Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Medio ambiente - Protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura - Directiva 91/676/CEE - Determinación de las «aguas afectadas por la contaminación» - Designación de las «zonas vulnerables» - Criterios - Aplicación de la Directiva que puede diferir según los Estados miembros - Procedencia
[Directiva 91/676/CEE del Consejo, arts. 2, letra j) y 3, aps. 1 y 2, y Anexo I]
2 Medio ambiente - Protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura - Directiva 91/676/CEE - Determinación de las «aguas afectadas por la contaminación» - Principio de proporcionalidad - Principios de quien contamina paga y de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma - Derecho de propiedad - Violación - Inexistencia
(Directiva 91/676/CEE del Consejo, arts. 3, ap. 1, y 5, aps. 3, 6 y 7, y Anexo III)
Índice
1 La letra j) del artículo 2 y el apartado 1 del artículo 3, así como el Anexo I de la Directiva 91/676, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, deben interpretarse en el sentido de que obligan a calificar las aguas dulces superficiales de «aguas afectadas por la contaminación» y, por consiguiente, a designar como «zonas vulnerables», con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de dicha Directiva, todas las superficies conocidas cuya escorrentía fluya hacia dichas aguas y que contribuyan a su contaminación, cuando dichas aguas tengan una concentración de nitratos superior a 50 mg/l y el Estado miembro interesado considere que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario «contribuye significativamente» a dicha concentración total de nitratos.
No obstante, el Derecho comunitario no puede proporcionar un criterio específico que permita verificar en cada caso si el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario contribuye significativamente a la contaminación, de forma que los Estados miembros pueden aplicar la Directiva de manera distinta. No obstante, tal consecuencia no es contraria a la naturaleza de la Directiva, en la medida en que no se propone armonizar las legislaciones nacionales en la materia, sino crear los instrumentos necesarios para que, en la Comunidad, se garantice la protección de las aguas contra la contaminación provocada por los nitratos procedentes de fuentes agrarias. El legislador comunitario aceptó necesariamente esta consecuencia cuando, en el Anexo I de la Directiva reconoció a los Estados miembros una amplia facultad de apreciación en la determinación de las aguas a las que se refiere el apartado 1 de dicho artículo 3.
2 El hecho de que la concentración de nitratos de origen agrario en las aguas determinadas con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 91/676, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, pueda, por sí sola, no ser superior a 50 mg/l no viola el principio de proporcionalidad, ni los de quien contamina paga y de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, ni el derecho fundamental de propiedad de los agricultores interesados.
En efecto, la flexibilidad de las medidas previstas en los apartados 3, 6 y 7 del artículo 5 y en el Anexo III de la Directiva, relativas a los programas de acción aplicables a las zonas vulnerables, a los programas de control adecuados para evaluar la eficacia de éstos y a los códigos de prácticas agrarias correctas, permite a los Estados miembros respetar el principio de proporcionalidad.
En relación con el principio de quien contamina paga, la Directiva no implica que las explotaciones agrícolas deban asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no hayan contribuido, pues, para la ejecución de la Directiva, incumbe a los Estados miembros tomar en consideración las demás fuentes de contaminación y, habida cuenta de las circunstancias, no hacer que los agricultores corran con gastos de eliminación de la contaminación que no sean necesarios. Desde este punto de vista, el principio de que quien contamina paga aparece como la expresión del principio de proporcionalidad. Lo mismo cabe afirmar en lo que atañe al principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma.
Por último, si bien es cierto que los programas de acción previstos en el artículo 5, que contienen las medidas obligatorias a que se refiere el Anexo III de la Directiva, supeditan ciertamente la aplicación a las tierras de fertilizantes y de estiércol a determinadas condiciones, por lo que pueden restringir el ejercicio de derecho de propiedad de los agricultores afectados, el régimen establecido en el citado artículo 5 responde a exigencias relativas a la protección de la salud pública y, por lo tanto, persigue un objetivo de interés general, sin afectar a la esencia del derecho de propiedad. Si bien, para alcanzar tal objetivo, las Instituciones y los Estados miembros deben atenerse al principio de proporcionalidad, la Directiva no viola dicho principio.
