Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Prejudiciële vragen - Bevoegdheid van Hof - Grenzen - Steunmaatregelen van staten - Rol van nationale rechterlijke instanties - Volledige bescherming van rechten van justitiabelen - Mogelijkheid om Commissie te raadplegen of Hof prejudiciële vraag voor te leggen
[EG-Verdrag, art. 92 (thans, na wijziging, art. 87 EG), 93, lid 3, en 177 (thans art. 88, lid 3, EG en 234 EG)]
2 Steunmaatregelen van de staten - Begrip - Toepassing van regeling die afwijkt van gemene recht inzake faillissement, op grote ondernemingen in moeilijkheden - Daaronder begrepen - Voorwaarden
[EG-Verdrag, art. 92 (thans, na wijziging, art. 87 EG)]
3 Steunmaatregelen van de staten - Bestaande en nieuwe steunmaatregelen - Aanmelding bij Commissie - Uitvoering vóór beschikking van Commissie - Verbod - Draagwijdte
[EG-Verdrag, art. 92 (thans, na wijziging, art. 87 EG) en 93 (thans art. 88 EG)]
Samenvatting
1 In het kader van een procedure krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) is het Hof niet bevoegd het nationale recht uit te leggen of zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht.
Wanneer het evenwel gaat om de toetsing van de naleving door een lidstaat van de krachtens de artikelen 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) en 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) op hem rustende verplichtingen, kan een nationale rechter, teneinde te kunnen uitmaken of een steunmaatregel van een staat die is ingevoerd zonder rekening te houden met de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde procedure van voorafgaand onderzoek, al dan niet daaraan diende te worden onderworpen, zich genoodzaakt zien het begrip steunmaatregel in artikel 92 van het Verdrag uit te leggen. Indien de nationale rechter twijfelt of de betrokken maatregel als staatssteun moet worden gekwalificeerd, kan hij de Commissie om opheldering verzoeken en kan of moet hij ingevolge artikel 177, tweede en derde alinea, van het Verdrag het Hof een prejudiciële vraag voorleggen over de uitlegging van artikel 92 van het Verdrag.
2 Het begrip steun heeft een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat, zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden. De term "steunmaatregelen" in de zin van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) houdt noodzakelijkerwijze voordelen in, die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd of die een extra last voor de staat of voor daartoe aangewezen of ingestelde instellingen meebrengen.
De toepassing van een regeling die afwijkt van het gemene recht inzake faillissement op grote industriële ondernemingen, die bijzonder hoge schulden hebben jegens bepaalde categorieën van schuldeisers, voor het merendeel openbare instellingen, moet worden geacht staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag in te houden, wanneer komt vast te staan dat die onderneming
- toestemming heeft gekregen om haar bedrijf voort te zetten onder omstandigheden waarin een dergelijke mogelijkheid uitgesloten zou zijn bij toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement, of
- een of meer voordelen heeft genoten, zoals een staatsgarantie, een verlaagd belastingtarief, vrijstelling van de verplichting tot betaling van geldboeten en andere financiële sancties of een feitelijke algehele of gedeeltelijke kwijtschelding van vorderingen van de overheid, waarop een andere insolvabele onderneming in het kader van de toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement geen aanspraak had kunnen maken.
3 Uit de inhoud en de doelstellingen van artikel 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG) volgt, dat als bestaande steunmaatregelen in de zin van lid 1 van dat artikel moeten worden beschouwd steunmaatregelen die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag bestonden en die regelmatig tot uitvoering konden worden gebracht onder de voorwaarden van artikel 93, lid 3, met inbegrip van die welke bij de Commissie zijn aangemeld, zonder dat deze binnen redelijke termijn voor beraad en onderzoek een standpunt inneemt over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt, zoals blijkt uit de uitlegging die het Hof van dat artikel in het arrest van 11 december 1973 (Lorenz, 120/73) heeft gegeven. Als nieuwe steunmaatregelen waarvoor de aanmeldingsplicht van laatstbedoelde bepaling geldt, moeten daarentegen worden beschouwd de maatregelen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, met dien verstande dat de wijzigingen betrekking kunnen hebben op bestaande steunmaatregelen of op bij de Commissie aangemelde ontwerpen.
