Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1 Miljö - Skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket - Direktiv 91/676 - Förteckning över "förorenade vatten" - Angivande av "känsliga områden" - Kriterier - Medlemsstaternas olika tillämpning av direktivet - Tillåtet
(Rådets direktiv 91/676, artiklarna 2 j, 3.1 och 3.2 samt bilaga 1)
2 Miljö - Skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket - Direktiv 91/676 - Förteckning över "förorenade vatten" - Proportionalitetsprincipen - Principerna att förorenaren skall betala och att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan - Äganderätten - Åsidosättande - Föreligger inte
(Rådets direktiv 91/676, artiklarna 3.1, 5.3, 5.6 och 5.7 samt bilaga 3)
Sammanfattning
3 Artiklarna 2 j och 3.1 i samt bilaga 1 till direktiv 91/676 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket skall tolkas på så sätt att sött ytvatten skall förtecknas såsom "vatten som är förorenade" och, följaktligen, att alla kända områden från vilka avrinning sker till dessa vattenområden, och som bidrar till föroreningen, skall anges som "känsliga områden" i enlighet med artikel 3.2 i direktivet, när dessa vattenområden har en nitrathalt som överstiger 50 mg/l och medlemsstaten i fråga fastslår att utsläppen av kväveföreningar från jordbruket "väsentligt bidrar" till den totala nitrathalten.
Gemenskapsrätten kan emellertid inte tillhandahålla precisa kriterier som gör det möjligt att i varje enskilt fall avgöra om utsläpp av kväveföreningar från jordbruket väsentligt bidrar till föroreningen, vilket innebär att medlemsstaterna kan tillämpa direktivet på olika sätt. Denna konsekvens strider emellertid inte mot direktivets natur, eftersom direktivet inte har till syfte att harmonisera de nationella lagstiftningarna på området, utan i stället avser att skapa nödvändiga verktyg för att säkerställa att vattnen i gemenskapen skyddas mot förorening av nitrater från jordbruket. Genom att i ovannämnda bilaga 1 tillerkänna medlemsstaterna ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller förteckning av vattenområden enligt artikel 3.1, har gemenskapslagstiftaren av nödvändighet accepterat denna konsekvens.
4 Det förhållandet, att den del av nitrathalten som kan hänföras till jordbruket i vattenområden som förtecknats som "förorenade vatten" i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 91/676 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket kanske inte enbart i sig överstiger 50 mg/l, strider varken mot proportionalitetsprincipen eller principerna att förorenaren skall betala och att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och inte heller mot de berörda jordbrukarnas grundläggande äganderätt.
De åtgärder som föreskrivs i artikel 5.3, 5.6 och 5.7 i direktivet samt bilaga 3 till detta beträffande åtgärdsprogram för känsliga områden, lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekterna av dessa program samt riktlinjer för god jordbrukssed är nämligen flexibla nog för att medlemsstaterna skall kunna iaktta proportionalitetsprincipen.
När det gäller principen att förorenaren skall betala, innebär inte direktivet att jordbrukarna skall stå för kostnaderna för att eliminera sådan förorening som de inte själva bidragit till, eftersom det åligger medlemsstaterna att vid genomförandet av direktivet ta hänsyn till andra föroreningskällor och med beaktande av omständigheterna inte låta jordbrukarna i onödan bära bördan för att eliminera förorening. Ur denna synvinkel framstår principen att förorenaren skall betala som ett uttryck för proportionalitetsprincipen. Det förhåller sig på samma sätt beträffande principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan.
Även om de åtgärdsprogram som föreskrivs i artikel 5, och som innehåller de obligatoriska åtgärder som avses i bilaga 3 till direktivet, innebär att spridningen på mark av gödselmedel eller stallgödsel underkastas villkor, på ett sätt som kan inskränka de berörda jordbrukarnas möjlighet att utöva sin äganderätt, överensstämmer reglerna i ovannämnda artikel 5 med folkhälsokrav och eftersträvar således ett mål av allmänt intresse utan att äganderätten därigenom skadas väsentligt. Även om institutionerna och medlemsstaterna när de eftersträvar ett sådant mål är bundna av proportionalitetsprincipen, strider direktivet inte mot denna princip.
