Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Milieu - Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen - Richtlijn 91/676 - Vaststelling van "door verontreiniging beïnvloede wateren" - Aanwijzing van "kwetsbare zones" - Criteria - Toepassing van richtlijn die naar gelang van lidstaten kan verschillen - Toelaatbaarheid
(Richtlijn 91/676 van de Raad, art. 2, sub j, en 3, leden 1 en 2, en bijlage I)
2 Milieu - Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen - Richtlijn 91/676 - Vaststelling van "door verontreiniging beïnvloede wateren" - Evenredigheidsbeginsel - Beginselen dat vervuiler betaalt en dat milieuaantastingen bij voorrang aan bron dienen te worden bestreden - Eigendomsrecht - Schending - Geen
(Richtlijn 91/676 van de Raad, art. 3, lid 1, en 5, leden 3, 6 en 7, en bijlage III)
Samenvatting
1 De artikelen 2, sub j, en 3, lid 1, van alsmede bijlage I bij richtlijn 91/676 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, moeten aldus worden uitgelegd, dat zoete oppervlaktewateren als "door verontreiniging beïnvloede wateren" zijn aan te merken en derhalve alle bekende stukken land die in die wateren afwateren en tot de verontreiniging daarvan bijdragen, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van die richtlijn als "kwetsbare zones" zijn aan te wijzen, wanneer die wateren een nitraatconcentratie van meer dan 50 mg/l bevatten en de betrokken lidstaat van mening is, dat de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen "aanzienlijk bijdraagt" tot die totale nitraatconcentratie.
Aan het gemeenschapsrecht kan evenwel geen nauwkeurig omschreven criterium worden ontleend aan de hand waarvan in elk concreet geval kan worden nagegaan, of de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in aanzienlijke mate bijdraagt tot de verontreiniging, zodat de richtlijn door de lidstaten verschillend kan worden toegepast. Een dergelijk gevolg druist evenwel niet in tegen de aard van de richtlijn, daar deze geen harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen ter zake beoogt, doch tot doel heeft de instrumenten te creëren die noodzakelijk zijn om in de Gemeenschap de bescherming van de wateren tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te waarborgen. De gemeenschapswetgever heeft dat gevolg noodzakelijkerwijs aanvaard toen hij de lidstaten in voornoemde bijlage I een ruime beoordelingsvrijheid verleende voor de vaststelling van de in artikel 3, lid 1, bedoelde wateren.
2 Het feit dat de concentratie van nitraten uit agrarische bronnen in de wateren die overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 91/676 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, als "door verontreiniging beïnvloede wateren" zijn vastgesteld, op zichzelf niet meer dan 50 mg/l mag bedragen, is noch in strijd met het evenredigheidsbeginsel, noch met de beginselen dat de vervuiler betaalt en dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, noch met het fundamentele eigendomsrecht van de betrokken landbouwers.
De in artikel 5, leden 3, 6 en 7, van en in bijlage III bij de richtlijn voorziene maatregelen betreffende de actieprogramma's voor de kwetsbare zones, de passende controleprogramma's om de doeltreffendheid daarvan te beoordelen en de codes van goede landbouwpraktijken, zijn namelijk soepel genoeg om de lidstaten in staat te stellen het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen.
Wat het beginsel dat de vervuiler betaalt betreft, de richtlijn houdt niet in, dat de landbouwers lasten moeten dragen voor het wegwerken van een verontreiniging waaraan zij niet hebben bijgedragen, aangezien het aan de lidstaten staat om bij de uitvoering van de richtlijn rekening te houden met de andere bronnen van verontreiniging en, met inaanmerkingneming van de omstandigheden, de landbouwers geen onnodige lasten in verband met het wegwerken van de verontreiniging te laten dragen. Zo bezien, lijkt het beginsel dat de vervuiler betaalt, de uitdrukking te zijn van het evenredigheidsbeginsel. Hetzelfde geldt voor het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden.
Ten slotte verbinden de actieprogramma's waarin artikel 5 voorziet en die de in bijlage III bij de richtlijn bedoelde verplichte maatregelen moeten bevatten, een aantal voorwaarden aan het op of in de bodem brengen van meststoffen en dierlijke mest, zodat zij de betrokken landbouwers in het genot van hun eigendomsrecht kunnen beperken, doch de regeling waarin voornoemd artikel 5 voorziet, beantwoordt aan vereisten verband houdend met de bescherming van de volksgezondheid, en streeft dus een doel van algemeen belang na, zonder dat het eigendomsrecht in zijn kern wordt aangetast. De instellingen en de lidstaten zijn bij het nastreven van een dergelijk doel weliswaar aan het evenredigheidsbeginsel gebonden, doch de richtlijn is niet in strijd met dat beginsel.
