG.
45 Ne risulta che l'esigenza di un'inchiesta da condurre da parte delle autorità spagnole era giustificata dai seri dubbi avanzati dalla Commissione sullo stato sanitario della merce, come rivelato dagli elementi di prova inseriti nel fascicolo, e che la mancanza di diligenza da parte di dette autorità è tale da esporre il Regno di Spagna al rischio di correzioni finanziarie nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG.
46 Nel caso di specie, il Regno di Spagna non ha fornito alcun elemento concreto e significativo capace di inficiare l'analisi della Commissione e le conseguenze da essa tratte. D'altra parte, gli elementi di prova forniti dalle autorità spagnole sono, essenzialmente, fondati su documenti trasmessi dall'esportatore e queste stesse autorità non hanno prodotto alcun altro elemento risultante dalle loro proprie indagini, come rilevato, a giusto titolo, dall'avvocato generale ai paragrafi 103 e 104 delle sue conclusioni. Detti elementi di prova sono manifestamente insufficienti a fugare i dubbi della Commissione riguardo alla qualità della merce.
47 Considerando quanto precede, occorre ritenere che, non facendo ricorso alle misure appropriate a chiarire le circostanze in cui il carico di burro imbarcato a Bilbao in direzione di Skikda e poi di Kaliningrad, via Limassol, è stato esportato verso un paese terzo, allo scopo di giustificare il pagamento della restituzione all'esportazione la cui regolarità era contestata dalla Commissione in base a indizi seri e concordanti, le autorità spagnole hanno violato gli obblighi incombenti agli Stati membri in forza dell'art. 8 del regolamento n. 729/70.
48 Da ciò che precede risulta che, nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, la Commissione aveva il diritto di rifiutare le spese legate alla restituzione all'esportazione di burro per una somma ESP 518 290 080.
Sulle restituzioni all'esportazione di carne bovina
49 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24), istituisce un'organizzazione comune di mercato nel settore della carne bovina.
50 L'art. 18, n. 1, di tale regolamento prevede che, in quanto sia necessario per consentire l'esportazione di prodotti contemplati dal regolamento in base ai corsi o ai prezzi di detti prodotti sul mercato mondiale, la differenza tra detti corsi o prezzi e i prezzi nella Comunità può essere colmata da una restituzione all'esportazione.
51 L'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 17 settembre 1981, n. 2721, relativo alla fissazione anticipata delle restituzioni all'esportazione nel settore delle carni bovine (GU L 265, pag. 17), precisa che le restituzioni all'esportazione previste all'art. 18 del regolamento n. 805/68 sono fissate in anticipo per tutti i prodotti di tale settore.
52 Ai sensi dell'art. 68 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1; in prosieguo: il «codice doganale comunitario»):
«Per controllare le dichiarazioni da essa accettate, l'autorità doganale può procedere:
(...)
b) alla visita delle merci e, ove occorra, ad un prelievo di campioni per analisi o per un controllo approfondito».
53 L'art. 70, n. 1, del codice doganale comunitario prevede:
«Se la visita riguarda solo una parte delle merci oggetto di una medesima dichiarazione i suoi risultati valgono per tutte le merci comprese in tale dichiarazione».
54 L'art. 71, n. 2, del codice doganale comunitario prevede che, quando non si proceda alle verifica della dichiarazione, l'applicazione delle disposizioni che disciplinano il regime doganale sotto il quale si trovano le merci viene effettuata in base alle indicazioni figuranti nella dichiarazione.
55 Ai sensi dell'art. 78, n. 3, del medesimo codice doganale comunitario:
«Quando dalla revisione della dichiarazione o dai controlli a posteriori risulti che le disposizioni che disciplinano il regime doganale considerato sono state applicate in base ad elementi inesatti o incompleti, l'autorità doganale, nel rispetto delle norme in vigore e tenendo conto dei nuovi elementi di cui essa dispone, adotta i provvedimenti necessari per regolarizzare la situazione».
56 Emerge dal fascicolo che la correzione relativa all'esportazione della carne bovina riguarda una somma di ESP 74 468 109 concernente due spedizioni.
L'esportazione della carne bovina verso la Costa d'Avorio
57 La prima spedizione è stata effettuata verso la Costa d'Avorio dalla società Rubiato Paredes SA (in prosieguo: l'«esportatore»), che ha ricevuto una somma di ESP 20 701 950 a titolo di acconto per l'esportazione di 75 548 kg di carne bovina.
