Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Agricultura - Organización común de mercados - Materias grasas - Aceite de oliva - Ayuda a la producción - Plazo para el pago a los productores - Incumplimiento - Imposibilidad de alegar fuerza mayor
[Reglamento (CEE) nº 2796/93 de la Comisión]
2 Agricultura - FEOGA - Liquidación de cuentas - Negativa a hacerse cargo de gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa comunitaria - Impugnación por el Estado miembro interesado - Carga de la prueba
[Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo]
Índice
1 Un Estado miembro no puede invocar la existencia de un caso de fuerza mayor en relación con el respeto del plazo para el pago de la ayuda a los agricultores establecido por el Reglamento nº 2796/93, por el que se modifica el Reglamento nº 3061/84 por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva, cuando invoca este sólo argumento después de la fecha prevista y no ha realizado ninguna gestión ante las instancias comunitarias para que se modificara dicha fecha, a pesar de que conocía con anterioridad las dificultades que alega.
(véanse los apartados 24 y 25)
2 El Estado miembro respecto del cual la Comisión ha justificado la Decisión por la que comprueba la existencia de deficiencias en los controles o la ausencia de controles en el marco de la aplicación de las normas de funcionamiento del FEOGA, sección «Garantía», no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control.
(véase el apartado 53)
Partes
En el asunto C-243/97,
República Helénica, representada por el Sr. I. Chalkias, Consejero Jurídico Adjunto del Servicio Jurídico del Estado, y la Sra. E.-M. Mamouna, auditora del Servicio Jurídico Especial - Sección de Derecho Europeo Comunitario del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Grecia, 117, Val Sainte-Croix,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. M. Condou-Durande, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993 (DO L 139, p. 30), en la parte que afecta a la República Helénica,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: R. Schintgen, Presidente de la Sala Segunda, en función de Presidente de la Sala Sexta; P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch (Ponente), H. Ragnemalm y V. Skouris, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 23 de septiembre de 1999;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de diciembre de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de julio de 1997, la República Helénica solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), la anulación parcial de la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993 (DO L 139, p. 30), en la parte que la afecta.
2 2 El recurso tiene por objeto la anulación de dicha Decisión en la medida en que la Comisión declaró no imputables al FEOGA las siguientes cantidades:
- 10.007.973.085 GRD, en concepto de ayuda a la producción de aceite de oliva;
- 1.322.433.341 GRD, por no haberse respetado el plazo para el pago a los beneficiarios de las ayudas a la producción de aceite de oliva;
- 2.031.347.293 GRD y 2.413.383.890 GRD, en relación con la exportación de aceite de oliva a terceros países desde Grecia;
- 2.002.118.894 GRD, en relación con el tabaco (por haberse superado la cantidad máxima garantizada);
- 246.543.179 GRD respecto del vino (abandono definitivo de superficies vitícolas);
- 82.224.025 GRD, 54.471.120 GRD y 97.597.184 GRD por el almacenamiento público de cereales, y
- 1.531.502.946 GRD, en relación con las cantidades de trigo duro que faltaban.
3 Los motivos de las correcciones impuestas se expusieron en el informe de síntesis nº VI/5210/96, de 15 de abril de 1997, relativo a los resultados de los controles para la liquidación de las cuentas del FEOGA, sección «Garantía», del ejercicio 1993 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
Sobre los gastos relativos a la ayuda a la producción de aceite de oliva
Sobre la insuficiencia de los controles
4 Se desprende del informe de síntesis que las deficiencias del sistema de gestión y de control de las ayudas a la producción de aceite de oliva en Grecia, observadas por el FEOGA durante la liquidación de cuentas del ejercicio 1992, persistían durante la liquidación de cuentas del ejercicio 1993. Esta conclusión se basa en la información y documentación proporcionadas por las autoridades helénicas y en una visita de inspección del FEOGA, que tuvo lugar del 20 al 24 de mayo de 1996, en relación con los ejercicios 1993 y siguientes.
5 En particular, el informe de síntesis muestra que el fichero informatizado previsto por la normativa comunitaria no es operativo. Aunque el instrumento fue desarrollado hace varios años por el servicio informático del Ministerio de Agricultura, los datos de las declaraciones de cultivo y de las solicitudes de ayuda no se recogen en la mayoría de las Direcciones de Agricultura Regionales. Aunque, para la mayor parte de los productores asociados, las organizaciones profesionales recogen esos datos, la falta de homogeneidad de los programas informáticos utilizados impide la alimentación de un fichero único y la explotación de la información para el control de los productores y las almazaras.
