Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1 Agricultura - FEOGA - Apuramento das contas - Recusa definitiva de tomada a cargo de determinadas despesas - Necessidade de um processo prévio contraditório
2 Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Decisão relativa ao apuramento das contas das despesas financiadas pelo FEOGA
[Tratado CE, artigo 190.° (actual artigo 253.° CE)]
3 Agricultura - Política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Princípios - Conformidade das despesas com as regras comunitárias - Obrigação de controlo que incumbe aos Estados-Membros
(Regulamento n.° 729/70 do Conselho, artigo 8.°, n.° 1)
4 Agricultura - FEOGA - Apuramento das contas - Princípio da segurança jurídica - Interpretação pela Comissão da regulamentação aplicável - Interpretação que se afasta do teor literal da referida regulamentação - Carácter não vinculativo
Sumário
1 A decisão final e definitiva relativa ao apuramento das contas é tomada na sequência de um processo contraditório específico no decurso do qual os Estados-Membros interessados dispõem de todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista.
(cf. n.° 47)
6 Uma decisão de apuramento das contas das despesas financiadas pelo FEOGA, que recusa tomar a cargo deste uma fracção das despesas declaradas, não exige uma fundamentação detalhada, na medida em que o Governo interessado esteve estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e, portanto, conhece a razão pela qual a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio.
(cf. n.° 48)
7 O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 relativo ao financiamento da política agrícola comum impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo determinadas.
(cf. n.° 62)
8 O imperativo de segurança jurídica implica que uma regulamentação deve permitir aos interessados conhecer com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe. A Comissão não pode assim optar, no momento do apuramento das contas do FEOGA, por uma interpretação que se afasta do texto da regulamentação específica aplicável e, portanto, não se impõe.
Conclui-se que, quando uma regulamentação comunitária específica prevê já um sistema que assegure de modo adequado a boa gestão financeira e a relação custo/eficácia das despesas efectuadas, exigências específicas complementares, que não figurem nessa regulamentação específica e que imponham obrigações suplementares aos organismos competentes e aos seus co-contratantes, não podem ser deduzidas da regulamentação geral no domínio em questão.
(cf. n.os 72-73)
Partes
No processo C-245/97,
República Federal da Alemanha, representada por E. Röder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, e C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor no Ministério Federal das Finanças, na qualidade de agentes, Referat EC2, Graurheindorfer Straße 108, Bona (Alemanha),
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por K.-D. Borchardt, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistido por I. Brinker, advogado no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 97/333/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1997, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1993 (JO L 139, p. 30), na medida em que recusou imputar a cargo do FEOGA os montantes de 608 583,40 DEM, correspondente a despesas a título da promoção do leite, e de 485 466,68 DEM, por ultrapassagem dos prazos de pagamentos executados a favor de exploradores agrícolas nos termos de um regime de retirada temporária de terras aráveis,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: C. Gulmann, presidente de secção, V. Skouris (relator) e J.-P. Puissochet, juízes,
advogado-geral: N. Fennelly,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 11 de Novembro de 1999, no decurso da qual a República Federal da Alemanha foi representada por C.-D. Quassowski e a Comissão por K.-D. Borchardt, assistido por R. Karpenstein, advogado no foro de Hamburgo,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Dezembro de 1999,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Julho de 1997, a República Federal da Alemanha pediu, nos termos do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE), a anulação parcial da Decisão 97/333/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1997, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1993 (JO L 139, p. 30, a seguir «decisão recorrida»), na medida em que recusou imputar a cargo do FEOGA os montantes de 608 583,40 DEM, correspondente a despesas a título da promoção do leite, e de 485 466,68 DEM, por ultrapassagem dos prazos de pagamentos executados a favor de exploradores agrícolas nos termos de um regime de retirada temporária de terras aráveis.
2 No decurso da audiência, a República Federal da Alemanha declarou desistir da parte do seu recurso relativa ao montante de 485 466,68 DEM respeitante à ultrapassagem dos prazos de pagamento, tendo a Comissão, por um lado, reconhecido o fundamento dessa censura da República Federal da Alemanha e, por outro, assegurado a esta última que adoptaria, o mais rapidamente possível, uma alteração, nesse sentido, da decisão recorrida.
O quadro jurídico
3 O artigo 2.° do Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90), após as alterações introduzidas pelo Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 610/90 do Conselho, de 13 de Março de 1990 (JO L 70, p. 1, a seguir «Regulamento Financeiro»), prevê:
«As dotações orçamentais devem ser utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira e, nomeadamente, de economia e de relação custo/eficácia. Devem ser estabelecidos objectivos quantificados e deve ser assegurado o acompanhamento da sua realização.
Os Estados-Membros e a Comissão cooperarão entre si para tornar adequados os sistemas de gestão descentralizada dos fundos comunitários. Essa cooperação integrará a troca rápida de todas as informações necessárias.»
