Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
Libre circulation des personnes - Liberté d'établissement - Libre prestation des services - Assurance directe - Directives 73/239 et 79/267 - Interdiction pour les États membres de fixer certaines règles concernant le choix par les entreprises d'assurance de leurs actifs - Réglementation nationale interdisant aux entreprises de détenir, au titre de leur patrimoine libre, des actions représentant plus de 5 % de l'ensemble des droits de vote d'une société anonyme - Incompatibilité - Effet direct des dispositions communautaires
(Directives du Conseil 73/239, art. 18, § 1, 79/267, art. 21, § 1, 92/49, art. 26, et 92/96, art. 27)
Sommaire
Les articles 18, paragraphe 1, de la première directive 73/239 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49, et 21, paragraphe 1, de la première directive 79/267 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe sur la vie, et son exercice, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96, qui prévoient que les États membres ne fixent aucune règle concernant le choix, par les entreprises d'assurance, des actifs qui dépassent ceux représentant les provisions techniques, s'opposent à une règle de droit national qui interdit aux entreprises d'assurance de détenir, au titre de leur patrimoine libre, des actions représentant plus de 5 % de l'ensemble des droits de vote d'une société anonyme nationale ou étrangère, sans autorisation administrative.
Il résulte, en effet, du libellé même des dispositions en cause que les États membres doivent s'abstenir de toute réglementation quant au choix des actifs constituant le patrimoine libre des entreprises d'assurance, qu'il s'agisse de réglementations relatives à la qualité ou à la quantité de ces actifs.
Les dispositions précitées sont, par ailleurs, suffisamment précises et inconditionnelles pour être invoquées devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national qui leur est contraire.
Parties
Dans l'affaire C-241/97,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE, par le Regeringsrätten (Suède) et tendant à obtenir, dans la procédure engagée devant cette juridiction par
Försäkringsaktiebolaget Skandia (publ),
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 18, paragraphe 1, de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3), tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (JO L 228, p. 1), et 21, paragraphe 1, de la première directive 79/267/CEE du Conseil, du 5 mars 1979, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe sur la vie, et son exercice (JO L 63, p. 1), tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive assurance vie) (JO L 360, p. 1),
LA COUR,
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, J.-P. Puissochet, G. Hirsch et P. Jann, présidents de chambre, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), C. Gulmann, J. L. Murray, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón et M. Wathelet, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
considérant les observations écrites présentées:
- pour Försäkringsaktiebolaget Skandia (publ), par Mes J.-M. Bexhed et B. Berndtsson, avocats à Stockholm,
- pour le gouvernement suédois, par Mme L. Nordling, rättschef au secrétariat juridique (UE) du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
- pour le gouvernement norvégien, par M. J. Bugge-Mahrt, directeur général adjoint au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
- pour la Commission des Communautés européennes, par M. D. Gouloussis et Mme C. Tufvesson, conseillers juridiques, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de Försäkringsaktiebolaget Skandia (publ), représentée par Mes J.-M. Bexhed et O. Lindén, avocat à Stockholm, du gouvernement suédois, représenté par M. A. Kruse, departementsråd au secrétariat juridique (UE) du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, du gouvernement finlandais, représenté par Mme T. Pynnä, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, et de la Commission, représentée par Mme C. Tufvesson, à l'audience du 10 novembre 1998,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 17 décembre 1998,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 11 juin 1997, parvenue à la Cour le 2 juillet suivant, le Regeringsrätten a posé, en vertu de l'article 177 du traité CE, deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation des articles 18, paragraphe 1, de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3), tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (JO L 228, p. 1), et 21, paragraphe 1, de la première directive 79/267/CEE du Conseil, du 5 mars 1979, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe sur la vie, et son exercice (JO L 63, p. 1), tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive assurance vie) (JO L 360, p. 1).
2 Ces questions ont été posées dans le cadre d'une procédure engagée par Försäkringsaktiebolaget Skandia (publ) (ci-après «Skandia»), société anonyme d'assurance établie à Stockholm (Suède), au sujet de l'obligation de limiter sa participation dans la société anonyme Kungsdialysen AB (ci-après «Kungsdialysen») à 5 % des droits de vote correspondant à la totalité des actions, conformément à la réglementation suédoise.