Partes
En el asunto C-293/97,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Reino Unido), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
The Queen
y
Secretary of State for the Environment,
Minister of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: H.A. Standley y otros y D.G.D. Metson y otros,
en el que interviene: National Farmers' Union,
una decisión prejudicial sobre la interpretación y la validez de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
integrado por los Sres.: P. Jann, Presidente de la Sala Primera, en funciones de Presidente de la Sala Quinta; J.C. Moitinho de Almeida (Ponente), C. Gulmann, D.A.O. Edward y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de los Sres. Standley y otros y Metson y otros, por los Sres. David Vaughan, QC, Peter Cranfield y Maurice Sheridan, Barristers, designados por el Sr. Richard Barker, Solicitor;
- en nombre de la National Farmers' Union, por los Sres. Stuart Isaacs, QC, y Clive Lewis, Barrister, designados por la Sra. Sally Stanyer, Solicitor;
- en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. Stephanie Ridley, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida por los Sres. Stephen Richards, QC, y Jon Turner, Barrister;
- en nombre del Gobierno francés, por la Sra. Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur du droit économique international et droit communautaire de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y el Sr. Romain Nadal, secrétaire adjoint des affaires étrangères de la misma Dirección, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno sueco, por la Sra. Lotty Nordling, rättschef del EU-frågor del Utrikesdepartamentet, en calidad de Agente;
- en nombre del Consejo de la Unión Europea, por el Sr. Guus Houttuin, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Richard B. Wainwright, Consejero Jurídico principal, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de los Sres. Standley y otros y Metson y otros, representados por los Sres. David Vaughan, Peter Cranfield y Maurice Sheridan; de la National Farmers' Union, representada por los Sres. Stuart Isaacs y Clive Lewis; del Gobierno del Reino Unido, representado por la Sra. Stephanie Ridley, asistida por los Sres. Kenneth Parker, QC, y Jon Turner; del Consejo, representado por el Sr. Guus Houttuin, y de la Comisión, representada por el Sr. Richard B. Wainwright, expuestas en la vista de 18 de junio de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 8 de octubre de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 17 de junio de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de agosto siguiente, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y a la validez de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva»).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de sendos recursos interpuestos por el Sr. Standley y otros y el Sr. Metson y otros a propósito de la anulación de las decisiones por las que el Secretary of State for the Environment y el Minister of Agriculture, Fisheries and Food determinaron que los ríos Waveney, Blackwater y Chelmer, así como sus afluentes, eran «aguas que podrían verse afectadas por la contaminación», en el sentido del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, y designaron como «zonas vulnerables» las superficies cuyas escorrentías fluyen hacia dichas aguas, con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de dicha Directiva.
La Directiva
3 El artículo 1 de la Directiva dispone:
«El objetivo de la presente Directiva es:
- reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario, y
- actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase.»
4 A tenor de la letra j) del artículo 2 de la Directiva:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
j) "contaminación": la introducción de compuestos nitrogenados de origen agrario en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el ecosistema acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas».
5 Los apartados 1, 2, 4 y 5 del artículo 3 de la Directiva establecen:
«1. Los Estados miembros determinarán, con arreglo a los criterios definidos en el Anexo I, las aguas afectadas por la contaminación y las aguas que podrían verse afectadas por la contaminación si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.
2. Los Estados miembros designarán, en un plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva, como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas contempladas en el apartado 1 y que contribuyan a la contaminación. Notificarán esta designación inicial a la Comisión en el plazo de seis meses.
[...]
4. Los Estados miembros examinarán y, si procede, modificarán o ampliarán las designaciones de zonas vulnerables en un plazo adecuado y como mínimo cada cuatro años, a fin de tener en cuenta cambios y factores no previstos en el momento de la designación anterior. Notificarán a la Comisión cualquier modificación o ampliación de las designaciones en un plazo de seis meses.
5. Los Estados miembros no estarán obligados a determinar zonas vulnerables específicas en caso de que elaboren y apliquen programas de acción contemplados en el artículo 5 con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva en todo su territorio nacional.»
6 El artículo 4 de la Directiva prevé la elaboración de uno o varios códigos de prácticas agrarias correctas que pondrán en efecto los agricultores de forma voluntaria, que contengan disposiciones que abarquen, al menos, las cuestiones mencionadas en la letra A del Anexo II.
