Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1 Agriculture - FEOGA - Apurement des comptes - Refus définitif de prise en charge de certaines dépenses - Nécessité d'une procédure contradictoire préalable
2 Actes des institutions - Motivation - Obligation - Portée - Décision relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA
(Traité CE, art. 190 (devenu art. 253 CE))
3 Agriculture - Politique agricole commune - Financement par le FEOGA - Principes - Conformité des dépenses aux règles communautaires - Obligation de contrôle incombant aux États membres
(Règlement du Conseil n_ 729/70, art. 8, § 1)
4 Agriculture - FEOGA - Apurement des comptes - Principe de sécurité juridique - Interprétation par la Commission de la réglementation applicable - Interprétation s'écartant du libellé de ladite réglementation - Caractère non contraignant
Sommaire
1 La décision finale et définitive relative à l'apurement des comptes doit être prise à l'issue d'une procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue.
(voir point 47)
2 Une décision relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA et refusant de retenir à la charge de celui-ci une fraction des dépenses déclarées n'exige pas une motivation détaillée, dès lors que le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision et connaît donc la raison pour laquelle la Commission estime ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux.
(voir point 48)
3 L'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, relatif au financement de la politique agricole commune, impose aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle.
(voir point 62)
4 L'impératif de sécurité juridique implique qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose. La Commission ne peut dès lors opter, au moment de l'apurement des comptes du FEOGA, pour une interprétation qui s'écarte du libellé de la réglementation spécifique applicable et, partant, ne s'impose pas.
Il s'ensuit que, lorsqu'une réglementation communautaire spécifique prévoit déjà un système assurant d'une manière adéquate la bonne gestion financière et le rapport coût/efficacité des dépenses effectuées, des exigences spécifiques complémentaires, qui ne figurent pas dans cette réglementation spécifique et qui imposeraient des obligations supplémentaires aux organismes compétents et à leurs cocontractants, ne sauraient être déduites de la réglementation générale dans le domaine concerné.
(voir points 72-73)
Parties
Dans l'affaire C-245/97,
République fédérale d'Allemagne, représentée par MM. E. Röder, Ministerialrat au ministère fédéral de l'Économie, et C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor au ministère fédéral des Finances, en qualité d'agents, Referat E C 2, Graurheindorfer Straße 108, Bonn (Allemagne),
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. K.-D. Borchardt, membre du service juridique, en qualité d'agent, assisté de Me I. Brinker, avocat au barreau de Bruxelles, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l'annulation partielle de la décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993 (JO L 139, p. 30), en tant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA les montants de 608 583,40 DEM correspondant aux dépenses au titre de la promotion du lait et de 485 466,68 DEM pour un dépassement des délais de paiements exécutés en faveur d'exploitants agricoles au titre d'un régime de retrait temporaire de terres arables,
LA COUR
(sixième chambre),
composée de MM. C. Gulmann, président de chambre, V. Skouris (rapporteur) et J.-P. Puissochet, juges,
avocat général: M. N. Fennelly,
greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 11 novembre 1999, au cours de laquelle la République fédérale d'Allemagne a été représentée par M. C.-D. Quassowski et la Commission par M. K.-D. Borchardt, assisté de Me R. Karpenstein, avocat au barreau de Hambourg,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 16 décembre 1999,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 juillet 1997, la République fédérale d'Allemagne a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, premier alinéa, CE), demandé l'annulation partielle de la décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993 (JO L 139, p. 30, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA les montants de 608 583,40 DEM correspondant aux dépenses au titre de la promotion du lait et de 485 466,68 DEM pour un dépassement des délais de paiements exécutés en faveur d'exploitants agricoles au titre d'un régime de retrait temporaire de terres arables.
2 Lors de l'audience, la République fédérale d'Allemagne a déclaré se désister de la partie de son recours concernant la somme de 485 466,68 DEM relative au dépassement des délais de paiement, la Commission ayant, d'une part, reconnu le bien-fondé de ce grief de la République fédérale d'Allemagne et, d'autre part, assuré à cette dernière qu'elle adopterait dans les meilleurs délais une modification en ce sens de la décision attaquée.
Le cadre juridique
3 L'article 2 du règlement financier, du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 356, p. 1), tel que modifié par le règlement (Euratom, CECA, CEE) n_ 610/90 du Conseil, du 13 mars 1990 (JO L 70, p. 1, ci-après le «règlement financier»), prévoit:
«Les crédits budgétaires doivent être utilisés conformément aux principes de bonne gestion financière et notamment d'économie et de rapport coût/efficacité. Des objectifs quantifiés doivent être déterminés et le suivi de leur réalisation doit être assuré.
Les États membres et la Commission coopèrent pour rendre les systèmes de gestion décentralisée des fonds communautaires adéquats. Cette coopération comprend l'échange rapide de toutes les informations nécessaires.»
4 Le règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), prévoit dans son article 8, paragraphes 1 et 2:
«1. Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:
- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,
- prévenir et poursuivre les irrégularités,
- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires.