58 Tale pagamento era fondato sulla dichiarazione dell'esportatore alla dogana secondo cui la carne esportata era carne disossata. E' certo che i funzionari di dogana non hanno esaminato la merce e hanno semplicemente avallato le informazioni di cui alla dichiarazione.
59 Un controllo successivo ha rivelato che una parte della merce non corrispondeva a quanto dichiarato, avendo le autorità doganali scoperto la presenza di 700 kg di frattaglie invece che carne disossata. In seguito, la Commissione ha domandato l'apertura di un'inchiesta al dipartimento delle dogane spagnole. L'esportatore ha modificato la sua dichiarazione e ha quindi dovuto rimborsare la parte della restituzione all'esportazione corrispondente alla parte proporzionale della merce irregolarmente dichiarata, maggiorata del 15%.
60 Tuttavia, essendo stata la merce già esportata, essa non poteva più essere oggetto di un'inchiesta del dipartimento delle dogane.
61 La Commissione ha allora informato le autorità spagnole che, dato che la sola parte del lotto che era stata esaminata era costituita da frattaglie e che la dichiarazione indicava un lotto omogeneo, il lotto esportato doveva essere considerato omogeneo riguardo alla sua composizione. Tuttavia, le autorità spagnole, ritenendo non dimostrato che la parte non controllata della merce fosse composta da frattaglie, si sono rifiutati di procedere all'integrale recupero della restituzione all'esportazione.
62 Date tali condizioni, la Commissione ha operato una correzione finanziaria nei confronti del Regno di Spagna pari all'ammontare totale della restituzione versata all'esportatore, maggiorata del 15%.
63 Il governo spagnolo fa valere che, in forza dell'art. 71, n. 2, del codice doganale comunitario, in mancanza di verifica doganale, il contenuto della merce deve essere ritenuto esatto fino a che non sia provato il contrario. La dichiarazione dell'esportatore alla dogana può dunque essere corretta integralmente solo sulla base di elementi di prova incontestabili tali da invertire la presunzione di esattezza delle informazioni contenute nella detta dichiarazione e non sulla base di semplici sospetti.
64 La Commissione ritiene, anzitutto, che un indizio di prova confutante detta presunzione di esattezza sia stato fornito dallo stesso esportatore che, a seguito dell'indagine aperta su domanda della Commissione, si è trovato nella necessità di modificare la sua dichiarazione. Essa fa valere che, dal momento che una parte della merce esportata non corrispondeva a quanto indicato in tale documento, spettava all'esportatore apportare gli elementi tali da dimostrare la conformità del resto della merce e all'amministrazione nazionale procedere alle indagini necessarie.
65 La Commissione sostiene, poi, che ai sensi dell'art. 70, n. 1, del codice doganale comunitario, i risultati degli esami realizzati possono ragionevolmente essere estesi all'insieme delle merci che fanno parte della stessa dichiarazione.
66 Infine, la Commissione sostiene che la negligenza delle autorità spagnole nel ricercare le prove richieste giustifica pienamente la correzione finanziaria effettuata.
67 Occorre ricordare che, tenuto conto della ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri nell'ambito della politica agricola comune, allorché esistano elementi tali da suscitare seri sospetti di frode alla legislazione comunitaria, tali indizi richiedono, da parte di detti Stati, ispezioni e controlli (v., in questo senso, sentenza 1° ottobre 1998, causa C-209/96, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I-5655, punto 40).
68 Nel caso di specie, dai documenti contenuti nel fascicolo emerge, come rilevato a giusto titolo dall'avvocato generale ai paragrafi 146-155 delle sue conclusioni, che la Commissione ha trasmesso alle autorità spagnole, con lettera 6 aprile 1993, elementi precisi tali da giustificare provvedimenti di indagine riguardo alla natura delle merci esportate verso la Costa d'Avorio, e che il governo spagnolo non ha fornito alcuna precisazione atta a provare la composizione esatta del lotto di merce in causa né le prove dell'effettività e della natura delle misure prese per determinarla.
69 Occorre quindi affermare che, non procedendo a tali indagini, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70.
70 Tale disposizione, che costituisce in ambito agricolo un'espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato CE (divenuto art 10 CE), definisce, infatti, i principi ai quali la Comunità e gli Stati membri devono informare l'attuazione delle decisioni comunitarie di intervento agricolo finanziate dal FEAOG, nonché la lotta contro le relative frodi e irregolarità (v. sentenza 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWa e a., Racc. pag. 1503, punto 13). Essa impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, anche se la specifica normativa comunitaria in materia non prevede esplicitamente l'adozione di questa o quella modalità di controllo (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punti 16 e 17).