Partijen
In zaak C-293/97,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division, in het aldaar aanhangig geding tussen
The Queen
en
Secretary of State for the Environment,
Minister of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: H. A. Standley e.a. en D. G. D. Metson e.a.,
in aanwezigheid van: National Farmers' Union,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, president van de Eerste kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), C. Gulmann, D. A. O. Edward en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- H. A. Standley e.a. en D. G. D. Metson e.a., vertegenwoordigd door D. Vaughan, QC, P. Cranfield en M. Sheridan, Barristers, geïnstrueerd door R. Barker, Solicitor,
- National Farmers' Union, vertegenwoordigd door S. Isaacs, QC, en C. Lewis, Barrister, geïnstrueerd door S. Stanyer, Solicitor,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Ridley, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, bijgestaan door S. Richards, QC, en J. Turner, Barrister,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, onderdirecteur internationaal economisch recht en gemeenschapsrecht bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en R. Nadal, adjunct-secretaris buitenlandse zaken bij die directie, als gemachtigden,
- de Zweedse regering, vertegenwoordigd door L. Nordling, rättschef bij het secretariaat juridische aangelegenheden (EU) van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door G. Houttuin, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch hoofdadviseur R. B. Wainwright als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van H. A. Standley e.a. en D. G. D. Metson e.a., vertegenwoordigd door D. Vaughan, P. Cranfield en M. Sheridan; National Farmers' Union, vertegenwoordigd door S. Isaacs en C. Lewis; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Ridley, bijgestaan door K. Parker, QC, en J. Turner; de Raad, vertegenwoordigd door G. Houttuin, en de Commissie, vertegenwoordigd door R. B. Wainwright, ter terechtzitting van 18 juni 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 oktober 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 17 juni 1997, ingekomen bij het Hof op 11 augustus daaraanvolgend, heeft de High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division, krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1; hierna: "richtlijn").
2 Die vragen zijn gerezen in het kader van twee door H. A. Standley e.a. en D. G. D. Metson e.a. ingestelde beroepen tot nietigverklaring van de besluiten van de Secretary of State for the Environment en de Minister of Agriculture, Fisheries and Food, waarbij de rivieren Waveney, Blackwater en Chelmer en hun zijrivieren zijn aangemerkt als "wateren die door verontreiniging zouden kunnen worden beïnvloed" in de zin van artikel 3, lid 1, van de richtlijn, en de stukken land die in die wateren afwateren worden aangewezen als "kwetsbare zones" in de zin van artikel 3, lid 2, van die richtlijn.
De richtlijn
3 Artikel 1 van de richtlijn bepaalt:
"Deze richtlijn heeft tot doel:
- de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en
- verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen." 4 Artikel 2, sub j, van de richtlijn luidt als volgt:
"In deze richtlijn wordt verstaan onder:
(...)
j) $verontreiniging': het direct of indirect lozen van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de aquatische ecosystemen kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd."
5 Artikel 3, leden 1, 2, 4 en 5, van de richtlijn bepaalt:
"1. De lidstaten stellen volgens de criteria van bijlage I vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.
2. De lidstaten wijzen binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan. Zij doen binnen zes maanden mededeling van deze eerste aanwijzing aan de Commissie.
(...)
4. De lijst van kwetsbare zones wordt door de lidstaten wanneer zulks dienstig is, doch ten minste om de vier jaar, opnieuw bezien en zo nodig herzien of aangevuld teneinde rekening te houden met veranderingen en met bij de vorige aanwijzing onvoorziene factoren. De lidstaten stellen de Commissie binnen zes maanden in kennis van elke herziening of aanvulling van de lijst van kwetsbare zones.
5. De lidstaten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma's als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen."
6 Artikel 4 van de richtlijn voorziet in het opstellen van een of meer codes van goede landbouwpraktijken, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen.
7 Artikel 5, leden 1, 2, 3, 4, sub a, 6 en 7, van de richtlijn bepaalt:
"1. Binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing of binnen één jaar na elke in artikel 3, lid 4, bedoelde aanvullende aanwijzing dienen de lidstaten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma's op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.
