Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1 Cuestiones prejudiciales - Competencia del Tribunal de Justicia - Límites - Ayudas otorgadas por los Estados - Funciones que corresponden a los órganos jurisdiccionales nacionales - Salvaguarda íntegra de los derechos de los justiciables - Posibilidad de consultar a la Comisión o de plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia
[Tratado CE, arts. 92 (actualmente art. 87 CE, tras su modificación), 93, ap. 3, y 177 (actualmente, arts. 88 CE, ap. 3, y 234 CE)]
2 Ayudas otorgadas por los Estados - Concepto - Aplicación a grandes empresas en situación de insolvencia de un régimen que se aparta del ordinario en materia de quiebra - Inclusión - Requisitos
[Tratado CE, art. 92 (actualmente art. 87 CE, tras su modificación)]
3 Ayudas otorgadas por los Estados - Ayudas existentes y ayudas nuevas - Notificación a la Comisión - Ejecución antes de la Decisión de la Comisión - Prohibición - Alcance
[Tratado CE, arts. 92 (actualmente art. 87 CE, tras su modificación) y 93 (actualmente, art. 88 CE)]
Índice
1 En el marco de un procedimiento promovido con arreglo al artículo 177 del Tratado (actualmente, artículo 234 CE), el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho nacional o pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario.
No obstante, por lo que se refiere al control del cumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones que les imponen los artículos 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) y 93 del Tratado (actualmente, artículo 88 CE), un órgano jurisdiccional nacional, con el fin de determinar si una medida de carácter estatal establecida sin tener en cuenta el procedimiento de examen preliminar previsto por el apartado 3 del artículo 93 del Tratado debía o no estar sujeta a él, puede verse obligado a interpretar el concepto de ayuda, contemplado en el artículo 92 del Tratado. Si alberga dudas en cuanto a la calificación jurídica de ayuda de Estado de la medida controvertida, puede solicitar aclaraciones a la Comisión sobre este extremo o, con arreglo a los párrafos segundo y tercero del artículo 177 del Tratado, puede o debe plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado.
2 El concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos. Además, el término «ayuda», en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación), implica necesariamente la existencia de ventajas otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales o que constituyen una carga adicional para el Estado o para los organismos designados o instituidos al efecto.
A este respecto, ha de considerarse que la aplicación de un régimen que se aparta del ordinario en materia de quiebra, a favor de grandes empresas industriales en dificultades que tienen una posición deudora especialmente elevada respecto a determinadas categorías de acreedores, en su mayoría de carácter público, da lugar a la concesión de una ayuda de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92, si se demuestra que dicha empresa
- fue autorizada a continuar su actividad económica en circunstancias en las que dicha posibilidad hubiera quedado excluida en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra, o
- disfrutó de una o varias ventajas, tales como una garantía de Estado, un tipo de gravamen reducido, una exoneración de la obligación de pago de multas y otras sanciones pecuniarias o una renuncia efectiva, total o parcial, a créditos públicos, a las que no habría podido aspirar otra empresa insolvente en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra.
3 Tanto del contenido como de la finalidad de las disposiciones del artículo 93 del Tratado (actualmente, artículo 88 CE) se desprende que deberán considerarse ayudas existentes, en el sentido del apartado 1 de dicho artículo, las ayudas que existieran antes de la fecha de entrada en vigor del Tratado y aquellas que se pudieran ejecutar legalmente conforme a los requisitos previstos en el apartado 3 del artículo 93, incluidas aquellas notificadas a la Comisión sin que esta última adoptara una postura sobre la compatibilidad con el mercado común de los proyectos notificados en un plazo de reflexión y examen razonable, como resulta de la interpretación de dicho artículo efectuada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 11 de diciembre de 1973 (Lorenz, 120/73). Por el contrario, deberán considerarse ayudas nuevas, sometidas a la obligación de notificación prevista en esta última disposición, las medidas tendentes a la concesión o a la modificación de las ayudas, debiendo precisarse que las modificaciones pueden referirse bien a ayudas existentes, o bien a proyectos iniciales notificados a la Comisión.