6 Según el informe de síntesis, la identificación de las superficies tropieza con las mismas dificultades que antes: ausencia total de referencias alfanuméricas que permitan situar correctamente las parcelas declaradas y evitar así las declaraciones múltiples de una misma parcela. Aunque una parte de las superficies de olivar se declare simultáneamente en el sistema integrado, éste no contiene referencias alfanuméricas para dichas parcelas. Las parcelas declaradas tampoco se identifican en los planes municipales, a veces en poder de los ayuntamientos. La ausencia de registro informático por parte de las organizaciones profesionales de los nombres por los que se conocen los parajes (a pesar de que constan en las declaraciones) hace a menudo que sean inservibles estos datos para los controles in situ que la Agencia del Aceite de Oliva efectúa entre los productores.
7 Resulta igualmente del informe de síntesis que el número de olivos indicado en las declaraciones de cultivo, y, por consiguiente, las cifras relativas al número de árboles, comprende la totalidad de los olivos en producción, incluidos aquellos cuya producción se destina a aceituna de mesa. En los «nomos» con una considerable producción de aceituna de mesa, los rendimientos de las zonas homogéneas disminuyen probablemente de forma proporcional a la parte de la producción molturada, pero las autoridades nacionales no han facilitado documentación alguna que recoja los cálculos necesarios para que ello se tenga en cuenta.
8 Según el informe de síntesis, en las campañas de 1992/1993 y de 1993/1994 (pequeñas cosechas), la organización profesional y la Dirección de Agricultura de Lesbos no establecieron criterios para descubrir a los productores que hubieran obtenido rendimientos anormales. Además, seguía siendo inaceptable que no se retirase la autorización a las almazaras en las que la Agencia del Aceite de Oliva había detectado irregularidades por las que habría debido aplicar dicha sanción.
9 En vista de la situación, la Comisión aplicó para el ejercicio 1993, al igual que para los ejercicios anteriores, una corrección global del 10 % del gasto declarado por la República Helénica por este concepto, es decir, 10.007.973.085 GRD.
10 Según el Gobierno Helénico, las correcciones financieras impuestas en el sector de la producción de aceite de oliva son el resultado de una apreciación equivocada de los hechos, habiendo rebasado la Comisión los límites de su poder discrecional.
11 Apoyándose en los argumentos que ya expuso en el marco de su recurso en el asunto C-46/97, cuya sentencia se dicta en el día de hoy, la República Helénica alega, en particular, que:
- desde 1998, había informado a la Comisión de la existencia de dificultades objetivas que no podía superar y que hacían imposible el establecimiento del registro en el plazo previsto, y había solicitado ayuda a la Comisión;
- de 1994 a 1996, las autoridades helénicas competentes pusieron en marcha un programa piloto;
- en 1996, un representante de la Comisión anunció que la Comunidad cambiaba de orientación y que el establecimiento del registro oleícola, tal y como había sido previsto, era anulado;
- puesto que la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión (C-50/94, Rec. p. I-3331), confirmó la corrección de un 10 % para el ejercicio de 1990, la Comisión no debería imponer sanciones por el mismo motivo respecto de los ejercicios siguientes;
- el fichero informatizado, que existe desde 1985, es suficientemente operativo y las eventuales carencias se deben a la inexistencia de un registro oleícola;
- el organismo de control de las ayudas a la producción de aceite de oliva establece un programa anual de actividades con arreglo al riesgo previsible de irregularidades y fraudes;
- ha aumentado el número de controles in situ en las almazaras, las uniones de productores y las organizaciones de productores.
12 A modo de conclusión, el Gobierno helénico señala que los controles efectuados permitieron garantizar la regularidad de los gastos. En su opinión, si bien existían ciertos errores en el sistema de control, éstos no afectaron a los elementos fundamentales del mencionado sistema; se trataba de ciertas deficiencias secundarias, inherentes al funcionamiento libre del mercado, comunes, a su juicio, a los sistemas de todos los Estados miembros.
13 A este respecto, basta con señalar que la situación, en lo relativo el estado de los controles de la producción de aceite de oliva en Grecia, no ha cambiado en lo esencial respecto de la situación constatada en ejercicios anteriores. En efecto, a pesar de la obligación, impuesta en el Reglamento (CEE) nº 3453/80 del Consejo, de 22 de diciembre de 1980, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 154/75 del Consejo, por el que se establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva (DO L 360, p. 15; EE 03/20, p. 73), de establecer un registro oleícola antes del 31 de octubre de 1988, éste no había sido todavía creado en el ejercicio 1993. Asimismo, aún no era posible explotar los ficheros informatizados. Finalmente, subsistían las graves deficiencias estructurales en el sistema de gestión y de control de las solicitudes de ayuda.
