Περίληψη
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Λέξεις κλειδιά
1. Γεωργία - ΕΓΤΕ - Εκκαθάριση λογαριασμών - Οριστική άρνηση αναλήψεως ορισμένων δαπανών - Ανάγκη προηγούμενης διαδικασίας παρέχουσας στα μέρη τη δυνατότητα να αναπτύξουν τις απόψεις τους
2. ράξεις των οργάνων - Αιτιολόγηση - Υποχρέωση - Έκταση - εριεχόμενο - Απόφαση περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών των σχετικών με τις δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΕ
[Συνθήκη ΕΚ, άρθρο 190 (νυν άρθρο 253 EK)]
3. Γεωργία - Κοινή γεωργική πολιτική - Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ - Αρχές - Συμβατό των δαπανών προς τους κοινοτικούς κανόνες - Υποχρέωση ελέγχου που υπέχουν τα κράτη μέλη
(Κανονισμός 729/70 του Συμβουλίου, άρθρο 8 § 1)
Περίληψη
1. Η τελική και αμετάκλητη απόφαση περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών πρέπει να λαμβάνεται μετά από ειδική διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας τα συγκεκριμένα κράτη μέλη πρέπει να απολαύουν όλων των απαιτούμενων εγγυήσεων προκειμένου να αναπτύξουν τις απόψεις τους.
( βλ. σκέψη 47 )
2. Οι αποφάσεις περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών βάσει των δαπανών που χρηματοδοτεί το ΕΓΤΕ και οι αποφάσεις περί αρνήσεως καταλογισμού σε αυτό ενός μέρους των δηλωθεισών δαπανών δεν απαιτείται να αιτιολογούνται λεπτομερώς, καθόσον η ενδιαφερόμενη κυβέρνηση έχει συνεργαστεί στενά κατά τη διαδικασία καταρτίσεως της αποφάσεως και, επομένως, γνωρίζει τον λόγο για τον οποίο η Επιτροπή κρίνει ότι δεν πρέπει να επιβαρύνει το ΕΓΤΕ με τα επίμαχα ποσά.
( βλ. σκέψη 48 )
3. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής επιβάλλει στα κράτη μέλη τη γενική υποχρέωση να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της πραγματοποιήσεως και του συννόμου των χρηματοδοτουμένων από το ΕΓΤΕ πράξεων, ακόμη και αν η συγκεκριμένη κοινοτική πράξη δεν προβλέπει ρητώς τη θέσπιση του τάδε ή του δείνα μέτρου ελέγχου.
( βλ. σκέψη 62 )
4. Η επιταγή της ασφάλειας δικαίου συνεπάγεται ότι ένας κανονισμός πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν επακριβώς την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει. Η Επιτροπή δεν μπορεί επομένως, κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΕ, να επιλέξει μια ερμηνεία η οποία αφίσταται της διατυπώσεως της συγκεκριμένης ισχύουσας ρυθμίσεως, και συνεπώς δεν εφαρμόζεται.
Συνεπώς, οσάκις μια συγκεκριμένη κοινοτική ρύθμιση προβλέπει ήδη ένα σύστημα που διασφαλίζει επαρκώς τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και τη σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας των πραγματοποιουμένων δαπανών, δεν είναι δυνατό να συναχθούν από τη γενική ρύθμιση στον οικείο τομέα πρόσθετες συγκεκριμένες απαιτήσεις οι οποίες δεν περιλαμβάνονται στη συγκεκριμένη αυτή ρύθμιση και οι οποίες επιβάλλουν πρόσθετες υποχρεώσεις στους αρμόδιους οργανισμούς και στους αντισυμβαλλομένους τους.
( βλ. σκέψεις 72-73 )
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-245/97,
Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκπροσωπουμένη από τον E. Röder, Ministerialrat στο Oμοσπονδιακό Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας, και τον C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor στο Ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομικών, Referat EC2, Graurheindorfer Straße 108, Βόννη (Γερμανία),
προσφεύγουσα,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενης από τον K.-D. Borchardt, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, επικουρούμενου από τον Ι. Brinker, δικηγόρο Βρυξελλών, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον C. Gómez de la Cruz, μέλος της ίδιας υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 97/333/ΕΚ της Επιτροπής, της 23ης Απριλίου 1997, για την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών σχετικά με τις δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο ροσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ), τμήμα Εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1993 (ΕΕ L 139, σ. 30), στο μέτρο που δεν επιβάρυνε το ΕΓΤΕ με το ποσό των 608 583,40 γερμανικών μάρκων (DEM) που αντιστοιχεί στις δαπάνες για την προώθηση των πωλήσεων γάλακτος και των 485 466,68 DEM λόγω μη τηρήσεως των προθεσμιών καταβολής των ενισχύσεων, βάσει του καθεστώτος αγραναπαύσεως αροτραίων γαιών, στους έχοντες γεωργική εκμετάλλευση,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. Gulmann, πρόεδρο τμήματος, Β. Σκουρή (εισηγητή) και J.-P. Puissochet, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Fennelly
γραμματέας: H. A. Rühl, κύριος υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των εκπροσώπων των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 11ης Νοεμβρίου 1999, κατά την οποία η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εκπροσωπήθηκε από τον C.-D. Quassowski και η Επιτροπή από τον K.-D. Borchardt, επικουρούμενο από τον R. Karpenstein, δικηγόρο Αμβούργου,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 16ης Δεκεμβρίου 1999,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 7 Ιουλίου 1997, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 230, πρώτο εδάφιο, ΕΚ) τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 97/333/ΕΚ της Επιτροπής, της 23ης Απριλίου 1997, για την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών σχετικά με τις δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο ροσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ), τμήμα Εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1993 (ΕΕ L 139, σ. 30, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), στο μέτρο που δεν επιβάρυνε το ΕΓΤΕ το ποσό των 608 583,40 DEM που αντιστοιχεί στις δαπάνες για την προώθηση των πωλήσεων γάλακτος και των 485 466,68 DEM λόγω μη τηρήσεως των προθεσμιών καταβολής των ενισχύσεων, βάσει του καθεστώτος αγραναπαύσεως αροτραίων γαιών, στους έχοντες γεωργική εκμετάλλευση.
2 Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δήλωσε ότι παραιτείται από το τμήμα της προσφυγής της που αφορά το ποσό των 485 466,68 DEM σχετικά με τη μη τήρηση των προθεσμιών καταβολής των ενισχύσεων, δεδομένου ότι η Επιτροπή, αφενός, αναγνώρισε το βάσιμο αυτής της αιτιάσεως της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και, αφετέρου, τη διαβεβαίωσε ότι θα τροποποιούσε το συντομότερο δυνατό την προσβαλλόμενη απόφαση προς την κατεύθυνση αυτή.
Το νομικό πλαίσιο
3 Το άρθρο 2 του δημοσιονομικού κανονισμού, της 21ης Δεκεμβρίου 1977, που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 356, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΟΚ) 610/90 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1990 (ΕΕ L 70, σ. 1, στο εξής: δημοσιονομικός κανονισμός), προβλέπει:
«Οι πιστώσεις του προϋπολογισμού πρέπει να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και ιδίως της οικονομίας και της σχέσης κόστους/αποτελεσματικότητας. Θα πρέπει να τίθενται ποσοτικοί στόχοι και να εξασφαλίζεται η παρακολούθηση της εφαρμογής τους.
Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή συνεργάζονται προκειμένου να εξασφαλιστεί η επάρκεια των συστημάτων αποκεντρωμένης διαχείρισης των κοινοτικών κεφαλαίων. Στη συνεργασία αυτή συμπεριλαμβάνεται η άνευ χρονοτριβής ανταλλαγή όλων των αναγκαίων πληροφοριών.»