En consecuencia, cuando se compruebe que un régimen que se aparta del ordinario en materia de quiebra puede, por sí mismo, generar la concesión de ayudas de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92, dicho régimen no puede ejecutarse si no ha sido notificado a la Comisión y, en caso de notificación, antes de que la Comisión tome una decisión por la que se reconozca la compatibilidad con el mercado común, o, si la Comisión no toma ninguna decisión, antes del transcurso de un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación.
Partes
En el asunto C-295/97,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), por el Tribunale di Genova (Italia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA
e
International Factors Italia SpA (Ifitalia), Dornier Luftfahrt GmbH, Ministero della Difesa,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
integrado por los Sres.: J.-P. Puissochet, Presidente de Sala; P. Jann, C. Gulmann, D.A.O. Edward y M. Wathelet (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA, por el Sr. Tomaso Galletto, Abogado de Génova;
- en nombre de Dornier Luftfahrt GmbH, por los Sres. Antonio Fusillo y Alessandro Fusillo, Abogados de Roma, y el Sr. Gianfranco Nasuti, Abogado de Génova;
- en nombre del Gobierno italiano, por el Profesor Umberto Leanza, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Oscar Fiumara, avvocato dello Stato;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. Gérard Rozet, Consejero Jurídico, y Paolo Stancanelli, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA, representada por los Sres. Tomaso Galletto e Ivano Cavanna, Abogados de Génova; de Dornier Luftfahrt GmbH, representada por Antonio y Alessandro Fusillo; del Gobierno italiano, representado por el Sr. Oscar Fiumara, y de la Comisión, representada por el Sr. Paolo Stancanelli, expuestas en la vista de 27 de enero de 1999;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 4 de marzo de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 29 de julio de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de agosto siguiente, el Tribunale di Genova planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), dos cuestiones con carácter prejudicial sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA (en lo sucesivo, «Piaggio») y la sociedad alemana Dornier Luftfahrt GmbH (en lo sucesivo, «Dornier»), sobre la devolución de una cantidad de 30.028.894.382 LIT pagada por Piaggio a Dornier.
3 Piaggio compró a Dornier tres aeronaves destinadas a las Fuerzas Armadas italianas. En contraprestación, Piaggio realizó en favor de Dornier, a partir del mes de diciembre de 1992, diversos pagos, delegaciones de pago y cesiones de créditos.
4 Mediante Orden de 28 de noviembre de 1994, dictada conjuntamente por los Ministros de Industria y del Tesoro (GURI nº 281, de 1 de diciembre de 1994), Piaggio fue sometida a administración extraordinaria con arreglo a la Ley nº 95/79, de 3 de abril de 1979 (GURI nº 94, de 4 de abril de 1979; en lo sucesivo, «Ley nº 95/79»). Dicha decisión se tomó tras la resolución del Tribunal de Genova, de 29 de octubre de 1994, que declaraba el estado de insolvencia de Piaggio, así como la posibilidad de acogerse al procedimiento de administración extraordinaria.
5 El 14 de febrero de 1996, Piaggio presentó una demanda ante el Tribunale di Genova en la que solicitaba, por un lado, que se declarasen nulos, y sin efecto alguno, con relación a la masa de los acreedores, todos los pagos, cesiones de créditos y delegaciones de pago efectuadas a favor de Dornier durante los dos años anteriores a la fecha en que fue puesta bajo administración extraordinaria, y, por otro lado, que se condenase a Dornier a restituir las cantidades correspondientes más los intereses. Piaggio sostiene, a este respecto, que Dornier, que ya conocía el estado de suspensión de pagos, había recibido de ella, por la venta de las tres aeronaves, una serie de pagos preferentes por un total de 30.028.894.382 LIT, violando el principio de igualdad de trato de todos los acreedores.
6 Piaggio basó su demanda en el artículo 67 de la Ley sobre la Quiebra, aplicable en el presente caso con arreglo a las remisiones que figuran en los artículos 1 de la Ley nº 95/79 y 203 de la Ley sobre la Quiebra, que prevé la revocación, a favor de la masa de los acreedores de la empresa insolvente, de los pagos efectuados durante los dos años anteriores a la declaración de insolvencia y al inicio del procedimiento de administración extraordinaria.