7 A tenor de los apartados 1, 2 y 3, de la letra a) del apartado 4 y de los apartados 6 y 7 del artículo 5 de la Directiva:
«1. En un plazo de dos años a partir de la designación inicial a que se refiere el apartado 2 del artículo 3, o de un año a partir de cada designación complementaria con arreglo al apartado 4 del artículo 3, y con objeto de cumplir los objetivos especificados en el artículo 1, los Estados miembros establecerán programas de acción respecto de las zonas vulnerables designadas.
2. Los programas de acción podrán referirse a todas las zonas vulnerables del territorio de un Estado miembro o, si dicho Estado miembro lo considerare oportuno, podrán establecerse programas diferentes para distintas zonas vulnerables o partes de dichas zonas.
3. Los programas de acción tendrán en cuenta:
a) los datos científicos y técnicos de que se disponga, principalmente con referencia a las respectivas aportaciones de nitrógeno procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo;
b) las condiciones medioambientales en las regiones afectadas del Estado miembro de que se trate.
4. Los programas de acción se pondrán en aplicación en el plazo de cuatro años desde su elaboración y consistirán en las siguientes medidas obligatorias:
a) las medidas del Anexo III;
[...]
6. Los Estados miembros elaborarán y pondrán en ejecución programas de control adecuados para evaluar la eficacia de los programas de acción establecidos de conformidad con el presente artículo.
Los Estados miembros que apliquen el artículo 5 en todo su territorio nacional controlarán el contenido de nitrato en las aguas (superficiales y subterráneas) en puntos de medición seleccionados mediante los que se pueda establecer el grado de contaminación de las aguas provocada por nitratos de origen agrario.
7. Los Estados miembros revisarán y, si fuere necesario, modificarán sus programas de acción, incluidas las posibles medidas adicionales que hayan adoptado con arreglo al apartado 5, al menos cada cuatro años. Comunicarán a la Comisión los cambios que introduzcan en los programas de acción.»
8 Con el fin de designar las zonas vulnerables y de modificar o ampliar la lista de dichas zonas, el artículo 6 de la Directiva establece un procedimiento para controlar la calidad de las aguas que, para la determinación de la concentración de nitratos y compuestos nitrogenados, supone la aplicación de métodos de medición de referencia que figuran en el Anexo IV de dicha Directiva.
9 El punto 1 de la parte A del Anexo I, relativo a los criterios para identificar las aguas a que se refiere el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, dispone:
«A. Las aguas contempladas en el apartado 1 del artículo 3 se identificarán utilizando, entre otros criterios, los siguientes:
1) si las aguas dulces superficiales, en particular las que se utilicen o vayan a utilizarse para la extracción de agua potable presentan, o pueden llegar a presentar si no se actúa de conformidad con el artículo 5, una concentración de nitratos superior a la fijada de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 75/440/CEE».
10 La concentración de nitratos prevista en la Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (DO L 194, p. 26; EE 15/01, p. 123), es de 50 mg/l.
El Derecho nacional
11 De la resolución de remisión resulta que el Protection of Water against Agricultural Pollution (England and Wales) Regulations, de 21 de marzo de 1996 (SI 1996, 888; en lo sucesivo, «Reglamento»), se adoptó con arreglo a la European Communities Act 1972, con el fin de cumplir las obligaciones que se derivan de la Directiva.
12 La determinación, mediante decisión ministerial, de la zona del río Waveney y de la zona de los ríos Blackwater y Chelmer como zonas vulnerables por los nitratos se efectuó en virtud del Anexo I del Reglamento. El órgano jurisdiccional remitente puntualiza que no tiene que interpretar ninguna norma interna de carácter intermedio.
13 Igualmente se desprende de la resolución de remisión que, según las declaraciones hechas bajo juramento por el Sr. Paul Bristow, Jefe de la Water Quality Division del Department of the Environment, el 16 de septiembre de 1996, «el planteamiento del Gobierno para designar las zonas vulnerables consistió en identificar cuencas de aguas contaminadas estrictamente delimitadas, en vez de designar en cualquier caso cuencas de sistemas completos de aguas superficiales que resultaran estar contaminadas en su punto de extracción. En un primer momento se determinaron así masas de agua que estaban muy contaminadas o que mostraban una clara posibilidad de estar muy contaminadas por los nitratos. En segundo lugar, se determinaron las superficies conocidas de terreno cuya escorrentía fluyera hacia dichas aguas (y no cualquier superficie de terreno cuya escorrentía fluyera hacia los ríos situados aguas arriba de dicho punto). En tercer lugar, teniendo en cuenta concretamente la utilización de las tierras y las demás características de los terrenos y de las masas de agua de que se trata, se examinó si las fuentes agrarias contribuían significativamente a los niveles de contaminación detectados».