Parter
I mål C-293/97,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
The Queen
och
Secretary of State for the Environment,
Minister of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: H.A. Standley m.fl. och D.G.D. Metson m.fl.,
i närvaro av: National Farmers' Union,
angående tolkningen och giltigheten av rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192),
meddelar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden på första avdelningen och tillförordnade avdelningsordföranden på femte avdelningen P. Jann samt domarna J.C. Moitinho de Almeida (referent), C. Gulmann, D.A.O. Edward och L. Sevón,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- H.A. Standley m.fl. och D.G.D. Metson m.fl., genom David Vaughan, QC, Peter Cranfield och Maurice Sheridan, barristers, med fullmakt från Richard Barker, solicitor
- National Farmers' Union, genom Stuart Isaacs, QC, och Clive Lewis, barrister, med fullmakt från Sally Stanyer, solicitor,
- Förenade kungarikets regering, genom Stephanie Ridley, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Stephen Richards, QC, och Jon Turner, barrister,
- Frankrikes regering, genom Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur, internationella ekonomiska och gemenskapsrättsliga frågor, utrikesministeriets rättsavdelning, och Romain Nadal, secrétaire adjoint des affaires étrangères vid samma avdelning, båda i egenskap av ombud,
- Sveriges regering, genom Lotty Nordling, rättschef för EU-frågor, Utrikesdepartementet, i egenskap av ombud,
- Europeiska unionens råd, genom Guus Houttuin, rättstjänsten, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske chefsrådgivaren Richard B. Wainwright, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 18 juni 1998 av: H.A. Standley m.fl. och D.G.D. Metson m.fl., företrädda av David Vaughan, Peter Cranfield och Maurice Sheridan, National Farmers' Union, företrädd av Stuart Isaacs och Clive Lewis, Förenade kungarikets regering, företrädd av Stephanie Ridley, biträdd av Kenneth Parker, QC, och Jon Turner, rådet, företrätt av Guus Houttuin, och kommissionen, företrädd av Richard B. Wainwright,
och efter att den 8 oktober 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, har genom beslut av den 17 juni 1997, som inkom till domstolen den 11 augusti 1997, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt två frågor om tolkningen och giltigheten av rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192, nedan kallat direktivet).
2 Frågorna har uppkommit i samband med två fall av talan som väckts av H.A. Standley m.fl. och D.G.D. Metson m.fl. med yrkande om ogiltigförklaring av de beslut genom vilka Secretary of State for the Environment och Minister of Agriculture, Fisheries and Food har förtecknat floderna Waveney, Blackwater och Chelmer samt deras bifloder som "vatten som kan förorenas" i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet och har angett de områden från vilka avrinning sker till dessa vatten som "känsliga områden" i den mening som avses i artikel 3.2 i detta direktiv.
Direktivet
3 I artikel 1 i direktivet föreskrivs:
"Detta direktiv har till syfte
- att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket,
- att förhindra ytterligare sådan förorening."
4 I direktivets artikel 2 j föreskrivs:
"I detta direktiv används följande beteckningar med den betydelse som här anges:
...
j) Förorening: direkta eller indirekta utsläpp av kväveföreningar från jordbruket till vattenmiljön, vilka kan medföra risker för människors hälsa, skada levande resurser och akvatiska ekosystem, begränsa rekreationsmöjligheter eller störa annat berättigat nyttjande av vattnet."
5 I artikel 3.1, 3.2, 3.4 och 3.5 föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall i enlighet med kriterierna i bilaga 1 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas.
2. Inom en tvåårsperiod efter dagen för anmälan av detta direktiv skall medlemsstater som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt punkt 1 och som bidrar till förorening. De skall underrätta kommissionen om dessa områden inom 6 månader.
...
4. Medlemsstaterna skall vid behov och minst vart fjärde år se över de känsliga områden som angetts och göra nödvändiga ändringar och tillägg, för att ta hänsyn till förändringar och omständigheter som tidigare inte kunnat förutses. De skall underrätta kommissionen om eventuella ändringar eller tillägg inom sex månader.
5. Medlemsstaterna behöver inte ange särskilda, känsliga områden, om de för hela sitt nationella territorium upprättar och tillämpar åtgärdsprogram enligt artikel 5 vilka överensstämmer med detta direktiv."
6 I artikel 4 i direktivet föreskrivs att riktlinjer för god jordbrukssed skall utarbetas, som kan tillämpas av jordbrukare på frivillig basis, och som åtminstone omfattar de punkter som anges i bilaga 2 avsnitt A.