7 Dornier destacó en su defensa, en especial, la incompatibilidad de la Ley nº 95/79 con el artículo 92 del Tratado.
8 La Ley nº 95/79 estableció el procedimiento de administración extraordinaria de las grandes empresas en dificultades.
9 Conforme a lo previsto en el párrafo primero del artículo 1 de dicha Ley, este procedimiento puede aplicarse a las empresas que, desde hace al menos un año, empleen, como mínimo, a trescientos trabajadores y tengan, para con entidades de crédito, organismos de previsión y de Seguridad Social o empresas en las que el Estado posea una participación mayoritaria, deudas por importe igual o superior a 80.444 millones de LIT y superior al quíntuplo del capital desembolsado de la sociedad.
10 El procedimiento es también aplicable, a tenor del artículo 1 bis de la misma Ley, cuando la insolvencia resulta de la obligación de devolver cantidades que asciendan, como mínimo, a 50.000 millones de LIT, que representen al menos el 51 % del capital desembolsado, al Estado, a organismos públicos o a empresas en las que el Estado posea una participación mayoritaria, en concepto de restitución de ayudas ilegales o incompatibles con el mercado común o en el marco de financiaciones concedidas para innovaciones tecnológicas y actividades de investigación.
11 Con arreglo a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 2 de la Ley nº 95/79, para que el procedimiento de administración extraordinaria se aplique a una empresa, ésta debe haber sido declarada insolvente por los Tribunales, bien sea de conformidad con la Ley sobre la Quiebra o bien como consecuencia de la falta de pago de los salarios durante al menos los últimos tres meses. El Ministro de Industria, tras consultar al Ministro de Hacienda, puede entonces dictar una Orden por la que se someta a la empresa a administración extraordinaria y autorizarla, teniendo en cuenta el interés de los acreedores, a continuar su actividad durante un período de dos años como máximo, prorrogable por otro período máximo adicional de dos años, previo dictamen conforme del Comité Interministerial para la Coordinación de la Política Industrial (en lo sucesivo, «CIPI»).
12 Las empresas en administración extraordinaria se rigen por las normas generales de la Ley sobre la Quiebra, salvo excepciones expresamente previstas por la Ley nº 95/79 o por Leyes posteriores. Así, tanto en el caso de la administración extraordinaria como en el del procedimiento ordinario de liquidación, el propietario de la empresa insolvente no puede disponer de sus activos, que, en principio, deben destinarse a pagar a los acreedores; se interrumpe el devengo de intereses sobre las deudas existentes; los pagos de las deudas efectuados durante un período anterior a la declaración de insolvencia son revocables; no puede interponerse ni continuarse con carácter individual ninguna acción de ejecución sobre los bienes de la empresa afectada. No obstante, a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento del régimen ordinario en materia de quiebra, en el caso de la administración extraordinaria, la suspensión de toda acción de ejecución se extiende, conforme al artículo 4 de la Ley nº 544/81, a las deudas de naturaleza fiscal, así como a las sanciones, intereses y recargos en caso de retraso en el pago del impuesto sobre sociedades.
13 Además, con arreglo al artículo 2 bis de la Ley nº 95/79, el Estado puede garantizar total o parcialmente las deudas que las empresas sometidas a administración extraordinaria contraigan para la financiación de la gestión corriente y para la reactivación y la finalización de las instalaciones, edificios y equipos industriales, conforme a los requisitos y modalidades establecidos mediante Orden del Ministro de Hacienda, previo dictamen conforme del CIPI.
14 En el marco del proceso de saneamiento, está autorizada la venta de todos los establecimientos de la empresa insolvente, conforme a las modalidades previstas por la Ley nº 95/79. A tenor del artículo 5 bis de esta última, la transmisión de propiedad total o parcial de la empresa devenga una tasa de registro fijada a tanto alzado en un millón de LIT.
