Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1. Agricultura - FEOGA - Liquidación de cuentas - Negativa definitiva a hacerse cargo de determinados gastos - Necesidad de un procedimiento contradictorio previo
2. Actos de las Instituciones - Motivación - Obligación - Alcance - Decisión relativa a la liquidación de las cuentas correspondientes a los gastos financiados por el FEOGA
[Tratado CE, art. 190 (actualmente art. 253 CE)]
3. Agricultura - Política Agrícola Común - Financiación por el FEOGA - Principios - Conformidad de los gastos con las normas comunitarias - Obligación de control a cargo de los Estados miembros
[Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, art. 8, ap. 1]
4. Agricultura - FEOGA - Liquidación de cuentas - Principio de seguridad jurídica - Interpretación por la Comisión de la normativa aplicable - Interpretación que se aparta del tenor literal de dicha normativa - Carácter no imperativo
Índice
1. La Decisión final y definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento contradictorio específico durante el cual los Estados miembros afectados disponen de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista.
( véase el apartado 47 )
2. Las decisiones sobre la liquidación de cuentas correspondientes a gastos financiados por el FEOGA y que rechaza imputar a éste una parte de los gastos declarados no exigen una motivación detallada en la medida en que el Gobierno interesado ha estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de la Decisión y conoce, por consiguiente, la razón por la cual la Comisión estima que no debe cargar al FEOGA las sumas controvertidas.
( véase el apartado 48 )
3. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, relativo a la financiación de la política agrícola común, impone a los Estados miembros la obligación general de tomar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aun cuando el acto comunitario específico no prevea expresamente la adopción de determinada medida de control.
( véase el apartado 62 )
4. El imperativo de seguridad jurídica implica que una normativa debe permitir a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone. Por tanto, en el momento de la liquidación de cuentas del FEOGA, la Comisión no puede optar por una interpretación que se aparta del tenor literal de la normativa específica aplicable y que, por consiguiente, no se impone.
De ello se sigue que, cuando una normativa comunitaria específica ya establece un sistema que garantiza de una manera adecuada la buena gestión financiera y la relación coste/eficacia de los gastos efectuados, las exigencias específicas adicionales, que no figuren en esta normativa específica y que impongan obligaciones complementarias a los organismos competentes y a quienes contraten con ellos, no pueden ser deducidas de la normativa general en el ámbito de que se trata.
( véanse los apartados 72 y 73 )
Partes
En el asunto C-245/97,
República Federal de Alemania, representada por los Sres. E. Röder, Ministerialrat del Bundesministerium für Wirtschaft, y C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor del Bundesministerium der Finanzen, en calidad de Agentes, Referat EC2, Graurheindorfer Straße 108, Bonn (Alemania),
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. K.-D. Borchardt, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asistido por Me I. Brinker, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993 (DO L 139, p. 30), en la medida en que deniega la financiación a cargo del FEOGA de los importes de 608.583,40 DEM correspondientes a gastos en concepto de promoción de la leche y de 485.466,68 DEM por rebasamiento de los plazos de pagos efectuados a favor de productores agrícolas en concepto del régimen de retirada temporal de superficies de cultivos herbáceos,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por los Sres.: C. Gulmann, Presidente de Sala, V. Skouris (Ponente) y J.-P. Puissochet, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Fennelly;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 11 de noviembre de 1999, en la que la República Federal de Alemania estuvo representada por el Sr. C.-D. Quassowski y la Comisión por el Sr. K.-D. Borchardt, asistido por el Sr. R. Karpenstein, Abogado de Hamburgo;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de diciembre de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de julio de 1997, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), la anulación parcial de la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993 (DO L 139, p. 30; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que deniega la financiación a cargo del FEOGA de los importes de 608.583,40 DEM, correspondiente a gastos en concepto de promoción de leche, y de 485.466,68 DEM por rebasamiento de los plazos de pagos efectuados a favor de productores agrícolas en concepto del régimen de retirada temporal de superficies de cultivos herbáceos.
2 En la vista, la República Federal de Alemania declaró que desistía de la parte de su recurso referida a la cantidad de 485.466,68 DEM relativa al rebasamiento de los plazos de pago, puesto que la Comisión, por una parte, reconoció el fundamento de este motivo de la República Federal de Alemania y, por otra, garantizó a esta última que adoptaría, en breve plazo, una modificación en este sentido de la Decisión impugnada.
Marco jurídico
3 El artículo 2 del Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1), modificado por el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) nº 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990 (DO L 70, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento financiero»), establece:
«Los créditos presupuestarios deberán ser utilizados con arreglo a los principios de buena gestión financiera y, en particular, de economía y de relación coste/eficacia. Deberán fijarse objetivos cuantificados y efectuarse el seguimiento de su realización.
Los Estados miembros y la Comisión cooperarán para garantizar la adecuación de los sistemas para la gestión descentralizada de los fondos comunitarios. Dicha cooperación incluirá el intercambio rápido de toda la información necesaria.»