14 Los motivos y alegaciones expuestos por el Gobierno helénico para justificar la regularidad de los gastos se corresponden, en lo esencial, con los presentados en el asunto Grecia/Comisión (C-46/97), relativo a la liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio 1992. Puesto que el Tribunal de Justicia ha desestimado dichas alegaciones y motivos en los apartados 4 a 26 de la sentencia dictada en el día de hoy en el asunto C-46/97, procede desestimarlos igualmente, por las mismas razones, en el presente asunto.
15 En consecuencia, no procede cuestionar la corrección financiera impuesta.
Sobre la falta de respeto de los plazos de pago a los beneficiarios de las ayudas
16 El informe de síntesis señala que los servicios del FEOGA implantaron un programa de control automático del cumplimiento de los límites máximos y de las fechas límite de pago establecidos por la normativa comunitaria. Según este sistema, los gastos declarados que superen el límite máximo establecido son denegados automáticamente y no se tienen en cuenta ni para el cálculo de los anticipos, ni en la utilización de los créditos, ni en la contabilidad del presupuesto comunitario.
17 Por lo que respecta a los gastos declarados una vez transcurrida la fecha límite de pago, se prevé que sean denegados automáticamente según un sistema de penalización progresiva que consiste en tener en cuenta solamente el 80 % del gasto pagado el primer mes de retraso, el 60 % el segundo, el 40 % el tercero, el 20 % el cuarto y el 0 % una vez transcurrido el cuarto mes. A fin de tomar en consideración los expedientes objeto de contencioso o de controles complementarios, antes de proceder a la primera reducción se tiene en cuenta un porcentaje del 3 % del gasto efectuado en los plazos reglamentarios.
18 Se desprende del informe de síntesis que estas disposiciones se debatieron y aprobaron durante la reunión del Comité del FEOGA celebrada los días 26 y 27 de enero de 1993 y se confirmaron en el documento VI/488/92. Todos los Estados miembros fueron informados oficialmente de los casos en que se habían rebasado los plazos de pago que les correspondían.
19 En el caso de la República Helénica, la corrección ascendió a 1.333.432.093,80 GRD.
20 El Gobierno helénico alega que el incumplimiento de los plazos apreciado en el pago de los pequeños productores individuales y de los pequeños productores asociados se debió únicamente al hecho de que los plazos fijados por la Comunidad, a saber, el 15 de septiembre de 1993 para los primeros y el 15 de octubre de 1993 para los segundos, no permitían concluir los controles previstos para la totalidad de los pequeños productores, que son extremadamente numerosos. Afirma que dicho incumplimiento se debió, pues, a un caso de fuerza mayor, ya que, aunque los servicios competentes hicieron lo imposible para pagar a los beneficiarios dentro de plazo, el volumen de los casos controlados y el objetivo perseguido, consistente en controlar la conformidad de los pagos, no permitieron respetar escrupulosamente los plazos señalados.
21 Procede recordar que el artículo 12 ter, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3061/84 de la Comisión, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva, modificado por el Reglamento (CEE) nº 928/91 de la Comisión, de 15 de abril de 1991 (DO L 94, p. 5), dispone que, «[u]na vez fijada la media de los rendimientos de las cuatro campañas anteriores, el Estado miembro abonará la ayuda a la producción a los oleicultores cuya producción media sea inferior a la cantidad indicada en el primer guión del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 136/66/CEE, dentro de los noventa días siguientes a la presentación de la solicitud de ayuda, a la que se adjuntará la prueba de la transformación de las aceitunas en una almazara autorizada». El Reglamento (CEE) nº 2796/93 de la Comisión, de 12 de octubre de 1993, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3061/84 (DO L 255, p. 1), añadió un nuevo párrafo a esta disposición, según el cual, «[n]o obstante, se autoriza a Grecia y Portugal a abonar la ayuda correspondiente a la campaña 1992/93 a más tardar el 15 de octubre de 1993».
22 Con arreglo al artículo 12 ter, aportado 2, del Reglamento (CEE) nº 3061/84, añadido por el Reglamento (CEE) nº 98/89 de la Comisión, de 17 de enero de 1989 (DO L 14, p. 14), y modificado por el Reglamento nº 928/91, «El Estado miembro abonará el saldo de la ayuda a los productores cuya producción media sea como mínimo igual a la cantidad indicada en el primer guión del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 136/66/CEE en los noventa días siguientes a la fijación de la producción real por la Comisión para la campaña de que se trate y del importe unitario de la ayuda a la producción prevista en el apartado 3 del artículo 17 bis del Reglamento (CEE) nº 2261/84.» El Reglamento nº 2796/93 también añadió a esta disposición un párrafo, conforme al cual, «[n]o obstante, se autoriza a Grecia, Portugal, Italia y España a abonar el saldo de la ayuda correspondiente a la campaña 1991/92 a más tardar el 15 de octubre de 1993».