15 Por otra parte, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley nº 19/87, de 6 de febrero de 1987 (GURI nº 32, de 9 de febrero de 1987), las empresas en régimen de administración extraordinaria quedan exentas del pago de las multas y sanciones pecuniarias impuestas en caso de falta de pago de las cotizaciones sociales obligatorias.
16 A tenor de lo establecido en el segundo guión del artículo 2 de la Ley nº 95/79, cuando se autoriza a una empresa sometida a administración extraordinaria a continuar su actividad, el administrador nombrado al efecto debe preparar un plan de gestión adecuado, cuya compatibilidad con las grandes líneas de la política industrial nacional es examinada por el CIPI antes de ser aprobado por el Ministro de Industria. Las decisiones relativas a cuestiones tales como la reestructuración, la venta de los activos, la liquidación o el final del período de administración extraordinaria han de ser aprobadas por el mismo Ministro.
17 Los acreedores de la empresa en régimen de administración extraordinaria no pueden ver satisfechos sus créditos, total o parcialmente, mediante liquidación de los activos de la empresa o gracias a sus nuevos beneficios hasta que finalice el período de vigencia de dicho régimen. Además, de conformidad con lo establecido en los artículos 111 y 212 de la Ley sobre la Quiebra, los gastos ocasionados por la administración extraordinaria y la continuación de la explotación de la empresa, incluidas las deudas contraídas, se pagan detrayendo la cantidad necesaria del producto de la realización de la masa de la quiebra, dando prioridad a los créditos existentes en el momento de iniciarse el procedimiento de administración extraordinaria.
18 El procedimiento de administración extraordinaria finaliza tras el convenio de acreedores, el reparto íntegro del activo, la extinción total de los créditos o la insuficiencia de activo, o también una vez que la empresa haya recuperado la capacidad de hacer frente a sus obligaciones y, por lo tanto, el equilibrio financiero.
19 Procede precisar, además, que, mediante el escrito E 13/92 (DO 1994, C 395, p. 4), dirigido al Gobierno italiano con arreglo al artículo 93, apartado 1, del Tratado CE (actualmente, artículo 88 CE, apartado 1), la Comisión indicó que la Ley nº 95/79 le parecía estar comprendida, desde diversos puntos de vista, dentro del ámbito de aplicación de los artículos 92 y siguientes del Tratado, y solicitó que le fueran notificados previamente todos los casos de aplicación de dicha Ley, para examinarlos en el marco de la normativa aplicable a las ayudas a las empresas en dificultades.
20 Puesto que las autoridades italianas respondieron que sólo estaban dispuestas a efectuar una notificación previa en los casos de concesión de la garantía del Estado prevista en el artículo 2 bis de la Ley nº 95/79, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. De los autos no se desprende que dicho procedimiento haya conducido, hasta la fecha, a una decisión final de la Comisión.
21 En estas circunstancias, considerando que existían dudas sobre la compatibilidad del artículo 92 del Tratado con la Ley nº 95/79, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede un Juez nacional solicitar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que se pronuncie directamente sobre la compatibilidad de una norma de la legislación de un Estado miembro con los preceptos del artículo 92 del Tratado (ayudas concedidas por los Estados)?
2) En caso de respuesta afirmativa, ¿puede considerarse que mediante la Ley nº 95, de 3 de abril de 1979, sobre la administración extraordinaria de las grandes empresas en crisis -y, en particular, mediante las disposiciones de dicha Ley enunciadas en la fundamentación de la presente resolución-, el Estado italiano ha concedido a determinadas empresas contempladas en dicha normativa (es decir, las grandes empresas) ayudas contrarias al artículo 92 del Tratado?»
Sobre la admisibilidad de la remisión prejudicial
22 Piaggio sostiene que debe declararse la inadmisibilidad de la remisión prejudicial porque, por un lado, la resolución de remisión no describe de forma suficiente y clara el marco normativo en el que se inserta la interpretación solicitada, y, por otro lado, las cuestiones planteadas no son pertinentes para la solución del litigio en el procedimiento principal, puesto que su acción revocatoria está basada en disposiciones del régimen ordinario en materia de quiebra que prevén la revocabilidad de los pagos realizados durante los dos años anteriores a la declaración de insolvencia.