4 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), establece en su artículo 8, apartados 1 y 2:
«1. Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
- asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
- prevenir y perseguir las irregularidades,
- recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
Los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas adoptadas con tal fin, y en particular del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.
2. A falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros.
Las sumas recuperadas se pagarán a los servicios u organismos pagadores y serán descontadas por éstos de los gastos financiados por el Fondo.»
5 El artículo 9, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 729/70 dispone:
«Los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del Fondo y adoptarán todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno.»
6 El artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 465/92 de la Comisión, de 27 de febrero de 1992, relativo a la realización de acciones de difusión de conocimientos sobre las ventajas para la salud y el valor nutritivo de la leche y de los productos lácteos (DO L 53, p. 8) dispone:
«En las condiciones previstas en el presente Reglamento, se financiarán acciones de difusión, de conocimientos sobre las ventajas para la salud y el valor nutritivo de la leche y de los productos lácteos destinados al consumo humano.
Las acciones irán dirigidas esencialmente a grupos específicos tales como médicos, enseñantes y determinadas categorías de consumidores, escogidas en función de criterios objetivos pertinentes, tales como la edad. Dichas acciones deberán utilizar los medios de información más eficaces, como la televisión.»
7 El artículo 2, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 465/92 establece:
«Las acciones de promoción a que se refiere el artículo 1:
a) serán propuestas a excepción de la acción contemplada en la letra b) del apartado 2 del artículo 1 por organizaciones que tengan varios años de experiencia en el ámbito de la promoción de la leche y de los productos lácteos, especialmente en lo referente a sus cualidades nutritivas; sólo se considerará una propuesta por Estado miembro respecto a las acciones contempladas en la letra a) del apartado 2 del artículo 1;
b) serán ejecutadas por la organización que las haya propuesto o que haya presentado la oferta; en caso de que se requiera la intervención de subcontratistas, la propuesta u oferta incluirá una solicitud de excepción debidamente motivada;
c) deberán:
- utilizar los medios más adecuados para garantizar la máxima eficacia de la acción emprendida,
- tener en cuenta las condiciones específicas de la comercialización y del consumo de leche y de productos lácteos en el Estado miembro de que se trate,
- [...] »
8 Según el artículo 4, apartado 1, letras b) y c), del Reglamento nº 465/92:
«Las propuestas u ofertas completas incluirán:
[...]
b) todos los pormenores relativos a las acciones propuestas, con una descripción y motivación detallada y una indicación de los plazos de ejecución, de los resultados previsibles y, en su caso, de los terceros que eventualmente intervengan en su ejecución;
c) una presentación detallada de la estrategia prevista para el conjunto del programa;
[...]»
9 El artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 465/92 prevé que la Comisión establezca los criterios de gestión que deben cumplir las personas que sometan las propuestas y que se incluyen en los contratos sometidos a su firma.
10 El artículo 6 del Reglamento nº 465/92 dispone:
«1. Los contratos contemplados en la letra b) del apartado 1 del artículo 5 incluirán las disposiciones de los apartados 1 y 2 del artículo 4 o se referirán a ellas, y las completarán, cuando proceda, con condiciones suplementarias.
2. El organismo competente:
a) remitirá inmediatamente a la Comisión una copia del contrato;
b) velará por el cumplimiento de las condiciones establecidas, especialmente mediante controles sobre el terreno.»
11 El modelo de contrato previsto por el Reglamento nº 465/92 estipula en su punto 6.1, párrafo segundo, que el contratista y los posibles subcontratistas deberán presentar al organismo competente un informe mensual sobre el trabajo realizado. Este informe debe ir acompañado de las copias de los justificantes de los gastos reales efectuados para la ejecución del contrato.
12 Según el punto 6.4 de este modelo de contrato:
«El contratista presentará al organismo competente, en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha final contemplada en el punto 2, un informe detallado sobre la utilización de los fondos comunitarios concedidos y sobre los resultados previsibles de las medidas correspondientes, especialmente sobre la evolución de las ventas de leche y productos lácteos. Se adjuntará a dicho informe una lista de los justificantes conservados por el contratista correspondientes a los gastos reales efectuados para la ejecución del presente contrato.»
13 El Reglamento (CEE) nº 585/93 de la Comisión, de 12 de marzo de 1993, sobre la realización de campañas de promoción y de publicidad en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 61, p. 26), tiene por objeto promover la realización de campañas de carácter más general a favor del consumo humano de leche y de productos lácteos.
14 Dejando aparte algunas diferencias de redacción, el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 585/93 tiene el mismo tenor literal que el artículo 2, apartado 1, párrafo primero, letras a) y b), del Reglamento nº 465/92, reproducido en el apartado 7 de la presente sentencia. Los dos primeros guiones del artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 585/93 recogen esencialmente la disposición del artículo 2, apartado 1, párrafo primero, letra c), del Reglamento nº 465/92, reproducida en el apartado 7 de la presente sentencia. Lo mismo sucede en cuanto se refiere, por una parte, al artículo 4, apartado 1, letras b) y c), del Reglamento nº 465/92, reproducido en el apartado 8 de la presente sentencia, y, por otra parte, al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 585/93 y al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 465/92, resumido en el apartado 9 de la presente sentencia.