71 Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione aveva quindi il diritto di non farsi carico delle spese relative all'esportazione della carne bovina in Costa d'Avorio.
L'esportazione della carne bovina verso il Benin
72 La seconda spedizione riguarda l'esportazione di carne bovina verso il Benin da parte della società Avícolas El Chico SA (in prosieguo l'«esportatore»). Una restituzione all'esportazione è stata versata a tal titolo.
73 A seguito di informazioni comunicate dal FEAOG, le autorità doganali spagnole si sono recate dall'esportatore dove hanno accertato che la merce dichiarata come «carne bovina disossata e congelata, pezzi disossati, ciascun pezzo confezionato individualmente, codice 0202 30 90 400» era composta in realtà di collari di bovino senza osso e congelati, in pezzi di circa un chilogrammo, non confezionati individualmente.
74 La Senpa ha lasciato in sospeso le domande di restituzione di tale società.
75 Questa è stata invitata a restituire la somma di ESP 11 162 098.
76 La Commissione ha tuttavia ritenuto che né l'esportatore, né le autorità spagnole erano in grado di garantire che l'insieme della merce esportata non fosse nello stesso stato di quella controllata. Essa ha dunque ritenuto che fosse necessario richiedere all'esportatore il rimborso integrale della restituzione versata.
77 L'amministrazione spagnola non ha proceduto al recupero dell'aiuto, cosa che ha condotto la Commissione a operare una correzione finanziaria.
78 Il governo spagnolo fa valere gli stessi argomenti fatti valere riguardo all'esportazione di carne in Costa d'Avorio. Esso aggiunge che, avendo la Commissione accettato la verifica effettuata dalle autorità spagnole come prova che una parte della dichiarazione non era corretta, essa non può non accogliere il contenuto della stessa dichiarazione riguardo alla parte di essa di cui non si è potuta provare la falsità. Esso sostiene che l'amministrazione spagnola ha fondati motivi per richiedere il rimborso dell'aiuto soltanto per quella quantità corrispondente alla parte della dichiarazione di cui è stata accertata l'inesattezza.
79 La Commissione afferma che vi era motivo di esigere da parte dell'esportatore il rimborso totale della restituzione ricevuta, dato che né quest'ultimo né le autorità spagnole potevano garantire che il resto delle esportazioni effettuate non fosse nella medesima condizione di quella parte oggetto del controllo. In base all'art. 78, n. 3, del codice doganale comunitario, nonché all'art. 8 del regolamento n. 729/70, la Commissione ritiene che, tenuto conto del fatto che l'inesattezza delle dichiarazioni era stata accertata a posteriori e che le autorità doganali spagnole non disponevano di altri dati o prove a tal riguardo, queste avrebbero dovuto ristabilire la situazione classificando la carne esportata nella posizione «altro» che non dà diritto a restituzione.
80 Occorre rilevare che, alla luce delle informazioni di cui disponeva, la Commissione aveva il diritto di esigere dalle autorità spagnole che esse svolgessero un'indagine allo scopo di fugare i dubbi da essa sollevati riguardo all'effettività e alla natura di tale spedizione e che erano giustificati da dette informazioni.
81 Ora, nonostante la Commissione avesse trasmesso alle autorità spagnole, con lettera 6 aprile 1993, elementi precisi tali da giustificare misure investigative riguardo alla natura delle merci esportate verso il Benin, il governo spagnolo non ha fornito le precisazioni capaci di dimostrare la composizione esatta del lotto di merce di cui trattasi né le prove riguardo all'effettività e alla natura delle misure prese per determinarla.
82 Alla luce di tali circostanze, occorre dichiarare che, non procedendo a tali indagini, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70.
83 Ne consegue che la Commissione aveva quindi il diritto di non farsi carico delle spese relative alla spedizione di carne bovina nel Benin.
Sulle restituzioni relative alla trasformazione degli agrumi
84 Il regolamento (CEE) del Consiglio 18 dicembre 1969, n. 2601, come modificato, in particolare, dal regolamento (CEE) del Consiglio 29 settembre 1975, n. 2483 (GU L 254, pag. 5), e dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1123 (GU L 118, pag. 25), prevede misure speciali allo scopo di favorire il ricorso alla trasformazione per i mandarini, i mandarini satsuma, le clementine e le arance (GU L 324, pag. 21; in prosieguo: il «regolamento n. 2601/69»). Tale regolamento ha introdotto un regime di compensazione finanziaria diretto a favorire la trasformazione di talune varietà di arance nell'ambito di contratti che assicurano, ad un prezzo minimo di acquisto versato al produttore, l'approvvigionamento regolare delle industrie di trasformazione.