7 Enligt artikel 5.1, 5.2, 5.3, 5.4 a, 5.6 och 5.7 i direktivet skall följande gälla:
"1. Inom två år efter det att områden första gången angavs enligt artikel 3.2, eller inom ett år från varje ytterligare angivande enligt artikel 3.4, skall medlemsstaterna för att uppnå de syften som anges i artikel 1 upprätta åtgärdsprogram som avser de angivna känsliga områdena.
2. Ett åtgärdsprogram kan avse alla känsliga områden inom medlemsstatens territorium. Om medlemsstaten finner det lämpligt kan olika åtgärdsprogram upprättas för olika känsliga områden eller delar av områden.
3. I åtgärdsprogrammen skall hänsyn tas till
a) tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, främst om tillförseln av kväve från jordbruksverksamhet och från andra källor,
b) miljöförhållandena i de berörda områdena i medlemsstaten i fråga.
4. Åtgärdsprogrammen skall genomföras inom fyra år från det att de upprättades och skall omfatta följande obligatoriska åtgärder:
a) åtgärderna i bilaga 3,
...
6. Medlemsstaterna skall utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogram enligt denna artikel.
En medlemsstat som tillämpar artikel 5 inom hela sitt nationella territorium skall övervaka nitrathalten i vattensystemen (ytvatten och grundvatten) på utvalda mätplatser, så att det blir möjligt att fastställa omfattningen av den nitratförorening av vatten som orsakas av jordbruket.
7. Medlemsstaterna skall minst vart fjärde år se över och om nödvändigt ändra sina åtgärdsprogram, inbegripet eventuella ytterligare åtgärder som vidtagits i enlighet med punkt 5. De skall underrätta kommissionen om ändringar i åtgärdsprogrammen."
8 För att ange känsliga områden och ändra den upprättade förteckningen föreskrivs i artikel 6 i direktivet ett förfarande för övervakning av vattenkvaliteten som, beträffande halter av nitrater och kväveföreningar, innebär att referensmätmetoder som definieras i bilaga 4 till direktivet skall användas.
9 I direktivets bilaga 1 avsnitt A punkt 1 om kriterier för förteckning av vattenområden enligt artikel 3.1, föreskrivs följande:
"A. Vattenområden som avses i artikel 3.1 skall förtecknas med ledning av bland annat
1) om sött ytvatten som används eller skall användas för utvinning av dricksvatten har eller, om åtgärder enligt artikel 5 inte vidtas, kan ha en högre nitrathalt än den som fastställts i enlighet med direktiv 75/440/EEG."
10 Den nitrathalt som fastställs i rådets direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna (EGT L 194, s. 26; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 232) är 50 mg/l.
Nationell lagstiftning
11 Det framgår av beslutet om hänskjutande att Protection of Water against Agricultural Pollution (England and Wales) Regulations av den 21 mars 1996 (SI, 1996, 888, nedan kallad förordningen) antogs i enlighet med European Communities Act 1972, i syfte att fullgöra de förpliktelser som följer av direktivet.
12 Ministerbeslutet att ange flodområdet Waveney och flodområdena Blackwater och Chelmer som nitratkänsliga områden genomfördes genom förordningens bilaga 1. Den nationella domstolen har angett att det saknas nationell mellanliggande lagstiftning som det ankommer på den att tolka.
13 Det framgår även av beslutet om hänskjutande, enligt en förklaring som Paul Bristow, chefen för miljöministeriets avdelning för vattenkvalitet, avgett under ed den 16 september 1996, att "regeringens tillvägagångssätt för att ange känsliga områden bestod i att identifiera exakt avgränsade flodområden med förorenat vatten, i stället för att alltid ange flodområden som utgör hela ytvattensystem och som befunnits vara förorenade vid provtagningsplatsen. Som ett första steg identifierades sålunda vattensamlingar som var kraftigt förorenade, eller som visade klara tecken på att kunna vara kraftigt förorenade av nitrater. För det andra identifierades de kända områden från vilka avrinning skedde till dessa vatten (och inte samtliga områden från vilka avrinning skedde till de flodområden som låg uppströms dessa vatten). För det tredje gjordes en bedömning av huruvida jordbruket bidrog väsentligt till den förorening som konstaterats, med hänsyn tagen särskilt till landanvändningen och andra egenskaper hos landområdena och vattensamlingarna i fråga".