2. À défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres.
Les sommes récupérées sont versées aux services ou organismes payeurs et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le Fonds.»
5 L'article 9, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n_ 729/70 dispose:
«Les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du Fonds et prennent toutes mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d'entreprendre dans le cadre de la gestion du financement communautaire, y compris des vérifications sur place.»
6 L'article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 465/92 de la Commission, du 27 février 1992, relatif à la réalisation d'actions de diffusion de connaissances sur la valeur fortifiante et nutritive du lait et des produits laitiers (JO L 53, p. 8), dispose:
«Dans les conditions prévues au présent règlement, sont financées des actions de diffusion de connaissances sur la valeur fortifiante et nutritive du lait et des produits laitiers destinés à la consommation humaine.
Ces actions sont destinées essentiellement à des groupes cibles tels que les membres du corps médical, les enseignants et des catégories de consommateurs choisies en fonction de critères objectifs pertinents tels que l'âge. Ces actions doivent utiliser les moyens d'information les plus efficaces, tels que la télévision.»
7 L'article 2, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n_ 465/92 prévoit:
«Les actions de promotion visées à l'article 1er:
a) sont proposées, à l'exception de l'action visée à l'article 1er paragraphe 2 point b), par des organisations qui ont une expérience pluriannuelle en matière de promotion du lait et des produits laitiers, notamment en ce qui concerne leurs qualités nutritives; une seule proposition par État membre est retenue pour les mesures visées à l'article 1er paragraphe 2 point a);
b) sont exécutées par l'organisation qui les propose ou qui fait l'offre. Au cas où celle-ci doit faire intervenir des tiers sous-traitants, la proposition ou l'offre comporte une demande de dérogation dûment motivée;
c) doivent:
- utiliser les moyens les mieux adaptés pour assurer un maximum d'efficacité à l'action entreprise,
- tenir compte des conditions spécifiques de la commercialisation et de la consommation du lait et des produits laitiers dans l'État membre concerné,
- [...]»
8 Aux termes de l'article 4, paragraphe 1, sous b) et c), du règlement n_ 465/92:
«La proposition ou l'offre complète comprend:
[...]
b) toutes précisions relatives aux actions proposées, avec description et motivations détaillées et indication des délais d'exécution, des résultats escomptés et des tiers intervenant éventuellement dans l'exécution;
c) une présentation détaillée de la stratégie prévue pour l'ensemble du programme;[...]»
9 L'article 4, paragraphe 2, du règlement n_ 465/92 prévoit que la Commission établit des critères de gestion que les personnes soumettant des propositions doivent s'engager à respecter et qui sont annexés aux contrats soumis à leur signature.
10 L'article 6 du règlement n_ 465/92 dispose:
«1. Les contrats visés à l'article 5 paragraphe 1 point b) reprennent les dispositions de l'article 4 paragraphes 1 et 2 ou y font référence et complètent ces dispositions, le cas échéant, par des conditions supplémentaires.
2. L'organisme compétent:
a) transmet sans délai une copie du contrat à la Commission;
b) veille au respect des conditions convenues, notamment par des contrôles sur place.»
11 Le contrat type prévu par le règlement n_ 465/92 stipule dans son point 6.1, second alinéa, que le contractant et les éventuels sous-traitants soumettent tous les mois à l'organisme compétent un rapport sur le travail effectué. Ce rapport doit être accompagné des copies des pièces justificatives des dépenses réellement supportées pour l'exécution du contrat.
12 Aux termes du point 6.4 de ce contrat type:
«Le contractant soumet à l'organisme compétent, dans un délai de quatre mois à partir de la date finale visée au point 2, un rapport détaillé sur l'utilisation des fonds communautaires attribués et sur les résultats prévisibles des actions en cause, notamment sur l'évolution des ventes du lait et des produits laitiers. Ce rapport est accompagné des relevés des pièces justificatives conservées par le contractant relatives aux dépenses réellement supportées pour l'exécution du présent contrat.»
13 Le règlement (CEE) n_ 585/93 de la Commission, du 12 mars 1993, relatif à la réalisation d'actions de promotion et de publicité dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 61, p. 26), a pour objet de promouvoir la réalisation de campagnes à caractère plus général en faveur de la consommation humaine de lait et de produits laitiers.
14 Hormis quelques différences rédactionnelles, la disposition de l'article 2, paragraphe 1, du règlement n_ 585/93 a la même teneur que celle de l'article 2, paragraphe 1, premier alinéa, sous a) et b), du règlement n_ 465/92, reproduite au point 7 du présent arrêt. Les deux premiers tirets de l'article 2, paragraphe 2, du règlement n_ 585/93 reproduisent en substance la disposition de l'article 2, paragraphe 1, premier alinéa, sous c), du règlement n_ 465/92, reproduite au point 7 du présent arrêt. Il en va de même en ce qui concerne, d'une part, l'article 4, paragraphe 1, sous b) et c), du règlement n_ 585/93 et l'article 4, paragraphe 1, sous b) et c), du règlement n_ 465/92, reproduit au point 8 du présent arrêt, et, d'autre part, l'article 4, paragraphe 2, du règlement n_ 585/93 et l'article 4, paragraphe 2, du règlement n_ 465/92, résumé au point 9 du présent arrêt.