23 En primer lugar, consta que no se respetó el plazo ampliado previsto por el Reglamento nº 2796/93 para el pago de las ayudas a la producción de aceite de oliva.
24 Ha quedado igualmente acreditado que el Gobierno helénico sólo invocó el argumento basado en la existencia de un caso de fuerza mayor después de la fecha prevista en el Reglamento nº 2796/93 y que no realizó ninguna gestión ante las instancias comunitarias para que se modificara dicha fecha, a pesar de que conocía con anterioridad las dificultades que alega.
25 En estas circunstancias, el Gobierno helénico no puede invocar la existencia de un caso de fuerza mayor en relación con el respeto del plazo establecido por el Reglamento nº 2796/93. En consecuencia, no puede cuestionarse la corrección financiera impuesta.
Sobre la restitución a la exportación y la ayuda al consumo
26 Resulta del informe de síntesis que, a partir de documentos no oficiales que estaban en posesión de un agente, el FEOGA tuvo conocimiento de que en Grecia se realizaron exportaciones fraudulentas de aceite de oliva en el período de 1990-1993. Diversos contenedores que supuestamente contenían aceite de oliva y, por lo tanto, podían optar a restituciones por exportación contenían, de hecho, productos distintos y, por consiguiente, no daban derecho a las restituciones. A la vista de que parecía que las autoridades helénicas no progresaban, el FEOGA inició en 1993 su propia investigación en virtud del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), que se amplió a ciertos terceros países (República de Chipre y República Libanesa), así como a la República Helénica.
27 En varias ocasiones, los inspectores observaron que, si bien se había declarado la exportación de un grupo de contenedores (hasta diez de una sola vez) a Australia o a los Estados Unidos de América, sólo uno de ellos se había enviado realmente desde el Pireo directamente hasta el puerto de destino, mientras que los restantes habían transitado por el puerto de Limassol. Las investigaciones realizadas con la colaboración de las autoridades aduaneras australianas revelaron que solamente una cantidad muy pequeña de los contenedores declarados como exportados a Australia llegaron a su destino. Además, en la mayoría de los casos, la mercancía de los que llegaron se declaró como distinta del aceite de oliva.
28 Durante una visita, se descubrieron pruebas de fraude en la Comunidad en materia de exportación. En Chipre (en marzo de 1993) y el Líbano (en octubre de 1993), los inspectores descubrieron que una empresa griega había realizado declaraciones falsas en Grecia, a la vez que había exportado, durante el período 1990-1993, un producto que supuestamente era aceite de oliva a terceros países. Asimismo se descubrió que casi todos los contenedores en cuestión habían pasado por el puerto de Limassol con destino a Beirut, en vez de a Australia o a los Estados Unidos de América, tal como se había declarado al exportarlos de Grecia. El examen de los registros pertinentes de las aduanas chipriotas reveló que el producto en cuestión era en realidad aceite de soja.
29 Durante la visita al Líbano, se descubrió que está prohibida la importación de aceite de oliva, cualquiera que sea su procedencia, salvo si va acompañada de un certificado de importación expedido por las autoridades libanesas competentes. Durante los años 1990, 1991 y 1992 no se realizaron importaciones de aceite de oliva de procedencia griega declarada. Finalmente, los envíos declarados como aceite de oliva en el momento de su exportación de Grecia y transbordados a través de Chipre fueron declarados a su llegada al Líbano como aceite de soja.
30 Según la información facilitada por las autoridades libanesas, otras empresas griegas habían cometido, al parecer, un fraude similar. En consecuencia, los servicios de la Comisión realizaron una investigación en Chipre, en septiembre de 1994, con el fin de determinar el contenido de los correspondientes contenedores, los planes de su transporte y, por consiguiente, su destino. Esta investigación demostró que dos sociedades griegas habían hecho declaraciones falsas en Grecia, exportando, en 1992 y 1993, hacia terceros países un producto que supuestamente era aceite de oliva. El examen de los registros de las aduanas chipriotas reveló que en realidad se trataba de aceite de soja.
31 El informe de síntesis pone de manifiesto que, como toda exportación de aceite de oliva procedente de Grecia es objeto de un control físico, los inspectores se preguntaron cómo había podido desarrollarse este fraude a tan gran escala. Para responder a esta pregunta, se organizó en noviembre de 1994 una visita a las aduanas del Pireo y al Laboratorio Nacional.
32 Se comprobó que no se había realizado ningún control aduanero adecuado y que el Laboratorio Nacional no podía presentar ninguna prueba de análisis que atestiguase la naturaleza y calidad del aceite. Además, en el momento de la visita, a pesar de que ya se había demostrado la existencia del fraude, no se había adoptado ninguna medida para poner fin a las prácticas en curso o para investigar el comportamiento de los servicios implicados.