4 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93), προβλέπει στο άρθρο 8, παράγραφοι 1 και 2:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να:
- εξασφαλίσουν την πραγματοποίηση και την κανονικότητα των χρηματοδοτουμένων από το Ταμείο πράξεων,
- προλάβουν και διώξουν ανωμαλίες,
- ανακτήσουν τα απολεσθέντα εξ αιτίας ανωμαλιών ή αμελειών ποσά.
Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για τα ληφθέντα μέτρα προς τον σκοπό αυτό και ιδίως για την πορεία των διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών.
2. Σε περίπτωση μη πλήρους ανακτήσεως, οι οικονομικές συνέπειες των ανωμαλιών ή αμελειών αναλαμβάνονται από την Κοινότητα, εκτός εκείνων που προκύπτουν από ανωμαλίες ή αμέλειες καταλογιστέες στα διοικητικά όργανα ή οργανισμούς των κρατών μελών. Τα ανακτηθέντα ποσά καταβάλλονται στις υπηρεσίες ή οργανισμούς που ενεργούν πληρωμές, οι οποίοι τα εγγράφουν ως απομείωση των χρηματοδοτουμένων από το Ταμείο δαπανών.»
5 Το άρθρο 9, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 729/70 ορίζει:
«Τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση της Επιτροπής κάθε πληροφορία αναγκαία για την καλή λειτουργία του Ταμείου και λαμβάνουν κάθε μέτρο που δύναται να διευκολύνει τους ελέγχους τους οποίους η Επιτροπή θεωρεί χρήσιμο να ενεργήσει στο πλαίσιο της διαχειρίσεως της κοινοτικής χρηματοδοτήσεως, συμπεριλαμβανομένων των επιτοπίων ελέγχων.»
6 Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 465/92 της Επιτροπής, της 27ης Φεβρουαρίου 1992, περί εφαρμογής μέτρων σχετικά με τη διάδοση γνώσεων όσον αφορά τη δυναμωτική και θρεπτική αξία του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ L 53, σ. 8), ορίζει.
«Σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό, χρηματοδοτούνται μέτρα για τη διάδοση γνώσεων επί της δυναμωτικής και θρεπτικής αξίας του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων που προορίζονται για την ανθρώπινη κατανάλωση.
Τα μέτρα προορίζονται κυρίως για ομάδες στόχους όπως τα μέλη του ιατρικού συλλόγου, οι εκπαιδευτικοί και κατηγορίες καταναλωτών που επιλέγονται συναρτήσει κατάλληλων αντικειμενικών κριτηρίων, όπως για παράδειγμα η ηλικία. Για τα μέτρα αυτά πρέπει να χρησιμοποιηθούν τα αποτελεσματικότερα μέσα πληροφορήσεως, συμπεριλαμβανομένης της τηλεοράσεως.»
7 Το άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 465/92 προβλέπει:
«Τα μέτρα προώθησης που αναφέρονται στο άρθρο 1:
α) προτείνονται, με εξαίρεση τα μέτρα που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο β_, από οργανώσεις που διαθέτουν πολυετή πείρα σε θέματα διαφημίσεως του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων, ιδίως όσον αφορά τις θρεπτικές τους ιδιότητες, για κάθε κράτος μέλος λαμβάνεται υπόψη μόνο μία πρόταση για τα μέτρα που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο α_·
β) εκτελούνται από την οργάνωση που υποβάλλει την πρόταση ή την προσφορά. Σε περίπτωση που πρέπει να μεσολαβήσει τρίτος για την εκτέλεση της σύμβασης η πρόταση ή η προσφορά περιλαμβάνει αίτηση παρέκκλισης δεόντως αιτιολογημένη·
γ) πρέπει:
- να χρησιμοποιηθούν τα πλέον κατάλληλα μέσα, προκειμένου να επιτευχθεί η μεγαλύτερη δυνατή αποτελεσματικότητα του ληφθέντος μέτρου,
- να ληφθούν υπόψη οι ειδικές συνθήκες εμπορίας και κατανάλωσης του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος,
- (...).»
8 Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία β_ και γ_, του κανονισμού 465/92:
«Η πλήρης πρόταση ή η πλήρης προσφορά περιέχει:
(...)
β) όλες τις διευκρινίσεις για τα προτεινόμενα μέτρα, με λεπτομερή περιγραφή, αιτιολόγηση καθώς και αναφορά των προθεσμιών εκτέλεσης των αναμενόμενων αποτελεσμάτων και των τρίτων που ενδεχομένως παρεμβάλλονται στην εκτέλεση·
γ) αναλυτική παρουσίαση της προβλεπόμενης στρατηγικής που ακολουθείται για το συνολικό πρόγραμμα (...).»
9 Το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 465/92 προβλέπει ότι η Επιτροπή ορίζει τα κριτήρια διαχειρίσεως τα οποία δεσμεύονται να τηρήσουν τα πρόσωπα που υποβάλλουν προτάσεις και τα οποία επισυνάπτονται στις συμβάσεις που υποβάλλονται προς υπογραφή.
10 Το άρθρο 6 του κανονισμού 465/92 ορίζει:
«1. Οι συμβάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο β_ περιλαμβάνουν τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, ή παραπέμπουν σ' αυτές, και συμπληρώνουν, κατά περίπτωση, τις εν λόγω διατάξεις με πρόσθετους όρους.
2. Η αρμόδια αρχή:
α) διαβιβάζει αμέσως στην Επιτροπή αντίγραφο της σύμβασης·
β) μεριμνά για την τήρηση των διατάξεων της σύμβασης, προβαίνοντας ιδίως σε επιτόπιους ελέγχους.»
11 Η τυποποιημένη σύμβαση που προβλέπει ο κανονισμός 465/92 ορίζει στο σημείο του 6.1, δεύτερο εδάφιο, ότι ο συμβαλλόμενος και οι ενδεχόμενοι υπεργολάβοι υποβάλλουν κάθε μήνα στον αρμόδιο οργανισμό έκθεση για την πραγματοποιηθείσα εργασία. Η έκθεση αυτή πρέπει να συνοδεύεται από αντίγραφα των δικαιολογητικών των εξόδων στα οποία πράγματι υποβλήθηκαν για την εκτέλεση της συμβάσεως.
12 Κατά το σημείο 6.4 της τυποποιημένης αυτής συμβάσεως:
«Ο αντισυμβαλλόμενος υποβάλλει στον αρμόδιο οργανισμό μέσα σε προθεσμία τεσσάρων μηνών από την τελική ημερομηνία που ορίζεται στην παράγραφο 2, λεπτομερή έκθεση για τη χρησιμοποίηση των χορηγηθέντων κοινοτικών κονδυλίων και για τα αναμενόμενα αποτελέσματα των εν λόγω ενεργειών, κυρίως δε για την εξέλιξη των πωλήσεων γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων. Η έκθεση αυτή συνοδεύεται από κατάλογο αποδεικτικών στοιχείων που διατηρούνται από τον αντισυμβαλλόμενο σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν για την εκτέλεση της παρούσας σύμβασης.»
13 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 585/93 της Επιτροπής, της 12ης Μαρτίου 1993, για την υλοποίηση ενεργειών προώθησης και διαφημίσεως στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ L 61, σ. 26), έχει ως αντικείμενο την προώθηση εκστρατειών γενικότερου χαρακτήρα υπέρ της ανθρώπινης καταναλώσεως γάλακτος και γαλακτοκομικών προϊόντων.
14 έραν ορισμένων διαφορών στη διατύπωση, η διάταξη του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 585/93 έχει το ίδιο περιεχόμενο με τη διάταξη του άρθρου 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχεία α_ και β_, του κανονισμού 465/92, που παρατίθεται στη σκέψη 7 της παρούσας αποφάσεως. Τα δύο πρώτα σημεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 585/93 επαναλαμβάνουν κατ' ουσίαν τη διάταξη του άρθρου 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γ_, του κανονισμού 465/92, που παρατίθεται στη σκέψη 7 της παρούσας αποφάσεως. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά, αφενός, το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία β_ και γ_, του κανονισμού 585/93 και το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία β_ και γ_, του κανονισμού 465/92, που παρατίθεται στη σκέψη 8 της παρούσας αποφάσεως, και, αφετέρου, το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 585/93 και το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 465/92, που παρατίθεται συνοπτικά στη σκέψη 9 της παρούσας αποφάσεως.