15 El artículo 6 del Reglamento nº 585/93 dispone:
«1. Los contratos recogerán las disposiciones del artículo 4 o se referirán a ellas y las completarán, cuando proceda, con condiciones suplementarias.
2. El organismo competente:
a) remitirá inmediatamente a la Comisión una copia de cada uno de los contratos;
b) velará por el cumplimiento de las condiciones de los contratos, empleando en concreto los medios siguientes:
- controles administrativos y contables que tengan por objeto comprobar los costes habidos y la observancia de las disposiciones en materia de financiación,
- controles que tengan por objeto comprobar que las campañas se ejecutan de conformidad con las cláusulas del contrato,
- otros controles sobre el terreno, si procede.
Cada contratista deberá ser objeto de dos visitas de control, como mínimo, durante el período de vigencia del contrato.»
16 Los puntos 6.1 y 6.4 del modelo de contrato incluido en el Reglamento nº 585/93 contienen obligaciones idénticas a las establecidas en los puntos 6.1 y 6.4 del modelo de contrato previsto por el Reglamento nº 465/92. Sin embargo, el régimen de los informes provisionales establecidos por ambos Reglamentos (en lo sucesivo, «informes provisionales») difiere ligeramente en cuanto el primero establece una frecuencia trimestral y el segundo una frecuencia mensual.
Antecedentes del litigio
Marco fáctico
17 Resulta de los autos que en 1992 y 1993 se realizaron en Alemania dos acciones de promoción de leche en el marco de los Reglamentos nos 465/92 y 585/93. En ambos casos, la Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (Oficina federal para la organización de los mercados agrícolas; en lo sucesivo, «BALM»), a la que sucedió la Bundensanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Oficina federal para la agricultura y la alimentación; en lo sucesivo, «BLE»), celebró, en nombre de la Comisión, contratos de promoción de ventas de leche y de productos lácteos con la sociedad Centrale Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (en lo sucesivo, «CMA»).
18 La primera acción se regulaba en el contrato nº 465/92-4, de 26 y 30 de noviembre de 1992, celebrado con arreglo al Reglamento nº 465/92. Esta acción de difusión de conocimientos sobre el valor fortificante y nutritivo de la leche y de los productos lácteos estaba esencialmente dirigida a grupos específicos, como médicos, enseñantes y grupos de consumidores determinados.
19 El plazo para llevar a cabo esta acción comenzó el 30 de noviembre de 1992. Inicialmente fijado en dos años, fue prolongado por la Comisión y expiró el 22 de mayo de 1995. La difusión de conocimientos sobre el valor fortificante y nutritivo de la leche y de los productos lácteos fue realizada por un subcontratista de la CMA, la agencia Dr. H.H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (en lo sucesivo, «Pöhnl»), por medio de comunicaciones científicas en el marco de seminarios de información y de formación.
20 La importancia, el contenido, los costes y las modalidades de estas manifestaciones se determinaron en el anexo I del contrato nº 465/92-4, a través de la referencia a la propuesta sometida a la Comisión el 27 de abril de 1992 y a los escritos complementarios de 8 y 21 de mayo de 1992. La acción de promoción de que se trata fue aprobada por la Comisión sobre la base de estos documentos. La totalidad de los gastos previstos en este concepto ascendía a 1.707.960 ECU. Conforme al artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 465/92, se previó una financiación comunitaria del 100 % de los gastos.
21 El segundo contrato se celebró los días 5 y 13 de agosto de 1993 con arreglo al Reglamento nº 585/93 y lleva el número 585/93-3. Las acciones de promoción y de publicidad correspondientes fueron financiadas por la Comunidad en un 90 %. El 10 % restante debía ser cubierto por la CMA con sus propios recursos. Dicho contrato abarcaba un período de dos años, desde el 13 de agosto de 1993 hasta el 14 de agosto de 1995.
22 Durante la ejecución de ambos contratos, la Unidad XX.C.1 de la Comisión remitió a las autoridades alemanas, con el fin de realizar una visita de inspección ante los organismos alemanes competentes, una voluminosa lista de preguntas a las que debían responder dichas autoridades. Tras haber obtenido las respuestas esperadas, mediante escrito de 11 de septiembre de 1994, solicitó, con carácter adicional, que se le enviaran los informes provisionales.