Le droit communautaire
3 L'accès à l'activité d'assurance et son exercice sont réglementés au niveau communautaire notamment par les directives 73/239 et 79/267, qui portent respectivement sur l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et sur l'assurance directe sur la vie.
4 S'agissant de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, l'article 8, paragraphe 1, de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 6 de la directive 92/49, dispose:
«L'État membre d'origine exige que les entreprises d'assurance qui sollicitent l'agrément:
...
b) limitent leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale;
...»
5 L'article 13 de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 9 de la directive 92/49, prévoit:
«1. La surveillance financière d'une entreprise d'assurance, y compris celle des activités qu'elle exerce par le biais de succursales et en prestation de services, relève de la compétence exclusive de l'État membre d'origine.
2. La surveillance financière comprend notamment la vérification, pour l'ensemble des activités de l'entreprise d'assurance, de son état de solvabilité et de la constitution de provisions techniques et des actifs représentatifs conformément aux règles ou aux pratiques établies dans l'État membre d'origine, en vertu des dispositions adoptées au niveau communautaire.
...»
6 L'article 15 de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 17 de la directive 92/49, énonce:
«1. L'État membre d'origine impose à chaque entreprise d'assurance de constituer des provisions techniques suffisantes relatives à l'ensemble de ses activités.
Le montant de ces provisions est déterminé suivant les règles fixées par la directive 91/674/CEE.
2. L'État membre d'origine exige de chaque entreprise d'assurance que ses provisions techniques relatives à l'ensemble de ses activités soient représentées par des actifs congruents conformément à l'article 6 de la directive 88/357/CEE. En ce qui concerne les risques situés dans la Communauté, ces actifs doivent être localisés dans celle-ci. Les États membres n'exigent pas des entreprises d'assurance qu'elles localisent leurs actifs dans un État membre déterminé. L'État membre d'origine peut toutefois accorder des assouplissements aux règles relatives à la localisation des actifs.
...»
7 L'article 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49, précise:
«Les États membres ne fixent aucune règle concernant le choix des actifs qui dépassent ceux représentant les provisions techniques visées à l'article 15.»
8 L'article 22, paragraphe 5, de la directive 92/49 ajoute:
«Les États membres n'exigent pas des entreprises d'assurance qu'elles effectuent des placements dans des catégories d'actifs déterminées.»
9 S'agissant de l'assurance directe sur la vie, l'article 8, paragraphe 1, de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 5 de la directive 92/96, dispose:
«L'État membre d'origine exige que les entreprises d'assurance qui sollicitent l'agrément:
...
b) limitent leur objet social aux activités prévues par la présente directive et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale;
...»
10 L'article 15 de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 8 de la directive 92/96, prévoit:
«1. La surveillance financière d'une entreprise d'assurance, y compris celle des activités qu'elle exerce par le biais de succursales et en prestation de services, relève de la compétence exclusive de l'État membre d'origine. ...
2. La surveillance financière comprend notamment la vérification, pour l'ensemble des activités de l'entreprise d'assurance, de son état de solvabilité et de la constitution de provisions techniques, y compris les provisions mathématiques, et des actifs représentatifs conformément aux règles ou aux pratiques établies dans l'État membre d'origine, en vertu des dispositions adoptées au niveau communautaire.
...»
11 L'article 17 de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 18 de la directive 92/96, énonce:
«1. L'État membre d'origine impose à chaque entreprise d'assurance de constituer des provisions techniques suffisantes, y compris des provisions mathématiques, relatives à l'ensemble de ses activités.
Le montant de ces provisions est déterminé conformément aux principes suivants.
...
3. L'État membre d'origine exige de chaque entreprise d'assurance que ses provisions techniques relatives à l'ensemble de ses activités soient représentées par des actifs congruents conformément à l'article 24 de la directive 92/96/CEE. En ce qui concerne les activités exercées dans la Communauté, ces actifs doivent être localisés dans celle-ci. Les États membres n'exigent pas des entreprises d'assurance qu'elles localisent leurs actifs dans un État membre déterminé. L'État membre d'origine peut toutefois accorder des assouplissements aux règles relatives à la localisation des actifs.