15 Το άρθρο 6 του κανονισμού 585/93 ορίζει:
«1. Οι συμβάσεις περιέχουν τις διατάξεις του άρθρου 4 ή αναφέρονται σ' αυτές και τις συμπληρώνουν, ενδεχομένως, από συμπληρωματικούς όρους.
2. Ο αρμόδιος οργανισμός:
α) διαβιβάζει αμελλητί αντίγραφο της σύμβασης στην Επιτροπή·
β) επιβλέπει την τήρηση των διατάξεων της σύμβασης, ιδίως με τους κάτωθι ελέγχους:
- ελέγχους διοικητικούς και λογιστικούς που αφορούν την επαλήθευση του αναληφθέντος κόστους και την τήρηση των διατάξεων στον τομέα της χρηματοδότησης,
- ελέγχους που αφορούν την επαλήθευση του συμβιβάσιμου της εκτέλεσης των ενεργειών με τις διατάξεις της σύμβασης,
- άλλους επιτόπιους ελέγχους, εάν παρίσταται ανάγκη.
Κάθε συμβαλλόμενος πρέπει να αποτελεί το αντικείμενο τουλάχιστον δύο ελέγχων κατά τη διάρκεια της σύμβασης.»
16 Τα σημεία 6.1 και 6.4 της τυποποιημένης συμβάσεως που προσαρτάται στον κανονισμό 585/93 περιλαμβάνουν υποχρεώσεις ταυτόσημες με αυτές των παραγράφων 6.1 και 6.4 της τυποποιημένης συμβάσεως που προβλέπει ο κανονισμός 465/92. Κατ' εξαίρεση, το καθεστώς των προσωρινών εκθέσεων που προβλέπουν οι δύο κανονισμοί (στο εξής: προσωρινές εκθέσεις) διαφέρει ελαφρώς κατά το ότι ο πρώτος κανονισμός προβλέπει ότι υποβάλλονται ανά τρίμηνο ενώ ο δεύτερος μηνιαίως.
Ιστορικό της διαφοράς
Το πλαίσιο των πραγματικών περιστατικών
17 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι το 1992 και το 1993 πραγματοποιήθηκαν στη Γερμανία δύο προγράμματα προωθήσεως του γάλακτος στο πλαίσιο των κανονισμών 465/92 και 585/93. Στις δύο περιπτώσεις, το Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (ομοσπονδιακό γραφείο για την οργάνωση των γεωργικών αγορών, στο εξής: BALM), στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του οποίου υπεισήλθε το Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (ομοσπονδιακό γραφείο για τη γεωργία και τη διατροφή, στο εξής: BLE), συνήψε, επ' ονόματι της Επιτροπής, συμβάσεις προωθήσεως των πωλήσεων του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων με την εταιρία Centrale Marektinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (στο εξής: CMA).
18 Το πλαίσιο του πρώτου προγράμματος ήταν η σύμβαση υπ' αριθ. 465/92-4, της 26ης και της 30ής Νοεμβρίου 1992, που συνήφθη κατ' εφαρμογήν του κανονισμού 465/92. Το πρόγραμμα αυτό για την ενημέρωση σχετικά με τη δυναμωτική και θρεπτική αξία του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων απευθυνόταν κατ' ουσίαν σε ορισμένες ομάδες στόχους, όπως ο ιατρικός σύλλογος, οι εκπαιδευτικοί καθώς και σε συγκεκριμένες ενώσεις καταναλωτών.
19 Ο χρόνος για την εκτέλεση του προγράμματος αυτού άρχισε στις 30 Νοεμβρίου 1992. Αρχικώς η προθεσμία καθορίστηκε σε δύο έτη, παρατάθηκε από την Επιτροπή και έληξε στις 22 Μα_ου 1995. Η ενημέρωση σχετικά με τη τονωτική και θρεπτική αξία του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων πραγματοποιήθηκε από έναν υπεργολάβο της CMA, την εταιρία Dr H. H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (στο εξής: Pöhnl), μέσω επιστημονικών ανακοινώσεων στο πλαίσιο ενημερωτικών και εκπαιδευτικών σεμιναρίων.
20 Η σημασία, το περιεχόμενο, οι δαπάνες και οι λεπτομέρειες των εκδηλώσεων αυτών καθορίστηκαν στο παράρτημα Ι της συμβάσεως 465/92-4, με παραπομπή στην πρόταση που υποβλήθηκε στην Επιτροπή στις 27 Απριλίου 1992 και στις συμπληρωματικές επιστολές της 8ης και 21ης Μα_ου 1992. Το σύνολο των σχετικών δαπανών ανήλθε σε 1 707 960 ΕCU. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 3, του κανονισμού 465/92, προβλέφθηκε η κατά 100 % κοινοτική χρηματοδότηση των δαπανών.
21 Η δεύτερη σύμβαση συνήφθη στις 5 και 13 Αυγούστου 1993 κατ' εφαρμογήν του κανονισμού 585/93 και φέρει τον αριθμό 585/93-3. Τα αντίστοιχα προγράμματα προωθήσεως και διαφημίσεως χρηματοδοτήθηκαν από την Κοινότητα κατά 90 %. Το υπόλοιπο 10 % έπρεπε να καλυφθεί από την CMA με δικά της κονδύλια. Η ανωτέρω σύμβαση αφορούσε τη διετία από 13 Αυγούστου 1993 έως 14 Αυγούστου 1995.
22 Κατά την εφαρμογή των δύο συμβάσεων, η μονάδα XX.C.1 της Επιτροπής διαβίβασε στις γερμανικές αρχές, προκειμένου να διενεργήσουν επιτόπιο έλεγχο στους αρμόδιους γερμανικούς οργανισμούς, ένα μακροσκελές ερωτηματολόγιο στο οποίο έπρεπε να απαντήσουν οι αρχές αυτές. Αφού έλαβε τις αναμενόμενες απαντήσεις, η Επιτροπή ζήτησε, με επιστολή της 11ης Σεπτεμβρίου 1994, να της διαβιβαστούν συμπληρωματικώς οι προσωρινές εκθέσεις.
Η διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του οικονομικού έτους 1993
23 Κατόπιν επιτοπίου ελέγχου που πραγματοποιήθηκε από τις 19 έως τις 23 Σεπτεμβρίου 1994, η Επιτροπή ενημέρωσε το Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (ομοσπονδιακό Υπουργείο Διατροφής, Γεωργίας και Δασών, στο εξής: Υπουργείο), με έγγραφο της 27ης Οκτωβρίου 1994, ότι διαπίστωσε ότι οι προσωρινές μηνιαίες και τριμηνιαίες εκθέσεις που διαβίβαζε η CMA στο BALM δεν περιείχαν επαρκή πληροφοριακά στοιχεία, τόσο ως προς τη φύση και την έκταση των εργασιών όσο και ως προς την ορθή εκτέλεση των συμβατικών υποχρεώσεων. Η Επιτροπή προσέθεσε ότι οι εκθέσεις δεν αποτύπωναν ποσοτικά ούτε τους στόχους των προγραμμάτων προωθήσεως που είχαν πραγματοποιηθεί στις εφημερίδες, στην τηλεόραση και κατά τη διάρκεια εκθέσεων σχετικά με τις καταναλωτικές συνήθειες ούτε την αναμενόμενη απήχηση των φυλλαδίων που περιείχαν τα αποτελέσματα της έρευνας στον τομέα της υγείας. Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, οι εκθέσεις αυτές δεν παρείχαν κανέναν πληροφοριακό στοιχείο ως προς τη σχέση μεταξύ της αντιδράσεως στις εκστρατείες προωθήσεως και των καταναλωτικών συνηθειών.