Målet vid den nationella domstolen
14 Sökandena i målet vid den nationella domstolen, med stöd av National Farmers' Union (nedan kallad NFU), har yrkat att motparternas beslut, genom vilka de ytvattenområden som består av floderna Waveney, Blackwater och Chelmer samt deras bifloder har angetts som vatten som kan förorenas av nitrater, och de områden från vilka avrinning sker till dessa floder har angetts som nitratkänsliga områden, skall ogiltigförklaras.
15 Enligt sökandena i målet vid den nationella domstolen har upprättandet av åtgärdsprogram, som inskränker användningen av marken för jordbruksverksamhet inom de områden där de äger och brukar mark, vilket krävs enligt den förordning med stöd av vilken de nitratkänsliga områdena har angetts, orsakat sökandena omedelbar och långsiktig ekonomisk skada, såväl beträffande markens värde som med avseende på inkomsterna från jordbruksverksamhet.
16 De anser att artikel 3.1 i direktivet innebär en skyldighet för medlemsstaterna att som vatten som är förorenade eller som kan förorenas endast förteckna sött ytvatten vars nitrathalt överstiger eller, om nödvändiga åtgärder inte vidtas, kan komma att överstiga tröskelvärdet 50 mg/l på grund av direkta eller indirekta utsläpp av kväveföreningar från jordbruket. Medlemsstaterna är således skyldiga att avgöra från vilken källa de nitrater härrör som orsakat att tröskelvärdet överskrids.
17 Sökandena har i andra hand gjort gällande att direktivet, för det fall motpartens tolkning av det skulle vara riktigt, strider mot principen att förorenaren skall betala, principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan, proportionalitetsprincipen och den grundläggande äganderätten.
18 Enligt motparterna i målet vid den nationella domstolen framgår det av artikel 2 j och bilaga 1, avsnitt A, punkt 1, att uttrycket "vatten som är förorenade" i artikel 3.1 i direktivet avser sött ytvatten som används som dricksvattenreserver och som har en nitrathalt som överstiger 50 mg/l, där nitrater som härrör från jordbruket utgör ett väsentligt bidrag. De har anfört att det inte av någon bestämmelse i direktivet eller i dess bilagor framgår, inte ens underförstått, att medlemsstaterna är skyldiga att beräkna den nitrathalt som enbart härrör från föroreningar från jordbruket för att avgöra om tröskelvärdet 50 mg/l har överskridits. Gränsen 50 mg/l utgör den totala nitrathalten, oavsett ursprung, i dricksvattenreserver som innebär risker för människors hälsa om den överskrids. Det skulle dessutom vara omöjligt att med någon precision avgöra om den del av nitraterna i ytvattnet som härrör från jordbruket överstiger 50 mg/l.
19 Som svar på sökandenas andrahandsgrund har motparterna erinrat om att de åtgärder som föreskrivs i åtgärdsprogrammet beaktar de kvantiteter kväve som kommer från jordbruket respektive från andra källor.
20 Mot bakgrund av ovanstående överväganden, och med beaktande av att sökandenas respektive talan i målet vid den nationella domstolen väcker frågor av allmänt intresse för samtliga jordbrukare som berörs av tolkningen av direktivet och det sätt på vilket det genomförs av nationella myndigheter, har High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, beslutat att förklara målet vilande och ställa följande frågor till domstolen:
"1) Krävs det enligt direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nedan kallat nitratdirektivet) att medlemsstater, särskilt i enlighet med artiklarna 2 j och 3.1 samt bilaga 1 till detta, betecknar sött ytvatten såsom 'vatten som är förorenade' och därefter som känsliga områden enligt artikel 3.2 i direktivet anger alla kända områden från vilka avrinning sker till dessa vattenområden och som bidrar till föroreningen,
i) när dessa vattenområden har en nitrathalt som överstiger 50 mg/l (vilket är den nitrathalt som fastställts i bilaga 1 till nitratdirektivet genom hänvisning till direktiv 75/440/EEG) och medlemsstaten fastslår att utsläppen av kväveföreningar från jordbruket 'väsentligt bidrar' till den totala nitrathalten och, om så är fallet, har en medlemsstat då rätt att fastslå detta om den har anledning att tro att bidraget från jordbrukets utsläpp av kväveföreningar till denna totala nitrathalt överstiger ett tröskelvärde eller någon annan mängd eller grad av bidrag, och i det senare fallet, vilken mängd eller grad av bidrag utgör ett 'väsentligt bidrag' i detta avseende, eller
ii) endast när enbart utsläppet av kväveföreningar från jordbruket i sig innebär att nitrathalten i dessa vattenområden överstiger 50 mg/l (det vill säga utan att hänsyn tas till några bidrag från andra källor), eller
iii) på någon annan grund och, om så är fallet, vilken grund?