15 L'article 6 du règlement n_ 585/93 dispose:
«1. Les contrats reprennent les dispositions de l'article 4 ou y font référence et complètent ces dispositions, le cas échéant, par des conditions supplémentaires.
2. L'organisme compétent:
a) transmet sans délai une copie du contrat à la Commission;
b) veille au respect des dispositions du contrat, notamment par les contrôles suivants:
- contrôles administratifs et comptables portant sur la vérification des coûts supportés et le respect des dispositions en matière de financement,
- contrôles portant sur la vérification de la conformité de l'exécution des actions aux dispositions du contrat,
- autres contrôles sur place, s'il y a lieu.
Chaque contractant doit faire l'objet d'au moins deux visites de contrôle pendant la durée du contrat.»
16 Les points 6.1 et 6.4 du contrat type annexé au règlement n_ 585/93 comportent des obligations identiques à celles prévues aux points 6.1 et 6.4 du contrat type prévu par le règlement n_ 465/92. Par exception, le régime des rapports intérimaires prévus par les deux réglements (ci-après les «rapports intérimaires») diffère légèrement en ce que le premier prévoit une fréquence trimestrielle et le second une fréquence mensuelle.
Les antécédents du litige
Le cadre factuel
17 Il résulte du dossier que, en 1992 et 1993, deux actions de promotion du lait ont été réalisées en Allemagne dans le cadre des règlements nos 465/92 et 585/93. Dans les deux cas, la Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (office fédéral pour l'organisation des marchés agricoles, ci-après la «BALM»), à laquelle a succédé la Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (office fédéral pour l'agriculture et l'alimentation, ci-après la «BLE»), a conclu, au nom de la Commission, des contrats de promotion des ventes de lait et de produits laitiers avec la société Centrale Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (ci-après la «CMA»).
18 La première action avait pour cadre le contrat n_ 465/92-4, des 26 et 30 novembre 1992, conclu en application du règlement n_ 465/92. Cette action de diffusion de connaissances sur la valeur fortifiante et nutritive du lait et des produits laitiers visait essentiellement certains groupes cibles, tels le corps médical, les enseignants, ainsi que des groupes de consommateurs déterminés.
19 Le délai de mise en oeuvre de cette action a pris cours le 30 novembre 1992. Initialement fixé à deux ans, il a été prolongé par la Commission et a expiré le 22 mai 1995. La diffusion de connaissances sur la valeur fortifiante et nutritive du lait et des produits laitiers a été réalisée par un sous-traitant de la CMA, l'agence Dr H.H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (ci-après «Pöhnl»), au moyen de communications scientifiques dans le cadre de séminaires d'information et de formation.
20 L'importance, le contenu, les coûts et les modalités de ces manifestations ont été déterminés à l'annexe I du contrat n_ 465/92-4, moyennant référence à la proposition soumise à la Commission le 27 avril 1992 et aux lettres complémentaires des 8 et 21 mai 1992. L'action de promotion dont question a été approuvée par la Commission sur la base de ces documents. L'ensemble des dépenses prévues à ce titre s'élevait à 1 707 960 écus. Conformément à l'article 2, paragraphe 3, du règlement n_ 465/92, un financement communautaire à concurrence de 100 % des dépenses a été prévu.
21 Le second contrat a été conclu les 5 et 13 août 1993 en application du règlement n_ 585/93 et porte le numéro 585/93-3. Les actions de promotion et de publicité correspondantes ont été financées par la Communauté à concurrence de 90 %. Le reliquat de 10 % devait être couvert par la CMA au moyen de ressources propres. Ledit contrat portait sur la période de deux ans allant du 13 août 1993 au 14 août 1995.
22 Au cours de la mise en oeuvre des deux contrats, l'unité XX.C.1 de la Commission a transmis aux autorités allemandes, afin de réaliser une visite de contrôle auprès des organismes allemands compétents, un volumineux catalogue de questions auxquelles devaient répondre ces autorités. Après avoir obtenu les réponses attendues, elle a demandé, par lettre du 11 septembre 1994, qu'on lui transmette à titre complémentaire les rapports intérimaires.
La procédure d'apurement des comptes de l'exercice 1993
23 À la suite d'une visite de contrôle effectuée du 19 au 23 septembre 1994, la Commission a, par lettre du 27 octobre 1994 adressée au Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (ministère fédéral de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts, ci-après le «ministère»), informé ce dernier qu'elle avait constaté que les rapports intérimaires mensuels et trimestriels transmis par la CMA à la BALM ne contenaient pas d'informations suffisantes, tant en ce qui concerne la nature et l'ampleur des travaux qu'en ce qui concerne l'exécution correcte des obligations contractuelles. La Commission a ajouté que les rapports n'avaient quantifié ni les objectifs poursuivis par les actions de promotion effectuées dans les journaux, à la télévision et lors d'expositions sur les habitudes de consommation, ni l'impact attendu des brochures présentant les résultats de la recherche dans le domaine de la santé. En outre, selon la Commission, aucune information n'y était fournie sur le lien entre la réaction aux campagnes promotionnelles et les habitudes de consommation.