...»
12 L'article 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96, précise:
«Les États membres ne fixent aucune règle concernant le choix des actifs qui dépassent ceux représentant les provisions techniques visées à l'article 17.»
13 L'article 22, paragraphe 5, de la directive 92/96 ajoute:
«Les États membres n'exigent pas des entreprises d'assurance qu'elles effectuent des placements dans des catégories d'actifs déterminées.»
14 L'article 13 de la directive 85/611/CEE du Conseil, du 20 décembre 1985, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) (JO L 375, p. 3), prévoit que «La société d'investissement ne peut avoir d'autres activités que celles visées à l'article 1er paragraphe 2». Cette dernière disposition vise le placement collectif en valeurs mobilières des capitaux recueillis auprès du public.
15 Enfin, aux termes de l'article 25 de la directive 85/611:
«1. Une société d'investissement ou une société de gestion, pour l'ensemble des fonds communs de placement qu'elle gère et qui tombent dans le champ d'application de la présente directive, ne peut acquérir d'actions assorties du droit de vote et lui permettant d'exercer une influence notable sur la gestion d'un émetteur.
Jusqu'à une coordination ultérieure, les États membres doivent tenir compte des règles existant dans les législations des autres États membres qui définissent le principe énoncé au premier alinéa.
2. En outre, une société d'investissement ou un fonds commun de placement ne peut acquérir plus de:
- 10 % d'actions sans droit de vote d'un même émetteur, - 10 % d'obligations d'un même émetteur,
- 10 % de parts d'un même organisme de placement collectif au sens de l'article 1er paragraphe 2 premier et deuxième tirets.
...»
La législation suédoise
16 Conformément à l'article 3, premier alinéa, du chapitre 1er de la Försäkringsrörelselagen (1982:713) (loi suédoise de 1982 relative à l'exercice des activités d'assurance, ci-après la «FRL»), une entreprise d'assurance ne peut, sauf motifs particuliers, exercer une activité autre que l'activité d'assurance.
17 L'article 17 du chapitre 7 de la FRL dispose:
«Une entreprise d'assurance ne peut pas, sans autorisation de la Finansinspektionen (Inspection des finances), détenir, dans une société anonyme suédoise ou étrangère, des participations représentant plus de 5 % des droits de vote pour l'ensemble des actions. Si l'entreprise d'assurance fait partie d'un groupe, cette disposition s'applique à ce dernier. Lors du calcul des participations détenues par un groupe, il n'est toutefois tenu compte que des actions détenues par une entreprise bancaire appartenant au groupe ou par une filiale de l'entreprise bancaire, qui excèdent 5 % des droits de vote dans la société anonyme.
Le premier alinéa ne s'applique pas aux actions ou parts détenues dans des entreprises d'assurance ou des personnes morales dont l'activité consiste exclusivement à détenir des actions dans des entreprises d'assurance revêtant la forme de sociétés anonymes, à apporter des fonds de garantie dans des mutuelles d'assurance, à gérer les biens immobiliers des entreprises d'assurance ou à assister des entreprises d'assurance dans l'exercice de leurs activités. Le premier alinéa s'applique toutefois aux actions ou parts détenues dans des personnes morales ayant pour objet de détenir, directement ou indirectement, les actifs visés à l'article 10, premier alinéa, si ces actifs ne sont pas constitués d'actions ou parts d'une société anonyme d'assurance ou d'entreprises étrangères analogues.
L'article 17 a s'applique au droit d'une entreprise d'assurance de détenir des actions ou des parts dans des entreprises exerçant une forme quelconque d'activité financière».
18 L'expression «actifs visés à l'article 10, premier alinéa», désigne les actifs nécessaires pour couvrir les provisions techniques.