2. Een actieprogramma kan betrekking hebben op alle kwetsbare zones op het grondgebied van een lidstaat of er kunnen, indien de lidstaten zulks passend achten, verschillende programma's worden vastgesteld voor verschillende kwetsbare zones of gedeelten daarvan.
3. In de actieprogramma's wordt rekening gehouden met
a) de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, hoofdzakelijk wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen;
b) de milieuomstandigheden in de desbetreffende gebieden van de betrokken lidstaat.
4. De actieprogramma's worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
(...)
6. De lidstaten stellen passende controleprogramma's op en voeren die uit om de doeltreffendheid van de overeenkomstig dit artikel opgestelde actieprogramma's te beoordelen.
Lidstaten die artikel 5 op hun gehele grondgebied toepassen controleren het nitraatgehalte van de wateren (oppervlaktewater en grondwater) op zodanig geselecteerde meetplaatsen, dat de omvang van de nitraatverontreiniging uit agrarische bronnen kan worden vastgesteld.
7. De lidstaten bezien hun actieprogramma's, met inbegrip van de eventueel krachtens lid 5 genomen aanvullende maatregelen, ten minste eens in de vier jaar opnieuw en herzien deze zo nodig. Zij stellen de Commissie in kennis van wijzigingen in de actieprogramma's."
8 Met het oog op de aanwijzing van kwetsbare zones en de herziening van de desbetreffende lijst voorziet artikel 6 van de richtlijn in een procedure van controle van de kwaliteit van de wateren, in het kader waarvan voor de kwantitatieve bepaling van het nitraat en de stikstofverbindingen de in bijlage IV bij die richtlijn genoemde referentiemeetmethoden worden toegepast.
9 Bijlage I bij de richtlijn, inzake de criteria voor het vaststellen van wateren als bedoeld in artikel 3, lid 1, bepaalt onder A, punt 1:
"A. De in artikel 3, lid 1, bedoelde wateren worden onder andere met behulp van de volgende criteria vastgesteld:
1. of zoet oppervlaktewater, in het bijzonder indien gebruikt of bestemd voor de winning van drinkwater, een hogere dan de in richtlijn 75/440/EEG vastgestelde nitraatconcentratie bevat of zou kunnen bevatten indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven."
10 De nitraatconcentratie vastgesteld bij richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten (PB L 194, blz. 26), bedraagt 50 mg/l.
Het nationale recht
11 Blijkens de verwijzingsbeschikking zijn de Protection of Water against Agricultural Pollution (England and Wales) Regulations van 21 maart 1996 (SI 1996, 888; hierna: "Regulations"), vastgesteld krachtens de European Communities Act 1972 om uitvoering te geven aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen.
12 De aanwijzing bij ministerieel besluit van het gebied van de rivier Waveney en van het gebied van de rivieren Blackwater en Chelmer als voor nitraatverontreiniging kwetsbare zones gebeurde met toepassing van Annex 1 bij de Regulations. De verwijzende rechter preciseert, dat er geen nationaalrechtelijke uitvoeringsbepalingen zijn die hij moet uitleggen.
13 Uit de verwijzingsbeschikking blijkt eveneens, dat volgens de beëdigde verklaring van P. Bristow, hoofd van de afdeling waterkwaliteit van het Ministerie van Milieu, van 16 september 1996 "de regering bij het aanwijzen van kwetsbare zones als volgt te werk is gegaan: in plaats van telkens stroomgebieden van gehele stelsels van oppervlaktewateren aan te wijzen waar aan het wateronttrekkingspunt verontreiniging was geconstateerd, heeft zij nauw omschreven stroomgebieden van verontreinigd water afgebakend. Daarna werd op deze grondslag bepaald, welke wateren ofwel ernstig door nitraten waren verontreinigd ofwel duidelijk gevaar liepen daarmee ernstig te worden verontreinigd. Vervolgens werden de bekende stukken land afgebakend die in die wateren afwateren (en niet de stukken land die stroomopwaarts daarvan in de rivieren afwateren). Ten slotte werd, inzonderheid met inachtneming van het gebruik van het land en andere kenmerken van de betrokken stukken land en wateren, nagegaan of agrarische bronnen een aanzienlijke bijdrage leverden aan de graad van vastgestelde verontreiniging."