El litigio principal
14 Los demandantes en el procedimiento principal, apoyados por la National Farmers' Union (en lo sucesivo, «NFU»), pidieron la anulación de las decisiones de los demandados en el procedimiento principal, por las que se determinó que las aguas superficiales de los ríos Waveney, Blackwater y Chelmer y sus afluentes podrían verse afectadas por la contaminación por nitratos y por las que se designaron como zonas vulnerables por los nitratos los terrenos cuyas escorrentías fluyen hacia dichos ríos.
15 Según los demandantes en el procedimiento principal, el establecimiento de programas de acción que limitan la utilización agrícola en dichas zonas en las que poseen o explotan tierras, exigido por el Reglamento basándose en el cual se han designado las zonas vulnerables por los nitratos, les irrogaría un perjuicio económico inmediato y a largo plazo, en términos de valor de las tierras y de los ingresos obtenidos de sus explotaciones agrícolas.
16 Consideran que el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva obliga a los Estados miembros a determinar como aguas afectadas por la contaminación o aguas que podrían verse afectadas por la contaminación únicamente las aguas dulces superficiales que superen o que podrían superar, si no se adoptan las medidas pertinentes, el umbral de 50 mg/l de nitratos a causa del vertido, directo o indirecto, de compuestos nitrogenados de origen agrario. Los Estados miembros deben, pues, determinar la procedencia de los nitratos que originen la superación de dicho umbral.
17 Con carácter subsidiario, los demandantes en el procedimiento principal sostienen que, si la interpretación defendida por los demandados en el procedimiento principal fuera correcta, la Directiva sería contraria al principio de quien contamina paga, al de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, al principio de proporcionalidad y al derecho fundamental de propiedad.
18 Según los demandados en el procedimiento principal, de la letra j) del artículo 2 y del punto 1 de la parte A del Anexo I se desprende que la expresión «aguas afectadas por la contaminación», que figura en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, se refiere a las aguas dulces superficiales utilizadas como reservas de agua potable y que tengan una concentración de nitratos superior a 50 mg/l a la cual contribuyan significativamente los nitratos de origen agrario. Señalan que ninguna disposición de la Directiva ni de sus Anexos obliga, ni siquiera tácitamente, a los Estados miembros a evaluar la concentración de nitratos únicamente de origen agrario, a fin de determinar si se ha sobrepasado el umbral de 50 mg/l. A su juicio, el límite de 50 mg/l representa la concentración total de nitratos, cualquiera que sea su origen, en las reservas de agua potable más allá del cual surgen riesgos para la salud humana. Además, es imposible determinar con precisión si la parte de nitratos de origen agrario contenida en las aguas superficiales sobrepasa los 50 mg/l.
19 Como respuesta al motivo invocado con carácter subsidiario por los demandantes en el procedimiento principal, los demandados en el procedimiento principal recuerdan que las medidas previstas en el programa de acción tienen en cuenta las cantidades de nitrógeno de origen agrario y aquellas que tienen un origen distinto.
20 Teniendo en cuenta las observaciones que preceden y considerando que los recursos de los demandantes en el procedimiento principal suscitan cuestiones de interés general para todos los agricultores afectados por la interpretación de la Directiva y su ejecución por las autoridades nacionales, la High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Obliga la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (en lo sucesivo, "Directiva sobre nitratos"), a los Estados miembros, con arreglo, especialmente, a la letra j) de su artículo 2, al apartado 1 del artículo 3 y al Anexo I, a calificar las aguas dulces superficiales de "aguas afectadas por la contaminación", y, por ende, a designar como zonas vulnerables, con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de dicha Directiva, todas las superficies conocidas cuya escorrentía fluya hacia esas aguas y que contribuyan a su contaminación:
i) cuando dichas aguas presenten una concentración de nitratos superior a 50 mg/l (a saber, la concentración de nitratos fijada en el Anexo I de la Directiva sobre nitratos, en relación con la Directiva 75/440/CEE) y el Estado miembro considere que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario "contribuye significativamente" a esta concentración total de nitratos y, en tal caso, está justificada esa apreciación por la circunstancia de que dicho Estado miembro tenga motivos para pensar que la contribución a la referida concentración total de nitratos, debida a vertidos de compuestos nitrogenados de origen agrario, sobrepasa un umbral o cualquier otra cantidad o grado de contribución y, en este caso, qué cantidad o grado de contribución constituye una "contribución significativa" a estos efectos; o
ii) sólo cuando el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario sea el único responsable de una concentración de nitratos superior a 50 mg/l en dichas aguas (es decir, sin tener en cuenta cualquier contribución procedente de otras fuentes); o
iii) con arreglo a otro criterio, y, de ser así, cuál?