85 L'art. 1 del regolamento n. 2601/69 prevede che le azioni intraprese nel quadro delle norme previste all'art. 2 e miranti ad assicurare ai mandarini, ai mandarini satsuma, alle clementine e alle arance un'utilizzazione più conforme alle loro caratteristiche mediante un maggiore ricorso alla trasformazione, beneficiano del concorso del FEAOG, sezione garanzia, alle condizioni e secondo le modalità previste all'art. 3.
86 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 2601/69:
«Le azioni di cui all'articolo 1 devono essere basate su contratti che vincolino produttori e trasformatori comunitari. Tali contratti, sottoscritti, prima dell'inizio di ogni campagna, devono precisare i quantitativi cui si riferiscono, lo scaglionamento delle consegne ai trasformatori ed il prezzo da pagare ai produttori. Subito dopo la loro conclusione, i contratti sono trasmessi alle autorità competenti degli Stati membri interessati, che sono incaricate di effettuare i controlli qualitativi e quantitativi delle consegne ai trasformatori»
87 Emerge dall'art. 2, n. 2, dello stesso regolamento che, per le consegne effettuate in esecuzione di tali contratti, si fissa, prima dell'inizio di ciascuna campagna di commercializzazione, un prezzo minimo che i trasformatori devono pagare ai produttori.
88 L'art. 3, n. 1, primo e ultimo comma, del regolamento n. 2601/69 dispone:
«Gli Stati membri concedono una compensazione finanziaria ai trasformatori che hanno concluso contratti conformemente all'articolo 2.
(...)
L'importo della compensazione finanziaria è fissato prima dell'inizio di ciascuna campagna di commercializzazione».
89 Il regolamento (CE) del Consiglio 8 novembre 1993, n. 3119, che istituisce misure speciali per incentivare la trasformazione di taluni agrumi (GU L 279, pag. 17), ha abrogato i regolamenti nn. 2601/69 e 1123/89 con effetto dal 12 novembre 1993.
90 La terza correzione applicata al Regno di Spagna riguarda i contratti di trasformazione di agrumi.
91 A seguito di un controllo dell'impresa di trasformazione Vital Schneider (in prosieguo: il «trasformatore»), gli ispettori del FEAOG hanno accertato che 78 contratti conclusi con produttori di agrumi erano stati posdatati di svariati giorni.
92 Essendo stata la data del 9 febbraio 1993 sostituita con quella del 13 febbraio dello stesso anno, l'operazione economica intrapresa era sottoposta al prezzo minimo applicabile a quest'ultima data, il quale era inferiore al prezzo precedentemente fissato.
93 Il prezzo indicato nei contratti controversi, che non era stato modificato, era di 1 985 ESP/100 kg.
94 Prima del 12 febbraio 1993 il prezzo minimo da pagare ai produttori per ottenere una compensazione finanziaria era di 12,84 ECU/100kg, ossia ESP 2 023,62. A partire da tale data, il prezzo minimo è stato riportato a 12,56 ECU/100 kg, ossia ESP 1 979,49.
95 Con lettera 18 luglio 1994, la Commissione ha informato le autorità spagnole di tali sospetti di frode per quanto riguarda la modifica della data di detti contratti.
96 Dopo istruzione del fascicolo, dette autorità hanno ritenuto che i fatti rilevati non giustificassero il rimborso degli aiuti versati. Nonostante le spiegazioni ad essa fornita, la Commissione ha operato una correzione finanziaria sull'aiuto totale ricevuto dal beneficiario per i 78 contratti in cui la data era stata modificata.
97 Il Regno di Spagna sostiene che i contratti conclusi tra i produttori e il trasformatore soddisfacevano le condizioni richieste dalla normativa comunitaria per poter beneficiare della compensazione finanziaria, cioè un prezzo fissato nel contratto di vendita uguale o superiore al prezzo minimo in vigore durante la pertinente campagna e l'effettiva trasformazione della frutta oggetto del contratto in succo di frutta. Esso sostiene che sono le parti che decidono autonomamente la data alla quale queste ultime raggiungono un accordo definitivo sul prezzo di acquisto della merce. Nel caso di specie le parti non potrebbero essere accusate di aver determinato la data dei contratti in funzione delle condizioni legali di attribuzione di un aiuto comunitario, dal momento che tale data non era posteriore a quella di esecuzione del contratto e che la modifica non è diretta ad ottenere un risultato contrario all'ordine giuridico comunitario.