El procedimiento de liquidación de cuentas del ejercicio de 1993
23 Tras una inspección efectuada entre el 19 y el 23 de septiembre de 1994, la Comisión, mediante escrito de 27 de octubre de 1994 dirigido al Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Ministerio Federal de Alimentación, Agricultura y Montes; en lo sucesivo, «Ministerio»), informó a este último que había comprobado que los informes provisionales mensuales y trimestrales remitidos por la CMA a la BALM no contenían informaciones suficientes, tanto con respecto a la naturaleza y alcance de los trabajos como al cumplimiento correcto de las obligaciones contractuales. La Comisión añadió que los informes no habían cuantificado los objetivos perseguidos por las acciones de promoción efectuadas en la prensa escrita, en televisión y en las exposiciones sobre los hábitos de consumo, ni el impacto esperado de los folletos que presentan los resultados de la investigación en el ámbito de la salud. Además, según la Comisión, no se había proporcionado información alguna sobre la relación entre la reacción a las campañas de promoción y los hábitos de consumo.
24 Mediante escrito de 20 de febrero de 1995, el Ministerio formuló observaciones sobre las conclusiones de dicha inspección. En su escrito, abordó, entre otras, las cuestiones relativas a la «extensión de los informes provisionales», a la «obligación de evaluar los resultados» y a los «análisis coste/eficacia». También tuvo lugar un encuentro bilateral el 24 de noviembre de 1995 acerca de las conclusiones y las observaciones formuladas sobre la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA para el ejercicio financiero de 1993.
25 Mediante escrito de 2 de mayo de 1996, por el que comunicaba oficialmente sus conclusiones, con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra a), de la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45), la Comisión anunció que las acciones de promoción de leche debían ser objeto de una corrección del 2 % para el año 1993. Justificó esta corrección de dos maneras. Por un lado, invocó un motivo basado en la regularidad financiera, habida cuenta de que, a juicio de la Comisión, sobre la base de los informes provisionales relativos a las acciones de promoción de la leche presentados por la CMA y la BALM, no podía demostrarse si la ejecución de los contratos había evolucionado de forma suficiente. Por otro lado, en el punto 2 de su escrito de 2 de mayo de 1996, titulado «Coste/eficacia», llegó a la conclusión de que no se había realizado ningún esfuerzo para cuantificar los objetivos perseguidos por las acciones en la prensa escrita, en televisión, en exposiciones y folletos sobre los resultados de la investigación relativos a los aspectos cualitativos de los productos en cuestión. Por otra parte, según la Comisión, los informes no habían proporcionado información suficiente sobre la reacción de la población a las diferentes campañas de promoción ni sobre su impacto real sobre el consumo.
26 A petición de las autoridades alemanas, la Comisión retiró, mediante escrito de 16 de mayo de 1996, las afirmaciones formuladas en su comunicación oficial de 2 de mayo de 1996 y declaró que, habida cuenta del caso de fuerza mayor que había impedido a las autoridades alemanas presentar dentro de plazo los informes finales, a saber, la destrucción de los locales de la CMA, le concedía una prórroga del plazo para presentar dichos informes.
27 El informe final de la CMA sobre el contrato nº 465/92-4, incluidos los documentos de promoción, fue enviado por la BLE a la Dirección General VI de la Comisión mediante escrito de 8 de julio de 1996. En lo que atañe al contrato nº 585/93-3, la BLE envió a esta Dirección General el informe final y el informe de evaluación de la CMA, mediante escrito de 30 de julio de 1996.
28 El 26 de noviembre de 1996, la Comisión envió nuevamente una comunicación oficial que contenía críticas idénticas a las formuladas en relación con el sector de la leche en el escrito de 2 de mayo de 1996.
29 Mediante escrito de 9 de diciembre de 1996, las autoridades alemanas señalaron a la Comisión que ésta disponía de la totalidad de los informes previstos por los Reglamentos comunitarios. Por otra parte, expusieron que los informes finales presentados contenían, en concreto, datos relativos al análisis «coste/eficacia» y a las reacciones de los consumidores. Solicitaron a la Comisión que examinara detalladamente los informes enviados y que les comunicara sus eventuales observaciones antes de llegar a conclusiones definitivas.
30 Tras la audición formal de los Estados miembros que tuvo lugar en el comité FEOGA de 3 de marzo de 1997 en Bruselas, la Unidad XX.C.1 de la Comisión comunicó, mediante escrito de 10 de marzo de 1997, una nota interna dirigida a su Unidad VI.A.1, de la que resultaba que la opinión del control financiero se apoyaba más bien en una evaluación de los riesgos respecto del control de la ejecución de los contratos que en el informe final detallado, enviado después de la ejecución de los contratos.
El informe de síntesis
31 Según la Comisión, los motivos que justifican su corrección del 2 % respecto de las acciones controvertidas fueron expuestos en el informe de síntesis de 15 de abril de 1997, sobre los resultados de los controles de la liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía», para el ejercicio de 1993 (doc. VI/5210/96 - versión consolidada; en lo sucesivo, «informe de síntesis»). La sección relativa a las acciones de promoción controvertidas está redactada como sigue:
«El organismo pagador no controló la ejecución de los contratos ni, en particular, garantizó el cumplimiento de los objetivos del programa:
1. Regularidad financiera
El informe intermedio [de la CMA] (una organización central privada de promoción agraria) al BALM no muestra si los contratos evolucionan de forma adecuada.