Partijen
In zaak C-295/97,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van het Tribunale di Genova (Italië), in het aldaar aanhangig geding tussen
Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA
en
International Factors Italia SpA (Ifitalia),
Dornier Luftfahrt GmbH,
Ministero della Difesa,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, P. Jann, C. Gulmann, D. A. O. Edward en M. Wathelet (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA, vertegenwoordigd door T. Galletto, advocaat te Genua,
- Dornier Luftfahrt GmbH, vertegenwoordigd door A. Fusillo en A. Fusillo, advocaten te Rome, en G. Nasuti, advocaat te Genua,
- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door O. Fiumara, avvocato dello Stato,
- Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. Rozet en door P. Stancanelli, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA, vertegenwoordigd door T. Galletto en I. Cavanna, advocaten te Genua; Dornier Luftfahrt GmbH, vertegenwoordigd door A. en A. Fusillo; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door O. Fiumara, en de Commissie, vertegenwoordigd door P. Stancanelli, ter terechtzitting van 27 januari 1999,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 maart 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 29 juli 1997, ingekomen bij het Hof op 11 augustus daaraanvolgend, heeft het Tribunale di Genova krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG).
2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA (hierna: "Piaggio") en de vennootschap naar Duits recht Dornier Luftfahrt GmbH (hierna: "Dornier") over de terugbetaling van een bedrag van 30 028 894 382 LIT dat Piaggio aan Dornier had betaald.
3 Piaggio kocht bij Dornier drie vliegtuigen voor het Italiaanse leger en betaalde aan Dornier vanaf december 1992 met diverse stortingen, schuldoverdrachten en overdrachten van schuldvorderingen.
4 Bij decreet van 28 november 1994, tezamen vastgesteld door de minister van Industrie en de minister van de Schatkist (GURI nr. 281 van 1 december 1994), werd Piaggio onder buitengewoon beheer geplaatst krachtens wet nr. 95/79 van 3 april 1979 (GURI nr. 94 van 4 april 1979; hierna: "wet nr. 95/79"). Daartoe was besloten ten vervolge op een vonnis van het Tribunale di Genova van 29 oktober 1994 waarbij de insolvabiliteit van Piaggio was vastgesteld, en waarbij was voorzien in de mogelijkheid die onderneming onder buitengewoon beheer te plaatsen.
5 Op 14 februari 1996 stelde Piaggio beroep in bij het Tribunale di Genova. Zij vorderde, alle betalingen, overdrachten van schuldvordering en schuldoverdrachten die zij tijdens de twee jaren voorafgaand aan het buitengewoon beheer ten behoeve van Dornier had verricht, nietig en zonder gevolg jegens de failliete boedel te verklaren. Verder vorderde zij, Dornier te veroordelen tot terugbetaling van die bedragen, vermeerderd met rente. Volgens Piaggio had Dornier, die nochtans wist dat Piaggio haar betalingen had gestaakt, niettemin in verband met de verkoop van de drie vliegtuigen van haar een aantal preferentiële betalingen ontvangen voor een totaal bedrag van 30 028 894 382 LIT, hetgeen in strijd zou zijn met het beginsel van gelijke behandeling van alle schuldeisers.
6 Piaggio baseerde haar vordering op artikel 67 van de faillissementswet, dat in casu van toepassing is ingevolge de verwijzingen in artikel 1 van wet nr. 95/79 en artikel 203 van de faillissementswet, dat voorziet in de mogelijkheid van terugvordering, ten voordele van de failliete boedel van de insolvente onderneming, van de betalingen die zijn gedaan tijdens de twee jaren voorafgaand aan de insolventverklaring en de inleiding van de procedure van plaatsing onder buitengewoon beheer.
7 Dornier verweerde zich met name met het argument dat wet nr. 95/79 onverenigbaar is met artikel 92 van het Verdrag.
8 Wet nr. 95/79 regelt de procedure van buitengewoon beheer van grote ondernemingen in moeilijkheden.
9 Ingevolge artikel 1, eerste alinea, van die wet kan deze procedure worden toegepast op ondernemingen die sedert ten minste een jaar minstens 300 werknemers in dienst hebben en jegens kredietinstellingen, socialezekerheidsinstellingen of vennootschappen waarin de staat meerderheidsaandeelhouder is, schulden hebben ten belope van ten minste 80,444 miljard LIT en meer dan het vijfvoud van het gestorte kapitaal van de vennootschap.