Het hoofdgeding
14 Verzoekers in het hoofdgeding, ondersteund door National Farmers' Union (hierna: "NFU"), vorderden nietigverklaring van de besluiten van verweerders in het hoofdgeding waarbij de oppervlaktewateren van de rivieren Waveney, Blackwater en Chelmer en hun zijrivieren werden aangemerkt als wateren die door nitraatverontreiniging zouden kunnen worden beïnvloed, en de stukken land die in die rivieren afwateren werden aangewezen als voor nitraatverontreiniging kwetsbare zones.
15 Zij stellen, dat hun onmiddellijk en op lange termijn economische schade in termen van waarde van de grond en inkomsten uit hun landbouwbedrijven wordt berokkend, wanneer ingevolge de Regulations op de grondslag waarvan de voor nitraatverontreiniging kwetsbare zones zijn aangewezen, met betrekking tot die zones waar zij grond bezitten of exploiteren, actieprogramma's worden opgesteld die het agrarisch gebruik beperken.
16 Volgens hen dienen de lidstaten ingevolge artikel 3, lid 1, van de richtlijn enkel de zoete oppervlaktewateren die door rechtstreekse of indirecte lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen de nitraatgrens van 50 mg/l overschrijden of zouden kunnen overschrijden indien de relevante maatregelen achterwege blijven, aan te merken als wateren die door verontreiniging worden beïnvloed of zouden kunnen worden beïnvloed. De lidstaten moeten dan de herkomst vaststellen van de nitraten die aan die overschrijding ten grondslag liggen.
17 Subsidiair stellen zij, dat indien de door verweerders in het hoofdgeding voorgestane uitlegging juist is, de richtlijn in strijd is met het beginsel dat de vervuiler betaalt, met het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, met het evenredigheidsbeginsel alsmede met het fundamentele eigendomsrecht.
18 Volgens verweerders in het hoofdgeding volgt uit artikel 2, sub j, en uit bijlage I, A, punt 1, dat de uitdrukking "wateren die door verontreiniging worden beïnvloed" in artikel 3, lid 1, van de richtlijn ziet op voor de drinkwatervoorziening gebruikt zoet oppervlaktewater met een nitraatgehalte van meer dan 50 mg/l waaraan nitraat uit agrarische bronnen een aanzienlijke bijdrage levert. Geen enkele bepaling van de richtlijn of van de bijlagen daarbij legt de lidstaten, zij het impliciet, de verplichting op te schatten hoe hoog de nitraatconcentratie is die enkel aan agrarische verontreinigingsbronnen is toe te schrijven, teneinde te bepalen of de grens van 50 mg/l wordt overschreden. De grenswaarde van 50 mg/l geeft aan, bij overschrijding van welke nitraatconcentratie, ongeacht de oorsprong ervan, in de drinkwatervoorraden gevaar voor de gezondheid van de mens ontstaat. Voorts is het niet mogelijk nauwkeurig vast te stellen, of het aandeel nitraat van agrarische oorsprong in het oppervlaktewater meer dan 50 mg/l bedraagt.
19 In antwoord op het door verzoekers in het hoofdgeding aangevoerde subsidiaire middel herinneren verweerders in het hoofdgeding eraan, dat bij de maatregelen in het kader van het actieprogramma rekening wordt gehouden met de hoeveelheden stikstof uit agrarische en uit andere bronnen.
20 Gelet op vorenstaande opmerkingen en van mening, dat de door verzoekers in het hoofdgeding ingestelde beroepen kwesties aan de orde stellen die van belang zijn voor alle landbouwers die door de uitlegging van de richtlijn en de uitvoering daarvan door de nationale autoriteiten worden geraakt, heeft de High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
"1) Schrijft richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: $nitraatrichtlijn'), de lidstaten voor, overeenkomstig in het bijzonder de artikelen 2, sub j, en 3, lid 1, en bijlage I, zoete oppervlaktewateren aan te merken als $wateren die door verontreiniging worden beïnvloed' en vervolgens alle bekende stukken land die in die wateren afwateren en tot verontreiniging bijdragen, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van die richtlijn als kwetsbare zones aan te wijzen:
i) wanneer die wateren een nitraatconcentratie van meer dan 50 mg/l (dit is de in bijlage I bij de nitraatrichtlijn onder verwijzing naar richtlijn 75/440/EEG vastgelegde nitraatconcentratie) bevatten en de lidstaat goede gronden heeft om aan te nemen dat de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen $aanzienlijk bijdraagt' tot die totale nitraatconcentratie, en zo ja, heeft een lidstaat goede gronden wanneer hij reden heeft om aan te nemen dat de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in meer dan verwaarloosbare mate of in enige qua hoeveelheid of graad andere mate bijdraagt tot die totale nitraatconcentratie, en zo ja, bij welke hoeveelheid of welke graad kan dan worden gesproken van een $aanzienlijke bijdrage' in bedoelde zin; of
ii) alleen wanneer de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen op zichzelf de oorzaak is van een hogere nitraatconcentratie dan 50 mg/l in die wateren (dat wil zeggen zonder rekening te houden met enige bijdrage uit andere bronnen); of
iii) in enige andere hypothese, en zo ja, welke?