4 O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), prevê no seu artigo 8.°, n.os 1 e 2:
«1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.
2. Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.
As importâncias recuperadas são pagas aos serviços ou organismos pagadores e inscritos por estes em diminuição das despesas financiadas pelo Fundo.»
5 O artigo 9.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 dispõe:
«Os Estados-Membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do Fundo e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil empreender no âmbito da gestão do financiamento comunitário, incluindo verificações locais.»
6 O artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 465/92 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1992, relativo à realização de acções para a divulgação de conhecimentos sobre o valor do leite e dos produtos lácteos do ponto de vista da saúde e da nutrição (JO L 53, p. 8), dispõe:
«Nos termos do presente regulamento, serão financiadas acções para a divulgação de conhecimentos sobre o valor, do ponto de vista da saúde e da nutrição, do leite e dos produtos lácteos destinados ao consumo humano na Comunidade.
As acções destinam-se essencialmente a grupos-alvo, tais como médicos, professores e categorias de consumidores seleccionadas, por exemplo, em função de critérios objectivos, tais como a idade. Estas acções devem utilizar os meios de informação mais eficazes, tais como a televisão.»
7 O artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 465/92 prevê:
«As acções de promoção referidas no artigo 1.°:
a) Com excepção da acção referida no n.° 2, alínea b), do artigo 1.°, serão propostas por organizações que tenham uma experiência plurianual em matéria de promoção do leite e dos produtos lácteos, nomeadamente no respeitante às suas qualidades nutritivas; no que respeita às medidas referidas no n.° 2, alínea a), do artigo 1.°, só será tomada em consideração uma proposta por Estado-Membro;
b) Serão executadas pela organização que as propõe ou que entrega a proposta. No caso de esta dever fazer intervir subcontratantes, a proposta incluirá um pedido de derrogação devidamente fundamentado;
c) Devem:
- utilizar os meios mais adaptados para assegurarem um máximo de eficácia à acção,
- ter em conta as condições específicas de comercialização e consumo do leite e dos produtos lácteos no Estado-Membro em causa,
- ...»
8 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alíneas b) e c), do Regulamento n.° 465/92:
«A proposta ou a proposta de preços completa deve conter:
...
b) Todas as especificações relativas às acções propostas, com descrição e fundamentação pormenorizadas e indicação dos prazos de execução, dos resultados esperados e dos terceiros que eventualmente intervenham na execução;
c) Uma apresentação pormenorizada da estratégia prevista para o conjunto do programa; ...»
9 O artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 465/92 prevê que a Comissão fixa os critérios de gestão que os interessados que apresentem propostas devem comprometer-se a respeitar e que constam do anexo do contrato que por eles deve ser assinado.
10 O artigo 6.° do Regulamento n.° 465/92 dispõe:
«1. Os contratos referidos no n.° 1, alínea b), do artigo 5.° incluirão as disposições dos n.os 1 e 2 do artigo 4.° ou far-lhes-ão referência e completarão estas disposições, se for caso disso, com condições suplementares.
2. O organismo competente:
a) Transmitirá sem demora à Comissão uma cópia do contrato;
b) Velará pelo cumprimento das condições acordadas, nomeadamente por meio de controlos in loco.»
11 O contrato-tipo previsto pelo Regulamento n.° 465/92 estipula no seu ponto 6.1, segundo parágrafo, que o contratante e os eventuais subcontratantes apresentarão mensalmente ao organismo competente um relatório sobre o trabalho efectuado. Esse relatório deve ser acompanhado das cópias dos documentos justificativos das despesas realmente suportadas para a execução do contrato.
12 Nos termos do ponto 6.4 desse contrato-tipo:
«O contratante apresentará ao organismo competente, no prazo de quatro meses a contar da data referida no ponto 2, um relatório pormenorizado sobre a utilização dos fundos comunitários concedidos e sobre os resultados previsíveis das acções em causa, designadamente sobre a evolução das vendas de leite e de produtos lácteos. Este relatório deve ser acompanhado da lista dos documentos comprovativos conservados pelo contratante relativos às despesas efectivamente realizadas no âmbito da execução do presente contrato.»
13 O Regulamento (CEE) n.° 585/93 da Comissão, de 12 de Março de 1993, relativo à realização de acções de promoção e de publicidade no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 61, p. 26), tem por objectivo promover a realização de campanhas de carácter mais geral a favor do consumo humano de leite e de produtos lácteos.
14 Excepto algumas diferenças de redacção, a disposição do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 585/93 tem o mesmo teor que a do artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 465/92, reproduzida no n.° 7 do presente acórdão. Os dois primeiros travessões do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 585/93 reproduzem essencialmente a disposição do artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), do Regulamento n.° 465/92, reproduzida no n.° 7 do presente acórdão. O mesmo se passa no que diz respeito, por um lado, ao artigo 4.°, n.° 1, alíneas b) e c), do Regulamento n.° 585/93 e ao artigo 4.°, n.° 1, alíneas b) e c), do Regulamento n.° 465/92, reproduzido no n.° 8 do presente acórdão, e, por outro, ao artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 585/93 e ao artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 465/92, resumido no n.° 9 do presente acórdão.