2. Rentabilidad
No se ha realizado ningún intento para cuantificar los objetivos mediante la publicidad impresa, en televisión, en ferias y folletos sobre los resultados de la investigación relativos a los aspectos cualitativos de los productos; había poca información sobre la actitud de la población ante las diferentes campañas de promoción y su impacto concreto sobre el consumo.
A la vista de las mencionadas deficiencias en cuanto al cumplimiento de las normas y de los contratos, se propone una corrección financiera sobre una base a tanto alzado del 2 % de los gastos relativos a 1993.
Corrección: partida presupuestaria 2062 -608.583,40 DM.»
32 El 23 de abril de 1997 se adoptó la Decisión impugnada sobre la base del informe de síntesis.
El recurso de anulación y las alegaciones de las partes
33 Mediante su único motivo, el Gobierno alemán alega que las afirmaciones formuladas por la Comisión en el informe de síntesis, que se refieren a una supuesta insuficiencia de los informes provisionales, no pueden justificar la aplicación de la corrección de 608.583,40 DEM establecida por la Decisión impugnada. Según dicho Gobierno, los informes elaborados y los controles efectuados eran conformes a las disposiciones comunitarias aplicables desde el punto de vista de su contenido, alcance y cantidad.
34 El Gobierno alemán estima que se desprende de los resultados de las acciones de promoción presentadas en los informes finales, que éstas, incluidas todas las etapas intermedias de la campaña, alcanzaron los objetivos fijados en un 100 %. En consecuencia, el riesgo de no poder proceder a una corrección durante la ejecución de los contratos por razón del contenido supuestamente insuficiente de los informes provisionales, en cualquier caso, no se ha materializado.
35 Un riesgo de esta clase, puramente abstracto, no puede justificar una corrección, salvo que se infrinjan disposiciones precisas del Derecho comunitario. A este respecto, el Gobierno alemán alega que, de conformidad con las disposiciones comunitarias, la BALM celebró con la CMA los contratos cuyo tenor literal se correspondía exactamente con el de los modelos de contrato previstos en los Reglamentos nos 465/92 y 585/93. Por lo tanto, la CMA envió regularmente los informes provisionales requeridos, conforme a las exigencias establecidas por dichos Reglamentos.
36 El Gobierno alemán considera que las disposiciones de los Reglamentos nos 465/92 y 585/93 y las de los modelos de contrato correspondientes no exigen que los informes provisionales cuantifiquen los objetivos perseguidos, ni que contengan informaciones sobre la reacción de la población a las diferentes campañas de promoción y sobre su impacto real sobre el consumo.
37 Además, tal exigencia tampoco puede deducirse del artículo 8 del Reglamento nº 729/70. Por un lado, el Gobierno alemán invoca el principio de la primacía de la lex specialis, señalando que los Reglamentos nos 465/92 y 585/93 definen detalladamente las exigencias en materia de vigilancia. Por otro lado, el Gobierno alemán señala que, en el caso de autos, no se produjo ninguna irregularidad o negligencia en el sentido de esta disposición, de modo que no podía existir ninguna obligación de información.
38 Por el contrario, la Comisión estima que la corrección está justificada debido al hecho de que, en general, la BALM no vigiló correctamente la ejecución de los dos contratos y que, en concreto, no garantizó que los objetivos del programa de promoción se alcanzaran de forma óptima. Según la Comisión, la cuestión no es si se materializó de hecho el riesgo que la falta de control supone para los créditos comunitarios. La falta de control constituye, por sí misma, una infracción del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, que se aplica como complemento de los artículos 6, apartado 2, letra b), de los Reglamentos nos 465/92 y 585/93.
39 Según la Comisión, la inadecuada vigilancia de la ejecución de los contratos está demostrada, en primer lugar, por la insuficiencia de los informes provisionales, puesto que dichos informes no mencionaban el estado en que se hallaba la ejecución de los contratos ni la contribución potencial de las acciones para alcanzar los objetivos perseguidos. La presencia de estas informaciones en los informes provisionales viene impuesta tanto por el artículo 2 del Reglamento financiero como por el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70. Según la Comisión, un breve informe de media página sobre los trabajos ejecutados, con un breve comentario sobre la resonancia y las reacciones encontradas en los grupos a que se dirigen, puede bastar a este respecto.
40 La Comisión estima que, sobre la base de los informes provisionales enviados a la BALM, no podía comprobar si era necesario modificar la estrategia en materia de acciones de promoción, lo que podía llevar consigo el riesgo, durante el período de ejecución de los contratos, de llevar a cabo acciones ineficaces y, de este modo, malgastar los créditos comunitarios.
41 En segundo lugar, la Comisión señala que la insuficiencia del contenido de los informes provisionales debería haber incitado a la BALM a controlar más minuciosamente la ejecución de los contratos en cuestión por parte de la CMA y de sus subcontratistas. En esas circunstancias, la BALM debería haber efectuado, en particular, controles sobre el terreno, como exigen los artículos 6, apartado 2, letra b), de los Reglamentos nos 465/92 y 585/93. Pues bien, las autoridades alemanas sólo efectuaron dos controles sobre el terreno durante la ejecución de los contratos controvertidos. Además, la Comisión estima que la corrección controvertida está igualmente justificada por el hecho de que la BALM no evaluó, en sus inspecciones, los aspectos cualitativos de las actividades de la CMA para asegurarse de que los fondos comunitarios eran utilizados correctamente.