19 La lagen (1948:433) om försäkringsrörelse (ci-après la «loi de 1948 relative à l'activité d'assurance») contenait déjà une disposition équivalente à celle qui figure à l'article 17, premier alinéa, première et deuxième phrases, du chapitre 7 de la FRL. Selon les travaux préparatoires de la loi de 1948 relative à l'activité d'assurance, une telle règle visait à empêcher que les entreprises d'assurance n'acquièrent une trop grande influence dans des entreprises extérieures au secteur des assurances.
20 Conformément à l'article 17, premier alinéa, du chapitre 7 de la FRL, la Finansinspektionen peut accorder à une entreprise d'assurance une dérogation à l'interdiction de détenir dans une société anonyme suédoise ou étrangère des participations représentant plus de 5 % des droits de vote correspondant à l'ensemble des actions.
Le litige au principal
21 Skandia détient la totalité de la compagnie d'assurance vie Livförsäkringsaktiebolaget Skandia (publ) (ci-après «Skandia vie»). Skandia et Skandia vie détiennent ensemble Skandia Investment AB (publ) (ci-après «Skandia Investment»), société qui effectue des investissements dans de petites et moyennes entreprises.
22 Par lettre du 29 décembre 1995, Skandia a informé la Finansinspektionen que Skandia Investment avait augmenté sa participation dans Kungsdialysen, société développant son activité dans le secteur des dialyses. Par cette opération, Skandia Investment a augmenté ses droits de vote dans Kungsdialysen de 5 % à 9,2 % et sa part de capital social de 30,8 % à 33,9 %. Les actions détenues à la suite de cette opération font partie du patrimoine libre de Skandia et de Skandia vie, c'est-à-dire des fonds ne correspondant pas aux provisions techniques.
23 Dans cette lettre, Skandia a fait valoir que l'article 17, premier alinéa, du chapitre 7 de la FRL (ci-après la «règle des 5 %») était contraire aux articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239 et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, modifiés.
24 Par décision du 21 mars 1996, la Finansinspektionen a considéré que ces dispositions communautaires n'avaient pas d'effet direct, au motif qu'elles n'étaient pas suffisamment claires et précises, en sorte que Skandia avait l'obligation de respecter la règle des 5 %. Elle a demandé à Skandia de prendre toutes les mesures nécessaires pour réduire, au plus tard le 1er septembre 1996, sa participation dans Kungsdialysen à 5 % au maximum des droits de vote pour l'ensemble des actions de cette société.
25 Le recours que Skandia a introduit à l'encontre de cette décision devant le gouvernement suédois a été rejeté par décision du 15 août 1996.
26 Le 6 septembre 1996, Skandia a introduit un recours contre la décision du gouvernement devant la juridiction de renvoi afin qu'elle en contrôle la légalité.
27 Eu égard à ce recours, la Finansinspektionen a, par décision du 10 octobre 1996, prorogé le délai imparti à Skandia Investment pour réduire sa participation dans Kungsdialysen jusqu'à une date devant être communiquée ultérieurement et, au plus tard, trois mois après que le Regeringsrätten aura statué définitivement.
28 Le gouvernement suédois considère, contrairement à la position soutenue par la Finansinspektionen, que les articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239 et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, modifiés, sont suffisamment clairs et précis pour créer des droits au profit des particuliers. Il prétend, toutefois, que ces dispositions visent principalement à empêcher que des dispositions nationales imposent ou interdisent aux entreprises d'assurance d'investir leur patrimoine libre dans certaines catégories d'actifs. Ces articles n'interdiraient donc pas toute forme de réglementation concernant le patrimoine libre. Dès lors, rien n'empêcherait un État membre d'édicter des règles visant à limiter l'influence qu'une entreprise d'assurance exerce, par les participations qu'elle détient, sur d'autres entreprises.
29 Selon Skandia, la règle des 5 % constitue une restriction quantitative relative au placement, par les entreprises d'assurance, de leur patrimoine libre, incompatible avec les articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239 et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, modifiés, lesquels produisent des effets directs. Si une telle restriction était admise, les entreprises d'assurance suédoises subiraient une distorsion de concurrence par rapport à celles établies dans d'autres États membres. Une telle règle rendrait également plus difficile, au détriment des consommateurs, la réalisation du marché intérieur des prestations de services en matière d'assurance dans l'Union européenne.