15 O artigo 6.° do Regulamento n.° 585/93 dispõe:
«1. Os contratos incluirão as disposições do artigo 4.° ou far-lhes-ão referência e completarão estas disposições, se for caso disso, com condições suplementares.
2. O organismo competente:
a) Transmitirá sem demora à Comissão uma cópia do contrato;
b) Velará pelo cumprimento das disposições do contrato, nomeadamente por meio dos seguintes controlos:
- controlos administrativos e contabilísticos que incidam na verificação das despesas efectuadas e no cumprimento das disposições em matéria de financiamento,
- controlos que incidam na verificação da conformidade da execução das acções com as disposições do contrato,
- se necessário, outros controlos no local.
Cada contratante deve ser objecto de, pelo menos, dois controlos ao longo do período de duração do contrato.»
16 Os pontos 6.1 e 6.4 do contrato-tipo anexo ao Regulamento n.° 585/93 contêm obrigações idênticas às previstas nos pontos 6.1 e 6.4 do contrato-tipo previsto pelo Regulamento n.° 465/92. Excepcionalmente, o regime dos relatórios intercalares previstos pelos dois regulamentos (a seguir «relatórios intercalares») difere ligeiramente na medida em que o primeiro prevê uma frequência trimestral e o segundo uma frequência mensal.
Os antecedentes do litígio
O quadro factual
17 Resulta dos autos que, em 1992 e 1993, foram realizadas na Alemanha duas acções de promoção do leite no âmbito dos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93. Em ambos os casos, o Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (Serviço Federal para a Organização dos Mercados Agrícolas, a seguir «BALM»), ao qual sucedeu o Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (serviço Federal para a Agricultura e a Alimentação, a seguir «BLE»), celebrou, em nome da Comissão, contratos de promoção das vendas de leite e de produtos lácteos com a sociedade Centrale Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (a seguir «CMA»).
18 A primeira acção tinha por quadro o contrato n.° 465/92-4, de 26 e 30 de Novembro de 1992, celebrado nos termos do Regulamento n.° 465/92. Essa acção de difusão dos conhecimentos sobre o valor fortificante e nutritivo do leite e dos produtos lácteos destinava-se essencialmente a certos grupos-alvo, tais como médicos, professores e determinadas categorias de consumidores.
19 O prazo de execução desta acção teve início em 30 de Novembro de 1992. Inicialmente de dois anos, foi prorrogado pela Comissão e expirou em 22 de Maio de 1995. A divulgação de conhecimentos sobre o valor fortificante e nutritivo do leite e dos produtos lácteos foi realizada por um subcontratante da CMA, a agência Dr. H. H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (a seguir «Pöhnl»), através de comunicações científicas no âmbito de seminários de informação e de formação.
20 A importância, o conteúdo, os custos e as modalidades destas manifestações foram determinadas no anexo I do contrato n.° 465/92-4, através de referência à proposta apresentada à Comissão em 27 de Abril de 1992 e às cartas complementares de 8 e 21 de Maio de 1992. A acção de promoção em questão foi aprovada pela Comissão com base nestes documentos. O conjunto das despesas previstas a este título foi de 1 707 960 ecus. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 465/92, foi prevista uma contribuição comunitária de 100% das despesas.
21 O segundo contrato foi celebrado em 5 e 13 de Agosto de 1993, nos termos do Regulamento n.° 585/93, e tem o número 585/93-3. As acções de promoção e de publicidade correspondentes foram financiadas pela Comunidade até 90%. Os restantes 10% deviam ser cobertos pelo CMA através de receitas próprias. O referido contrato era relativo ao período de dois anos compreendido entre 13 de Agosto de 1993 e 14 de Agosto de 1995.
22 Durante a execução dos dois contratos, a unidade XX.C.1 da Comissão transmitiu às autoridades alemãs, a fim de realizarem uma visita de controlo aos organismos alemães competentes, um volumoso questionário a que essas autoridades deviam responder. Depois de ter obtido as respostas esperadas, solicitou, por carta de 11 de Setembro de 1994, que lhe fossem transmitidas, a título complementar, os relatórios intercalares.
O processo de apuramento das contas do exercício de 1993
23 Após uma visita de controlo efectuada de 19 a 23 de Setembro de 1994, a Comissão, por carta de 27 de Outubro de 1994, enviada ao Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Ministério Federal da Alimentação, da Agricultura e das Florestas, a seguir «ministério»), informou este último de que tinha verificado que os relatórios intercalares mensais e trimestrais transmitidos pela CMA ao BALM não continham informações suficientes tanto no que diz respeito à natureza e à amplitude dos trabalhos como à execução correcta das obrigações contratuais. A Comissão acrescentou que os relatórios não tinham quantificado os objectivos prosseguidos pelas acções de promoção efectuadas nos jornais, na televisão e em exposições sobre os hábitos de consumo, nem o impacto esperado das brochuras que apresentam os resultados da investigação no domínio da saúde. Além disso, segundo a Comissão, não foi fornecida qualquer informação sobre a ligação entre a reacção às campanhas promocionais e os hábitos de consumo.