42 En tercer lugar, la Comisión afirma que la BALM aceptó facturas no detalladas de Pöhnl y ni siquiera verificó si la publicidad televisiva, por la que la CMA había presentado facturas, había sido realmente difundida.
43 El Gobierno alemán responde que los dos informes de control anexos a su recurso no son más que meros ejemplos y que se efectuó una cantidad considerablemente mayor de controles sobre el terreno: 46 correspondientes a un contrato, 306 al otro. Presenta asimismo elementos de prueba destinados a contradecir las afirmaciones de la Comisión respecto a la falta de control de las facturas de los subcontratistas y de la difusión de la publicidad televisiva. Sostiene además que, mediante estas alegaciones, la Comisión intenta ampliar el objeto del litigio con el fin de incluir en él motivos que no figuran en el informe de síntesis relativo al ejercicio de 1993.
44 Por el contrario, la Comisión considera que esta alegación del Gobierno alemán debe ser desestimada por ser tardía, en la medida en que la razón de la corrección controvertida, expuesta tanto en los escritos de 27 de octubre de 1994 y de 26 de noviembre de 1996 como en el informe de síntesis, se basa en realidad en las insuficiencias comprobadas de modo general en materia de vigilancia. Afirma asimismo que las críticas emitidas bajo las rúbricas «Regularidad financiera» y «Rentabilidad» se presentaron como ejemplos específicos de dichas insuficiencias. Por lo tanto, considera que no ha invocado motivos nuevos en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre el alcance de las imputaciones que figuran en el informe de síntesis
45 Con carácter preliminar, cabe recordar que, como resulta de las alegaciones de las partes, expuestas en los apartados 33 a 44 de la presente sentencia, la República Federal de Alemania considera que la corrección controvertida se debe tan sólo, según el informe de síntesis, al contenido supuestamente insuficiente de los informes provisionales. Por su parte, la Comisión alega que la corrección se basa, en general, en una vigilancia incorrecta de la ejecución de los contratos que queda demostrada asimismo por tres problemas adicionales: el número limitado y el carácter inadecuado de las inspecciones realizadas por la BALM, la forma en la que se controlaron las facturas de los subcontratistas y la falta de verificación de los gastos efectuados en publicidad televisiva (en lo sucesivo, «imputaciones adicionales»).
46 Por consiguiente, antes de examinar el motivo de anulación de la República Federal de Alemania, es preciso determinar el alcance de las imputaciones formuladas en el informe de síntesis, sobre cuya base la Comisión decidió reducir en un 2 % el importe de los gastos declarados con cargo al FEOGA correspondientes a las campañas de promoción de leche efectuadas en Alemania en virtud de los Reglamentos nos 465/92 y 585/93.
47 A este respecto, debe recordarse que, por una parte, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Decisión final y definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento contradictorio específico durante el cual los Estados miembros afectados disponen de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de enero de 1998, Grecia/Comisión, C-61/95, Rec. p. I-207, apartado 39).
48 Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, las decisiones sobre la liquidación de cuentas no exigen una motivación detallada en la medida en que el Gobierno interesado ha estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de la Decisión y conoce, por consiguiente, la razón por la cual la Comisión estima que no debe cargar al FEOGA las sumas controvertidas (véanse las sentencias de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión, C-50/94, Rec. p. I-3331, apartado 9, y de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión, C-54/95, Rec. p. I-35, apartado 91).
49 A la luz de esta jurisprudencia, y con el fin de determinar el alcance de las imputaciones formuladas en el informe de síntesis, es necesario examinar si, pese a los términos generales de dicho informe, el Gobierno alemán pudo saber, en el proceso de elaboración de la Decisión impugnada, que la corrección propuesta por la Comisión se basaba en las imputaciones adicionales, que no figuraban expresamente en dicho Informe.
50 En efecto, en el caso de autos, no puede excluirse que la afirmación general que figura en el informe de síntesis, según la cual «el organismo pagador no controló la ejecución de los contratos», puede basarse en problemas diferentes de los expresamente mencionados bajo las rúbricas «Regularidad financiera» y «Rentabilidad». Por lo tanto, es preciso investigar si, en el procedimiento de liquidación de cuentas, los servicios de la Comisión indicaron a las autoridades alemanas que la corrección propuesta también se basaba en las imputaciones adicionales.
51 A este respecto, hay que señalar en primer lugar que los intercambios de correspondencia anteriores entre la Comisión y las autoridades alemanas no contienen ninguna alusión a las imputaciones adicionales.