33 El informe de síntesis muestra que, al consignarse por escrito que la exportación de aceite de oliva estaba sometida a un control físico completo por parte de las autoridades aduaneras y del Laboratorio Nacional, se había creado un clima de confianza en el cual algunos exportadores deshonestos pudieron desarrollar un comercio ficticio de dicho producto, ya que el riesgo de ser descubierto en una inspección oficial era nulo. Además, las autoridades griegas no han logrado demostrar que, en su lucha contra las actividades ilegales, se tomaran medidas suficientes para iniciar los procedimientos legales (penales y civiles) necesarios para poner fin a este tipo de tráfico.
34 Por todas estas razones, se concluye en el informe de síntesis que, en relación con la exportación de aceite de oliva a los terceros países mencionados, la República Helénica no había respetado las exigencias del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, según el cual, los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, deben adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Por tanto, la restitución por exportación y la ayuda al consumo concedida para dichos envíos fueron excluidas de la financiación comunitaria. La corrección financiera aplicable con arreglo al artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 729/70 se fijó en 2.031.347.293 GRD y 2.413.383.890 GRD.
35 El Gobierno Helénico alega que se le impuso la corrección financiera esencialmente porque descubrió los fraudes mencionados en el informe de síntesis. Por ello, estima que la Comisión infringió las disposiciones del artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 729/70 y, en cualquier caso, sobrepasó los límites de su poder discrecional.
36 En su opinión, ha quedado demostrado que:
- los fraudes fueron descubiertos al término de la investigación y de la comprobación minuciosa de los datos efectuadas por las autoridades helénicas competentes;
- se efectuaron las necesarias notificaciones a la Comisión, así como las comunicaciones previstas en el Reglamento (CEE) nº 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la Política Agraria Común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito, y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 283/72 (DO L 67, p. 11), y se transmitieron a los servicios competentes de la Comunidad todos los elementos de los que disponían las autoridades administrativas helénicas;
- se iniciaron procedimientos penales contra los presuntos autores de las infracciones;
- se impusieron sanciones administrativas en relación con el comportamiento de las empresas;
- los servicios tributarios competentes determinaron las deudas, que serán recaudadas mediante medidas de ejecución forzosa (embargo de bienes muebles e inmuebles y privación de libertad);
- se recuperó o se está procediendo a la recuperación, mediante compensación o ejecución de las garantías, de una parte de la ayuda pagada en exceso;
- además, se ha iniciado una investigación administrativa respecto de los funcionarios de aduanas de la Oficina de Exportaciones del Pireo.
37 En relación con lo anterior, procede recordar que, con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, deben adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
38 En el caso de autos, el Gobierno helénico no discute el hecho, mencionado en el informe de síntesis, de que los graves fraudes descubiertos pudieron producirse gracias a la inexistencia de un control aduanero adecuado. Las autoridades helénicas no adoptaron, por tanto, las medidas necesarias para prevenir las irregularidades cometidas.
39 En estas circunstancias, la corrección financiera aplicada se halla justificada.
Sobre los gastos relativos al sector del tabaco
40 El informe de síntesis señala que ya se impuso una corrección financiera en el ejercicio 1992 por la «reducción de las primas en caso de rebasamiento de las cantidades garantizadas». Según dicho Informe, la normativa comunitaria obligaba a los Estados miembros a recuperar las primas pagadas en exceso como consecuencia de la superación de las cantidades máximas garantizadas. Estas recuperaciones debían tener lugar antes incluso de que se iniciaran las operaciones de la nueva cosecha de tabaco, con el fin de obligar a los agentes económicos a ajustarse a las nuevas cantidades máximas garantizadas. Sin embargo, se comprobó que las operaciones de recuperación se habían efectuado mucho tiempo después de la fecha de aplicación de la normativa, lo que, a causa de la depreciación de las monedas, vació de contenido financiero dichas operaciones. A 31 de marzo de 1996, el total del importe recuperado se cifraba en 15.054.038.996 GRD, quedando pendiente de recuperar un importe de 51.672.985 GRD.
41 El informe de síntesis recuerda que las operaciones de recuperación se escalonaron a lo largo de un período de treinta y un meses, a pesar de que las autoridades griegas deberían haber incautado a partir de septiembre de 1993 las garantías constituidas a tal efecto. Por analogía con el ejercicio 1992, la Comisión aplicó al importe recuperado con retraso un tipo de interés del 10 % durante una media de quince meses y medio. A la corrección de 1.950.445.999 GRD, así obtenida, se añadieron 51.672.985 GRD pendientes de recuperación. En consecuencia, el importe final de la corrección se elevó a 2.002.118.894 GRD.