24 Por carta de 20 de Fevereiro de 1995, o ministério formulou observações sobre as conclusões desse controlo. Nessa carta, abordou, entre outros, os aspectos relativos ao «âmbito dos relatórios intercalares», à «obrigação de avaliar os resultados» e às «análises custo/eficácia». Também teve lugar uma reunião bilateral, em 24 de Novembro de 1995, a propósito das conclusões e das observações formuladas quanto ao apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1993.
25 Por carta de 2 de Maio de 1996, relativa à comunicação formal das conclusões da Comissão, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, alínea a), da Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45), a Comissão anunciou que as acções de promoção do leite deviam ser objecto de uma correcção de 2% relativamente ao ano de 1993. Justificou esta correcção de duas maneiras. Por um lado, invocou um fundamento relativo à regularidade financeira, dado que, com base nos relatórios intercalares relativos às acções de promoção do leite, apresentados pela CMA e pelo BALM, não se podia verificar, em sua opinião, se a execução dos contratos tinha dado origem a progressos suficientes. Por outro lado, concluiu, no ponto 2 da sua carta de 2 de Maio de 1996, intitulado «Custo/eficácia», que não tinha sido feito qualquer esforço para quantificar os objectivos prosseguidos por acções tais como a publicidade nos jornais, na televisão, nas exposições, bem como através de brochuras apresentando os resultados de investigações relativas aos aspectos qualitativos dos produtos em causa. Por outro lado, os relatórios não tinham fornecido, segundo a Comissão, informações suficientes quanto à reacção da população às diversas campanhas de promoção e ao seu impacto real no consumo.
26 A pedido das autoridades alemãs, a Comissão, por carta de 16 de Maio de 1996, retirou as conclusões formuladas na sua comunicação formal de 2 de Maio de 1996 e declarou que, tendo em conta o caso de força maior que impediu as autoridades alemãs de apresentarem atempadamente os relatórios finais, isto é, a destruição das instalações da CMA, concedia uma prorrogação do prazo para a apresentação desses relatórios.
27 O relatório final da CMA relativo ao contrato n.° 465/92-4, incluindo os documentos de promoção, foi enviado pelo BLE, à Direcção-Geral VI da Comissão, por carta de 8 de Julho de 1996. No que diz respeito ao contrato n.° 585/93-3, o BLE enviou a essa direcção-geral o relatório final bem como o relatório de avaliação da CMA, por carta de 30 de Julho de 1996.
28 Em 26 de Novembro de 1996, a Comissão enviou novamente uma comunicação formal, que continha censuras idênticas às formuladas para o sector do leite na carta de 2 de Maio de 1996.
29 Por carta de 9 de Novembro de 1996, as autoridades alemãs chamaram a atenção da Comissão para o facto de ela dispor da totalidade dos relatórios previstos pelos regulamentos comunitários. Por outro lado, expuseram que os relatórios finais apresentados continham, nomeadamente, dados relativos à análise «custo/eficácia» e às reacções dos consumidores. Pediram à Comissão que examinasse em pormenor os relatórios enviados e comunicasse as suas eventuais observações antes de tirar conclusões definitivas.
30 Depois da audição formal dos Estados-Membros, que se efectuou no Comité FEOGA, em 3 de Março de 1997, em Bruxelas, a unidade XX.C.1 da Comissão enviou, por carta de 10 de Março de 1997, uma nota interna dirigida à sua unidade VI.A.1, da qual resultava que o parecer do controlo financeiro se apoiava mais na avaliação dos riscos em relação ao controlo da execução dos contratos do que no relatório final pormenorizado, comunicado depois da execução dos contratos.
O relatório de síntese
31 As acusações da Comissão que justificam, em sua opinião, a correcção de 2% no que diz respeito às acções em causa foram expostas no relatório de síntese de 15 de Abril de 1997 relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», exercício financeiro de 1993 (doc. VI/5210/96 - versão consolidada, a seguir «relatório de síntese»). A secção relativa às acções de promoção em causa tem a seguinte redacção:
«O organismo pagador não controlou a execução dos contratos em causa nem velou pela aplicação dos objectivos dos programas:
1. Regularidade financeira
Os relatórios intercalares [da] CMA [ao] BALM não indicaram se os contratos progrediam convenientemente.