2) En caso de que se responda a la primera cuestión en un sentido distinto del indicado en el inciso ii) anterior, ¿es nula la Directiva sobre nitratos (en la medida en que se aplica a las aguas dulces superficiales) porque viola:
i) el principio de quien contamina paga y/o
ii) el principio de proporcionalidad y/o
iii) los derechos de propiedad fundamentales de los propietarios y/o agricultores que explotan tierras cuya escorrentía fluye hacia las aguas dulces superficiales que deben ser determinadas con arreglo al apartado 1 del artículo 3, a saber, las zonas que los Estados miembros deben designar como zonas vulnerables en virtud del apartado 2 del artículo 3?»
Sobre la primera cuestión
21 Mediante su primera cuestión el órgano jurisdiccional nacional pide, en sustancia, que se dilucide si la letra j) del artículo 2 y el apartado 1 del artículo 3, así como el Anexo I de la Directiva deben interpretarse en el sentido de que obligan a calificar las aguas dulces superficiales de «aguas afectadas por la contaminación» y, por consiguiente, a designar como «zonas vulnerables», de conformidad con el apartado 2 del artículo 3 de dicha Directiva, todas las superficies conocidas cuya escorrentía fluya hacia dichas aguas y que contribuyan a su contaminación, cuando esas aguas tengan una concentración de nitratos superior a 50 mg/l y el Estado miembro interesado considere que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario «contribuye significativamente» a dicha concentración total de nitratos.
22 En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta qué cantidad de nitratos o qué grado de contribución a la contaminación constituye una «contribución significativa».
23 Los demandantes en el procedimiento principal, apoyados por la NFU, alegan que sólo puede determinarse que las aguas dulces superficiales están afectadas por la contaminación si una concentración de nitratos en esas aguas superior a 50 mg/l, límite establecido en la Directiva 75/440, es exclusivamente de origen agrario.
24 Corrobora esta afirmación, en primer lugar, el hecho de que el objeto de la Directiva es proteger las aguas contra la contaminación por nitratos de origen agrario (considerandos segundo, tercero, quinto, sexto, noveno y décimo, y artículo 1 de la Directiva).
25 En segundo lugar, la definición del término «contaminación» que figura en la letra j) del artículo 2 de la Directiva, expresamente limitada a la introducción de compuestos nitrogenados de origen agrario, implica que, cuando los Estados miembros determinan las aguas afectadas por la contaminación, con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, esta expresión tenga un sentido idéntico, a saber, el vertido de compuestos nitrogenados de origen exclusivamente agrario.
26 En tercer lugar, los demandantes en el procedimiento principal señalan que, a efectos de la aplicación del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, los Estados miembros aprecian si puede superarse la concentración máxima de nitratos en el agua si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5. Ahora bien, dado que tales medidas se refieren únicamente a prácticas agrícolas, a su juicio, el límite de 50 mg/l sólo puede referirse a los nitratos procedentes de fuentes agrarias.
27 En cuarto lugar, a su juicio, aunque, con arreglo al apartado 5 del artículo 3 de la Directiva, los Estados miembros tengan la posibilidad de establecer y aplicar programas de acción a la totalidad de su territorio sin designar zonas vulnerables específicas, lo cual no se ha producido en el caso de autos, ello no les dispensa de la obligación de establecer el grado de contaminación de las aguas provocada por nitratos de origen agrario.