2) Indien de eerste vraag anders dan in de sub ii bedoelde zin wordt beantwoord, is de nitraatrichtlijn (voor zover van toepassing op zoete oppervlaktewateren) dan ongeldig op grond dat zij in strijd is met:
i) het beginsel dat de vervuiler betaalt en/of
ii) het evenredigheidsbeginsel en/of
iii) de fundamentele eigendomsrechten van degenen die grond bezitten en/of exploiteren die afwatert in overeenkomstig artikel 3, lid 1, vast te stellen zoete oppervlaktewateren, te weten stukken land die vervolgens door de lidstaten op grond van artikel 3, lid 2, als kwetsbare zones worden aangewezen?"
De eerste vraag
21 Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 2, sub j, en 3, lid 1, van alsmede bijlage I bij de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat zoete oppervlaktewateren als "door verontreiniging beïnvloede wateren" zijn aan te merken en derhalve alle bekende stukken land die in die wateren afwateren en tot de verontreiniging daarvan bijdragen, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van die richtlijn als kwetsbare zones zijn aan te wijzen wanneer die wateren een nitraatconcentratie van meer dan 50 mg/l bevatten en de betrokken lidstaat van mening is, dat de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen "aanzienlijk bijdraagt" tot die totale nitraatconcentratie.
22 Voor het geval dat die vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de nationale rechter te vernemen, bij welke hoeveelheid nitraat of welke graad van bijdrage tot de vervuiling sprake is van een "aanzienlijke bijdrage".
23 Verzoekers in het hoofdgeding, ondersteund door NFU, stellen dat zoete oppervlaktewateren slechts dan als door verontreiniging beïnvloede wateren kunnen worden aangemerkt, wanneer de agrarische bronnen op zichzelf de oorzaak zijn van een nitraatconcentratie in die wateren van meer dan 50 mg/l, de in richtlijn 75/440 vastgestelde grenswaarde.
24 Die stelling zou in de eerste plaats steun vinden in het feit, dat de richtlijn ertoe strekt de wateren te beschermen tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (tweede, derde, vijfde, zesde, negende en tiende overweging van de considerans en artikel 1 van de richtlijn).
25 In de tweede plaats volgt uit de definitie van het begrip "verontreiniging" in artikel 2, sub j, van de richtlijn, die uitdrukkelijk is beperkt tot lozingen van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen, dat wanneer de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn de door verontreiniging beïnvloede wateren vaststellen, die uitdrukking dezelfde inhoud heeft, te weten lozing van stikstofverbindingen uit uitsluitend agrarische bronnen.
26 In de derde plaats gaan de lidstaten in het kader van de toepassing van artikel 3, lid 1, van de richtlijn na, of de maximale nitraatconcentratie in het water kan worden overschreden ingeval de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven. Aangezien dergelijke maatregelen uitsluitend betrekking hebben op landbouwpraktijken, kan de grenswaarde van 50 mg/l slechts slaan op nitraten uit agrarische bronnen.
27 In de vierde plaats zouden de lidstaten, ook al beschikken zij volgens artikel 3, lid 5, van de richtlijn over de mogelijkheid om actieprogramma's op te stellen en op hun gehele grondgebied toe te passen zonder specifieke kwetsbare zones aan te wijzen - hetgeen in casu niet het geval was -, niet zijn ontheven van de verplichting om de omvang van de waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen vast te stellen.
28 Ten slotte - aldus nog steeds verzoekers - wordt in geen enkele bepaling van de richtlijn gebruik gemaakt van het, overigens onduidelijke, begrip "aanzienlijke" bijdrage van de agrarische bronnen aan het nitraatgehalte in de betrokken wateren. Dat de lidstaten kunnen uitmaken, vanaf welk niveau er sprake is van dergelijke aanzienlijke bijdrage, zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en niet worden gerechtvaardigd door de onmogelijkheid de verschillende nitraatbronnen voldoende nauwkeurig te meten.