2. Custo/eficácia
Não foi feito qualquer esforço para quantificar os objectivos por acções tais como a publicidade nas revistas, na televisão, nas feiras e nas brochuras contendo os resultados da investigação sobre os aspectos qualitativos dos produtos e foram apenas fornecidas poucas informações sobre a reacção da população às diversas campanhas promocionais e sobre o impacto real no consumo.
Tendo em conta o facto de que as exigências previstas pelos regulamentos e contratos não foram respeitadas, é proposta uma correcção financeira fixa de 2% das despesas relativas a 1993:
Correcção: número orçamental 2062 - 608 583,40 DM.»
32 A decisão recorrida foi adoptada em 23 de Abril de 1997 com fundamento no relatório de síntese.
O recurso de anulação e a argumentação das partes
33 Através do seu único fundamento, o Governo alemão alega que as considerações formuladas pela Comissão no relatório de síntese, que eram respeitantes a uma alegada insuficiência dos relatórios intercalares, não podem justificar a aplicação da correcção de 608 583,40 DEM prevista pela decisão recorrida. Segundo o mesmo governo, os relatórios elaborados e os controlos efectuados estavam em conformidade, do ponto de vista do seu conteúdo, do seu âmbito e do seu número, com as disposições comunitárias aplicáveis.
34 O Governo alemão considera que se deduz dos resultados das acções de promoção apresentados nos relatórios finais que estas, incluindo todas as etapas intermediárias da campanha, atingiram 100% dos objectivos fixados. Por conseguinte, o risco de não se poder proceder a uma correcção durante a execução dos contratos devido ao conteúdo alegadamente insuficiente dos relatórios intercalares não é, de qualquer modo, materializado.
35 Um risco desta ordem, puramente abstracto, não pode justificar uma correcção, caso não haja infracção a disposições precisas do direito comunitário. A este respeito, o Governo alemão alega que, em conformidade com as disposições comunitárias, o BALM celebrou com a CMA contratos cujo texto corresponde exactamente ao dos contratos-tipo previstos pelos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93. Assim, a CMA enviou regularmente os relatórios intercalares exigidos, em conformidade com as exigências impostas pelos referidos regulamentos.
36 O Governo alemão considera que as disposições dos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93 e as dos contratos-tipo correspondentes não exigem que os relatórios intercalares contenham dados quantificados dos objectivos prosseguidos e informações quanto à reacção da população às diversas campanhas promocionais e ao seu impacto real no consumo.
37 Além disso, essa exigência também não pode ser deduzida do artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70. Por um lado, o Governo alemão invoca o princípio do primado de uma lex specialis, observando que os Regulamentos n.os 465/92 e 585/93 definem pormenorizadamente as exigências em matéria de controlo. Por outro lado, o Governo alemão sublinha que, no caso em apreço, não ocorreu qualquer irregularidade ou negligência na acepção dessa disposição, de modo que não podia surgir qualquer obrigação de informação.
38 Ao invés, a Comissão considera que a correcção é justificada devido ao facto de o BALM, de modo geral, não ter controlado correctamente a execução dos dois contratos e não ter, nomeadamente, garantido que os objectivos do programa de promoção seriam atingidos de modo óptimo. Segundo a Comissão, a questão não é a de saber se o risco resultante para as dotações comunitárias da falta de controlo se concretizou na realidade. A falta de controlo constitui, em si mesma, uma violação do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, que se aplica em complemento dos artigos 6.°, n.° 2, alínea b), dos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93.
39 A inadequação do controlo da execução dos contratos resulta, em primeiro lugar, da insuficiência dos relatórios intercalares, não tendo esses relatórios especificado o estado de adiantamento da execução dos contratos e a potencial contribuição das acções para a realização dos objectivos prosseguidos. A presença dessas informações nos relatórios intercalares é imposta pelo artigo 2.° do Regulamento Financeiro e pelo artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70. Segundo a Comissão, um breve relatório de meia página sobre os trabalhos executados, contendo um breve comentário sobre o eco e as reacções encontradas junto dos grupos-alvo, poderia ser suficiente a este respeito.
40 A Comissão considera que, com base nos relatórios intercalares enviados ao BALM, não poderia dizer se era necessário alterar a estratégia em matéria de acções de promoção, o que ocasionaria o risco, durante todo o período da execução dos contratos, de prosseguir acções ineficazes e desperdiçar, assim, dotações comunitárias.
41 Em segundo lugar, a Comissão salienta que a insuficiência do conteúdo dos relatórios intercalares poderia, nomeadamente, levar o BALM a controlar mais minuciosamente a execução dos contratos em questão pela CMA e seus subcontratantes. Nestas condições, o BALM deveria proceder, nomeadamente, a controlos no local, como o exigem os artigos 6.°, n.° 2, alínea b), dos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93. Ora, as autoridades alemãs só efectuaram dois controlos no local durante a execução dos contratos em causa. Além disso, a Comissão considera que a correcção em litígio é também justificada pelo facto de o BALM não ter avaliado, aquando das suas inspecções de controlo, os aspectos qualitativos das actividades da CMA, para se assegurar que os fundos comunitários eram objecto de uma utilização correcta.