28 Por último, en relación con el «carácter significativo» de la contribución de las fuentes agrarias al grado de concentración de nitratos en las aguas de que se trata, los demandantes en el procedimiento principal alegan que dicho concepto, por lo demás, impreciso, no figura en ninguna de las disposiciones de la Directiva. El hecho de que los Estados miembros puedan fijar el nivel a partir del cual tal contribución es significativa, a juicio de los demandantes, es contrario al principio de seguridad jurídica y no puede justificarse por la imposibilidad de medir, con suficiente exactitud, las distintas procedencias de los nitratos.
29 A este respecto, procede señalar que, cuando los Estados miembros determinan las aguas afectadas por la contaminación, con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, aplican los criterios establecidos en el Anexo I. Según el punto 1 de la parte A de dicho Anexo, las aguas dulces superficiales, en particular las que se utilicen o vayan a utilizarse para la extracción de agua potable, deben identificarse como aguas afectadas por la contaminación cuando presentan o pueden llegar a presentar, si no se actúa de conformidad con el artículo 5 de la Directiva, una concentración de nitratos superior a la fijada de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 75/440.
30 Ahora bien, del texto de dicha disposición no resulta que los Estados miembros estén obligados a determinar con precisión la parte imputable a los nitratos de origen agrario en la contaminación de las aguas ni que la causa de tal contaminación deba ser exclusivamente agraria.
31 Como se desprende del sistema de la Directiva, la definición de aguas, en el sentido del apartado 1 del artículo 3, forma parte de un proceso que comprende, además, la designación de zonas vulnerables y el establecimiento de programas de acción. Por lo tanto, sería incompatible con la Directiva restringir la definición de aguas afectadas por la contaminación a aquellos casos en que una concentración de nitratos superior a 50 mg/l sea de origen exclusivamente agrario, siendo así que, en el marco del mencionado proceso, la Directiva establece expresamente que, al elaborar los programas de acción previstos en el artículo 5, se tendrán en cuenta las respectivas aportaciones de nitrógeno procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo.
32 Del mismo modo, el apartado 5 del artículo 3 de la Directiva, al brindar a los Estados miembros la posibilidad de no determinar las aguas afectadas por la contaminación y de designar como zona vulnerable por los nitratos todo su territorio, da por sentado que pueden elaborar programas de acción aunque la contaminación por los nitratos de origen exclusivamente agrario no sobrepase el umbral de 50 mg/l.
33 Por último, la interpretación propuesta por los demandantes en el procedimiento principal llevaría a excluir del ámbito de aplicación de la Directiva numerosos casos de contaminación a los que las fuentes agrarias contribuyen significativamente, lo cual iría en contra del espíritu, así como del objeto de la Directiva.
34 En efecto, el hecho de que el límite de la concentración de nitratos considerado para la determinación de las aguas se haya establecido mediante remisión al límite previsto en la Directiva 75/440 demuestra que las exigencias de protección de la salud pública han fijado el umbral máximo admisible de concentración de nitratos de las aguas destinadas al consumo humano, cualquiera que sea el origen de los nitratos, pues la nocividad para la salud humana de la contaminación por los nitratos es independiente de que ésta sea provocada por fuentes agrarias o industriales.
35 En relación con la circunstancia de si la Directiva se aplica únicamente a los casos en que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario contribuye significativamente a la contaminación, procede responder afirmativamente a esta cuestión, habida cuenta del objetivo del legislador comunitario, que es reducir y prevenir la contaminación de las aguas provocada o inducida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, así como del alcance de las medidas previstas a tal fin en el artículo 5.
36 No obstante, la Directiva no impide que los Estados miembros, si su Derecho nacional lo permite, apliquen las disposiciones de la Directiva a casos no previstos por ésta.
37 En el control de la legalidad de los actos que determinan las aguas afectadas por la contaminación, con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, así interpretada, los órganos jurisdiccionales nacionales deben tener en cuenta la amplia facultad de apreciación que tienen los Estados miembros, la cual es inherente a la complejidad de las evaluaciones que han de hacer en este contexto.
38 No obstante, el Derecho comunitario no puede proporcionar un criterio específico que permita verificar en cada caso si el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario contribuye significativamente a la contaminación.