24 Με έγγραφο της 20ής Φεβρουαρίου 1995, το Υπουργείο διατύπωσε τις παρατηρήσεις του επί των πορισμάτων του ελέγχου αυτού. Στο έγγραφο αυτό, το Υπουργείο εξέτασε, μεταξύ άλλων, τα σημεία σχετικά με «την έκταση των προσωρινών εκθέσεων», «την υποχρέωση εκτιμήσεως των αποτελεσμάτων» και «τις αναλύσεις της σχέσεως κόστους/αποτελεσματικότητας». Επίσης, στις 24 Νοεμβρίου 1995, τα δύο μέρη συναντήθηκαν με αντικείμενο συζητήσεως τα πορίσματα και τις παρατηρήσεις σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΕ, τμήμα Εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1993.
25 Με έγγραφο της 2ας Μα_ου 1996, το οποίο αποτελούσε επίσημη ανακοίνωση των συμπερασμάτων της Επιτροπής, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο α_, της αποφάσεως 94/442/ΕΚ της Επιτροπής, της 1ης Ιουλίου 1994, σχετικά με τη θέσπιση διαδικασίας συμβιβασμού στο πλαίσιο της εκκαθάρισης των λογαριασμών του ΕΓΤΕ, τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ L 182, σ. 45), η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι τα προγράμματα για την προώθηση του γάλακτος έπρεπε να αποτελέσουν αντικείμενο διορθώσεως κατά 2 % για το 1993. Η Επιτροπή αιτιολόγησε την ανωτέρω διόρθωση διττώς. Αφενός, η Επιτροπή προέβαλε ένα λόγο στηριζόμενο στη δημοσιονομική νομιμότητα, δεδομένου ότι, βάσει των προσωρινών εκθέσεων σχετικά με τα προγράμματα προωθήσεως του γάλακτος που είχαν υποβάλει η CMA και το BALM, δεν ήταν δυνατό να διαπιστωθεί, κατά την Επιτροπή, αν με την εκτέλεση των συμβάσεων είχε σημειωθεί επαρκής πρόοδος. Αφετέρου, στο σημείο 2 του από 2 Μα_ου 1996 εγγράφου της, το οποίο επιγραφόταν «Κόστος/αποτελεσματικότητα», η Επιτροπή κατέληξε στο ότι ουδεμία προσπάθεια καταβλήθηκε για την ποσοτική εκτίμηση των επιδιωκομένων στόχων με εκστρατείες όπως η διαφήμιση στον Τύπο, στην τηλεόραση, στο πλαίσιο εκθέσεων καθώς και με τη διανομή φυλλαδίων για τα αποτελέσματα των ερευνών σχετικά με τις ποιοτικές παραμέτρους των οικείων προϊόντων. Εξάλλου, οι εκθέσεις δεν παρείχαν, κατά την Επιτροπή, επαρκή στοιχεία ως προς την αντίδραση του κοινού στις διάφορες διαφημιστικές εκστρατείες και ως προς τον πραγματικό αντίκτυπό τους επί της καταναλώσεως.
26 Κατόπιν αιτήσεως των γερμανικών αρχών, η Επιτροπή, με έγγραφο της 16ης Μα_ου 1996, ανακάλεσε τα συμπεράσματα που είχε διατυπώσει με την επίσημη ανακοίνωσή της στις 2 Μα_ου 1996 και δήλωσε ότι, λαμβανομένου υπόψη ότι οι γερμανικές αρχές εμποδίστηκαν να υποβάλουν εμπροθέσμως τις τελικές εκθέσεις από λόγους ανωτέρας βίας, ήτοι λόγω της καταστροφής των γραφείων της CMA, παρατείνει την προθεσμία για την υποβολή των εκθέσεων αυτών.
27 Η BLE απέστειλε την τελική έκθεση της CMA σχετικά με την υπ' αριθ. 465/92-4 σύμβαση, συμπεριλαμβανομένων των διαφημιστικών εγγράφων, στη Γενική Διεύθυνση VI της Επιτροπής με έγγραφο της 8ης Ιουλίου 1986. Όσον αφορά την υπ' αριθ. 585/93-3 σύμβαση, η BLE απέστειλε στην ανωτέρω γενική διεύθυνση την τελική έκθεση καθώς και την έκθεση αξιολογήσεως της CMA, με έγγραφο της 30ής Ιουλίου 1996.
28 Στις 26 Νοεμβρίου 1996, η Επιτροπή απέστειλε εκ νέου επίσημη ανακοίνωση, η οποία περιείχε τις αυτές αιτιάσεις με τις αιτιάσεις που είχαν διατυπωθεί για τον τομέα του γάλακτος στο έγγραφο της 2ας Μα_ου 1996.
29 Με έγγραφο της 9ης Δεκεμβρίου 1996, οι γερμανικές αρχές επέστησαν την προσοχή της Επιτροπής στο γεγονός ότι είχε στη διάθεσή της το σύνολο των εκθέσεων που προβλέπουν οι κοινοτικοί κανονισμοί. Εξάλλου, οι γερμανικές αρχές προέβαλαν ότι οι τελικές εκθέσεις που είχαν υποβληθεί περιείχαν, μεταξύ άλλων, στοιχεία σχετικά με την ανάλυση της σχέσεως «κόστος/αποτελεσματικότητα» και σχετικά με τις αντιδράσεις των καταναλωτών. Οι γερμανικές αρχές ζήτησαν από την Επιτροπή να εξετάσει διεξοδικώς τις αποσταλείσες εκθέσεις και να τις ενημερώσει για τις ενδεχόμενες παρατηρήσεις της προτού αχθεί σε οριστικά συμπεράσματα.
30 Κατόπιν της επίσημης ακροάσεως των κρατών μελών που πραγματοποιήθηκε εντός της επιτροπής ΕΓΤΕ στις 3 Μαρτίου 1997 στις Βρυξέλλες, η μονάδα XX.C.1 της Επιτροπής διαβίβασε, με έγγραφο της 10ης Μαρτίου 1997, εσωτερικό υπηρεσιακό σημείωμα στη μονάδα της VI.A.1, από το οποίο προέκυπτε ότι η γνώμη του οικονομικού ελέγχου στηριζόταν περισσότερο στην εκτίμηση των κινδύνων υπό το πρίσμα του ελέγχου για την εκτέλεση των συμβάσεων παρά στη λεπτομερή τελική έκθεση που διαβιβάστηκε μετά την εκτέλεση των συμβάσεων.
Η συνθετική έκθεση
31 Οι αιτιάσεις της Επιτροπής που δικαιολογούν, κατά την άποψή της, τη διόρθωση κατά 2 % των επίδικων προγραμμάτων εκτέθηκαν στη συνθετική έκθεση της 15ης Απριλίου 1997 για τα αποτελέσματα των ελέγχων που αφορούν την εκκαθάριση των λογαριασμών ΕΓΤΕ, τμήμα Εγγυήσεων, όσον αφορά το οικονομικό έτος 1993 (έγγραφο VI/5210/96 - ενοποιημένο κείμενο, στο εξής: συνθετική έκθεση). Το τμήμα σχετικά με τις επίδικες διαφημιστικές εκστρατείες έχει ως εξής:
«Ο διενεργών τις πληρωμές οργανισμός δεν έλεγξε την εκτέλεση των επίμαχων συμβάσεων ούτε μερίμνησε για την εφαρμογή των στόχων των προγραμμάτων:
1. Δημοσιονομική τάξη
Οι προσωρινές εκθέσεις [της] CMA (...) [στο] BALM δεν ανέφεραν αν οι συμβάσεις εξελίσσονταν κανονικά.