42 Em terceiro lugar, a Comissão afirma que o BALM aceitou facturas não detalhadas da Pöhnl e nem sequer verificou se as publicidades televisivas em relação às quais a CMA tinha apresentado facturas tinham efectivamente sido difundidas.
43 O Governo alemão responde que os dois relatórios de controlo anexos à sua petição inicial eram apenas simples exemplos e que foi efectuado um número consideravelmente superior de controlos no local: 46, a título de um contrato, 306, a título do outro. Apresentou também elementos de prova destinados a refutar as afirmações da Comissão, no que diz respeito à falta de controlo das facturas dos subcontratantes e à difusão das publicidades televisivas. Sustenta, por outro lado, que, com essas alegações, a Comissão tenta alargar o objecto do litígio a fim de englobar acusações que não fazem parte do seu relatório de síntese relativo ao exercício de 1993.
44 Pelo contrário, a Comissão considera que esta argumentação do Governo alemão deveria ser rejeitada por ser tardia, na medida em que o fundamento da correcção litigiosa, tal como foi exposto nas cartas de 27 de Outubro de 1994 e de 26 de Novembro de 1996 e no relatório de síntese, assenta de facto nas insuficiências verificadas, de modo geral, em matéria de controlo. Precisa igualmente que as críticas feitas nas duas rubricas «Regularidade financeira» e «Custo/eficácia» foram apresentadas como exemplos específicos das referidas insuficiências. Assim, considera que não formulou novas acusações no processo no Tribunal de Justiça.
A apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto ao alcance das acusações que figuram no relatório de síntese
45 Há que recordar, em primeiro lugar, que, como resulta da argumentação das partes exposta nos n.os 33 a 44 do presente acórdão, a República Federal da Alemanha considera que a correcção em litígio é, nos termos do relatório de síntese, exclusivamente imputável ao conteúdo alegadamente insuficiente dos relatórios intercalares. Por seu turno, a Comissão alega que a correcção é fundada num controlo incorrecto, em geral, da execução dos contratos, que também é demonstrado por três problemas adicionais: o número limitado e a natureza inadequada de visitas de controlo realizadas pelo BALM, o modo como as facturas dos subcontratantes foram controladas e a falta de verificação das despesas ocasionadas pela publicidade televisiva (a seguir «censuras adicionais»).
46 Assim, antes de examinar o fundamento de anulação da República Federal da Alemanha, há que determinar o alcance das censuras feitas no relatório de síntese, com base nas quais a Comissão decidiu reduzir 2% ao montante das despesas financiadas pelo FEOGA a título das campanhas de promoção do leite efectuadas na Alemanha nos termos dos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93.
47 A este respeito, há que recordar, por um lado, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a decisão final e definitiva relativa ao apuramento das contas é tomada na sequência do processo contraditório específico no decurso do qual os Estados-Membros interessados dispõem de todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista (v., neste sentido, acórdão de 29 de Janeiro de 1998, Grécia/Comissão, C-61/95, Colect., p. I-207, n.° 39).
48 Por outro lado, segundo a jurisprudência constante, as decisões de apuramento das contas não exigem uma fundamentação detalhada, na medida em que o Governo interessado esteve estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e, portanto, conhece a razão pela qual a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio (v. acórdãos de 4 de Julho de 1996, Grécia/Comissão, C-50/94, Colect., p. I-3331, n.° 9, e de 21 de Janeiro de 1999, Alemanha/Comissão, C-54/95, Colect., p. I-35, n.° 91).
49 À luz desta jurisprudência e para determinar o alcance das censuras expostas no relatório de síntese, há que examinar se, não obstante os termos gerais do referido relatório, o Governo alemão, aquando do processo de elaboração da decisão recorrida, estava em condições de saber que a correcção proposta pela Comissão se baseava em censuras adicionais, que não figuravam expressamente nesse relatório.
50 Com efeito, no caso em apreço, não se pode excluir que a declaração geral que figura no relatório de síntese, segundo a qual «O organismo pagador não controlou a execução dos contratos em causa», possa ser fundamentada em problemas diferentes dos expressamente mencionados nas duas rubricas «Regularidade financeira» e «Custo/eficácia». Assim, há que investigar se os serviços da Comissão, aquando do apuramento das contas, informaram as autoridades alemãs de que a correcção proposta era igualmente fundamentada em censuras adicionais.
51 A este respeito, há que declarar, em primeiro lugar, que as trocas de correspondência anteriores entre a Comissão e as autoridades alemãs não fazem qualquer alusão às censuras adicionais.