29 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de lidstaten bij de vaststelling overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn van de door verontreiniging beïnvloede wateren de in bijlage I vastgestelde criteria moeten hanteren. Volgens bijlage I, A, punt 1, moeten zoete oppervlaktewateren, in het bijzonder indien gebruikt of bestemd voor de winning van drinkwater, worden aangemerkt als door verontreiniging beïnvloede wateren, wanneer zij een hogere dan de in richtlijn 75/440 vastgestelde nitraatconcentratie bevatten of zouden kunnen bevatten indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 van de richtlijn achterwege blijven.
30 Uit de tekst van die bepaling volgt evenwel niet, dat de lidstaten verplicht zijn, nauwkeurig vast te stellen in welke mate de waterverontreiniging aan nitraten uit agrarische bronnen is toe te schrijven, noch dat een dergelijke verontreiniging uitsluitend op de landbouw moet zijn terug te voeren.
31 Zoals uit de opzet van de richtlijn blijkt, maakt de vaststelling van de wateren in de zin van artikel 3, lid 1, deel uit van een procedure die daarnaast de aanwijzing van kwetsbare zones en het opstellen van actieprogramma's omvat. Het is dus onverenigbaar met de richtlijn, door verontreiniging beïnvloede wateren enkel in die gevallen vast te stellen waarin de agrarische bronnen op zichzelf de oorzaak zijn van een hogere nitraatconcentratie dan 50 mg/l, aangezien de richtlijn in het kader van bovengenoemde procedure uitdrukkelijk bepaalt, dat bij het opstellen van de actieprogramma's overeenkomstig artikel 5 rekening wordt gehouden met de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen.
32 Ook artikel 3, lid 5, van de richtlijn, dat de lidstaten de mogelijkheid biedt, geen door verontreiniging beïnvloede wateren vast te stellen en het gehele grondgebied als voor nitraatverontreiniging kwetsbare zone aan te wijzen, houdt in, dat zij ook actieprogramma's kunnen opstellen wanneer de verontreiniging door nitraten uit uitsluitend agrarische bronnen de grens van 50 mg/l niet overschrijdt.
33 Ten slotte zou de door verzoekers in het hoofdgeding voorgestelde uitlegging ertoe leiden, dat tal van gevallen van verontreiniging waaraan agrarische bronnen in aanzienlijke mate bijdragen, van de werkingssfeer van de richtlijn worden uitgesloten, hetgeen indruist tegen de geest en het doel van de richtlijn.
34 Het feit dat de voor de vaststelling van de wateren gehanteerde grenswaarde van de nitraatconcentratie is vastgesteld onder verwijzing naar de in richtlijn 75/440 neergelegde grenswaarde, toont immers aan, dat de vereisten van bescherming van de volksgezondheid bepalend zijn geweest voor de vaststelling van de maximaal toelaatbare concentratie nitraat, van welke oorsprong ook, in voor menselijke consumptie bestemd water; de schadelijkheid van de nitraatverontreiniging voor de gezondheid van de mens staat immers los van het feit, of die nitraatverontreiniging uit agrarische dan wel uit industriële bronnen afkomstig is.
35 De vraag, of de richtlijn enkel van toepassing is op de gevallen waarin de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in aanzienlijke mate bijdraagt tot de verontreiniging, moet bevestigend worden beantwoord, gezien het door de gemeenschapswetgever nagestreefde doel, de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en te voorkomen, en de materiële werkingssfeer van de daartoe in artikel 5 voorziene maatregelen.
36 De richtlijn staat evenwel niet eraan in de weg, dat de lidstaten de bepalingen ervan toepassen in gevallen die niet door de richtlijn worden gedekt, indien zulks naar nationaal recht is toegestaan.
37 In het kader van de toetsing van de wettigheid van de vaststellingen van door verontreiniging beïnvloede wateren verricht overeenkomstig het aldus uitgelegde artikel 3, lid 1, van de richtlijn, moeten de nationale rechterlijke instanties rekening houden met de ruime beoordelingsvrijheid waarover de lidstaten beschikken en die inherent is aan de ingewikkeldheid van de door hen in die context te verrichten beoordelingen.
38 Aan het gemeenschapsrecht kan evenwel geen nauwkeurig omschreven criterium worden ontleend aan de hand waarvan in elk concreet geval kan worden nagegaan, of de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in aanzienlijke mate bijdraagt tot de verontreiniging.