2) Om fråga 1 besvaras på annat sätt än enligt ii ovan, är då nitratdirektivet ogiltigt (såvitt avser dess tillämpning på sött ytvatten) på grund av att det strider mot
i) principen att förorenaren skall betala, och/eller
ii) proportionalitetsprincipen, och/eller
iii) den grundläggande äganderätten för den som äger och/eller brukar de markområden från vilka avrinning sker till sådant sött ytvatten som skall förtecknas enligt artikel 3.1, det vill säga områden som av medlemsstaten därefter fastställs som känsliga områden enligt artikel 3.2?"
Den första frågan
21 Genom den första frågan önskar den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida artiklarna 2 j och 3.1 i direktivet samt bilaga 1 till detta skall tolkas på så sätt, att sött ytvatten skall förtecknas såsom "vatten som är förorenade" och, följaktligen, att alla kända områden från vilka avrinning sker till dessa vattenområden, och som bidrar till föroreningen, skall anges som "känsliga områden" i enlighet med artikel 3.2 i direktivet, när dessa vattenområden har en nitrathalt som överstiger 50 mg/l och medlemsstaten i fråga fastslår att utsläppen av kväveföreningar från jordbruket "väsentligt bidrar" till den totala nitrathalten.
22 För det fall denna fråga besvaras jakande önskar den nationella domstolen svar på frågan vilken mängd nitrater eller vilken grad av bidrag till föroreningen som utgör ett "väsentligt bidrag".
23 Sökandena i målet vid den nationella domstolen har, med stöd av NFU, gjort gällande att sött ytvatten endast kan betecknas som vatten som är förorenade om det enbart är jordbruket i sig som gett upphov till en nitrathalt i dessa vatten som överstiger 50 mg/l, vilken är den gräns som fastställs i direktiv 75/440.
24 Detta påstående vinner, enligt sökandena, för det första stöd av att direktivets syfte är att skydda vatten från förorening genom nitrater som härrör från jordbruket (andra, tredje, femte, sjätte, nionde och tionde övervägandena i ingressen till och artikel 1 i direktivet).
25 För det andra låter definitionen av begreppet "förorening" i artikel 2 j i direktivet, som uttryckligen begränsas till att avse utsläpp av kväveföreningar från jordbruket, antyda att detta uttryck har en identisk innebörd, det vill säga utsläpp av kväveföreningar som uteslutande sker från jordbruket, när medlemsstaterna förtecknar de vatten som är förorenade i enlighet med artikel 3.1 i direktivet.
26 För det tredje har sökandena i målet vid den nationella domstolen anfört att medlemsstaterna, vid tillämpningen av artikel 3.1 i direktivet, gör en bedömning av huruvida den maximala nitrathalten i vattnet kan överskridas om de åtgärder som föreskrivs i artikel 5 inte vidtas. Eftersom dessa åtgärder endast avser jordbruksmetoder, kan tröskelvärdet 50 mg/l emellertid endast avse nitrater som härrör från jordbruket.
27 För det fjärde, även om medlemsstaterna i enlighet med artikel 3.5 i direktivet har möjlighet att för hela sitt nationella territorium upprätta och tillämpa åtgärdsprogram utan att behöva ange särskilda känsliga områden, vilket inte skett i detta fall, innebär inte detta att de befrias från skyldigheten att fastställa omfattningen av den nitratförorening av vatten som orsakas av jordbruket.
28 När det gäller jordbrukets "väsentliga" bidrag till nitrathalterna i vattnen i fråga, har sökandena slutligen anfört att detta vaga begrepp inte förekommer någonstans i direktivet. En rätt för medlemsstaterna att bestämma från vilken nivå ett sådant bidrag är väsentligt skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen och kan inte berättigas av att det är omöjligt att med tillräcklig exakthet mäta de olika nitratkällorna.