30 C'est dans ces conditions que le Regeringsrätten a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes:
«1) Le fait qu'une loi nationale prescrit à une entreprise d'assurance, en ce qui concerne le patrimoine libre de l'entreprise (c'est-à-dire les actifs de la société qui ne correspondent pas aux réserves techniques), de ne pas détenir, dans une société anonyme nationale ou étrangère, sans autorisation administrative, un nombre d'actions supérieur à 5 % des droits de vote pour l'ensemble des actions est-il compatible avec l'article 18, paragraphe 1, de la directive 73/239/CEE, tel qu'il résulte de l'article 26 de la directive 92/49/CEE, et avec l'article 21, paragraphe 1, de la directive 79/267/CEE, tel qu'il résulte de l'article 27 de la directive 92/96/CEE?
Si la première question appelle une réponse négative,
2) Les articles précités des directives sont-ils de telle nature - en ce qui concerne leur clarté, etc. - qu'une juridiction nationale est par conséquent tenue de ne pas appliquer la disposition nationale ayant le contenu précité lorsqu'elle doit contrôler la légalité des placements portant sur le patrimoine libre d'une entreprise d'assurance?»
Sur la première question
31 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49, et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96, s'opposent à une règle de droit national qui interdit aux entreprises d'assurance de détenir, au titre de leur patrimoine libre, des actions représentant plus de 5 % de l'ensemble des droits de vote d'une société anonyme nationale ou étrangère, sans autorisation administrative.
32 Selon les gouvernements suédois, finlandais et norvégien, les articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239 et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, modifiés, interdisent aux États membres d'imposer des restrictions qualitatives quant au choix des actifs constituant le patrimoine libre des entreprises d'assurance. Les États membres ne pourraient donc pas contraindre de telles entreprises à investir leur patrimoine libre dans des catégories déterminées d'actifs. En revanche, ils resteraient libres de leur imposer des restrictions quantitatives quant au placement des actifs constituant ledit patrimoine.
33 L'adoption par les États membres de mesures restreignant la quantité d'actifs pouvant être placés par les entreprises d'assurance dans d'autres sociétés viserait, conformément à l'article 8, paragraphe 1, sous b), des directives 73/239 et 79/267, modifié, d'une part, à éviter une concentration des participations et une trop grande influence des entreprises d'assurance dans des sociétés poursuivant une activité étrangère au secteur des assurances et, d'autre part, à protéger les assurés contre les risques financiers liés à la participation de ces sociétés à des activités étrangères à l'assurance.
34 L'interdiction, pour les entreprises d'assurance, d'exercer une activité étrangère à l'assurance pourrait être facilement contournée si les États membres ne pouvaient empêcher ces entreprises de détenir des participations en actions «notables» ou «substantielles» dans des sociétés poursuivant des activités étrangères au secteur des assurances. Il appartiendrait à chaque État membre de définir la notion d'influence «notable» ou «substantielle» dans de telles sociétés.
35 Le gouvernement suédois se réfère en particulier à la directive 85/611, laquelle prévoit, en son article 13, que les sociétés d'investissement ne peuvent avoir d'autres activités que la gestion de fonds de placement en valeurs mobilières et précise, en son article 25, que lesdites sociétés ne peuvent acquérir des actions assorties du droit de vote leur permettant d'exercer une «influence notable» sur la gestion des émetteurs des valeurs qu'elles gèrent. Même si la notion d'«influence notable» n'est pas précisée par la directive 85/611, la majorité des États membres se seraient déclarés, au cours des travaux préparatoires, favorables à une limite expresse de 5 % des actions assorties du droit de vote.
36 Ce gouvernement fait enfin valoir qu'une règle de droit national, telle que la règle des 5 % en cause au principal, apparaît d'autant plus raisonnable que l'administration nationale peut, comme en l'espèce, autoriser une compagnie d'assurance à dépasser ce seuil dans des cas particuliers.