39 De richtlijn kan dus door de lidstaten verschillend worden toegepast. Een dergelijk gevolg druist evenwel niet in tegen de aard van de richtlijn, daar deze geen harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen ter zake beoogt, doch tot doel heeft de instrumenten te creëren die noodzakelijk zijn om in de Gemeenschap de bescherming van de wateren tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te waarborgen. De gemeenschapswetgever heeft dat gevolg noodzakelijkerwijs aanvaard toen hij de lidstaten in bijlage I bij de richtlijn een ruime beoordelingsvrijheid verleende voor de vaststelling van de in artikel 3, lid 1, bedoelde wateren.
40 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de artikelen 2, sub j, en 3, lid 1, van alsmede bijlage I bij de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat zoete oppervlaktewateren als "door verontreiniging beïnvloede wateren" zijn aan te merken en derhalve alle bekende stukken land die in die wateren afwateren en tot de verontreiniging daarvan bijdragen, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van die richtlijn als kwetsbare zones zijn aan te wijzen wanneer die wateren een nitraatconcentratie van meer dan 50 mg/l bevatten en de betrokken lidstaat van mening is, dat de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen "aanzienlijk bijdraagt" tot die totale nitraatconcentratie.
De tweede vraag
41 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het feit dat de concentratie van nitraten uit agrarische bronnen in de overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn vastgestelde wateren op zichzelf niet meer dan 50 mg/l mag bedragen, niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, met beginsel dat de vervuiler betaalt alsmede met het fundamentele eigendomsrecht van de betrokken landbouwers, en aldus de ongeldigheid van de richtlijn meebrengt.
42 Verzoekers in het hoofdgeding zijn in de eerste plaats van mening, dat de vaststelling van de wateren die die grens overschrijden wegens de aanwezigheid van nitraten uit niet-agrarische bronnen (artikel 3, lid 1, van de richtlijn), de aanwijzing van de in die wateren afwaterende landbouwgronden als kwetsbare zones, hoewel die gronden slechts ten dele bijdragen tot de nitraatconcentratie (artikel 3, lid 2, van de richtlijn), en het opstellen van een actieprogramma dat enkel bij de landbouwers de verantwoordelijkheid legt om ervoor te zorgen dat de grens niet wordt overschreden (artikel 5 van de richtlijn), de betrokken personen onevenredige verplichtingen opleggen, zodat de richtlijn in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
43 In de tweede plaats zou de richtlijn in strijd zijn met het in artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag geformuleerde beginsel dat de vervuiler betaalt, omdat enkel de landbouwers de kosten dragen van de vermindering van de nitraatconcentratie in het water tot onder de grens van 50 mg/l, ook al wordt algemeen erkend dat de landbouw slechts een van de bronnen van het nitraat in het water is, terwijl op de andere bronnen van die nitraten geen enkele financiële last wordt gelegd.
44 In de derde plaats zou de richtlijn in strijd zijn met het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, welk beginsel blijkens artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag moet worden gelezen in samenhang met het beginsel dat de vervuiler betaalt. In strijd met het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, heeft de door verweerders in het hoofdgeding voorgestane uitlegging van de richtlijn tot gevolg, dat de landbouwers de gehele last moeten dragen van de voorkoming of vermindering van de nitraatverontreiniging van de zoete oppervlaktewateren en dat de waterverontreiniging door atmosferische neerslag van hoofdzakelijk uit de industrie of de transportsector afkomstige nitraten niet aan de bron wordt voorkomen of verminderd.
45 In de laatste plaats is het huns inziens in strijd met het eigendomsrecht, dat op de landbouwers de volledige verantwoordelijkheid voor en de economische last van de vermindering van de nitraatconcentraties in de betrokken wateren wordt gelegd, terwijl die nitraatconcentraties hoofdzakelijk of in wezen door anderen worden veroorzaakt.
46 Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, zij er om te beginnen aan herinnerd, dat artikel 5, lid 3, van de richtlijn bepaalt, dat in de actieprogramma's voor de kwetsbare zones rekening wordt gehouden met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen, alsmede met de milieuomstandigheden in de betrokken gebieden.
47 Vervolgens zij opgemerkt, dat bij de verplichte maatregelen die in het kader van die programma's worden getroffen, rekening moet worden gehouden met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone (bijlage III, punt 1, sub 3) en dat de lidstaten, wat de in de kwetsbare zones op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest betreft, andere dan de genoemde hoeveelheden mogen vaststellen indien deze worden gemotiveerd aan de hand van objectieve criteria en geen afbreuk doen aan het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn (bijlage III, punt 2, sub b).