52 Com efeito, tanto o relatório relativo ao controlo efectuado de 19 a 23 de Setembro de 1994, relatório anexo à carta da Comissão de 27 de Outubro de 1994, como as cartas da Comissão de 2 de Maio de 1996 e 26 de Novembro de 1996 formulam censuras da Comissão relativas à regularidade financeira e à quantificação dos objectivos das acções publicitárias em termos análogos aos do relatório de síntese, sem fazer menção expressa de qualquer das censuras adicionais.
53 Em seguida, a declaração da Comissão que figura na nota interna enviada às autoridades alemãs em 10 de Março de 1997, segundo a qual a insuficiência das informações fornecidas nos relatórios intercalares deveria levar o BALM a tomar medidas administrativas rectificativas, também não é acompanhada de qualquer referência às censuras adicionais.
54 Por último, há que acrescentar que, embora seja um facto que o conceito de regularidade financeira pode eventualmente englobar censuras adicionais, também não deixa de ser verdade que, tanto nas trocas de correspondência anteriores como no relatório de síntese, a Comissão ligou indissociavelmente a sua censura sobre a regularidade financeira à falta de conteúdo dos relatórios intercalares.
55 Nestas condições, há que concluir que a decisão recorrida deve ser considerada fundamentada quanto às duas censuras expressamente formuladas no relatório de síntese nas rubricas «Regularidade financeira» e «Custo/eficácia» e que o fundamento do Governo alemão para a anulação dessa decisão deve ser julgado unicamente sob essa perspectiva. Conclui-se que a argumentação da Comissão relativa às censuras adicionais, alegadamente visadas pelas considerações que figuram no relatório de síntese, é desprovida de pertinência no âmbito do presente litígio.
Quanto à procedência da correcção imposta pela decisão recorrida
56 A fim de decidir quanto à procedência do fundamento invocado pelo Governo alemão, há que determinar se as considerações formuladas pela Comissão no relatório de síntese podem justificar a correcção em causa, em relação às disposições aplicáveis do direito comunitário.
57 Em especial, há que examinar se foi justificadamente que a Comissão considerou que os relatórios intercalares apresentados pela CMA ao BALM não preenchiam as exigências do direito comunitário, devido ao facto de, por um lado, não terem procedido a uma quantificação dos objectivos das acções publicitárias e, por outro, não terem fornecido informações quanto à reacção da população às diversas campanhas promocionais e ao seu impacto real no consumo.
58 A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que os Regulamentos n.os 465/92 e 585/93 não contêm qualquer disposição relativa à transmissão dos relatórios intercalares. É o ponto 6.1., segundo parágrafo, dos contratos-tipo previstos por esses regulamentos que dispõe que «O contratante e os eventuais subcontratantes apresentarão... ao organismo competente um relatório sobre o trabalho efectuado, acompanhado das cópias dos documentos comprovativos das despesas efectivamente realizadas no âmbito da execução do presente contrato.»
59 Resulta dos autos que os relatórios intercalares transmitidos pelo CMA ao BALM continham uma exposição de factos e uma parte financeira e que, sobretudo, eram acompanhados dos documentos comprovativos reunidos durante o período que é objecto do relatório. Há, assim, que concluir que esses relatórios estavam em conformidade com as exigências da referida disposição dos contratos-tipo.
60 No entanto, há que examinar, como sustenta a Comissão, se pode ser deduzido dos outros textos legislativos comunitários, nomeadamente do Regulamento Financeiro e do Regulamento n.° 729/70, que os relatórios intercalares devem, por um lado, conter uma quantificação dos objectivos das campanhas publicitárias e, por outro, fornecer informações quanto à reacção da população às referidas campanhas e ao seu impacto real no consumo.
61 A este respeito, há que recordar que, nos termos do artigo 2.° do Regulamento Financeiro, «As dotações orçamentais devem ser utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira e, nomeadamente, de economia e de relação custo/eficácia. Devem ser estabelecidos objectivos quantificados e deve ser assegurado o acompanhamento da sua realização.»
62 Além disso, segundo a jurisprudência, o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo se o acto comunitário específico não prevê expressamente a adopção de medidas de controlo determinadas (v. acórdãos de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect., p. I-2321, n.os 16 e 17; de 1 de Outubro de 1998, Reino Unido/Comissão, C-209/96, Colect., p. I-5655, n.° 43; e de 21 de Outubro de 1999, Alemanha/Comissão, C-44/97, Colect., p. I-7177, n.° 55).
63 É um facto que o artigo 2.° do Regulamento Financeiro, conjugado com o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça, contém uma obrigação geral, que se aplica a todas as operações financiadas pelo FEOGA, de respeitar o princípio do custo/eficácia e de velar pela realização de objectivos quantificados através de todas as medidas necessárias, mesmo que não sejam previstas por uma regulamentação comunitária específica.
64 Ora, o quadro regulamentar no qual se inscrevem as acções de promoção dos produtos lácteos em causa prevê expressamente um sistema de controlos relativo à optimização da eficácia em relação aos custos e relativo à obtenção de resultados quantificados.