42 El Gobierno helénico se remite a las alegaciones que presentó en el asunto C-46/97, cuya sentencia se dicta en el día de hoy.
43 Debe recordarse que, en los apartados 67 a 76 de la mencionada sentencia, el Tribunal de Justicia ha rechazado dichas alegaciones.
44 En estas circunstancias y por los mismos motivos, tampoco procede poner en cuestión la corrección financiera aplicada a esta partida para el ejercicio 1993.
Sobre los gastos relativos al sector vitícola
45 El informe de síntesis señala que se comprobó que el sistema de control establecido en relación con el abandono definitivo de superficies vitícolas era insuficiente para compensar la falta de un sistema fiable de identificación y determinación de las superficies.
46 El informe de síntesis precisa que, en los controles efectuados in situ, se comprobó que los funcionarios nacionales encargados del control no estaban en condiciones de justificar las superficies aceptadas. Es más, a falta de un catastro y de un registro vitícola, los inspectores del FEOGA no pudieron obtener ninguna garantía objetiva en cuanto a la identificación de las parcelas y superficies, la identidad de los propietarios o la localización exacta.
47 El informe de síntesis recuerda que, en 1995, los servicios del FEOGA detectaron en sus controles in situ una serie de anomalías relativas a las parcelas seleccionadas y consideraron que el 1 % de controles suplementarios, alegado por las autoridades helénicas, no bastaba para paliar la falta de un sistema fiable de identificación y determinación de las superficies, como, por ejemplo, un catastro y/o un registro vitícola.
48 Por consiguiente, la Comisión denegó la financiación sobre la base de un porcentaje a tanto alzado del 2 % del total de los gastos por abandono definitivo de las superficies vitícolas. La corrección financiera ascendió, en consecuencia, a 246.543.179 GRD.
49 El Gobierno helénico alega que una apreciación y evaluación correctas del sistema de sustitución en materia de control no justifica la corrección financiera del 2 %, que excede los límites del poder discrecional de la Comisión. Sobre la afirmación recogida en el informe de síntesis de que el sistema de control establecido en relación con el abandono definitivo de superficies vitícolas no basta para compensar la inexistencia de un sistema fiable de identificación y determinación de las superficies, la República Helénica se remite, para empezar, a las alegaciones presentadas sobre este punto en el asunto C-46/97.
50 El Gobierno helénico añade que el informe relativo a la investigación realizada por el FEOGA del 19 al 23 de julio de 1993 no indica que el sistema de verificación de las superficies utilizado no sea fiable: el informe se limita a señalar la existencia de dificultades debidas a la inexistencia de un catastro y de mapas detallados, lo que obliga a recurrir a un técnico que conozca la región, puesto que las parcelas aisladas se identifican esencialmente gracias a las parcelas colindantes. Según el Gobierno helénico, la aplicación de este sistema de localización de las parcelas permitió a los inspectores identificar todas las parcelas que habían obtenido primas en concepto de abandono definitivo: por tanto, a su juicio, existió un control sobre el terreno dirigido a comprobar tanto la superficie, como el respeto de la prohibición de volver a plantar.
51 El Gobierno helénico afirma que el control preliminar, que sigue al control administrativo de las solicitudes, comporta, en todos los casos, la realización de controles sobre el terreno antes del arranque de los viñedos existentes. Los resultados tanto de dichos controles sobre el terreno, como de las mediciones se exponen en los locales del ayuntamiento; a su juicio, esta publicación permite la eventual presentación de reclamaciones, examinadas, en un primer momento, por una comisión compuesta por tres miembros, que efectúa un control in situ previo al arranque, sin la participación del primer órgano de control. Asimismo, se prevé un recurso ante una comisión de apelación, que realiza, entonces, un control administrativo y un control sobre el terreno.
52 En la medida en que el Gobierno helénico invoca los argumentos que ya presentó en el asunto C-46/97, basta con recordar que el Tribunal de Justicia los ha rechazado en los apartados 37 a 39 de la mencionada sentencia. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el sistema de control no reviste el carácter objetivo exigido por la normativa comunitaria.
53 Asimismo, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el Estado miembro respecto del cual la Comisión ha justificado la Decisión por la que comprueba la existencia de deficiencias en los controles o la ausencia de controles en el marco de la aplicación de las normas de funcionamiento del FEOGA, sección «Garantía», no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, C-253/97, Rec. p. I-7529, apartado 7).
54 En el caso de autos, el Gobierno helénico no pone en duda el sistema de localización de las parcelas descrito en el informe de síntesis, sino que se contenta con afirmar que dicho sistema permitió realizar un control sobre el terreno, dirigido a comprobar tanto la superficie, como el respeto de la prohibición de volver a plantar.