39 Por ello, los Estados miembros pueden aplicar la Directiva de manera distinta. No obstante, tal consecuencia no es contraria a la naturaleza de la Directiva, en la medida en que no se propone armonizar las legislaciones nacionales en la materia, sino crear los instrumentos necesarios para que, en la Comunidad, se garantice la protección de las aguas contra la contaminación provocada por los nitratos procedentes de fuentes agrarias. El legislador comunitario aceptó necesariamente esta consecuencia cuando, en el Anexo I de la Directiva reconoció a los Estados miembros una amplia facultad de apreciación en la determinación de las aguas a las que se refiere el apartado 1 del artículo 3.
40 Procede, pues, responder a la primera cuestión que la letra j) del artículo 2 y el apartado 1 del artículo 3, así como el Anexo I de la Directiva deben interpretarse en el sentido de que obligan a calificar las aguas dulces superficiales de «aguas afectadas por la contaminación» y, por consiguiente, a designar como «zonas vulnerables», con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de dicha Directiva, todas las superficies conocidas cuya escorrentía fluya hacia dichas aguas y que contribuyan a su contaminación, cuando dichas aguas tengan una concentración de nitratos superior a 50 mg/l y el Estado miembro interesado considere que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario «contribuye significativamente» a dicha concentración total de nitratos.
Sobre la segunda cuestión
41 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide si el hecho de que la concentración de nitratos de origen agrario en las aguas determinadas con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva pueda, por sí sola, no ser superior de 50 mg/l viola el principio de proporcionalidad, el de quien contamina paga, así como el derecho fundamental de propiedad de los agricultores interesados, lo cual implica la nulidad de la Directiva.
42 Los demandantes en el procedimiento principal consideran, en primer lugar, que la determinación de las aguas que sobrepasan dicho umbral debido a la presencia de nitratos de origen no agrícola (apartado 1 del artículo 3 de la Directiva), la designación como zonas vulnerables de tierras agrícolas cuya escorrentía fluya hacia dichas aguas, aunque esas tierras sólo contribuyan parcialmente a la concentración de nitratos (apartado 2 del artículo 3 de la Directiva), y el establecimiento de un programa de acción que hace recaer únicamente en los agricultores la responsabilidad de que no se sobrepase el umbral (artículo 5 de la Directiva) crean obligaciones desproporcionadas a cargo de las personas interesadas, por lo que la Directiva viola el principio de proporcionalidad.
43 En segundo lugar, alegan que la Directiva viola el principio de quien contamina paga, consagrado en el apartado 2 del artículo 130 R del Tratado CE, porque únicamente los agricultores soportan el coste de la reducción de la concentración de nitratos en el agua por debajo del umbral de 50 mg/l, aunque se reconozca que la agricultura sólo es una de las fuentes de los nitratos contenidos en las aguas, mientras que las demás fuentes de dichos nitratos se libran de toda carga económica.
44 En tercer lugar, sostienen que la Directiva viola el principio según el cual los atentados al medio ambiente deben corregirse preferentemente en la fuente misma, principio que debe interpretarse conjuntamente con el de quien contamina paga, como resulta del apartado 2 del artículo 130 R del Tratado. Contrariamente al principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, la interpretación de la Directiva por los demandados en el procedimiento principal da lugar a que, en vez de prevenir o reducir, en su origen, la contaminación de las aguas provocada por el depósito de nitratos a través de la atmósfera procedentes principalmente de la industria o de los transportes, los agricultores están obligados a cargar con todos los gastos de la prevención o de la reducción de la contaminación de las aguas dulces superficiales por los nitratos.
45 En último lugar, consideran que el hecho de imponer a los agricultores toda la responsabilidad y la carga económica de la reducción de las concentraciones de nitratos en las aguas de que se trata, mientras que otros son su causa principal o esencial, conculca el derecho de propiedad.
46 En lo que al principio de proporcionalidad se refiere, debe recordarse, en primer lugar, que, en el apartado 3 de su artículo 5, la Directiva establece que los programas de acción aplicables a las zonas vulnerables tendrán en cuenta los datos científicos y técnicos de que se disponga, con referencia a las respectivas aportaciones de nitrógeno procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo, así como las condiciones medioambientales en las regiones afectadas.