24 Par lettre du 20 février 1995, le ministère a formulé des observations sur les conclusions de ce contrôle. Dans cette lettre, il a abordé, entre autres, les points relatifs à «l'étendue des rapports intérimaires», à «l'obligation d'évaluer les résultats» et aux «analyses coût/efficacité». Un entretien bilatéral a également eu lieu le 24 novembre 1995 à propos des conclusions et des observations formulées quant à l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», pour l'exercice financier 1993.
25 Par une lettre du 2 mai 1996 portant communication formelle des conclusions de la Commission, en application de l'article 1er, paragraphe 1, sous a), de la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, Section «garantie» (JO L 182, p. 45), la Commission a annoncé que les actions de promotion du lait devaient faire l'objet d'une correction de 2 % pour l'année 1993. Elle a justifié cette correction de deux manières. D'une part, elle a invoqué un motif tiré de la régularité financière, étant donné que, sur la base des rapports intérimaires relatifs aux actions de promotion du lait présentés par la CMA et la BALM, il ne pouvait pas être établi, selon elle, si la mise en oeuvre des contrats avait entraîné des progrès suffisants. D'autre part, elle a conclu au point 2 de sa lettre du 2 mai 1996, intitulé «coût/efficacité», qu'aucun effort n'avait été fait en vue de quantifier les objectifs poursuivis par des actions telles que la publicité dans les journaux, à la télévision, dans des expositions, ainsi que par des brochures présentant les résultats de recherches concernant les aspects qualitatifs des produits concernés. Par ailleurs, les rapports n'avaient pas fourni, selon la Commission, suffisamment d'informations quant à la réaction de la population aux diverses campagnes de promotion et à leur impact réel sur la consommation.
26 À la demande des autorités allemandes, la Commission a, par lettre du 16 mai 1996, retiré les conclusions formulées dans sa communication formelle du 2 mai 1996 et déclaré que, compte tenu du cas de force majeure ayant empêché les autorités allemandes de présenter à temps les rapports finals, à savoir la destruction des locaux de la CMA, elle accordait une prolongation de délai pour la présentation de ces rapports.
27 Le rapport final de la CMA relatif au contrat n_ 465/92-4, y compris les documents de promotion, a été envoyé par la BLE à la direction générale VI de la Commission par lettre du 8 juillet 1996. En ce qui concerne le contrat n_ 585/93-3, la BLE a envoyé à cette direction générale le rapport final ainsi que le rapport d'évaluation de la CMA, par lettre du 30 juillet 1996.
28 Le 26 novembre 1996, la Commission a de nouveau envoyé une communication formelle, qui contenait des griefs identiques à ceux formulés pour le secteur du lait par la lettre du 2 mai 1996.
29 Par lettre du 9 décembre 1996, les autorités allemandes ont attiré l'attention de la Commission sur le fait qu'elle disposait de l'ensemble des rapports prévus par les règlements communautaires. Elles ont par ailleurs exposé que les rapports finals présentés contenaient, notamment, des données relatives à l'analyse «coût/efficacité» et aux réactions des consommateurs. Elles ont demandé à la Commission d'examiner en détail les rapports envoyés et de communiquer ses éventuelles remarques avant de tirer des conclusions définitives.
30 Après l'audition formelle des États membres qui s'est tenue au sein du comité FEOGA le 3 mars 1997 à Bruxelles, l'unité XX.C.1 de la Commission a communiqué, par lettre du 10 mars 1997, une note interne à l'intention de son unité VI.A.1, d'où il ressortait que l'avis du contrôle financier s'appuyait plutôt sur une évaluation des risques au regard du contrôle de la mise en oeuvre des contrats que sur le rapport final détaillé, communiqué après l'exécution des contrats.
Le rapport de synthèse
31 Les griefs de la Commission justifiant, selon elle, la correction de 2% en ce qui concerne les actions en cause ont été exposés dans le rapport de synthèse du 15 avril 1997 relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, Section Garantie, au titre de l'exercice 1993 (doc. VI/5210/96 - version consolidée, ci-après le «rapport de synthèse»). La section relative aux actions de promotion litigieuses est libellée comme suit:
«L'organisme payeur n'a pas contrôlé la mise en oeuvre des contrats en cause ni veillé à l'application des objectifs des programmes:
1. Régularité financière
Les rapports intérimaires [de la] CMA [à la] BALM n'ont pas indiqué si les contrats progressaient convenablement.