29 I detta avseende skall det erinras om att när medlemsstaterna, i enlighet med artikel 3.1 i direktivet skall förteckna de vatten som är förorenade, tillämpar de kriterierna som fastställts i bilaga 1. Enligt avsnitt A punkt 1 i denna bilaga skall sött ytvatten, i synnerhet om det används eller skall användas för utvinning av dricksvatten, förtecknas som vatten som är förorenade när de har eller, om åtgärder enligt artikel 5 inte vidtas, kan ha en högre nitrathalt än den som fastställts i enlighet med direktiv 75/440.
30 Det framgår emellertid inte av ordalydelsen i denna bestämmelse att medlemsstaterna med precision måste fastställa den del av vattenföroreningen som orsakats av nitrater från jordbruket, och inte heller att det uteslutande måste vara jordbruket som är orsak till föroreningen.
31 Av direktivets allmänna systematik framgår att förteckning av vatten i den mening som avses i artikel 3.1 utgör del av ett förfarande som i övrigt omfattar angivande av känsliga områden och upprättande av åtgärdsprogram. Det skulle således strida mot direktivet att inskränka definitionen av vatten som är förorenade till att avse de fall då det enbart är jordbruket i sig som orsakar en nitrathalt som överstiger 50 mg/l, när direktivet inom ramen för det ovannämnda förfarandet uttryckligen föreskriver att hänsyn skall tas till tillförseln av kväve från jordbruksverksamhet och från andra källor vid upprättandet av de åtgärdsprogram som föreskrivs i artikel 5.
32 På samma sätt låter artikel 3.5 i direktivet, varigenom medlemsstaterna ges möjlighet att inte förteckna vatten som är förorenade utan i stället ange hela det nationella territoriet som nitratkänsligt område, antyda att de kan upprätta åtgärdsprogram även om föroreningen av nitrater som uteslutande härrör från jordbruket inte överstiger tröskelvärdet 50 mg/l.
33 Den tolkning som sökandena i målet vid den nationella domstolen gör av direktivet skulle slutligen utesluta flera fall av förorening där jordbruket står för ett väsentligt bidrag från direktivets tillämpningsområde, vilket skulle strida mot direktivets andemening och syfte.
34 Det förhållandet att det gränsvärde för nitrathalten som använts vid förteckningen av vattenområden har fastställts med hänvisning till det gränsvärde som föreskrivs i direktiv 75/440 visar att det är med utgångspunkt i skyddet av folkhälsan som den högsta tillåtna nitrathalten i vatten avsett att användas som dricksvatten har fastställts, oavsett nitraternas ursprung, eftersom nitratföroreningens skadliga inverkan på människors hälsa inte är beroende av om den härrör från jordbruket eller industrin.
35 När det gäller frågan huruvida direktivet endast är tillämpligt på de fall då utsläpp av kväveföreningar från jordbruket väsentligt bidrar till föroreningen, kan denna besvaras jakande, mot bakgrund av gemenskapslagstiftarens syfte, som är att minska och förhindra vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket, och av omfattningen av de åtgärder som för detta ändamål föreskrivs i artikel 5.
36 Direktivet utgör emellertid inte hinder för medlemsstaterna att, om nationell rätt så tillåter, tillämpa bestämmelserna i denna sistnämnda artikel på fall som inte omfattas av denna.
37 Vid prövningen av lagenligheten av de rättsakter i vilka förteckning sker av förorenade vatten, i enlighet med artikel 3.1 i direktivet tolkad på detta sätt, skall de nationella domstolarna beakta medlemsstaternas omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som hör samman med de komplexa bedömningar som måste göras i sammanhanget.
38 Gemenskapsrätten kan emellertid inte tillhandahålla precisa kriterier som gör det möjligt att i varje enskilt fall avgöra om utsläpp av kväveföreningar från jordbruket väsentligt bidrar till föroreningen.
39 Medlemsstaterna kan således tillämpa direktivet på olika sätt. Denna konsekvens strider emellertid inte mot direktivets natur, eftersom det inte har till syfte att harmonisera de nationella lagstiftningarna på området, utan i stället avser att skapa nödvändiga verktyg för att säkerställa att vattnen i gemenskapen skyddas mot förorening av nitrater från jordbruket. Genom att i bilaga 1 till direktivet tillerkänna medlemsstaterna ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller förteckning av vattenområden enligt artikel 3.1, har gemenskapslagstiftaren av nödvändighet accepterat denna konsekvens.