2. Κόστος/αποτελεσματικότητα
Ουδεμία προσπάθεια καταβλήθηκε για την ποσοτική εκτίμηση της επιτεύξεως των στόχων μέσω μέτρων όπως η διαφήμιση στον περιοδικό Τύπο, στην τηλεόραση, στο πλαίσιο εμπορικών εκθέσεων και με τη διανομή φυλλαδίων για τα αποτελέσματα των ερευνών σχετικά με τις ποιοτικές παραμέτρους των προϊόντων και ελάχιστα μόνον στοιχεία παρασχέθηκαν ως προς την αντίδραση του κοινού στις διάφορες διαφημιστικές εκστρατείες και ως προς τον πραγματικό αντίκτυπό τους στην κατανάλωση.
Λαμβανομένου υπόψη ότι δεν τηρήθηκαν οι απαιτήσεις που προβλέπουν οι κανονισμοί και οι συμβάσεις, προτείνεται δημοσιονομική κατ' αποκοπήν διόρθωση κατά 2 % των δαπανών που αφορούν το 1993:
Διόρθωση: θέση του προϋπολογισμού 2062 - 608 583,40 DEM.»
32 Η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε στις 23 Απριλίου 1997 βάσει της συνθετικής εκθέσεως.
Η προσφυγή ακυρώσεως και η επιχειρηματολογία των διαδίκων
33 Με τον μοναδικό της λόγο ακυρώσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής στη συνθετική έκθεση, που αφορούσαν την προβαλλόμενη ανεπάρκεια των προσωρινών εκθέσεων, δεν δικαιολογούν την εφαρμογή της διορθώσεως κατά 608 583,40 DEM που προβλέπει η προσβαλλόμενη απόφαση. Κατά την άποψη της κυβερνήσεως αυτής, οι συνταγείσες εκθέσεις και οι διενεργηθέντες έλεγχοι ήσαν σύμφωνοι, από άποψη περιεχομένου, εκτάσεως και αριθμού, προς τις ισχύουσες κοινοτικές διατάξεις.
34 Η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί ότι από τα αποτελέσματα των διαφημιστικών εκστρατειών τα οποία υποβλήθηκαν με τις τελικές εκθέσεις προκύπτει ότι οι εκστρατείες αυτές, συμπεριλαμβανομένων όλων των ενδιάμεσων σταδίων τους, πέτυχαν κατά 100 % τους τεθέντες στόχους. Κατά συνέπεια, ο κίνδυνος να μην καταστεί δυνατή η διόρθωση κατά την εκτέλεση των συμβάσεων λόγω του φερομένου ως ανεπαρκούς περιεχομένου των προσωρινών εκθέσεων, εν πάση περιπτώσει, δεν πραγματοποιήθηκε.
35 Ένας κίνδυνος αυτού του είδους, καθαρά θεωρητικός, δεν μπορεί να δικαιολογήσει διόρθωση, παρά μόνον αν υπάρξει παράβαση συγκεκριμένων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου. Συναφώς, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις, το BALM συνήψε με την CMA συμβάσεις το περιεχόμενο των οποίων ανταποκρινόταν πλήρως στο περιεχόμενο των τυποποιημένων συμβάσεων που προβλέπουν οι κανονισμοί 465/92 και 585/93. Συνεπώς, η CMA υπέβαλε τακτικώς τις απαιτούμενες προσωρινές εκθέσεις, σύμφωνα με τις απαιτήσεις των εν λόγω κανονισμών.
36 Η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί ότι οι διατάξεις του κανονισμού 465/92 και 585/93 καθώς και οι διατάξεις των αντίστοιχων τυποποιημένων συμβάσεων δεν επιβάλλουν οι προσωρινές εκθέσεις να περιέχουν ποσοτική εκτίμηση της επιτεύξεως των επιδιωκομένων στόχων καθώς και στοιχεία σχετικά με την αντίδραση του κοινού στις διάφορες διαφημιστικές εκστρατείες και σχετικά με τον πραγματικό αντίκτυπό τους στην κατανάλωση.
37 Επιπλέον, μια υποχρέωση αυτού του είδους δεν μπορεί να συναχθεί ούτε από το άρθρο 8 του κανονισμού 729/70. Αφενός, η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλείται την αρχή ότι υπερισχύει ένας lex specialis, παρατηρώντας ταυτόχρονα ότι οι κανονισμοί 465/92 και 585/93 καθορίζουν διεξοδικώς τις απαιτήσεις σχετικά με την άσκηση εποπτείας. Αφετέρου, η Γερμανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι, εν προκειμένω, ουδεμία ανωμαλία ή αμέλεια σημειώθηκε κατά την έννοια της διατάξεως αυτής και ως εκ τούτου ουδεμία υποχρέωση ενημερώσεως μπορούσε να γεννηθεί.
38 Αντιθέτως, η Επιτροπή φρονεί ότι η διόρθωση δικαιολογείται λόγω του ότι, εν γένει, το BALM δεν άσκησε ορθώς την εποπτεία του επί της εκτελέσεως των δύο συμβάσεων και λόγω του ότι δεν εγγυήθηκε μεταξύ άλλων ότι οι στόχοι του διαφημιστικού προγράμματος θα επιτυγχάνονταν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο. Κατά την Επιτροπή, το ζήτημα δεν είναι αν ο κίνδυνος που διατρέχουν οι κοινοτικές πιστώσεις από τη μη διενέργεια ελέγχου επήλθε στην πράξη. Η μη διενέργεια ελέγχου αποτελεί, καθ' εαυτήν, παράβαση του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70, ο οποίος εφαρμόζεται συμπληρωματικώς προς τα άρθρα 6, παράγραφος 2, στοιχείο β_, των κανονισμών 465/92 και 585/93.
39 Ο ανεπαρκής χαρακτήρας της εποπτείας επί της εκτελέσεως των συμβάσεων αποδεικνύεται, πρώτον, από την ανεπάρκεια των προσωρινών εκθέσεων, δεδομένου ότι οι εκθέσεις αυτές δεν διευκρίνιζαν τη φάση εκτελέσεως των συμβάσεων και την ενδεχόμενη συμβολή των προγραμμάτων στην υλοποίηση των επιδιωκομένων σκοπών. Η ύπαρξη των στοιχείων αυτών στις προσωρινές εκθέσεις επιβαλλόταν τόσο από το άρθρο 2 του δημοσιοοικονομικού κανονισμού όσο και από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70. Κατά την Επιτροπή, μια σύντομη έκθεση μισής σελίδας επί των γενομένων εργασιών, περιέχουσα σύντομο σχολιασμό της απηχήσεώς τους και των αντιδράσεων των ομάδων στόχων, μπορούσε να επαρκεί συναφώς.
40 Η Επιτροπή φρονεί ότι, βάσει των προσωρινών εκθέσεων που απεστάλησαν στο BALM, δεν μπόρεσε να διαπιστώσει αν ήταν αναγκαία η τροποποίηση της στρατηγικής όσον αφορά τις διαφημιστικές εκστρατείες, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα, καθ' όλη τη διάρκεια της εκτελέσεως των συμβάσεων, να εφαρμοστούν αναποτελεσματικά προγράμματα και να διασπαθιστούν έτσι οι κοινοτικές πιστώσεις.
41 Δεύτερον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η ανεπάρκεια του περιεχομένου των προσωρινών εκθέσεων έπρεπε, μεταξύ άλλων, να παρακινήσει το BALM να ελέγξει με μεγαλύτερη σχολαστικότητα την εκτέλεση των εν λόγω συμβάσεων από τη CMA και από τους υπεργολάβους της. Υπό τις συνθήκες αυτές, το BALM έπρεπε να προβεί, μεταξύ άλλων, σε επιτόπιες επιθεωρήσεις, όπως απαιτούν τα άρθρα 6, παράγραφος 2, στοιχείο β_, των κανονισμοών 465/92 και 585/93. άντως, οι γερμανικές αρχές πραγματοποίησαν δύο μόνον επιτόπιες επιθεωρήσεις κατά την εκτέλεση των επίδικων συμβάσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή φρονεί ότι η επίδικη διόρθωση δικαιολογείται και από το γεγονός ότι το BALM δεν αξιολόγησε, κατά τις επιθεωρήσεις του, τις ποιοτικές πτυχές των δραστηριοτήτων της CMA προκειμένου να διασφαλίσει ότι οι κοινοτικοί πόροι χρησιμοποιούνταν ορθώς.