2. Coût-efficacité
Aucun effort n'a été fait en vue de quantifier les objectifs par des actions telles que de la publicité dans les magazines, à la télévision, dans les foires et brochures concernant les résultats de la recherche sur les aspects qualitatifs des produits et peu d'informations seulement ont été fournies sur la réaction de la population aux diverses campagnes promotionnelles et sur l'impact réel sur la consommation.
Compte tenu du fait que les exigences prévues par les règlements et contrats n'ont pas été respectées, il est proposé une correction financière forfaitaire de 2% des dépenses relatives à 1993:
Correction: poste budgétaire 2062 - 608 583,40 DM».
32 La décision attaquée a été adoptée le 23 avril 1997 sur le fondement du rapport de synthèse.
Le recours en annulation et l'argumentation des parties
33 Par son unique moyen, le gouvernement allemand fait valoir que les constatations formulées par la Commission dans le rapport de synthèse, qui portaient sur une prétendue insuffisance des rapports intérimaires, ne sont pas de nature à justifier l'application de la correction de 608 583,40 DEM prévue par la décision attaquée. Selon ce gouvernement, les rapports établis et les contrôles effectués étaient conformes, du point de vue de leur contenu, de leur portée et de leur nombre, aux dispositions communautaires applicables.
34 Le gouvernement allemand estime qu'il ressort des résultats des actions de promotion présentés dans les rapports finals, que celles-ci, y compris toutes les étapes intermédiaires de la campagne, ont atteint à 100 % les objectifs fixés. En conséquence, le risque de ne pas pouvoir procéder à une correction pendant la mise en oeuvre des contrats en raison du contenu prétendument insuffisant des rapports intérimaires ne se serait, en tout état de cause, pas matérialisé.
35 Un risque de cet ordre, purement abstrait, ne saurait justifier une correction, sauf infraction à des dispositions précises du droit communautaire. À cet égard, le gouvernement allemand fait valoir que, conformément aux dispositions communautaires, la BALM aurait conclu avec la CMA des contrats dont le libellé correspondait exactement à celui des contrats types prévus par les règlements nos 465/92 et 585/93. Dès lors, la CMA aurait remis régulièrement les rapports intérimaires requis, conformément aux exigences édictées par lesdits règlements.
36 Le gouvernement allemand considère que les dispositions des règlements nos 465/92 et 585/93 et celles des contrats types correspondants n'exigent pas que les rapports intérimaires comportent des quantifications des objectifs poursuivis ainsi que des informations quant à la réaction de la population aux diverses campagnes promotionnelles et à leur impact réel sur la consommation.
37 En outre, une telle exigence ne saurait non plus être déduite de l'article 8 du règlement n_ 729/70. D'une part, le gouvernement allemand invoque le principe de la primauté d'une lex specialis, en observant que les règlements nos 465/92 et 585/93 définissent en détail les exigences en matière de surveillance. D'autre part, le gouvernement allemand souligne que, dans le cas d'espèce, aucune irrégularité ou négligence au sens de cette disposition ne s'est produite, de sorte qu'aucune obligation d'information ne pouvait naître.
38 En revanche, la Commission estime que la correction est justifiée en raison du fait que, de manière générale, la BALM n'a pas correctement surveillé l'exécution des deux contrats et qu'elle n'a notamment pas garanti que les objectifs du programme de promotion seraient atteints de façon optimale. Selon la Commission, la question n'est pas de savoir si le risque résultant pour les crédits communautaires de l'absence de contrôle s'est concrétisé dans les faits. L'absence de contrôle constituerait, en soi, une violation de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, lequel s'appliquerait en complément des articles 6, paragraphe 2, sous b), des règlements nos 465/92 et 585/93.
39 Le caractère inadéquat de la surveillance de l'exécution des contrats serait démontré, en premier lieu, par l'insuffisance des rapports intérimaires, ces rapports n'ayant pas spécifié l'état d'avancement de l'exécution des contrats et la contribution potentielle des actions à la réalisation des objectifs poursuivis. La présence de ces informations dans les rapports intérimaires serait imposée tant par l'article 2 du règlement financier que par l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70. Selon la Commission, un bref rapport d'une demi-page sur les travaux exécutés, comportant un bref commentaire sur l'écho et les réactions rencontrés auprès des groupes cibles, pourrait suffire à cet égard.
40 La Commission estime que, sur la base des rapports intérimaires envoyés à la BALM, elle n'aurait pas pu constater s'il était nécessaire de modifier la stratégie en matière d'actions de promotion, ce qui aurait entraîné le risque, pendant toute la durée de l'exécution des contrats, de poursuivre des actions inefficaces et de gaspiller ainsi les crédits communautaires.