23 A este respecto, si bien es cierto que la resolución de remisión sólo expresa de modo sucinto el marco jurídico que sirve de base a la petición de decisión prejudicial, dicha circunstancia no puede, no obstante, en el presente caso, causar su inadmisibilidad. En efecto, dicha exposición es suficiente porque permite comprender claramente las cuestiones planteadas.
24 Por otra parte, procede recordar que corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia de 1 de diciembre de 1998, Ecotrade, C-200/97, Rec. p. I-0000, apartado 25).
25 A fin de cuentas, basta comprobar que, en el presente asunto, la cuestión de si un régimen como el establecido en la Ley nº 95/79 debe calificarse como ayuda nueva o ayuda existente, cuestión que el Tribunal de Justicia examinará de oficio, más adelante, en el marco de la estrecha cooperación que se debe establecer con las jurisdicciones nacionales, no carece de incidencia en la solución del litigio del procedimiento principal, habida cuenta de las consecuencias que el órgano jurisdiccional remitente puede estar obligado a extraer, con relación a los artículos 92 y 93 del Tratado, de la falta de notificación previa a la Comisión del régimen de ayuda eventualmente controvertido.
26 Además, nada permite afirmar, desde un principio, que si Paggio hubiera sido sometida íntegramente al procedimiento del régimen ordinario en materia de quiebra, la situación de Dornier hubiera sido en todo idéntica, en especial, en cuanto a las posibilidades de recuperar sus créditos por lo menos parcialmente, a pesar del hecho de que la revocabilidad de los pagos realizados durante el período sospechoso anterior a la declaración de insolvencia está también prevista en el marco del procedimiento del régimen ordinario en materia de quiebra. La apreciación de este extremo corresponde al órgano jurisdiccional nacional.
27 En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales.
Sobre la primera cuestión prejudicial
28 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si puede solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie directamente sobre la compatibilidad de una medida nacional con el artículo 92 del Tratado.
29 En primer lugar, procede recordar que, de conformidad con una jurisprudencia reiterada, en el marco de un procedimiento promovido con arreglo al artículo 177 del Tratado, el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho nacional o pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario (véase, en especial, la sentencia de 21 de enero de 1993, Deutsche Shell, C-188/91, Rec. p. I-363, apartado 27).
30 Por lo que se refiere, más particularmente, al control del cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones que les imponen los artículos 92 y 93 del Tratado, deben tenerse en cuenta las funciones complementarias y distintas desempeñadas por los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión, como ha puesto de manifiesto el Tribunal de Justicia en su sentencia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros (C-39/94, Rec. p. I-3547), apartados 41 y siguientes.
31 Mientras que la apreciación de la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado común constituye una competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del Tribunal de Justicia, los órganos jurisdiccionales nacionales velan por la salvaguarda de los derechos de los justiciables en caso de incumplimiento de la obligación de notificación previa de las ayudas de Estado a la Comisión prevista en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
32 A este respecto, con el fin de determinar si una medida de carácter estatal establecida sin tener en cuenta el procedimiento de examen preliminar previsto por el apartado 3 del artículo 93 del Tratado debía o no estar sujeta a él, un órgano jurisdiccional nacional puede verse obligado a interpretar el concepto de ayuda, contemplado en el artículo 92 del Tratado. Si, como en el presente caso, como se deriva de la resolución de remisión, alberga dudas en cuanto a la calificación jurídica de ayuda de Estado de la medida controvertida, puede solicitar aclaraciones a la Comisión sobre este extremo o, con arreglo a los párrafos segundo y tercero del artículo 177 del Tratado, puede o debe plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado (sentencia SFEI y otros, citada anteriormente, apartados 49 a 51).
33 En este contexto, con el objeto de facilitar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, procede examinar la cuestión de si un régimen como el establecido por la Ley nº 95/79, y que se aparta del ordinario en materia de quiebra debe calificarse como ayuda de Estado, en el sentido del artículo 92 del Tratado, y debería haber sido notificado a la Comisión antes de su ejecución conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
Sobre la calificación jurídica de ayuda
34 Como ha declarado ya el Tribunal de Justicia, el concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (véanse las sentencias de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartado 13, y Ecotrade, citada anteriormente, apartado 34).