37 Il convient de rappeler tout d'abord que les directives 73/239 et 79/267, adoptées sur le fondement de l'article 57, paragraphe 2, du traité CEE, ont pour objectif de faciliter l'exercice du droit d'établissement des entreprises actives, respectivement, dans les secteurs des assurances non vie et des assurances vie (voir deuxième considérant de la directive 73/239 et premier considérant de la directive 79/267).
38 Il y a lieu de rappeler ensuite que les directives 92/49 et 92/96, modifiant les directives 73/239 et 79/267, également adoptées sur le fondement de l'article 57, paragraphe 2, ainsi que sur celui de l'article 66 du traité CEE, visent à achever le marché intérieur dans les secteurs des assurances non vie et des assurances vie, sous le double aspect de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services.
39 Afin d'atteindre de tels objectifs, les directives 92/49 et 92/96 ont pour objet de procéder à «l'harmonisation essentielle, nécessaire et suffisante pour parvenir à une reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle prudentiel, qui permette l'octroi d'un agrément unique valable dans toute la Communauté et l'application du principe du contrôle par l'État membre d'origine» (voir cinquième considérant de ces deux directives).
40 L'État membre d'origine est ainsi exclusivement compétent, conformément aux articles 13 de la directive 73/239 et 15 de la directive 79/267, modifiés, pour procéder à la surveillance financière des entreprises d'assurance, laquelle comprend, notamment, la vérification, pour l'ensemble de leurs activités, de leur état de solvabilité et de la constitution de provisions techniques ainsi que des actifs représentatifs.
41 Les articles 15 de la directive 73/239 et 17 de la directive 79/267, modifiés, prévoient, en outre, que l'État membre d'origine impose à chaque entreprise d'assurance de constituer des provisions techniques suffisantes relatives à l'ensemble de ses activités, représentées par des actifs congruents et, pour les risques situés dans la Communauté, localisés dans celle-ci. L'article 22, paragraphe 5, des directives 92/49 et 92/96 ajoute que les États membres n'exigent pas des entreprises d'assurance qu'elles effectuent des placements dans des catégories d'actifs déterminés.
42 En revanche, les articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239 et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, modifiés, disposent, en des termes clairs et impératifs, que «Les États membres ne fixent aucune règle concernant le choix des actifs qui dépassent ceux représentant les provisions techniques...».
43 Il résulte, dès lors, du libellé même des articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, modifiés, que les États membres doivent s'abstenir de toute réglementation quant au choix des actifs constituant le patrimoine libre des entreprises d'assurance, qu'il s'agisse de réglementations relatives à la qualité ou à la quantité de ces actifs.
44 En outre, il y a lieu de relever que l'application par un État membre aux entreprises d'assurance soumises à son contrôle d'une règle de droit national, telle que la règle des 5 %, est susceptible d'entraîner, par rapport aux entreprises d'assurance soumises au contrôle des autres États membres dont la législation ne comporte pas une telle règle, des distorsions de concurrence incompatibles avec le marché intérieur que les directives 92/49 et 92/96 visent précisément à mettre en oeuvre dans les secteurs des assurances non vie et des assurances vie.
45 Une telle règle ne saurait être non plus justifiée par l'obligation pour les États membres de veiller, conformément à l'article 8, paragraphe 1, sous b), des directives 73/239 et 79/267, modifié, à ce que les entreprises d'assurance limitent leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale.
46 En effet, il convient, d'une part, de constater que le libellé d'une telle disposition n'interdit nullement aux entreprises d'assurance de détenir, au titre de leur patrimoine libre, des actions dans une société exerçant une activité étrangère à l'assurance.
47 D'autre part, il importe de souligner que l'interdiction faite aux entreprises d'assurance d'exercer des activités commerciales étrangères à l'assurance, prévue à l'article 8, paragraphe 1, sous b), des directives 73/239 et 79/267, modifié, vise notamment à protéger les intérêts des assurés contre les risques que pourrait engendrer l'exercice de telles activités pour la solvabilité de ces entreprises. Il s'ensuit que la disposition précitée n'empêche pas les entreprises d'assurance de détenir des actions de sociétés anonymes exerçant leur activité commerciale en dehors de l'assurance et au patrimoine desquelles les risques financiers sont cantonnés.