41 En deuxième lieu, la Commission relève que l'insuffisance du contenu des rapports intérimaires aurait notamment dû inciter la BALM à contrôler avec plus de minutie l'exécution, par la CMA et ses sous-traitants, des contrats en question. Dans ces conditions, la BALM aurait dû procéder notamment à des contrôles sur place, ainsi que l'exigent les articles 6, paragraphe 2, sous b), des règlements nos 465/92 et 585/93. Or, les autorités allemandes n'auraient effectué que deux contrôles sur place pendant l'exécution des contrats litigieux. En outre, la Commission estime que la correction litigieuse est justifiée également par le fait que la BALM n'a pas évalué, lors de ses visites de contrôle, les aspects qualitatifs des activités de la CMA en vue de s'assurer que les fonds communautaires faisaient l'objet d'une utilisation correcte.
42 En troisième lieu, la Commission affirme que la BALM a accepté des factures non détaillées de Pöhnl et n'a même pas vérifié si les publicités télévisées pour lesquelles la CMA avait produit des factures avaient effectivement été diffusées.
43 Le gouvernement allemand rétorque que les deux rapports de contrôle annexés à sa requête n'étaient que de simples exemples et qu'un nombre considérablement supérieur de contrôles sur place a été effectué: 46 au titre d'un contrat, 306 au titre de l'autre. Il produit également des éléments de preuve destinés à réfuter les affirmations de la Commission en ce qui concerne l'absence de contrôle des factures des sous-traitants et de la diffusion des publicités télévisées. Il soutient par ailleurs que, par ces allégations, la Commission tente d'élargir l'objet du litige afin d'englober des griefs qui n'apparaissent pas dans son rapport de synthèse relatif à l'exercice 1993.
44 Au contraire, la Commission considère que cette argumentation du gouvernement allemand devrait être rejetée comme tardive, dans la mesure où le motif de la correction litigieuse, tel qu'exposé tant dans les lettres du 27 octobre 1994 et du 26 novembre 1996 que dans le rapport de synthèse, repose en fait sur les insuffisances constatées de façon générale en matière de surveillance. Elle précise également que les critiques émises sous les deux rubriques «Régularité financière» et «Coût/efficacité» ont été présentées comme des exemples spécifiques desdites insuffisances. Elle considère donc qu'elle n'a pas introduit de nouveaux griefs lors de la procédure devant la Cour.
L'appréciation de la Cour
Sur la portée des griefs figurant dans le rapport de synthèse
45 Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que, ainsi qu'il résulte de l'argumentation des parties exposée aux points 33 à 44 du présent arrêt, la République fédérale d'Allemagne considère que la correction litigieuse est, aux termes du rapport de synthèse, exclusivement imputable au contenu prétendument insuffisant des rapports intérimaires. Pour sa part, la Commission fait valoir que la correction est fondée sur une surveillance incorrecte, en général, de la mise en oeuvre des contrats, qui se démontrerait également par trois problèmes additionnels: le nombre limité et le caractère inadéquat des visites de contrôle réalisées par la BALM, la façon dont les factures des sous-traitants ont été contrôlées et l'absence de vérification des dépenses engagées pour la publicité télévisée (ci-après les «griefs additionnels»).
46 Dès lors, avant d'examiner le moyen d'annulation de la République fédérale d'Allemagne, il convient de déterminer la portée des griefs exposés dans le rapport de synthèse, sur la base desquels la Commission a décidé de réduire de 2 % le montant des dépenses prises en charge par le FEOGA au titre des campagnes de promotion du lait effectuées en Allemagne en vertu des règlements nos 465/92 et 585/93.
47 À cet égard, il convient de rappeler, d'une part, que, selon la jurisprudence de la Cour, la décision finale et définitive relative à l'apurement des comptes doit être prise à l'issue d'une procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue (voir, en ce sens, arrêt du 29 janvier 1998, Grèce/Commission, C-61/95, Rec. p. I-207, point 39).
48 D'autre part, selon une jurisprudence constante, les décisions d'apurement des comptes n'exigent pas une motivation détaillée, dans la mesure où le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision et connaît donc la raison pour laquelle la Commission estime ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux (voir arrêts du 4 juillet 1996, Grèce/Commission, C-50/94, Rec. p. I-3331, point 9, et du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission, C-54/95, Rec. p. I-35, point 91).
49 À la lumière de cette jurisprudence, et afin de déterminer la portée des griefs exposés dans le rapport de synthèse, il convient d'examiner si, nonobstant les termes généraux dudit rapport, le gouvernement allemand était, lors du processus d'élaboration de la décision attaquée, en mesure de savoir que la correction proposée par la Commission était fondée sur les griefs additionnels, qui ne figuraient pas expressément dans ce rapport.
50 En effet, dans le cas d'espèce, il ne saurait être exclu que la constatation générale figurant dans le rapport de synthèse, selon laquelle «L'organisme payeur n'a pas contrôlé la mise en oeuvre des contrats en cause», puisse être fondée sur des problèmes autres que ceux expressément mentionnés sous les deux rubriques «Régularité financière» et «Coût-efficacité». Il convient, dès lors, de rechercher si les services de la Commission ont, lors de la procédure d'apurement des comptes, indiqué aux autorités allemandes que la correction proposée était également fondée sur les griefs additionnels.