35 El término «ayuda», en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, implica necesariamente la existencia de ventajas otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales o que constituyen una carga adicional para el Estado o para los organismos designados o instituidos al efecto (véase, en especial, la sentencia de 7 de mayo de 1998, Viscido y otros, asuntos acumulados C-52/97 a C-54/97, Rec. p. I-2629, apartado 13).
36 Al igual que ha mantenido el Tribunal de Justicia en relación con la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA, en la sentencia Ecotrade, antes citada, varias características del régimen establecido en la Ley nº 95/79, en especial, a la vista de las circunstancias del asunto del procedimiento principal, podrían permitir determinar la existencia de una ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, si el alcance que se les atribuye a continuación es confirmado por el órgano jurisdiccional remitente.
37 En primer lugar, de los autos se deduce que la Ley nº 95/79 está destinada a ser aplicada de forma selectiva a favor de grandes empresas industriales en dificultades que tengan deudas particularmente elevadas con determinadas categorías de acreedores, en su mayor parte de naturaleza pública. Tal como señaló el Tribunal de Justicia en el apartado 38 de la sentencia Ecotrade, antes citada, es incluso muy probable que el Estado o algunos organismos públicos figuren entre los principales acreedores de la empresa afectada.
38 Procede señalar también que las decisiones del Ministro de Industria de someter a la empresa en dificultades a administración extraordinaria y autorizarla a continuar su actividad, aun suponiendo que hubieran sido adoptadas teniendo en cuenta de la mejor manera posible los intereses de los acreedores y, en particular, las posibilidades de realización de los activos de la empresa, se ven influidas también, como estimó el Tribunal de Justicia en el apartado 39 de la sentencia Ecotrade, antes citada, por el afán de mantener, por consideraciones de política industrial nacional, la actividad económica de la empresa.
39 En tales circunstancias, habida cuenta de la categoría de las empresas a las que se aplica la normativa controvertida y del alcance de la facultad de apreciación de que dispone el Ministro, en particular cuando autoriza a una empresa insolvente sometida a administración extraordinaria a continuar su actividad, la normativa de que se trata reúne el requisito de especificidad, que constituye una de las características del concepto de ayuda de Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C-241/94, Rec. p. I-4551, apartados 23 y 24).
40 En segundo lugar, sea cual fuere el objetivo perseguido por el legislador nacional, resulta que la normativa controvertida puede colocar a las empresas a las que se aplica en una situación más favorable que la de otras empresas, en la medida en que permite que continúen su actividad económica en circunstancias en las que dicha posibilidad quedaría excluida en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra, puesto que este último tiene en cuenta de forma determinante la protección de los intereses de los acreedores. Pues bien, habida cuenta del rango prioritario de los créditos relacionados con la continuación de la actividad económica, la autorización para proseguirla podría implicar, en tales circunstancias, una carga adicional para los poderes públicos si se demostrara efectivamente que el Estado o algunos organismos públicos figuran entre los principales acreedores de la empresa en dificultades, sobre todo si se tiene en cuenta que esta última adeuda, en principio, sumas considerables.
41 Por otra parte, además de la concesión de la garantía del Estado conforme al artículo 2 bis de la Ley nº 95/79, que las autoridades italianas aceptaron notificar previamente a la Comisión, el sometimiento a administración extraordinaria implica la extensión de la prohibición y de la suspensión de cualquier acción de ejecución individual a las deudas de naturaleza fiscal y a las sanciones, intereses y recargos en caso de retraso en el pago del impuesto sobre sociedades, la exoneración de la obligación de pago de multas y sanciones pecuniarias en caso de impago de las cotizaciones sociales, así como la aplicación de un tipo de gravamen preferencial en caso de transmisión total o parcial de la empresa, devengando dicha transmisión una tasa de registro fijada a tanto alzado en un millón de LIT, mientras que el tipo ordinario de esta tasa asciende al 3 % del valor de los bienes cedidos.