47 Además, procede señalar que las medidas obligatorias adoptadas como parte de los programas deben tener en cuenta las características de la zona vulnerable considerada (punto 3 del apartado 1 del Anexo III) y que, en relación con el estiércol aplicado a las zonas vulnerables, los Estados miembros pueden fijar cantidades distintas de las previstas si se justifican por criterios objetivos y no perjudican el cumplimiento de los objetivos de la Directiva [letra b) del apartado 2 del Anexo III].
48 Asimismo, debe señalarse que los Estados miembros están obligados a elaborar y poner en ejecución programas de control adecuados para evaluar la eficacia de los programas de acción (apartado 6 del artículo 5 de la Directiva) y que revisarán y, si fuere necesario, modificarán sus programas de acción, al menos cada cuatro años (apartado 7 del artículo 5 de la Directiva). Así pueden tener en cuenta la evolución de la situación tanto en lo que atañe a la contaminación de origen agrario como a la procedente de otras fuentes.
49 Por último, los códigos de prácticas agrarias correctas elaborados por los Estados miembros en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva deben tener en cuenta las condiciones de las distintas regiones de la Comunidad (parte A del Anexo II de la Directiva).
50 De lo que precede se deduce que la Directiva contiene disposiciones cuya flexibilidad permite a los Estados miembros respetar el principio de proporcionalidad al aplicar las medidas que adopten. Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales garantizar el respeto de dicho principio.
51 En relación con el principio de quien contamina paga, baste señalar que la Directiva no implica que las explotaciones agrícolas deban asumir las cargas inherentes a la eliminación de una contaminación a la que no hayan contribuido.
52 Como se ha señalado en los apartados 46 y 48 de la presente sentencia, para la ejecución de la Directiva, incumbe a los Estados miembros tomar en consideración las demás fuentes de contaminación y, habida cuenta de las circunstancias, no hacer que los agricultores corran con gastos de eliminación de la contaminación que no sean necesarios. Desde este punto de vista, el principio de que quien contamina paga aparece como la expresión del principio de proporcionalidad, sobre el cual ya se ha pronunciado el Tribunal de Justicia (apartados 46 a 50 de la presente sentencia).
53 Lo mismo cabe afirmar en lo que atañe a la violación del principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, por cuanto las alegaciones formuladas por los demandantes en el procedimiento principal se confunden con las relativas a la violación del principio de proporcionalidad.
54 En relación con la conculcación del derecho de propiedad, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el derecho de propiedad forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, el cual, no obstante, no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (sentencias de 13 de diciembre de 1979, Hauer, 44/79, Rec. p. 3727, apartado 23; de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 15, y de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C-280/93, Rec. p. I-4973, apartado 78).
55 Los programas de acción previstos en el artículo 5, que contienen las medidas obligatorias a que se refiere el Anexo III de la Directiva, supeditan ciertamente la aplicación a las tierras de fertilizantes y de estiércol a determinadas condiciones, por lo que pueden restringir el ejercicio de derecho de propiedad de los agricultores afectados.
56 No obstante, el régimen establecido en el artículo 5 de la Directiva responde a exigencias relativas a la protección de la salud pública y, por lo tanto, persigue un objetivo de interés general, sin afectar a la esencia del derecho de propiedad.
57 Si bien, para alcanzar tal objetivo, las Instituciones y los Estados miembros deben atenerse al principio de proporcionalidad, es preciso recordar que, como se ha señalado en los apartados 46 a 50 de la presente sentencia, la Directiva no viola dicho principio.
58 En estas circunstancias, procede concluir que el examen de las cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Directiva.
Decisión sobre las costas
Costas
59 Los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino Unido, francés y sueco, así como por el Consejo y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, mediante resolución de 17 de junio de 1997, declara:
1) La letra j) del artículo 2 y el apartado 1 del artículo 3, así como el Anexo I de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, deben interpretarse en el sentido de que obligan a calificar las aguas dulces superficiales de «aguas afectadas por la contaminación» y, por consiguiente, a designar como «zonas vulnerables», con arreglo al apartado 2 del artículo 3 de dicha Directiva, todas las superficies conocidas cuya escorrentía fluya hacia dichas aguas y que contribuyan a su contaminación, cuando dichas aguas tengan una concentración de nitratos superior a 50 mg/l y el Estado miembro interesado considere que el vertido de compuestos nitrogenados de origen agrario «contribuye significativamente» a dicha concentración total de nitratos.
2) El examen de las cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Directiva 91/676.
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