51 À cet égard, il y a lieu de constater d'abord que les échanges de correspondance antérieurs entre la Commission et les autorités allemandes ne comportent aucune allusion aux griefs additionnels.
52 En effet, tant le rapport sur le contrôle effectué du 19 au 23 septembre 1994, rapport annexé à la lettre de la Commission du 27 octobre 1994, que les lettres de la Commission des 2 mai 1996 et 26 novembre 1996, formulent les griefs de la Commission relatifs à la régularité financière et à la quantification des objectifs des actions publicitaires en des termes analogues à ceux du rapport de synthèse, sans faire mention expresse d'aucun des griefs additionnels.
53 Ensuite, la constatation de la Commission figurant dans la note interne communiquée aux autorités allemandes le 10 mars 1997, selon laquelle l'insuffisance des informations fournies dans les rapports intérimaires aurait dû inciter la BALM à prendre des mesures administratives rectificatives, n'est également accompagnée d'aucune référence aux griefs additionnels.
54 Enfin, il y a lieu d'ajouter que s'il est vrai que la notion de régularité financière pourrait éventuellement englober les griefs additionnels, il n'en demeure pas moins que, tant dans les échanges de correspondance antérieurs que dans le rapport de synthèse, la Commission a indissociablement lié son grief tiré de la régularité financière à l'insuffisance du contenu des rapports intérimaires.
55 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que la décision attaquée doit être considérée comme fondée sur les deux griefs expressément formulés dans le rapport de synthèse sous les rubriques «Régularité financière» et «Coût-efficacité» et que le moyen du gouvernement allemand visant à l'annulation de cette décision doit être jugé uniquement sous cet angle. Il s'ensuit que l'argumentation de la Commission concernant les griefs additionnels, prétendument visés par les constatations figurant dans le rapport de synthèse, est dénuée de pertinence dans le cadre du présent litige.
Sur le bien-fondé de la correction imposée par la décision attaquée
56 Afin de statuer sur le bien-fondé du moyen invoqué par le gouvernement allemand, il convient de déterminer si les constatations formulées par la Commission dans le rapport de synthèse sont de nature à justifier la correction litigieuse, au regard des dispositions applicables du droit communautaire.
57 En particulier, il convient d'examiner si c'est à juste titre que la Commission a estimé que les rapports intérimaires soumis par la CMA à la BALM n'avaient pas satisfait aux exigences du droit communautaire en raison du fait que, d'une part, ils n'avaient pas procédé à une quantification des objectifs des actions publicitaires et que, d'autre part, ils n'avaient pas fourni d'informations quant à la réaction de la population aux diverses campagnes promotionnelles et à leur impact réel sur la consommation.
58 À cet égard, il convient de relever d'abord que les règlements nos 465/92 et 585/93 ne contiennent aucune disposition relative à la transmission des rapports intérimaires. C'est le point 6.1, second alinéa, des contrats types prévus par ces règlements qui dispose que «Le contractant et les éventuels sous-traitants soumettent [...] à l'organisme compétent un rapport du travail effectué accompagné des copies des pièces justificatives des dépenses réellement supportées pour l'exécution du présent contrat».
59 Il résulte du dossier que les rapports intérimaires transmis par la CMA à la BALM contenaient tant un exposé des faits qu'une partie financière, et que, de surcroît, ils étaient accompagnés des pièces justificatives collectées durant la période faisant l'objet du rapport. Force est dès lors de constater que ces rapports étaient conformes aux exigences de la disposition précitée des contrats types.
60 Cependant, il convient d'examiner si, ainsi que le soutient la Commission, il peut être déduit des autres textes législatifs communautaires, notamment du règlement financier et du règlement n_ 729/70, que les rapports intérimaires doivent, d'une part, comporter une quantification des objectifs des campagnes publicitaires et, d'autre part, fournir des informations quant à la réaction de la population auxdites campagnes et à leur impact réel sur la consommation.
61 À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l'article 2 du règlement financier, «Les crédits budgétaires doivent être utilisés conformément aux principes de bonne gestion financière et notamment d'économie et de rapport coût/efficacité. Des objectifs quantifiés doivent être déterminés et le suivi de leur réalisation doit être assuré».
62 En outre, selon la jurisprudence, l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 impose aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir arrêts du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, points 16 et 17; du 1er octobre 1998, Royaume-Uni/Commission, C-209/96, Rec. p. I-5655, point 43, et du 21 octobre 1999, Allemagne/Commission, C-44/97, Rec. p. I-7177, point 55).
63 Il est constant que l'article 2 du règlement financier, lu en combinaison avec l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, tel qu'interprété par la Cour, comporte une obligation générale, s'appliquant à toutes les opérations financées par le FEOGA, de respecter le principe de coût/efficacité et de veiller à la réalisation d'objectifs quantifiés au moyen de toutes les mesures nécessaires, même si elles ne sont pas prévues par une réglementation communautaire spécifique.