40 Svaret på den första frågan blir således att artiklarna 2 j och 3.1 samt bilaga 1 till direktivet skall tolkas på så sätt att sött ytvatten skall förtecknas såsom "vatten som är förorenade" och, följaktligen, att alla kända områden från vilka avrinning sker till dessa vattenområden, och som bidrar till föroreningen, skall anges som "känsliga områden" i enlighet med artikel 3.2 i direktivet, när dessa vattenområden har en nitrathalt som överstiger 50 mg/l och medlemsstaten i fråga fastslår att utsläppen av kväveföreningar från jordbruket "väsentligt bidrar" till den totala nitrathalten.
Den andra frågan
41 Genom sin andra fråga önskar den nationella domstolen få klarhet i huruvida det förhållandet, att den del av nitrathalten som kan hänföras till jordbruket i vattenområden som förtecknats i enlighet med artikel 3.1 i direktivet kanske inte enbart i sig överstiger 50 mg/l, strider mot proportionalitetsprincipen och principen att förorenaren skall betala samt mot de berörda jorbrukarnas grundläggande äganderätt, vilket således medför att direktivet är ogiltigt.
42 Sökandena i målet vid den nationella domstolen har för det första anfört att förteckningen av vattenområden där tröskelvärdet överskrids på grund av förekomsten av nitrater från andra källor än jordbruket (artikel 3.1 i direktivet), angivandet av jordbruksområden från vilka avrinning sker till dessa vatten som känsliga områden, även om dessa områden endast delvis bidrar till nitrathalten (artikel 3.2 i direktivet), och upprättandet av ett åtgärdsprogram som endast lägger ansvaret för att detta tröskelvärde inte överskrids på jordbrukarna (artikel 5), medför oproportionerliga skyldigheter för de personer som är berörda, vilket innebär att direktivet strider mot proportionalitetsprincipen.
43 De har för det andra gjort gällande att direktivet strider mot den i artikel 130r.2 i EG-fördraget föreskrivna principen att förorenaren skall betala, eftersom det endast är jordbrukarna som får stå kostnaderna för att minska nitrathalten i vattnet till ett värde som är lägre än 50 mg/l, även om det antas att tillförsel från jordbruket endast utgör en av orsakerna till nitratinnehållet i vattnet, medan andra nitratkällor helt och hållet undgår betalningsansvar.
44 De har för det tredje gjort gällande att direktivet strider mot principen enligt vilken miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan, en princip som skall tolkas i samband med principen att förorenaren skall betala, vilket framgår av artikel 130r.2 i fördraget. I strid med principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan, skulle motparternas tolkning av direktivet få till följd att jordbrukarna var tvungna att stå för hela kostnaden för att förhindra eller minska nitratförorening av sött ytvatten, i stället för att förhindra eller minska, vid källan, vattenförorening genom sådant atmosfäriskt nedfall av nitrater som främst härrör från industrin eller transportsektorn.
45 De anser slutligen att det förhållandet att hela ansvaret och den ekonomiska bördan för att minska nitrathalterna i de aktuella vattnen läggs på jordbrukarna, när den främsta eller huvudsakliga källan är en annan, strider mot äganderätten.
46 För det första, beträffande proportionalitetsprincipen, föreskrivs i artikel 5.3 i direktivet att i åtgärdsprogrammen för de känsliga områdena skall hänsyn tas till tillgängliga vetenskapliga och tekniska data om tillförseln av kväve från jordbruksverksamhet och från andra källor samt till miljöförhållandena i de berörda områdena.
47 Vidare föreskrivs att de obligatoriska åtgärderna som vidtas i samband med dessa åtgärdsprogram skall vidtas med beaktande av det känsliga områdets egenskaper (bilaga 3 punkt 1.3) och att medlemsstaterna när det gäller mängden gödsel från djurbesättningar som sprids i de känsliga områdena kan fastställa andra mängder än de föreskrivna, under förutsättning att de bestäms med utgångspunkt från objektiva kriterier och på ett sådant sätt att det inte inverkar på möjligheten att uppnå direktivets syften (bilaga 3 punkt 2 b).