48 Quant à l'argument du gouvernement suédois tiré de la directive 85/611, il y a lieu de relever que, si le législateur communautaire avait voulu introduire, dans le domaine des assurances, une restriction semblable à celle qui résulte, pour les sociétés d'investissement, de l'article 25 de cette directive, il aurait pu le faire à l'occasion des modifications apportées aux directives 73/239 et 79/267, notamment par les directives 92/49 et 92/96.
49 Il résulte de ce qui précède que la simple détention de parts dans une société exerçant une activité étrangère à l'assurance n'est, en elle-même, contraire ni au libellé de l'article 8, paragraphe 1, sous b), des directives 73/239 et 79/267, modifié, ni à l'objectif qu'il poursuit.
50 Le simple fait que les autorités nationales compétentes puissent accorder discrétionnairement des dérogations à la règle des 5 % ne saurait rendre celle-ci compatible avec les articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267 (voir, en ce sens, arrêt du 8 février 1983, Commission/Royaume-Uni, 124/81, Rec. p. 203, point 10).
51 Certes, le risque existe que certains placements compromettent la solvabilité des entreprises d'assurance. Pour parer à un tel risque, il appartient aux autorités nationales de contrôle de l'État membre d'origine d'exercer, conformément aux articles 13 et suivants de la directive 73/239 et 15 et suivants de la directive 79/267, modifiés, une surveillance financière sur les entreprises d'assurance.
52 En toute hypothèse, ainsi que l'ont à juste titre relevé Skandia et la Commission, le fait que la règle des 5 % prenne en compte le pourcentage des droits de vote et non la part de capital détenue par les entreprises d'assurance dans des sociétés anonymes démontre qu'une telle règle n'a pas pour objet d'assurer la stabilité financière de ces entreprises, mais de limiter l'influence que ces dernières sont susceptibles d'exercer dans de telles sociétés.
53 Il convient dès lors de répondre à la première question que les articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49, et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96, s'opposent à une règle de droit national qui interdit aux entreprises d'assurance de détenir, au titre de leur patrimoine libre, des actions représentant plus de 5 % de l'ensemble des droits de vote d'une société anonyme nationale ou étrangère, sans autorisation administrative.
Sur la seconde question
54 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions des articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49, et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96, sont suffisamment précises et inconditionnelles pour être invoquées devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national qui leur est contraire.
55 Il convient de relever que l'obligation imposée aux États membres par les dispositions précitées de ne fixer aucune règle concernant le choix des actifs qui dépassent ceux représentant les provisions techniques est formulée de façon claire et inconditionnelle et ne nécessite aucune mesure particulière de mise en oeuvre.
56 Il s'ensuit que de telles dispositions peuvent être invoquées devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national qui leur est contraire.
57 Il y a lieu, dès lors, de répondre à la seconde question que les dispositions des articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49, et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96, sont suffisamment précises et inconditionnelles pour être invoquées devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national qui leur est contraire.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
58 Les frais exposés par les gouvernements suédois, finlandais et norvégien, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
statuant sur les questions à elle soumises par le Regeringsrätten, par ordonnance du 11 juin 1997, dit pour droit:
1) Les articles 18, paragraphe 1, de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie»), et 21, paragraphe 1, de la première directive 79/267/CEE du Conseil, du 5 mars 1979, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe sur la vie, et son exercice, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive assurance vie), s'opposent à une règle de droit national qui interdit aux entreprises d'assurance de détenir, au titre de leur patrimoine libre, des actions représentant plus de 5 % de l'ensemble des droits de vote d'une société anonyme nationale ou étrangère, sans autorisation administrative.
2) Les dispositions des articles 18, paragraphe 1, de la directive 73/239, tel que modifié par l'article 26 de la directive 92/49, et 21, paragraphe 1, de la directive 79/267, tel que modifié par l'article 27 de la directive 92/96, sont suffisamment précises et inconditionnelles pour être invoquées devant le juge national à l'encontre de l'administration et entraîner l'inapplicabilité d'une règle de droit national qui leur est contraire.
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