10 Volgens artikel 1 bis van dezelfde wet is de procedure eveneens van toepassing, wanneer de insolvabiliteit een gevolg is van de verplichting om een bedrag, gelijk aan ten minste 50 miljard LIT en ten minste 51 % van het gestorte kapitaal, terug te betalen aan de staat, aan openbare instellingen of aan vennootschappen waarin de staat meerderheidsaandeelhouder is, wanneer het gaat om de terugbetaling van onwettige of met het gemeenschapsrecht onverenigbare steun of om terugbetaling in het kader van financiering van technologische innovatie en research.
11 Ingevolge artikel 2, eerste alinea, van wet nr. 95/79 kan de procedure van buitengewoon beheer pas op een onderneming worden toegepast wanneer deze door de rechter in staat van insolventie is verklaard op grond van hetzij de faillissementswet, hetzij het feit dat de salarissen gedurende ten minste drie maanden niet zijn betaald. De minister van Industrie kan, na overleg met de minister van de Schatkist, de onderneming bij decreet onder buitengewoon beheer plaatsen en haar, rekening houdend met het belang van de schuldeisers, machtigen om haar bedrijf voort te zetten gedurende een periode van ten hoogste twee jaar, welke termijn op eensluidend advies van het interministeriële comité voor de coördinatie van het industriebeleid (hierna: "CIPI") met maximaal twee jaar kan worden verlengd.
12 Op ondernemingen onder buitengewoon beheer zijn de algemene bepalingen van de faillissementswet van toepassing, behoudens uitzonderingen die in wet nr. 95/79 of in latere wetten uitdrukkelijk worden genoemd. Net als bij de normale vereffeningsprocedure verliest de eigenaar van de insolvente onderneming onder buitengewoon beheer de beschikking over de activa van de onderneming, die in beginsel zijn bestemd ter voldoening van de schuldeisers, wordt de rente over bestaande schulden opgeschort, kunnen de in een aan de insolventverklaring voorafgaande periode verrichte betalingen van schulden worden teruggevorderd, en kan geen individuele executie op goederen van de betrokken onderneming worden ingeleid of voortgezet. Anders dan bij de normale faillissementsprocedure geldt de opschorting van elke executie ingevolge artikel 4 van wet nr. 544/81 in geval van buitengewoon beheer ook voor belastingschulden, geldboeten, interessen en verhogingen wegens te late betaling van vennootschapsbelasting.
13 Krachtens artikel 2 bis van wet nr. 95/79 kan de staat een garantie verlenen voor de schulden of een deel daarvan die een onder buitengewoon beheer geplaatste vennootschap aangaat voor de financiering van het dagelijkse beheer en voor de wederingebruikneming en de voltooiing van installaties, gebouwen en bedrijfsuitrusting, overeenkomstig de voorwaarden en modaliteiten die worden vastgesteld bij decreet van de minister van de Schatkist op eensluidend advies van het CIPI.
14 In het kader van de sanering mogen alle inrichtingen van de insolvente onderneming worden verkocht volgens de in wet nr. 95/79 bepaalde modaliteiten. Ingevolge artikel 5 bis van deze wet is bij eigendomsoverdracht van de gehele onderneming of een gedeelte daarvan een forfaitair registratierecht van één miljoen LIT verschuldigd.
15 Voorts zijn onder buitengewoon beheer geplaatste ondernemingen ingevolge artikel 3, tweede alinea, van wet nr. 19/87 van 6 februari 1987 (GURI nr. 32 van 9 februari 1987) vrijgesteld van de verplichting om geldboeten en financiële sancties wegens niet-betaling van de verplichte sociale bijdragen te betalen.
16 Artikel 2, tweede streepje, van wet nr. 95/79 bepaalt, dat wanneer een onderneming onder buitengewoon beheer is gemachtigd om haar bedrijf voort te zetten, de aangestelde bewindvoerder een passend beheersplan moet opstellen, dat door het CIPI op zijn verenigbaarheid met de algemene lijnen van het nationale industriebeleid wordt onderzocht alvorens het door de minister voor Industrie wordt goedgekeurd. Besluiten betreffende vraagstukken als herstructurering, verkoop van activa, vereffening of het einde van de periode van buitengewoon beheer moeten eveneens door deze minister worden goedgekeurd.