48 Medlemsstaterna är även skyldiga att utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammen (artikel 5.6 i direktivet) och skall åtminstone vart fjärde år se över och om nödvändigt ändra sina åtgärdsprogram (artikel 5.7 i direktivet). På så sätt kan de ta hänsyn till situationens utveckling beträffande såväl föroreningar från jordbruket som föroreningar från andra källor.
49 Slutligen skall de riktlinjer för god jordbrukssed som medlemsstaterna skall utarbeta enligt artikel 4.1 a i direktivet ta hänsyn till förhållanden i olika delar av gemenskapen (direktivets bilaga 2 avsnitt A).
50 Av det ovan anförda följer att direktivet innehåller bestämmelser som är flexibla nog för att medlemsstaterna skall kunna iaktta proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av de åtgärder som vidtas. Det ankommer på de nationella domstolarna att säkerställa att denna princip iakttas.
51 När det gäller principen att förorenaren skall betala är det tillräckligt att konstatera att direktivet inte innebär att jordbrukarna skall stå för kostnaderna för att eliminera sådan förorening som de inte själva bidragit till.
52 Såsom tidigare angetts i punkterna 46 och 48 i denna dom, åligger det medlemsstaterna att vid genomförandet av direktivet ta hänsyn till andra föroreningskällor och med beaktande av omständigheterna inte låta jordbrukarna i onödan bära bördan för att eliminera förorening. Ur denna synvinkel framstår principen att förorenaren skall betala som ett uttryck för proportionalitetsprincipen, vilken domstolen redan har tagit ställning till (punkterna 46-50 i denna dom).
53 Det förhåller sig på samma sätt beträffande det påstådda åsidosättandet av principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan; den argumentering som sökandena i målet vid den nationella domstolen för sammanblandas med argumenteringen beträffande åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
54 När det gäller åsidosättande av äganderätten framgår det av domstolens rättspraxis att äganderätten tillhör gemenskapsrättens allmänna principer, men att denna princip inte skall betraktas som absolut utan måste bedömas utifrån sin funktion i samhället. Följaktligen kan begränsningar införas i äganderätten, förutsatt att begränsningarna verkligen ligger i linje med av gemenskapen eftersträvade mål av allmänt intresse och inte i förhållande till dessa innebär ett överdimensionerat och oacceptabelt ingrepp som väsentligt skadar dessa rättigheter (dom av den 13 december 1979 i mål 44/79, Hauer, REG 1979, s. 3727, punkt 23, svensk specialutgåva, volym 4, s. 621, av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder, REG 1989, s. 2237, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 10, och av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973, punkt 78, svensk specialutgåva, volym 16).
55 Förvisso innebär de åtgärdsprogram som föreskrivs i artikel 5, och som innehåller de obligatoriska åtgärder som avses i bilaga 3 till direktivet, att spridningen på mark av gödselmedel eller stallgödsel underkastas vissa villkor, på ett sätt som kan inskränka de berörda jordbrukarnas möjlighet att utöva sin äganderätt.
56 Reglerna i artikel 5 i direktivet överensstämmer emellertid med folkhälsokrav och eftersträvar således ett mål av allmänt intresse utan att äganderätten därigenom skadas väsentligt.
57 Även om institutionerna och medlemsstaterna när de eftersträvar ett sådant mål är bundna av proportionalitetsprincipen, strider direktivet inte mot denna princip, vilket fastslagits i punkterna 46-50 i denna dom.
58 Det skall därför fastslås att prövningen av de frågor som ställts inte har visat på förekomsten av omständigheter som kan påverka direktivets giltighet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
59 De kostnader som har förorsakats den brittiska, den franska och den svenska regeringen samt rådet och kommissionen, vilka har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 17 juni 1997 ställts av High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division - följande dom:
60 Artiklarna 2 j och 3.1 i samt bilaga 1 till rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket skall tolkas på så sätt att sött ytvatten skall förtecknas såsom "vatten som är förorenade" och, följaktligen, att alla kända områden från vilka avrinning sker till dessa vattenområden, och som bidrar till föroreningen, skall anges som "känsliga områden" i enlighet med artikel 3.2 i direktivet, när dessa vattenområden har en nitrathalt som överstiger 50 mg/l och medlemsstaten i fråga fastslår att utsläppen av kväveföreningar från jordbruket "väsentligt bidrar" till den totala nitrathalten.
61 Prövningen av de frågor som ställts har inte visat på förekomsten av omständigheter som kan påverka direktivets giltighet.
Full & Egal Universal Law Academy