98 La Commissione fa valere, al contrario, che il cambiamento di data di un contratto realizzato per ottenere un vantaggio derivante dalla modifica del prezzo fissato da un regolamento comunitario, adottato dopo la conclusione di tale contratto, costituisce una frode poiché ciò permette ad un operatore economico di beneficiare di un aiuto al quale non avrebbe avuto diritto alla data inizialmente fissata, essendo, allora, il prezzo contrattuale inferiore al prezzo minimo in vigore.
99 Occorre, in via preliminare, constatare che il diritto delle parti di modificare i contratti da esse conclusi riposa sul principio della libertà contrattuale e non potrebbe, pertanto, essere limitato in mancanza di una normativa comunitaria che introduca specifiche restrizioni in proposito.
100 Ne consegue che, nei limiti in cui l'oggetto della modifica contrattuale non si oppone all'obiettivo della normativa comunitaria applicabile e non comporta rischi di frode, una tale modifica non può considerarsi illecita.
101 Nel caso di specie emerge dal suo primo considerando che il regolamento n. 2601/69 ha come scopo quello di rimediare alle gravi difficoltà di smaltimento della produzione comunitaria di arance, in particolare, aumentando gli sbocchi comunitari grazie ad un maggior ricorso alla trasformazione di tale frutta in succo.
102 Lo stesso regolamento precisa, nel suo secondo considerando, che il regime di incentivazioni finanziarie, destinate a favorire la trasformazione di talune varietà di arance, ha per oggetto di assicurare il regolare rifornimento delle industrie di trasformazione garantendo nello stesso tempo un prezzo minimo di acquisto al produttore.
103 Ne risulta che l'oggetto del regolamento consiste nell'incoraggiare i trasformatori a pagare ai produttori di arance un prezzo minimo, il quale viene determinato in rapporto al prezzo di riferimento fissato a talune date dal legislatore comunitario.
104 Nella fattispecie, anche se una nuova data è stata sostituita dalle parti a quella inizialmente indicata nei contratti, nei quali le altre clausole non sono state modificate, questi restano conformi alle finalità economiche della normativa comunitaria. A tal proposito, i contratti soddisfano le condizioni previste dalla legislazione pertinente dal momento che le merci sono vendute al prezzo minimo quale risulta dalla normativa comunitaria e che tale prezzo è stato fissato, di comune accordo dalle parti contraenti, alla data scelta da queste ultime.
105 Quanto ai rischi di frode che una tale modifica di data è capace di provocare per il bilancio comunitario, è un dato di fatto che, da un lato, ciò è avvenuto in condizioni conformi alla realtà dei fatti, allorché la campagna di commercializzazione e l'esecuzione dei contratti in esame non erano ancora iniziate, e che, d'altra parte, sarebbe stato possibile alle parti contraenti decidere la risoluzione dei contratti al solo scopo di sottoscriverne di nuovi, con clausole identiche, ad una data che permettesse al trasformatore di beneficiare degli aiuti comunitari.
106 D'altra parte, la Commissione non apporta elementi capaci di sostenere le sue allegazioni secondo cui la valutazione fatta dalle autorità spagnole sulle pratiche del trasformatore sarebbero tali da favorire le frodi e diminuire l'efficacia dei controlli.
107 Di conseguenza, occorre concludere che la correzione finanziaria applicata dalla Commissione ai 78 contratti, conclusi il 9 febbraio 1993 e postdatati al 13 febbraio 1993, non è giustificata. Pertanto, occorre accogliere tale capo del ricorso e annullare la decisione 97/333 nella parte in cui non ha posto definitivamente a carico del FEAOG la somma di ESP 58 804 012 corrispondenti a compensazioni finanziarie avanzate dal Regno di Spagna per operazioni di trasformazione di agrumi.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
108 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, a norma dell'art. 69, n. 3, primo comma, dello stesso regolamento, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. Poiché il Regno di Spagna e la Commissione sono rimasti parzialmente soccombenti, si deve disporre che ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, per l'esercizio finanziario 1993, è annullata nella parte in cui non ha posto definitivamente a carico del FEAOG la somma di ESP 58 804 012 corrispondenti a compensazioni finanziarie avanzate dal Regno di Spagna per operazioni di trasformazione di agrumi.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
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