42 Τρίτον, η Επιτροπή δηλώνει ότι το BALM δέχθηκε τα μη αναλυτικά τιμολόγια της Pöhnl και ούτε καν εξακρίβωσε αν οι τηλεοπτικές διαφημίσεις, για τις οποίες η CMA είχε προσκομίσει τιμολόγια, είχαν πράγματι μεταδοθεί.
43 Η Γερμανική Κυβέρνηση απαντά ότι οι δύο εκθέσεις ελέγχου που προσαρτώνται στο δικόγραφο της προσφυγής της ήταν απλώς ενδεικτικές και ότι ο αριθμός των επιτόπιων επιθεωρήσεων που πραγματοποιήθηκαν ήταν σημαντικά ανώτερος: 46 βάσει της μιας συμβάσεως, 306 βάσει της άλλης. Η Γερμανική Κυβέρνηση προσκομίζει επίσης αποδεικτικά στοιχεία προς αντίκρουση των ισχυρισμών της Επιτροπής όσον αφορά την ανυπαρξία ελέγχου των τιμολογίων των υπεργολάβων και τη μετάδοση των τηλεοπτικών διαφημίσεων. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει εξάλλου ότι, με τους ισχυρισμούς αυτούς, η Επιτροπή επιχειρεί να διευρύνει το αντικείμενο της διαφοράς προκειμένου να συμπεριλάβει αιτιάσεις που δεν υπάρχουν στη συνθετική της έκθεση για το οικονομικό έτος 1993.
44 Αντιθέτως, η Επιτροπή φρονεί ότι η επιχειρηματολογία αυτή της Γερμανικής Κυβερνήσεως πρέπει να απορριφθεί ως εκπρόθεσμη, στο μέτρο που ο λόγος για την επίδικη διόρθωση, όπως εκτίθεται τόσο στα έγγραφα της 27ης Οκτωβρίου 1994 και της 26ης Νοεμβρίου 1996 όσο και στη συνθετική έκθεση, στηρίζεται, στην πραγματικότητα, στη γενική διαπίστωση των ανεπαρκειών της εποπτείας. Η Επιτροπή διευκρινίζει επίσης ότι οι επικρίσεις που διατυπώνονται στα δύο κεφάλαια «Δημοσιονομική τάξη» και «Κόστος/αποτελεσματικότητα» υποβλήθηκαν ως συγκεκριμένα παραδείγματα των εν λόγω ανεπαρκειών. Επομένως, η Επιτροπή φρονεί ότι δεν προέβαλε νέες αιτιάσεις κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία.
Η εκτίμηση του Δικαστηρίου
Επί του περιεχομένου των αιτιάσεων που περιλαμβάνονται στη συνθετική έκθεση
45 ρέπει ευθύς εξαρχής να υπομνηστεί ότι, καθώς προκύπτει από την επιχειρηματολογία των διαδίκων που παρατίθεται στις σκέψεις 33 έως 44 της παρούσας αποφάσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας φρονεί ότι η επίδικη διόρθωση πρέπει, βάσει της συνθετικής εκθέσεως, να αποδοθεί αποκλειστικώς στο φερόμενο ως ανεπαρκές περιεχόμενο των προσωρινών εκθέσεων. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η διόρθωση στηρίζεται στην πλημμελή, εν γένει, εποπτεία της εκτελέσεως των συμβάσεων η οποία αποδεικνύεται επίσης από τρία περαιτέρω προβλήματα: από τον περιορισμένο αριθμό και τον ανεπαρκή χαρακτήρα των επιθεωρήσεων του BALM, από τον τρόπο με τον οποίο τα τιμολόγια των εργολάβων ελέγχθησαν και από τη μη εξακρίβωση των δαπανών που αναλήφθηκαν για την τηλεοπτική διαφήμιση (στο εξής: πρόσθετες αιτιάσεις).
46 Συνεπώς, προτού εξεταστεί ο λόγος ακυρώσεως της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, πρέπει να καθοριστεί το περιεχόμενο των αιτιάσεων που περιλαμβάνονται στη συνθετική έκθεση, βάσει των οποίων η Επιτροπή αποφάσισε να μειώσει κατά 2 % το ποσό των δαπανών που ανέλαβε το ΕΓΤΕ όσον αφορά τις εκστρατείες προωθήσεως των πωλήσεων του γάλακτος που πραγματοποιήθηκαν στη Γερμανία σύμφωνα με τους κανονισμούς 465/92 και 585/93.
47 Συναφώς, πρέπει να υπομνηστεί, αφενός, ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η τελική και αμετάκλητη απόφαση περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών πρέπει να λαμβάνεται μετά από ειδική διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας τα συγκεκριμένα κράτη μέλη πρέπει να απολαύουν όλων των απαιτούμενων εγγυήσεων προκειμένου να αναπτύξουν τις απόψεις τους (βλ., επ' αυτού, απόφαση της 29ης Ιανουαρίου 1998, C-61/95, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. Ι-207, σκέψη 39).
48 Αφετέρου, κατά πάγια νομολογία, οι αποφάσεις περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών δεν απαιτείται να αιτιολογούνται λεπτομερώς, καθόσον η ενδιαφερόμενη κυβέρνηση έχει συνεργαστεί στενά κατά τη διαδικασία καταρτίσεως της αποφάσεως και, επομένως, γνωρίζει τον λόγο για τον οποίο η Επιτροπή κρίνει ότι δεν πρέπει να επιβαρύνει το ΕΓΤΕ με τα επίμαχα ποσά (βλ., ιδίως, αποφάσεις της 4ης Ιουλίου 1996, C-50/94, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 1996, σ. Ι-3331, σκέψη 9, και της 21ης Ιανουαρίου 1999, C-54/95, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. Ι-35, σκέψη 91).
49 Υπό το φως της νομολογίας αυτής, και προκειμένου να καθοριστεί το περιεχόμενο των αιτιάσεων που περιλαμβάνονται στη συνθετική έκθεση, πρέπει να εξεταστεί αν, παρά τη γενική διατύπωση της εν λόγω εκθέσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση μπορούσε, κατά τη διαδικασία καταρτίσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, να γνωρίζει ότι η προταθείσα από την Επιτροπή διόρθωση στηριζόταν σε πρόσθετες αιτιάσεις, οι οποίες δεν μνημονεύονταν ρητώς στην έκθεση αυτή.
50 ράγματι, εν προκειμένω, δεν είναι δυνατό να αποκλειστεί ότι η γενική διαπίστωση που περιέχει η συνθετική έκθεση, κατά την οποία «Ο διενεργών τις πληρωμές οργανισμός δεν έλεγξε την εκτέλεση των επίμαχων συμβάσεων», μπορεί να στηρίζεται σε προβλήματα διαφορετικά από αυτά που μνημονεύονται ρητώς στα δύο κεφάλαια «Δημοσιονομική τάξη» και «Κόστος/αποτελεσματικότητα». Επομένως, πρέπει να διερευνηθεί αν οι υπηρεσίες της Επιτροπής ανέφεραν στις γερμανικές αρχές, κατά τη διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, ότι η προτεινόμενη διόρθωση στηρίζεται επίσης στις πρόσθετες αιτιάσεις.
51 Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση, κατ' αρχάς, ότι η προηγηθείσα αλληλογραφία μεταξύ της Επιτροπής και των γερμανικών αρχών ουδόλως κάνουν μνεία των πρόσθετων αιτιάσεων.