17 Pas aan het einde van de periode van buitengewoon beheer kunnen de schuldeisers van de onder deze regeling geplaatste onderneming geheel of gedeeltelijk worden voldaan door vereffening van de activa van de onderneming of uit haar nieuwe winst. Ingevolge de artikelen 111 en 212 van de faillissementswet worden de door het buitengewoon beheer en de voortzetting van het bedrijf opgekomen kosten, met inbegrip van de aangegane schulden, betaald door inhouding op de opbrengst van de boedel met voorrang boven de schuldvorderingen die bestonden op de datum waarop de procedure van buitengewoon beheer werd ingeleid.
18 De procedure van buitengewoon beheer wordt afgesloten na het akkoord, de algehele verdeling van de activa, de gehele aflossing van de schulden of bij gebreke van voldoende baten, dan wel nadat de onderneming weer in staat is aan haar verplichtingen te voldoen en dus financieel weer in evenwicht is.
19 Met betrekking tot wet nr. 95/79 heeft de Commissie de Italiaanse regering krachtens artikel 93, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 1, EG) een brief gestuurd waarin zij heeft verklaard, dat de in die wet vervatte regeling haars inziens in verschillende opzichten binnen de werkingssfeer van de artikelen 92 en volgende van het Verdrag valt, en waarin zij haar heeft verzocht, vooraf in kennis te worden gesteld van alle gevallen waarin die wet wordt toegepast, om deze te kunnen toetsen aan de regels inzake steun voor bedrijven in moeilijkheden (brief E 13/92; PB 1994, C 395, blz. 4).
20 De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie hierop geantwoord, dat zij alleen tot voorafgaande kennisgeving bereid zijn in geval van verlening van een staatsgarantie als bedoeld in artikel 2 bis van wet nr. 95/79. De Commissie heeft daarop besloten, de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Uit de stukken blijkt niet, dat de Commissie in deze procedure reeds een definitieve beslissing heeft genomen.
21 Omdat hij twijfelde aan de verenigbaarheid van wet nr. 95/79 met artikel 92 van het Verdrag, heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Kan een nationale rechter het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzoeken zich rechtstreeks uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale wettelijke bepaling met artikel 92 van het Verdrag (staatssteun)?
2) Zo ja, kan dan worden aangenomen dat de Italiaanse Staat bij wet nr. [95/79] van 3 april 1979 betreffende het buitengewone beheer van grote ondernemingen in moeilijkheden - inzonderheid bij de hierboven genoemde bepalingen van die wet - aan bepaalde in die wet bedoelde ondernemingen (namelijk de grote ondernemingen) door artikel 92 van het Verdrag verboden steun heeft verleend?"
De ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing
22 Piaggio betoogt, dat de prejudiciële verwijzing niet-ontvankelijk is omdat het wettelijk kader van de gevraagde uitlegging in de verwijzingsbeschikking niet naar behoren en niet duidelijk is aangegeven, en omdat de vragen niet relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding, daar haar vordering tot terugbetaling is gebaseerd op de gewone faillissementsbepalingen, die voorzien in de mogelijkheid van terugvordering van de betalingen die tijdens de twee jaren voorafgaand aan de insolventverklaring zijn gedaan.
23 Ofschoon het rechtskader van het verzoek om een prejudiciële beslissing in de verwijzingsbeschikking slechts summier is beschreven, betekent dit in casu niet, dat de verwijzing niet-ontvankelijk is. De gegeven beschrijving is immers toereikend, daar het mogelijk is de vragen zonder meer te begrijpen.
24 Er zij overigens aan herinnerd, dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie, onder meer, arrest van 1 december 1998, Ecotrade, C-200/97, Jurispr. blz. I-7907, punt 25).
25 Bovendien kan in deze zaak worden volstaan met de vaststelling, dat de vraag, of een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 is ingevoerd, als nieuwe dan wel als reeds bestaande steun moet worden aangemerkt - een vraag die het Hof hierna in het kader van zijn verplichting tot nauwe samenwerking met de nationale rechterlijke instanties ambtshalve zal onderzoeken -, wel relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding, gelet op de gevolgen die de verwijzende rechter mogelijkerwijs met betrekking tot de artikelen 92 van het Verdrag en 93 moet verbinden aan het feit dat de betrokken steunregeling niet vooraf bij de Commissie is aangemeld.
26 Bovendien kan niet zonder meer worden aangenomen, dat indien Piaggio volledig onder toepassing van de gewone faillissementsprocedure ware gevallen, de situatie van Dornier op alle punten identiek zou zijn geweest, met name wat betreft haar mogelijkheden om haar schuldvorderingen althans gedeeltelijk te innen niettegenstaande het feit dat ook in de normale faillissementsprocedure is voorzien in de mogelijkheid van terugvordering van de tijdens de verdachte periode vóór de insolventverklaring betaalde bedragen.