52 En efecto, tanto el informe sobre el control efectuado entre el 19 y el 23 de septiembre de 1994, informe adjunto al escrito de la Comisión de 27 de octubre de 1994, como los escritos de la Comisión de 2 de mayo de 1996 y de 26 de noviembre de 1996, formulan las imputaciones de la Comisión relativas a la regularidad financiera y a la cuantificación de los objetivos de las acciones publicitarias en términos análogos a los del informe de síntesis, sin hacer mención expresa a ninguna de las imputaciones adicionales.
53 Seguidamente, la afirmación de la Comisión que figura en la nota interna comunicada a las autoridades alemanas el 10 de marzo de 1997, según la cual la insuficiencia de las informaciones proporcionadas en los informes provisionales debería haber incitado a la BALM a tomar medidas administrativas correctoras, tampoco está acompañada de ninguna referencia a las imputaciones adicionales.
54 Por último, procede añadir que si bien es cierto que el concepto de regularidad financiera podría eventualmente englobar las imputaciones adicionales, tanto en los intercambios de correspondencia anteriores como en el informe de síntesis, la Comisión relacionó indisociablemente su imputación basada en la regularidad financiera con la insuficiencia del contenido de los informes provisionales.
55 En estas circunstancias, procede considerar que la Decisión impugnada se basa en las dos imputaciones expresamente formuladas en el informe de síntesis bajo las rúbricas «Regularidad financiera» y «Rentabilidad» y que el motivo del Gobierno alemán dirigido a la anulación de esta Decisión debe ser apreciado únicamente desde este punto de vista. De ello se deduce que la alegación de la Comisión con respecto a las imputaciones adicionales, a las que supuestamente se referían las afirmaciones que figuran en el informe de síntesis, carece de pertinencia en el marco del presente litigio.
Sobre la procedencia de la corrección impuesta por la Decisión impugnada
56 Para pronunciarse sobre la procedencia del motivo invocado por el Gobierno alemán, es necesario determinar si las afirmaciones formuladas por la Comisión en el informe de síntesis pueden justificar la corrección controvertida, conforme a las disposiciones aplicables del Derecho comunitario.
57 En particular, es preciso examinar si la Comisión obró correctamente al considerar que los informes provisionales remitidos por la CMA a la BALM no habían cumplido las exigencias del Derecho comunitario debido al hecho de que, por un lado, no habían cuantificado los objetivos de las acciones publicitarias y, por otro, no habían proporcionado información sobre la reacción de la población a las diferentes campañas promocionales sobre su impacto real sobre el consumo.
58 A este respecto, es preciso señalar en primer lugar que los Reglamentos nos 465/92 y 585/93 no contienen ninguna disposición relativa a obligación de comunicar los informes provisionales. El punto 6.1, párrafo segundo de los modelos de contrato previstos por estos Reglamentos es el que dispone que «el contratista y los posibles subcontratistas presentarán [...] al organismo competente un informe del trabajo efectuado que irá acompañado de las copias de los justificantes de los gastos reales efectuados para la ejecución del presente contrato».
59 De los autos se deduce que los informes provisionales remitidos por la CMA a la BALM contenían tanto una exposición de los hechos como una parte financiera y que, además, iban acompañados de justificantes recogidos durante el período que es objeto del informe. Por lo tanto, es necesario reconocer que dichos informes cumplían las exigencias de la citada disposición de los modelos de contrato.
60 Sin embargo, es preciso examinar si, como sostiene la Comisión, puede deducirse de otros textos legales comunitarios, concretamente del Reglamento financiero y del Reglamento nº 729/70, que los informes provisionales, por una parte, han de cuantificar los objetivos de las campañas publicitarias y, por otra, deben proporcionar información acerca de la reacción de la población a dichas campañas y sobre su impacto real sobre el consumo.
61 A este respecto, hay que recordar que, según el artículo 2 del Reglamento financiero, «los créditos presupuestarios deberán ser utilizados con arreglo a los principios de buena gestión financiera y, en particular, de economía y de relación coste/eficacia. Deberán fijarse objetivos cuantificados y efectuarse el seguimiento de su realización».
62 Además, según la jurisprudencia, el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 impone a los Estados miembros la obligación general de tomar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aun cuando el acto comunitario específico no prevea expresamente la adopción de determinada medida de control (véanse las sentencias de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartados 16 y 17; de 1 de octubre de 1998, Reino Unido/Comisión, C-209/96, Rec. p. I-5655, apartado 43, y de 21 de octubre de 1999, Alemania/Comisión, C-44/97, Rec. p. I-7177, apartado 55).
63 El artículo 2 del Reglamento financiero, en relación con el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, establece una obligación general, que se aplica a todas las operaciones financiadas por el FEOGA, de respetar el principio de coste/eficacia y de velar por que se alcancen objetivos cuantificados mediante todas las medidas necesarias, aun cuando no estén previstas por una normativa comunitaria específica.
64 Ahora bien, el marco normativo en el que se inscriben las acciones de promoción de los productos lácteos de que se trata, prevé expresamente un sistema de controles relativos a la optimización de la eficacia en relación con los costes y a la obtención de resultados cuantificados.