52 ράγματι, τόσο η έκθεση επί του ελέγχου που διενεργήθηκε από τις 19 έως τις 23 Σεπτεμβρίου 1994, η οποία επισυνάπτεται στο έγγραφο της Επιτροπής της 27ης Οκτωβρίου 1994, όσο και οι επιστολές της Επιτροπής της 2ας Μα_ου 1996 και της 26ης Νοεμβρίου 1996, διατυπώνουν τις αιτιάσεις της Επιτροπής σχετικά με τη δημοσιονομική τάξη και την ποσοτική εκτίμηση της επιτεύξεως των στόχων των διαφημιστικών εκστρατειών με όρους ανάλογους προς αυτούς της συνθετικής εκθέσεως, χωρίς ουδεμία ρητή αναφορά των πρόσθετων αιτιάσεων.
53 Ακολούθως, και η διαπίστωση της Επιτροπής που περιέχει το εσωτερικό υπηρεσιακό έγγραφο που διαβιβάστηκε στις γερμανικές αρχές στις 10 Μαρτίου 1997, σύμφωνα με το οποίο η ανεπάρκεια των στοιχείων των προσωρινών εκθέσεων έπρεπε να ωθήσει το BALM να λάβει διορθωτικά διοικητικά μέτρα, δεν συνοδεύεται από καμία αναφορά στις πρόσθετες αιτιάσεις.
54 Τέλος, πρέπει να προστεθεί ότι, μολονότι είναι αληθές ότι η έννοια της δημοσιονομικής τάξεως θα μπορούσε ενδεχομένως να περιλαμβάνει τις πρόσθετες αιτιάσεις, εντούτοις τόσο στην προηγηθείσα αλληλογραφία όσο και στη συνθετική έκθεση η Επιτροπή συνέδεσε αναπόσπαστα την αιτίασή της που στηρίζεται στη δημοσιονομική τάξη με το ανεπαρκές περιεχόμενο των προσωρινών εκθέσεων.
55 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να θεωρηθεί ότι στηρίζεται στις δύο αιτιάσεις που διατυπώνονται ρητώς στη συνθετική έκθεση στα κεφάλαια «Δημοσιονομική τάξη» και «Κόστος/αποτελεσματικότητα» και ότι ο λόγος ακυρώσεως της Γερμανικής Κυβερνήσεως περί ακυρώσεως της αποφάσεως αυτής πρέπει να κριθεί αποκλειστικά υπό το πρίσμα αυτό. Συνεπώς, η επιχειρηματολογία της Επιτροπής σχετικά με τις πρόσθετες αιτιάσεις, που υποτίθεται ότι περιλαμβάνονται στις διαπιστώσεις της συνθετικής εκθέσεως, είναι αλυσιτελής στο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς.
Επί του βασίμου της διορθώσεως που επέβαλε η προσβαλλόμενη απόφαση
56 ροκειμένου να κριθεί το βάσιμο του λόγου ακυρώσεως που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση, πρέπει να προσδιοριστεί αν οι διαπιστώσεις της Επιτροπής στη συνθετική έκθεση μπορούν να δικαιολογήσουν την επίδικη διόρθωση, υπό το πρίσμα των εφαρμοστέων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου.
57 Ειδικότερα, πρέπει να εξεταστεί αν ορθώς η Επιτροπή εκτίμησε ότι οι προσωρινές εκθέσεις που υπέβαλε η CMA στο BALM δεν πληρούσαν τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου λόγω του ότι, αφενός, οι εκθέσεις αυτές δεν προχώρησαν στην ποσοτική εκτίμηση της επιτεύξεως των στόχων των διαφημιστικών εκστρατειών και λόγω του ότι, αφετέρου, δεν παρείχαν στοιχεία σχετικά με την αντίδραση του κοινού στις διάφορες διαφημιστικές εκστρατείες και σχετικά με την πραγματική τους απήχηση στην κατανάλωση.
58 Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί κατ' αρχάς ότι οι κανονισμοί 465/92 και 585/93 δεν περιέχουν καμία διάταξη σχετικά με τη διαβίβαση των προσωρινών εκθέσεων. Το σημείο 6.1, δεύτερο εδάφιο, των τυποποιημένων συμβάσεων που προβλέπουν οι κανονισμοί αυτοί ορίζει ότι «ο αντισυμβαλλόμενος και οι ενδεχόμενοι υπεργολάβοι υποβάλλουν (...) στην αρμόδια αρχή έκθεση των πραγματοποιηθεισών εργασιών με αντίγραφο των δικαιολογητικών που αφορούν τις πραγματοποιηθείσες δαπάνες για την εκτέλεση της παρούσας συμβάσεως».
59 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι οι προσωρινές εκθέσεις που διαβίβασε η CMA στο BALM περιελάμβαναν τόσο την έκθεση των πραγματικών περιστατικών όσο και ένα δημοσιονομικό μέρος και ότι, επιπλέον, συνοδεύονταν από δικαιολογητικά τα οποία συνελέγησαν κατά το χρονικό διάστημα που αποτελεί το αντικείμενο της εκθέσεως. Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι εκθέσεις αυτές ήταν σύμφωνες προς τις απαιτήσεις της προαναφερθείσας διατάξεως των τυποποιημένων συμβάσεων.
60 Ωστόσο, πρέπει να εξεταστεί αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, μπορεί να συναχθεί από άλλα κοινοτικά νομοθετήματα, ιδίως από τον δημισιονομικό κανονισμό και από τον κανονισμό 729/70, ότι οι προσωρινές εκθέσεις πρέπει, αφενός, να περιλαμβάνουν την ποσοτική εκτίμηση της επιτεύξεως των στόχων των διαφημιστικών εκστρατειών και, αφετέρου, να παρέχουν στοιχεία σχετικά με την αντίδραση του κοινού στις εν λόγω εκστρατείες και σχετικά με την πραγματική τους απήχηση στην κατανάλωση.
61 Συναφώς, πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά το άρθρο 2 του δημοσιονομικού κανονισμού, «Οι πιστώσεις του προϋπολογισμού πρέπει να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και ιδίως της οικονομίας και της σχέσης κόστους/αποτελεσματικότητας. Θα πρέπει να τίθενται ποσοτικοί στόχοι και να εξασφαλίζεται η παρακολούθηση της εφαρμογής τους».
62 Επιπλέον, κατά τη νομολογία, το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 επιβάλλει στα κράτη μέλη τη γενική υποχρέωση να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της πραγματοποιήσεως και του συννόμου των χρηματοδοτουμένων από το ΕΓΤΕ πράξεων, ακόμη και αν η συγκεκριμένη κοινοτική πράξη δεν προβλέπει ρητώς τη θέσπιση του τάδε ή του δείνα μέτρου ελέγχου (βλ. αποφάσεις της 12ης Ιουνίου 1990, C-8/88, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1990, σ. Ι-2321, σκέψεις 16 και 17, της 1ης Οκτωβρίου 1998, C-209/96, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. Ι-5655, σκέψη 43, και της 21ης Οκτωβρίου 1999, C-44/97, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. Ι-7177, σκέψη 55).
63 Δεν αμφισβητείται ότι το άρθρο 2 του δημοσιονομικού κανονισμού, σε συνδυασμό με το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70, όπως έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο, επιβάλλει τη γενική υποχρέωση, που ισχύει για όλες τις χρηματοδοτούμενες από το ΕΓΤΕ πράξεις, τηρήσεως της αρχής σχέσεως κόστους/αποτελεσματικότητας και της μέριμνας για την πραγματοποίηση των ποσοτικών στόχων μέσω όλων των αναγκαίων μέτρων, έστω και αν αυτά δεν προβλέπονται από κάποια συγκεκριμένη κοινοτική ρύθμιση.
64 Το κανονιστικό πάντως πλαίσιο, στο οποίο εντάσσονται τα προγράμματα για την προώθηση των συγκεκριμένων γαλακτοκομικών προϊόντων, προβλέπει ρητώς ένα σύστημα ελέγχων που αφορούν τη βελτιστοποίηση της αποτελεσματικότητας σε σχέση με το κόστος και την επίτευξη αποτελεσμάτων που έχουν προσδιοριστεί ποσοτικά.