27 De prejudiciële vragen dienen dus te worden beantwoord.
De eerste prejudiciële vraag
28 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of hij het Hof kan verzoeken zich rechtstreeks uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met artikel 92 van het Verdrag.
29 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het Hof in het kader van een procedure krachtens artikel 177 van het Verdrag niet bevoegd is het nationale recht uit te leggen of zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht (zie, onder meer, arrest van 21 januari 1993, Deutsche Shell, C-188/91, Jurispr. blz. I-363, punt 27).
30 Meer in het bijzonder ter zake van het toezicht op de naleving door de lidstaten van de krachtens de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op hen rustende verplichtingen moet rekening worden gehouden met de aanvullende en onderscheiden taken die de nationale rechterlijke instanties en de Commissie vervullen, zoals die taken door het Hof in zijn arrest van 11 juli 1996, SFEI e.a. (C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punten 41 e.v.), zijn beschreven.
31 Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt onder de exclusieve bevoegdheid valt van de Commissie, die daarbij onder toezicht van het Hof staat, zien de nationale rechterlijke instanties toe op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van schending van de bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag opgelegde verplichting om de steunmaatregelen vooraf bij de Commissie aan te melden.
32 Teneinde te kunnen uitmaken of een steunmaatregel van een staat die is ingevoerd zonder rekening te houden met de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde procedure van voorafgaand onderzoek, al dan niet daaraan diende te worden onderworpen, kan een nationale rechter zich genoodzaakt zien het begrip steunmaatregel in artikel 92 van het Verdrag uit te leggen. Indien de nationale rechter twijfels heeft over de kwalificatie van de betrokken maatregel als staatssteun, zoals in casu blijkens de verwijzingsbeschikking het geval is, kan hij de Commissie om opheldering verzoeken en kan of moet hij ingevolge artikel 177, tweede en derde alinea, van het Verdrag, het Hof een prejudiciële vraag voorleggen over de uitlegging van artikel 92 van het Verdrag (arrest SFEI e.a., reeds aangehaald, punten 49-51).
33 Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, moet dus eerst worden onderzocht, of een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 is ingevoerd en die afwijkt van het gemene recht inzake faillissement, als staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag moet worden aangemerkt, en dus vóór de uitvoering ervan bij de Commissie had moeten worden aangemeld overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag.
De kwalificatie staatssteun
34 Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat, zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (zie arrest van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 13, en arrest Ecotrade, reeds aangehaald, punt 34).
35 De term "steunmaatregelen" in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag houdt noodzakelijkerwijze voordelen in, die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd of die een extra last voor de staat of voor daartoe aangewezen of ingestelde instellingen meebrengen (zie, met name, arrest van 7 mei 1998, Viscido e.a., C-52/97-C-54/97, Jurispr. blz. I-2629, punt 13).
36 In navolging van hetgeen het Hof in het arrest Ecotrade (reeds aangehaald) met betrekking tot artikel 4, sub c, EGKS-Verdrag heeft geoordeeld, kunnen, in het bijzonder gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding, verschillende kenmerken van de bij wet nr. 95/79 ingevoerde regeling, indien de draagwijdte die hun hierna wordt toegeschreven, door de verwijzende rechter wordt bevestigd, op het bestaan van steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag wijzen.
37 In de eerste plaats blijkt uit de stukken, dat wet nr. 95/79 op selectieve wijze van toepassing is op grote industriële ondernemingen in moeilijkheden, die bijzonder hoge schulden hebben jegens bepaalde categorieën van schuldeisers, voor het merendeel openbare instellingen. Zoals het Hof in punt 38 van het arrest Ecotrade (reeds aangehaald) heeft opgemerkt, is het zelfs hoogstwaarschijnlijk dat de staat of openbare instellingen tot de belangrijkste schuldeisers van de betrokken onderneming behoren.
38 Verder dient te worden opgemerkt, dat het besluit van de minister van Industrie om een onderneming in moeilijkheden onder buitengewoon beheer te plaatsen en haar toe te staan haar bedrijf voort te zetten, zelfs indien daarbij zo veel mogelijk rekening wordt gehouden met de belangen van de schuldeisers en in het bijzonder met de mogelijkheid om de activa van de onderneming in waarde te doen toenemen, mede wordt beïnvloed, zoals het Hof in punt 39 van het arrest Ecotrade (reeds aangehaald) heeft vastgesteld en de verwijzende rechter heeft bevestigd, door de wens om de economische activiteit van de onderneming in stand te houden uit overwegingen van nationaal industriebeleid.