55 Esta afirmación no basta, sin embargo, para disipar las dudas sobre la fiabilidad del sistema de control. En efecto, el Gobierno helénico no ha demostrado que fueran incorrectas las afirmaciones de la Comisión sobre el sistema experimental de control preliminar de las superficies mediante la colocación de paneles con los resultados de las mediciones, sobre el hecho de que el propio ingeniero agrónomo realizara el control administrativo y físico previo y posterior al arranque, sobre la ausencia de cualquier prueba de que se realizaran controles iniciales sobre el terreno respecto del 100 % de las solicitudes y el pequeño porcentaje, apenas un 1 %, de los llamados controles complementarios que garantizaban la comprobación de la información, y sobre las irregularidades comprobadas durante el control (arranque parcial de los viñedos).
56 En estas circunstancias, no puede cuestionarse la corrección financiera del 2 %.
Sobre los gastos relativos al sector de los cereales
Sobre el almacenamiento público de cereales
57 El informe de síntesis señala que las deficiencias comprobadas en los ejercicios 1991 y 1992 en el sistema de gestión y control del almacenamiento público de cereales subsistían en 1993. Según el Informe, aunque sobre el papel el sistema parecía estar bien concebido, no todas las disposiciones previstas, especialmente las referencias a los controles, se aplicaron de manera rigurosa y uniforme. Así, en los «nomos» de Salónica, Larisa y Emacia, el control adolecía de una gran laxitud, lo que permitió a determinados almacenistas realizar extracciones de las existencias públicas.
58 Por lo que respecta a las compras, el informe de síntesis indica que los laboratorios autorizados no efectuaron los controles de calidad de los lotes ofrecidos con muestras anónimas, lo que resulta contrario a la deontología y debilita todo el sistema. En cuanto al propio sistema de almacenamiento, los controles realizados no eran eficaces, ya que los agentes, responsables de los controles físicos, no procedían sino en contadas ocasiones a un aforo sistemático de los almacenes o los silos. Por último, respecto de las ventas, las disposiciones no se aplicaban correctamente.
59 Según el informe de síntesis, las autoridades helénicas reconocieron tanto la mala aplicación del sistema establecido, como los riesgos inherentes al mismo, y comenzaron a mejorarlo. La Comisión aplicó una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos de almacenamiento público, por importe de 82.224.025 GRD, 54.471.120 GRD y 97.597.184 GRD.
60 El Gobierno helénico alega que debe anularse dicha corrección a tanto alzado porque, en el ejercicio 1993, no puede reprocharse nada al sistema de control en el sector contemplado. Señala, al respecto, que, a diferencia de los años 1991 y 1992, la situación en 1993 varió radicalmente, puesto que:
- las instrucciones de la Didagep, el organismo que efectuaba los pagos, a las autoridades regionales fueron aplicadas de forma rigurosa y uniforme;
- los controles realizados sobre el trigo almacenado, a fin de comprobar que no se hubiera producido una degradación de su calidad o una disminución de su cantidad, se intensificaron y permitieron aplicar a los operadores de la intervención las sanciones previstas;
- los controles de calidad sobre los lotes ofrecidos se realizaron de conformidad con las comunicaciones enviadas, basadas en los Reglamentos comunitarios aplicables.
61 El Gobierno helénico añade que las autoridades competentes realizaron, por propia iniciativa, nuevos controles complementarios sobre la calidad y la cantidad del trigo almacenado. A su juicio, además de dichas verificaciones y de los controles anuales, los agentes regionales del Ministerio de Agricultura inspeccionan cada mes todos los almacenes de intervención y realizan fichas de inventario mensuales. Afirma que estos controles, intensivos y draconianos, permitieron gestionar un volumen enorme de trigo, un millón de toneladas, con muy pocos casos de falta de calidad.
62 A juicio del Gobierno helénico, se siguieron, en la medida de lo posible, las indicaciones de la Comisión. Sin embargo, la Comisión también se equivocó en algunas de sus afirmaciones: por ejemplo, en las relativas a los controles de la calidad de los lotes ofrecidos, que fueron, en su opinión, realizados por laboratorios no autorizados, siendo así que dicho examen fue llevado a cabo, según el Gobierno helénico, por laboratorios y organismos de Estado autorizados, que funcionaban con completa legalidad (Centro de Control de Tesalónica y Laboratorio Químico General del Estado) y cuyos análisis no pueden ponerse en duda.
63 Procede recordar que, con arreglo el artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 689/92 de la Comisión, de 19 de marzo de 1992, por el que se fijan los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención (DO L 74, p. 18), todo operador que proceda, por cuenta del organismo de intervención, al almacenamiento de los productos comprados debe vigilar con regularidad la presencia y el estado de conservación de éstos e informar a la mayor brevedad al organismo mencionado de cualquier problema que pudiera surgir al respecto. El organismo de intervención debe comprobar al menos una vez al año la calidad del producto almacenado. La toma de muestras efectuada con este fin puede llevarse a cabo cuando se realice el inventario anual.