42 Estas ventajas, concedidas por el legislador nacional, podrían implicar también una carga adicional para los poderes públicos, en forma de una garantía de Estado, de una renuncia efectiva a los créditos públicos, de una exoneración de la obligación de pago de multas u otras sanciones pecuniarias o un tipo de gravamen reducido. Sólo podría ser distinto si se demostrara que el sometimiento a administración extraordinaria y la continuación de la actividad económica de la empresa no produjeran efectivamente o no deberían producir una carga adicional para el Estado, respecto a las consecuencias que habría producido la aplicación de las disposiciones del régimen ordinario en materia de quiebra. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar dichos elementos, después de solicitar, en su caso, aclaraciones a la Comisión.
43 Habida cuenta de lo anteriormente expuesto, procede llegar a la conclusión de que ha de considerarse que la aplicación a una empresa de un régimen como el establecido por la Ley nº 95/79, que se aparta del ordinario en materia de quiebra, da lugar a la concesión de una ayuda de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, si se demuestra que dicha empresa
- fue autorizada a continuar su actividad económica en circunstancias en las que dicha posibilidad hubiera quedado excluida en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra, o
- disfrutó de una o varias ventajas, tales como una garantía de Estado, un tipo de gravamen reducido, una exoneración de la obligación de pago de multas y otras sanciones pecuniarias o una renuncia efectiva, total o parcial, a créditos públicos, a las que no habría podido aspirar otra empresa insolvente en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra.
Sobre las consecuencias de la falta de notificación previa
44 El Tratado ha previsto y regulado, en su artículo 93 del Tratado, el examen permanente y el control de las ayudas por parte de la Comisión. Por lo que se refiere a las nuevas ayudas que los Estados miembros tuvieren la intención de establecer, dicho precepto establece un procedimiento previo sin el cual no puede considerarse legalmente otorgada ninguna ayuda. Con arreglo a lo dispuesto en la frase primera del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas deberán ser notificados a la Comisión con anterioridad a su ejecución.
45 La Comisión, sin embargo, calificó el régimen de la Ley nº 95/79 como «ayuda de Estado existente», reconociendo que dicha Ley, aunque promulgada después de la entrada en vigor del Tratado, no le había sido notificada de conformidad con las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Su posición se basa en razones de oportunidad entre las que se encuentran, en especial, sus propias dudas, que se han mantenido durante catorce años, en cuanto a la calificación jurídica de ayuda de Estado que podía tener la Ley nº 95/79, la confianza de los operadores económicos sujetos a dicho régimen, la aplicación poco frecuente de este último y la imposibilidad práctica de obtener la devolución de las cantidades eventualmente recuperables.
46 Esta posición no puede ser aceptada.
47 En efecto, la respuesta a la cuestión de si una ayuda es nueva y si su concesión requiere, en consecuencia, el inicio del procedimiento de examen previo, previsto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, no puede depender de una apreciación subjetiva de la Comisión.
48 Como ya señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Rec. p. I-3829), apartado 13, tanto del contenido como de la finalidad de las disposiciones del artículo 93 se desprende que deberán considerarse ayudas existentes, en el sentido del apartado 1 de dicho artículo, las ayudas que existieran antes de la fecha de entrada en vigor del Tratado y aquellas que se pudieran ejecutar legalmente conforme a los requisitos previstos en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, incluidos los derivados de la interpretación de dicho artículo efectuada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), apartados 4 a 6, mientras que deberán considerarse ayudas nuevas, sometidas a la obligación de notificación prevista en esta última disposición, las medidas tendentes a la concesión o a la modificación de las ayudas, debiendo precisarse que las modificaciones pueden referirse bien a ayudas existentes, o bien a proyectos iniciales notificados a la Comisión.
49 En consecuencia, cuando se compruebe que un régimen como el establecido por la Ley nº 95/79 puede, por sí mismo, generar la concesión de ayudas de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, dicho régimen no puede ejecutarse si no ha sido notificado a la Comisión y, en caso de notificación, antes de que la Comisión tome una decisión por la que se reconozca la compatibilidad de un proyecto de ayuda con el mercado común, o, si la Comisión no toma ninguna decisión en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación, antes del transcurso de dicho plazo (véase la sentencia Lorenz, citada anteriormente, apartado 4).