64 Or, le cadre réglementaire dans lequel s'inscrivent les actions de promotion des produits laitiers en cause prévoit expressément un système de contrôles portant sur l'optimisation de l'efficacité par rapport aux coûts et sur l'obtention de résultats quantifiés.
65 En premier lieu, il ressort clairement du contexte de l'article 2, paragraphe 1, premier alinéa, sous c), du règlement n_ 465/92 ainsi que des deux premiers tirets de l'article 2, paragraphe 2, du règlement n_ 585/93, que les exigences qui y figurent, imposant d'utiliser les moyens les mieux adaptés pour assurer un maximum d'efficacité à l'action entreprise et de tenir compte des conditions du marché de l'État membre concerné, concernent les propositions que doivent soumettre les organisations intéressées et ont pour objet de garantir que seules les propositions susceptibles d'aboutir à un succès sont retenues.
66 En deuxième lieu, les articles 4, paragraphe 1, sous b) et c), des règlements nos 465/92 et 585/93 exigent des propositions circonstanciées qui justifient les actions proposées, indiquent les résultats attendus et définissent une stratégie détaillée pour l'ensemble du programme, tandis que le point 18 des critères de gestion annexés au contrat type prévu par le règlement n_ 465/92 souligne la nécessité d'exposer clairement dans les propositions les objectifs poursuivis.
67 En troisième lieu, il résulte clairement du point 6.4 des deux contrats types prévus par ces règlements que, une fois les campagnes achevées, le cocontractant doit fournir un rapport sur les résultats prévisibles des actions entreprises. En outre, le point 19 des critères de gestion annexés au contrat type prévu par le règlement n_ 465/92 précise que le rapport final doit faire référence au respect de la proposition d'origine, à la réalisation de ses objectifs et au développement des ventes de lait.
68 Il s'ensuit que, dans le contexte des actions prévues par les règlements nos 465/92 et 585/93, les rapports intérimaires sont présentés dans le cadre d'une procédure où, tant au stade initial qu'au stade final, des évaluations du succès prévisible et réel du cocontractant dans la réalisation des objectifs de promotion sont clairement imposées.
69 Il convient de constater qu'un tel système, qui est instauré par une réglementation communautaire précise et exige des contrôles portant sur l'efficacité par rapport aux coûts et sur l'obtention de résultats quantifiés, suffit à assurer le respect de l'obligation générale d'utiliser les crédits budgétaires communautaires conformément aux principes de bonne gestion financière et de rapport coût/efficacité.
70 En effet, cette obligation générale n'a pas nécessairement vocation à s'appliquer avec une égale intensité à tous les stades de la mise en oeuvre des programmes financés par la Communauté et ne le peut sans doute pas d'un point de vue pratique.
71 Certes, dans le cadre du système instauré par les règlements nos 465/92 et 585/93, des rapports intérimaires faisant état des réactions des groupes cibles par rapport aux actions menées pourraient éventuellement contribuer à la réalisation d'une gestion financière encore plus efficace.
72 Cependant, il importe de rappeler que l'impératif de sécurité juridique implique qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose. La Commission ne peut dès lors opter, au moment de l'apurement des comptes du FEOGA, pour une interprétation qui s'écarte du libellé de la réglementation spécifique applicable et, partant, ne s'impose pas (voir, en ce sens, arrêt du 1er octobre 1998, Danemark/Commission, C-233/96, Rec. p. I-5759, point 38).
73 Il s'ensuit que, lorsqu'une réglementation communautaire spécifique prévoit déjà un système assurant d'une manière adéquate la bonne gestion financière et le rapport coût/efficacité des dépenses effectuées, des exigences spécifiques complémentaires, qui ne figurent pas dans cette réglementation spécifique et qui imposeraient des obligations supplémentaires aux organismes compétents et à leur cocontractants, ne sauraient être déduites de la réglementation générale dans le domaine concerné.
74 Dès lors, il convient de conclure que les rapports intérimaires transmis par la CMA à la BALM étaient conformes aux exigences du droit communautaire en ce qui concerne leur contenu.
75 Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de considérer que c'est à tort que la Commission a, d'une part, estimé que les rapports intérimaires présentés par la CMA ne répondaient pas aux règles communautaires applicables, et, d'autre part, imposé sur ce fondement une réduction de 2 % du montant des dépenses prises en charge par le FEOGA au titre des campagnes de promotion du lait effectuées en Allemagne en vertu des règlements n_s 465/92 et 585/93.
76 Dans ces conditions, il y a lieu d'accueillir le recours de la République fédérale d'Allemagne et, en conséquence, d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA le montant de 608 583,40 DEM correspondant aux dépenses au titre de la promotion du lait (poste budgétaire 2062) exposées par la République fédérale d'Allemagne.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
77 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La République fédérale d'Allemagne ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) La décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993, est partiellement annulée, en tant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA le montant de 608 583,40 DEM correspondant aux dépenses au titre de la promotion du lait (poste budgétaire 2062) exposées par la République fédérale d'Allemagne.
2) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
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