64 El Reglamento (CEE) nº 3492/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, por el que se fijan los elementos que deben tomarse en consideración en las cuentas anuales para la financiación de las medidas de intervención en forma de almacenamiento público, por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección «Garantía» (DO L 337, p. 3), establece, en su artículo 2, que los Estados miembros deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la buena conservación del producto objeto de intervención comunitaria.
65 Por lo que respecta al nuevo sistema de almacenamiento público de cereales, aplicable en Grecia desde 1991, resulta del expediente que dicho sistema fue objeto de una investigación que comenzó en 1992 y concluyó en 1994. Varias visitas de control, realizadas en mayo y julio de 1993, pusieron de manifiesto deficiencias, que se comunicaron a las autoridades helénicas mediante escritos de 7 de junio de 1993 y 12 de agosto de 1994, resumidos en el informe de síntesis.
66 El Gobierno helénico no ha demostrado que lo constatado fuera inexacto. En efecto, se limita a afirmar que los controles se intensificaron, sin poner en duda, sin embargo, el conjunto de las deficiencias detectadas en las investigaciones de control. Así, no discute la afirmación, relativa a las compras, de que los laboratorios autorizados no efectuaron los controles de calidad de los lotes ofrecidos con muestras anónimas.
67 En estas circunstancias, no puede cuestionarse la corrección financiera.
Sobre las cantidades de trigo duro que faltaban y no se declararon
68 El informe de síntesis señala que, a raíz de la investigación efectuada en Grecia de 1992 a 1994, se comprobó que faltaban 22.721,164 toneladas de trigo duro en las existencias de intervención. El FEOGA consideró esta cantidad como retirada de las existencias contables en mayo de 1993. No obstante, las autoridades griegas no tuvieron en cuenta esta retirada en la declaración anual. Por consiguiente, la Comisión efectuó por dicha cantidad una corrección financiera de 1.531.502.946 GRD.
69 El Gobierno helénico alega, al respecto, que, de la suma de 1.531.502.946 GRD, correspondiente a las 22.721,164 toneladas que faltaban, reembolsó al FEOGA la suma de 486.427.209 GRD, correspondiente a 7.216,564 toneladas, por lo que, en sustancia, el FEOGA la percibió dos veces.
70 El Gobierno helénico añade que, en la medida en que la cantidad no reconocida incluye los déficits comprobados para las empresas Intraco, Kyriakoudi y Xirantiria Nestou, cifrados, respectivamente, en 5.000, 2.291 y 6.000 toneladas de trigo duro, debe tenerse en cuenta el hecho de que el Ministerio de Agricultura ha exigido esas cantidades a los operadores, aunque no las haya percibido todavía, como consecuencia de complicaciones judiciales y de resoluciones por las que se suspendió la ejecución de la decisión de imputación. El cobro de dicha cantidad se halla todavía suspendido, por lo que, en estos momentos, no se la puede reclamar a la República Helénica. Esta última asegura que, tan pronto como perciba dicha cantidad, ya sea voluntariamente o mediante compensación, la entregará al FEOGA.
71 Procede señalar que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 3492/90, las cantidades que falten y las cantidades deterioradas debido a las condiciones materiales de almacenamiento, de transporte o de transformación, o a una conservación demasiado prolongada se contabilizarán como salidas de almacén de intervención en la fecha en que se compruebe la pérdida o deterioro.
72 En el caso de autos, ha quedado probado que, al efectuarse los controles de mayo de 1993 en Grecia, faltaban 22.721,164 toneladas de trigo duro de los almacenes de intervención. Con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 3492/90, la Comisión consideró dichas cantidades como salidas de los almacenes de intervención en 1993. Las consecuencias financieras que deben derivarse de ello se refieren, por tanto, al ejercicio 1993.
73 Por otra parte, las autoridades helénicas no discutieron las deducciones que se les comunicaron mediante escrito de 12 de diciembre de 1994.
74 En cuanto a la afirmación del Gobierno helénico según la cual ya había abonado al FEOGA el precio de que se trata, debe señalarse que dicha afirmación no cuestiona la obligación de la Comisión de liquidar las cuentas de los Estados miembros respecto de los gastos financiados por el FEOGA para el ejercicio 1993 conforme a la normativa comunitaria.
75 En estas circunstancias, no puede cuestionarse la corrección financiera.
76 Dado que ninguno de los motivos invocados por el Gobierno helénico ha sido acogido, procede desestimar el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
77 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Helénica. Por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Helénica.
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