65 Κατ' αρχάς, από τα συμφραζόμενα του άρθρου 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γ_, του κανονισμού 465/92 καθώς και από τις δύο πρώτες περιπτώσεις του άρθρου 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 585/93 προκύπτει σαφώς ότι οι απαιτήσεις που προβλέπονται στις διατάξεις αυτές και οι οποίες επιβάλλουν να χρησιμοποιούνται τα πλέον κατάλληλα μέσα προκειμένου να διασφαλίζεται ότι το εκτελούμενο πρόγραμμα θα έχει τη μέγιστη αποτελεσματικότητα και να λαμβάνονται υπόψη οι συνθήκες της αγοράς του οικείου κράτους μέλους αφορούν τις προτάσεις που πρέπει οι ενδιαφερόμενοι οργανισμοί να υποβάλλουν και έχουν ως αντικείμενο να διασφαλίζουν ότι μόνον οι προτάσεις με πιθανότητα επιτυχίας θα γίνονται δεκτές.
66 Δεύτερον, τα άρθρα 4, παράγραφος 1, στοιχεία β_ και γ_, των κανονισμών 465/92 και 585/93 απαιτούν εμπεριστατωμένες προτάσεις οι οποίες να δικαιολογούν τα προτεινόμενα προγράμματα, να αναφέρουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα και να προσδιορίζουν διεξοδικώς τη στρατηγική για το σύνολο του προγράμματος, ενώ το σημείο 18 των κριτηρίων διαχειρίσεως, που επισυνάπτονται στην τυποποιημένη σύμβαση που προβλέπει ο κανονισμός 465/92, υπογραμμίζει την αναγκαιότητα να εκτίθενται σαφώς στις προτάσεις οι επιδιωκόμενοι στόχοι.
67 Τρίτον, από το σημείο 6.4 των δύο τυποποιημένων συμβάσεων που προβλέπουν οι κανονισμοί αυτοί προκύπτει σαφώς ότι, άπαξ οι εκστρατείες ολοκληρώθηκαν, ο αντισυμβαλλόμενος υποχρεούται να υποβάλει έκθεση σχετικά με τα προβλέψιμα αποτελέσματα των εφαρμοζομένων προγραμμάτων. Επιπλέον, το σημείο 19 των κριτηρίων διαχειρίσεως, τα οποία επισυνάπτονται στην τυποποιημένη σύμβαση που προβλέπει ο κανονισμός 465/92, διευκρινίζει ότι η τελική έκθεση πρέπει να κάνει μνεία της τηρήσεως της αρχικής προτάσεως, της πραγματοποιήσεως των στόχων της και της αυξήσεως των πωλήσεων γάλακτος.
68 Συνεπώς, στο πλαίσιο των προγραμμάτων που προβλέπουν οι κανονισμοί 465/92 και 585/93, οι προσωρινές εκθέσεις υποβάλλονται στο πλαίσιο διαδικασίας κατά την οποία, τόσο στο αρχικό όσο και στο τελικό στάδιο, επιβάλλεται σαφώς να γίνονται εκτιμήσεις για την προβλέψιμη και πραγματική επιτυχία του αντισυμβαλλομένου στην υλοποίηση των στόχων της προωθήσεως.
69 Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το σύστημα αυτό, το οποίο καθιερώθηκε με συγκεκριμένη κοινοτική ρύθμιση και το οποίο απαιτεί τη διενέργεια ελέγχων για την αποτελεσματικότητα σε σχέση με το κόστος και για την επίτευξη αποτελεσμάτων που μπορούν να προσδιοριστούν ποσοτικά, αρκεί προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση της γενικής υποχρεώσεως να χρησιμοποιούνται οι κοινοτικές πιστώσεις του προϋπολογισμού σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχειρίσεως και της σχέσεως κόστους/αποτελεσματικότητας.
70 ράγματι, η γενική αυτή υποχρέωση δεν έχει κατ' ανάγκη εφαρμογή στον ίδιο βαθμό σε όλες τις φάσεις εκτελέσεως των προγραμμάτων που χρηματοδοτεί η Κοινότητα και δεν μπορεί βεβαίως να εφαρμόζεται από πρακτικής απόψεως.
71 Βεβαίως, στο πλαίσιο του συστήματος που εγκαθιδρύουν οι κανονισμοί 465/92 και 585/93, οι προσωρινές εκθέσεις που καταγράφουν τις αντιδράσεις των ομάδων στόχων σε σχέση με τα εκτελούμενα προγράμματα μπορούν ενδεχομένως να συμβάλουν στην πραγματοποίηση μιας ακόμη αποτελεσματικότερης δημοσιονομικής διαχειρίσεως.
72 Ωστόσο, πρέπει να υπομνηστεί ότι η επιταγή της ασφάλειας δικαίου συνεπάγεται ότι ένας κανονισμός πρέπει να παρέχει τη δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν επακριβώς την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει. Η Επιτροπή δεν μπορεί επομένως, κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΕ, να επιλέξει μια ερμηνεία η οποία αφίσταται της διατυπώσεως της συγκεκριμένης ισχύουσας ρυθμίσεως, και συνεπώς δεν εφαρμόζεται (βλ., συναφώς, απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1998, C-233/96, Δανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. Ι-5759, σκέψη 38).
73 Συνεπώς, οσάκις μια συγκεκριμένη κοινοτική ρύθμιση προβλέπει ήδη ένα σύστημα που διασφαλίζει επαρκώς τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και τη σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας των πραγματοποιουμένων δαπανών, δεν είναι δυνατό να συναχθούν από τη γενική ρύθμιση στον οικείο τομέα πρόσθετες συγκεκριμένες απαιτήσεις οι οποίες δεν περιλαμβάνονται στη συγκεκριμένη αυτή ρύθμιση και οι οποίες επιβάλλουν πρόσθετες υποχρεώσεις στους αρμόδιους οργανισμούς και στους αντισυμβαλλομένους τους.
74 Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσωρινές εκθέσεις που διαβίβασε η CMA στο BALM ήσαν σύμφωνες από άποψη περιεχομένου με τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου.
75 Ενόψει των ανωτέρω σκέψεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι κακώς η Επιτροπή, αφενός, έκρινε ότι οι προσωρινές εκθέσεις που υπέβαλε η CMA δεν πληρούσαν τους ισχύοντες κοινοτικούς κανόνες και, αφετέρου, επέβαλε, στηριζόμενη σε αυτό, μείωση κατά 2 % του ποσού των δαπανών που ανέλαβε το ΕΓΤΕ για τις εκστρατείες προωθήσεως του γάλακτος οι οποίες πραγματοποιήθηκαν στη Γερμανία βάσει των κανονισμών 465/92 και 585/93.
76 Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτή η προσφυγή της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και, κατά συνέπεια, να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση στο μέτρο που δεν καταλόγισε στο ΕΓΤΕ το ποσό των 608 583,40 DEM που αντιστοιχούν στις δαπάνες για την προώθηση των πωλήσεων του γάλακτος (θέση του προϋπολογισμού 2062) στις οποίες υποβλήθηκε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
77 Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα η Επιτροπή η οποία και ηττήθηκε, πρέπει η Επιτροπή να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Ακυρώνει μερικώς την απόφαση 97/333/ΕΚ της Επιτροπής, της 23ης Απριλίου 1997, για την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών σχετικά με τις δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο ροσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ), τμήμα Εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1993, στο μέτρο που η απόφαση αυτή δεν καταλόγισε στο ΕΓΤΕ το ποσό των 608 583,40 DEM που αντιστοιχεί στις δαπάνες για την προώθηση των πωλήσεων του γάλακτος (θέση του προϋπολογισμού 2062) στις οποίες υποβλήθηκε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
2) Καταδικάζει την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στα δικαστικά έξοδα.
Full & Egal Universal Law Academy