50 Debe, por tanto, responderse a la primera cuestión como sigue:
En el marco de un procedimiento promovido con arreglo al artículo 177 del Tratado, el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho nacional o pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el artículo 92 del Tratado. No obstante, un órgano jurisdiccional nacional, cuando conozca de una demanda que tenga por objeto extraer consecuencias de la infracción de la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, puede solicitar aclaraciones a la Comisión o, de conformidad con los párrafos segundo y tercero del artículo 177 del Tratado, puede o debe plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado, para determinar si las medidas estatales controvertidas constituyen ayudas de Estado que deberían haber sido notificadas a la Comisión.
Debe considerarse que la aplicación a una empresa de un régimen como el establecido por la Ley nº 95/79, que se aparta del ordinario en materia de quiebra, da lugar a la concesión de una ayuda de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, si se demuestra que dicha empresa
- fue autorizada a continuar su actividad económica en circunstancias en las que dicha posibilidad hubiera quedado excluida en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra, o
- disfrutó de una o varias ventajas, tales como una garantía de Estado, un tipo de gravamen reducido, una exoneración de la obligación de pago de multas y otras sanciones pecuniarias o una renuncia efectiva, total o parcial, a créditos públicos, a las que no habría podido aspirar otra empresa insolvente en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra.
Cuando se compruebe que un régimen como el establecido por la Ley nº 95/79 puede, por sí mismo, generar la concesión de ayudas de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, dicho régimen no puede ejecutarse si no ha sido notificado a la Comisión y, en caso de notificación, antes de que la Comisión tome una decisión por la que se reconozca la compatibilidad de un proyecto de ayuda con el mercado común, o, si la Comisión no toma ninguna decisión en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación, antes del transcurso de dicho plazo.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
51 Habida cuenta de la respuesta a la primera cuestión, no procede responder a la segunda.
Decisión sobre las costas
Costas
52 Los gastos efectuados por el Gobierno italiano y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale di Genova mediante resolución de 29 de julio de 1997, declara:
1) En el marco de un procedimiento promovido con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho nacional o pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación). No obstante, un órgano jurisdiccional nacional, cuando conozca de una demanda que tenga por objeto que extraiga consecuencias de la infracción del artículo 93, apartado 3, última frase, del Tratado CE (actualmente, artículo 88 CE, apartado 3, última frase), puede solicitar aclaraciones a la Comisión o, de conformidad con los párrafos segundo y tercero del artículo 177 del Tratado, puede o debe plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado, para determinar si las medidas estatales controvertidas constituyen ayudas de Estado que deberían haber sido notificadas a la Comisión.
2) Debe considerarse que la aplicación a una empresa de un régimen como el establecido por la Ley italiana nº 95/79, de 3 de abril de 1979, que se aparta del ordinario en materia de quiebra, da lugar a la concesión de una ayuda de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, si se demuestra que dicha empresa
- fue autorizada a continuar su actividad económica en circunstancias en las que dicha posibilidad hubiera quedado excluida en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra, o
- disfrutó de una o varias ventajas, tales como una garantía de Estado, un tipo de gravamen reducido, una exoneración de la obligación de pago de multas y otras sanciones pecuniarias o una renuncia efectiva, total o parcial, a créditos públicos, a las que no habría podido aspirar otra empresa insolvente en el marco de la aplicación del régimen ordinario en materia de quiebra.
3) Cuando se compruebe que un régimen como el establecido por la Ley nº 95/79 puede, por sí mismo, generar la concesión de ayudas de Estado, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, dicho régimen no puede ejecutarse si no ha sido notificado a la Comisión y, en caso de notificación, antes de que la Comisión tome una decisión por la que se reconozca la compatibilidad de un proyecto de ayuda con el mercado común, o, si la Comisión no toma ninguna decisión en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación, antes del transcurso de dicho plazo.
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