48 Opgemerkt zij eveneens, dat de lidstaten passende controleprogramma's moeten opstellen en uitvoeren om de doeltreffendheid van de actieprogramma's te beoordelen (artikel 5, lid 6, van de richtlijn) en dat zij hun actieprogramma's ten minste eens in de vier jaar opnieuw bezien en zo nodig herzien (artikel 5, lid 7, van de richtlijn). Zij kunnen dus rekening houden met veranderende omstandigheden zowel wat de verontreiniging uit agrarische als wat die uit andere bronnen betreft.
49 Ten slotte moet in de door de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, sub a, van de richtlijn opgestelde codes van goede landbouwpraktijken rekening worden gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio's in de Gemeenschap (bijlage II, A, bij de richtlijn).
50 Uit het voorgaande volgt, dat de bepalingen van de richtlijn soepel genoeg zijn om de lidstaten in staat te stellen bij de toepassing van de door hen getroffen maatregelen het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen. Het staat aan de nationale rechterlijke instanties om de eerbiediging van dat beginsel te verzekeren.
51 Met betrekking tot het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan worden volstaan met de vaststelling, dat de richtlijn niet inhoudt, dat de landbouwers lasten moeten dragen voor het wegwerken van een verontreiniging waaraan zij niet hebben bijgedragen.
52 Zoals in de punten 46 en 48 van dit arrest is opgemerkt, staat het aan de lidstaten om bij de uitvoering van de richtlijn rekening te houden met de andere bronnen van verontreiniging en, met inaanmerkingneming van de omstandigheden, de landbouwers geen onnodige lasten in verband met het wegwerken van de verontreiniging te laten dragen. Zo bezien, lijkt het beginsel dat de vervuiler betaalt, de uitdrukking te zijn van het evenredigheidsbeginsel waaromtrent het Hof zijn standpunt reeds heeft bepaald (punten 46 en 50 van dit arrest).
53 Hetzelfde geldt voor de schending van het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, daar de redenering van verzoekers in het hoofdgeding samenvalt met hun redenering aangaande de schending van het evenredigheidsbeginsel.
54 Wat de schending van het eigendomsrecht betreft, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het recht van eigendom tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht behoort. Dit beginsel heeft echter geen absolute gelding, doch moet in relatie tot zijn sociale functie worden beschouwd. Het genot van het eigendomsrecht kan dus aan beperkingen worden onderworpen, voor zover dergelijke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (arresten van 13 december 1979, Hauer, 44/79, Jurispr. blz. 3727, punt 23; 11 juli 1989, Schräder, 265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 15, en 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 78).
55 De actieprogramma's waarin artikel 5 van de richtlijn voorziet en die de in bijlage III bij de richtlijn bedoelde verplichte maatregelen moeten bevatten, verbinden een aantal voorwaarden aan het op of in de bodem brengen van meststoffen en dierlijke mest, zodat zij de betrokken landbouwers in het genot van hun eigendomsrecht kunnen beperken.
56 De regeling waarin artikel 5 van de richtlijn voorziet, beantwoordt evenwel aan vereisten verband houdend met de bescherming van de volksgezondheid, en streeft dus een doel van algemeen belang na, zonder dat het eigendomsrecht in zijn kern wordt aangetast.
57 De instellingen en de lidstaten zijn bij het nastreven van een dergelijk doel weliswaar aan het evenredigheidsbeginsel gebonden, doch er zij aan herinnerd dat, zoals in de punten 46 tot en met 50 van dit arrest is vastgesteld, de richtlijn niet in strijd is met dat beginsel.
58 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de richtlijn kunnen aantasten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
59 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Franse en de Zweedse regering alsmede door de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division, bij beschikking van 17 juni 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De artikelen 2, sub j, en 3, lid 1, van alsmede bijlage I bij richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, moeten aldus worden uitgelegd, dat zoete oppervlaktewateren als "door verontreiniging beïnvloede wateren" zijn aan te merken en derhalve alle bekende stukken land die in die wateren afwateren en tot de verontreiniging daarvan bijdragen, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van die richtlijn als kwetsbare zones zijn aan te wijzen wanneer die wateren een nitraatconcentratie van meer dan 50 mg/l bevatten en de betrokken lidstaat van mening is, dat de lozing van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen "aanzienlijk bijdraagt" tot die totale nitraatconcentratie.
2) Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van richtlijn 91/676 kunnen aantasten.
Full & Egal Universal Law Academy