65 En primer lugar, se desprende claramente del contexto del artículo 2, apartado 1, párrafo primero, letra c), del Reglamento nº 465/92, así como de los dos primeros guiones del artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 585/93, que las exigencias que establecen, y que obligan a utilizar los medios más adecuados para garantizar su máxima eficacia en la acción emprendida y a tener en cuenta las condiciones de comercialización del Estado miembro interesado, se refieren a las propuestas que han de someter las organizaciones interesadas y tienen por objeto garantizar que únicamente se acepten los proyectos que puedan culminar de manera exitosa.
66 En segundo lugar, los artículos 4, apartado 1, letras b) y c), de los Reglamentos nos 465/92 y 585/93 exigen propuestas pormenorizadas que justifiquen las acciones proyectadas, indiquen los resultados esperados y definan una estrategia detallada para la totalidad del programa, mientras que el punto 18 de las normas de gestión adjuntas al modelo de contrato previsto por el Reglamento nº 465/92 subraya la necesidad de exponer claramente los objetivos perseguidos en las propuestas.
67 En tercer lugar, resulta claramente del punto 6.4 de los dos modelos de contrato previstos por estos Reglamentos que, una vez terminadas las campañas, el contratista debe presentar un informe sobre los resultados previsibles de las acciones emprendidas. Además, el punto 19 de las normas de gestión adjuntas al modelo de contrato previsto por el Reglamento nº 465/92 puntualiza que el informe final debe hacer referencia a la observancia de la propuesta originaria, a la realización de sus objetivos y al desarrollo de las ventas de leche.
68 De ello se deduce que, en el contexto de las acciones previstas por los Reglamentos nos 465/92 y 585/93, los informes provisionales se presentan en el marco de un procedimiento que, tanto en la fase inicial como en la fase final, obliga claramente a realizar evaluaciones del éxito previsible y real del contratista en la realización de los objetivos de promoción.
69 Es necesario señalar que tal sistema, que está establecido por una normativa comunitaria precisa y exige controles de la eficacia en relación con los costes y de la obtención de resultados cuantificados, basta para garantizar el cumplimiento de la obligación general de utilizar los créditos presupuestarios comunitarios de conformidad con los principios de buena gestión financiera y de la relación coste/eficacia.
70 En efecto, esta obligación general no debe necesariamente aplicarse con igual intensidad en todas las fases de la ejecución de los programas financiados por la Comunidad, lo que sería sin duda imposible desde un punto de vista práctico.
71 Es verdad que, en el marco del sistema establecido por los Reglamentos nos 465/92 y 585/93, los informes provisionales que ponen de manifiesto las reacciones de los grupos a que iban dirigidas las acciones llevadas a cabo podrían contribuir a la realización de una gestión financiera aún más eficaz.
72 Sin embargo, es importante recordar que el imperativo de seguridad jurídica implica que una normativa debe permitir a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone. Por tanto, en el momento de la liquidación de cuentas del FEOGA, la Comisión no puede optar por una interpretación que se aparta del tenor literal de la normativa específica aplicable y que, por consiguiente, no se impone (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de octubre de 1998, Dinamarca/Comisión, C-233/96, Rec. p. I-5759, apartado 38).
73 De ello se sigue que, cuando una normativa comunitaria específica ya establece un sistema que garantiza de una manera adecuada la buena gestión financiera y la relación coste/eficacia de los gastos efectuados, las exigencias específicas adicionales, que no figuren en esta normativa específica y que impongan obligaciones complementarias a los organismos competentes y a quienes contraten con ellos, no pueden ser deducidas de la normativa general en el ámbito de que se trata.
74 En consecuencia, es preciso llegar a la conclusión de que los informes provisionales remitidos por la CMA a la BALM satisfacían las exigencias del Derecho comunitario en lo que se refiere a su contenido.
75 Habida cuenta de lo que antecede, procede considerar que la Comisión actuó erróneamente, por una parte, al estimar que los informes provisionales presentados por la CMA no respondían a las normas comunitarias aplicables y, por otra, al imponer por esta razón una reducción del 2 % del importe de los gastos a cargo del FEOGA por las campañas de promoción de leche efectuadas en Alemania con arreglo a los Reglamentos nos 465/92 y 585/93.
76 En estas circunstancias, procede estimar el recurso de la República Federal de Alemania y, en consecuencia, anular la Decisión impugnada en la medida en que denegó la financiación con cargo al FEOGA de la suma de 608.583,40 DEM correspondiente a los gastos efectuados por la República Federal de Alemania en concepto de promoción de leche (partida presupuestaria 2062).
Decisión sobre las costas
Costas
77 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la República Federal de Alemania que se condene en costas a la Comisión y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Anular parcialmente la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993, en la medida en que denegó la financiación con cargo al FEOGA de la suma de 608.583,40 DEM correspondiente a los gastos efectuados por la República Federal de Alemania en concepto de promoción de la leche (partida presupuestaria 2062).
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
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