65 Em primeiro lugar, resulta claramente do contexto do artigo 2.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea c), do Regulamento n.° 465/92 bem como dos dois primeiros travessões do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 585/93 que as exigências que aí figuram, que impõem a utilização dos meios mais adaptados para assegurar um máximo de eficácia à acção empreendida e a tomada em consideração das condições do mercado do Estado-Membro em causa, dizem respeito às propostas que devem submeter as organizações interessadas e têm por objectivo garantir que só serão escolhidas as propostas que possam ter êxito.
66 Em segundo lugar, os artigos 4.°, n.° 1, alíneas b) e c), dos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93 exigem propostas detalhadas que justifiquem as acções propostas, indiquem os resultados esperados e definam uma estratégia pormenorizada para o conjunto do programa, ao passo que o ponto 18 dos critérios de gestão anexos ao contrato-tipo previsto pelo Regulamento n.° 465/92 sublinha a necessidade de expor claramente nas propostas os objectivos prosseguidos.
67 Em terceiro lugar, resulta claramente do ponto 6.4 dos dois contratos-tipo previstos por esses regulamentos que, uma vez acabadas as campanhas, o co-contratante deve apresentar um relatório sobre os resultados previsíveis das acções empreendidas. Além disso, o ponto 19 dos critérios de gestão anexos ao contrato-tipo previsto pelo Regulamento n.° 465/92 precisa que o relatório final deve fazer referência ao cumprimento da proposta de origem, à realização dos seus objectivos e ao desenvolvimento das vendas de leite.
68 Conclui-se que, no contexto das acções previstas pelos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93, os relatórios intercalares são apresentados no âmbito de um procedimento em que, tanto na fase inicial como na fase final, são claramente impostas avaliações do sucesso previsível e real do co-contratante na realização dos objectivos de promoção.
69 Assim, há que declarar que esse sistema, que é instaurado por uma regulamentação comunitária precisa e exige controlos relativos à eficácia em relação aos custos e relativos à obtenção de resultados quantificados, é suficiente para assegurar o respeito da obrigação geral de utilizar as dotações comunitárias em conformidade com os princípios da boa gestão financeira e da relação custo/eficácia.
70 Com efeito, esta obrigação geral não tem necessariamente vocação para ser aplicada com igual intensidade em todas as fases da execução dos programas financiados pela Comunidade e não a pode ter, sem dúvida, do ponto de vista prático.
71 Na verdade, no âmbito do sistema instaurado pelos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93, os relatórios intercalares que referem as reacções dos grupos-alvo em relação às acções empreendidas podem eventualmente contribuir para a realização de uma gestão financeira ainda mais eficaz.
72 No entanto, importa recordar que o imperativo de segurança jurídica implica que uma regulamentação deve permitir aos interessados conhecer com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe. A Comissão não pode assim optar, no momento do apuramento das contas do FEOGA, por uma interpretação que se afasta do texto da regulamentação específica aplicável e, portanto, não se impõe (v., neste sentido, acórdão de 1 de Outubro de 1998, Dinamarca/Comissão, C-233/96, Colect., p. I-5759, n.° 38).
73 Conclui-se que, quando uma regulamentação comunitária específica prevê já um sistema que assegura de modo adequado a boa gestão financeira e a relação custo/eficácia das despesas efectuadas, exigências específicas complementares, que não figurem nessa regulamentação específica e que imponham obrigações suplementares aos organismos competentes e aos seus co-contratantes, não podem ser deduzidas da regulamentação geral no domínio em questão.
74 Assim, há que concluir que os relatórios intercalares transmitidos pela CMA ao BALM estavam em conformidade com as exigências do direito comunitário no que diz respeito ao seu conteúdo.
75 Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, há que considerar que foi injustificadamente que a Comissão, por um lado, considerou que os relatórios intercalares apresentados pela CMA não cumpriam as regras comunitárias aplicáveis e, por outro, impôs, com este fundamento, uma redução de 2% do montante das despesas financiadas pelo FEOGA a título das campanhas de promoção do leite efectuadas na Alemanha nos termos dos Regulamentos n.os 465/92 e 585/93.
76 Nestas condições, há que dar provimento ao recurso da República Federal da Alemanha e, por conseguinte, anular a decisão recorrida na medida em que recusou imputar ao FEOGA o montante de 608 583,40 DEM correspondente às despesas a título da promoção do leite (rubrica orçamental 2062) apresentadas pela República Federal da Alemanha.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
77 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido pedido. Tendo a Comissão sido vencida e a República Federal da Alemanha pedido a sua condenação nas despesas, há que condenar a Comissão no pagamento das despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
78 A Decisão 97/333/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1997, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1993, é parcialmente anulada, na medida em que recusou imputar ao FEOGA o montante de 608 583,40 DEM correspondente às despesas a título da promoção do leite (rubrica orçamental 2062) apresentadas pela República Federal da Alemanha.
79 A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.
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