39 Gelet op de categorie van ondernemingen die door de litigieuze regeling worden bestreken en de omvang van de beoordelingsvrijheid die de minister heeft, inzonderheid wanneer hij een insolvabele onderneming onder buitengewoon beheer toestaat haar bedrijf voort te zetten, voldoet de betrokken regeling dus aan de voorwaarde van specificiteit, die een van de kenmerken van het begrip steunmaatregel van de staat is (zie, in die zin, arrest van 26 september 1996, Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punten 23 en 24).
40 Ongeacht het doel dat door de nationale wetgever wordt nagestreefd, blijkt de betrokken regeling de ondernemingen waarop zij wordt toegepast, bovendien in een gunstiger positie te kunnen brengen dan andere doordat zij de voortzetting van hun bedrijf mogelijk maakt onder omstandigheden waarin een dergelijke mogelijkheid uitgesloten is bij toepassing van de gewone regels van het faillissementsrecht, waarvoor de bescherming van de belangen van de schuldeisers doorslaggevend is. Gelet op de voorrang van de schuldvorderingen in verband met de voortzetting van het bedrijf, zou de toestemming om dit bedrijf voort te zetten onder zulke omstandigheden een extra last voor de overheid met zich kunnen brengen, indien inderdaad komt vast te staan dat de staat of openbare instellingen tot de belangrijkste schuldeisers van de onderneming in moeilijkheden behoren, te meer wanneer zij, naar aan te nemen is, grote bedragen verschuldigd is.
41 Behalve de staatsgarantie ingevolge artikel 2 bis van wet nr. 95/79, die de Italiaanse autoriteiten bereid zijn vooraf bij de Commissie aan te melden, brengt de plaatsing onder buitengewoon beheer met zich: uitbreiding van het verbod en van de opschorting van elke individuele executiehandeling tot de belastingschulden en geldboeten, interessen en verhogingen in geval van te late betaling van de vennootschapsbelasting, vrijstelling van de verplichting om geldboeten en financiële sancties wegens niet-betaling van sociale bijdragen te betalen, alsook toepassing van een voordeliger tarief in geval van gehele of gedeeltelijke overdracht van de onderneming, aangezien voor overdracht een forfaitair registratierecht geldt van één miljoen LIT, terwijl het normale registratierecht 3 % van de waarde van de overgedragen goederen bedraagt.
42 Dergelijke door de nationale wetgever toegestane voordelen kunnen eveneens een extra last voor de overheid met zich brengen in de vorm van een staatsgarantie, een feitelijke kwijtschelding van vorderingen van de overheid, vrijstelling van de verplichting tot betaling van geldboeten of andere financiële sancties of een verlaagd belastingtarief. Dat zou slechts anders zijn, indien kwam vast te staan, dat de plaatsing onder buitengewoon beheer en de voortzetting van het bedrijf van de onderneming in feite niet een extra last voor de staat met zich hebben gebracht of hadden moeten meebrengen, vergeleken met de toepassing van de gewone bepalingen van het faillissementsrecht. Het staat aan de verwijzende rechter deze elementen na te trekken, in voorkomend geval na de Commissie om opheldering te hebben gevraagd.
43 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd, dat de toepassing op een onderneming van een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 is ingevoerd en die van het gemene recht inzake faillissement afwijkt, moet worden geacht staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag in te houden, wanneer komt vast te staan dat die onderneming
- toestemming heeft gekregen om haar bedrijf voort te zetten onder omstandigheden waarin een dergelijke mogelijkheid uitgesloten zou zijn bij toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement, of
- een of meer voordelen heeft genoten, zoals een staatsgarantie, een verlaagd belastingtarief, vrijstelling van de verplichting tot betaling van geldboeten en andere financiële sancties of een feitelijke algehele of gedeeltelijke kwijtschelding van vorderingen van de overheid, waarop een andere insolvabele onderneming in het kader van de toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement geen aanspraak had kunnen maken.
De gevolgen van het ontbreken van voorafgaande aanmelding
44 Artikel 93 van het Verdrag voorziet in een bijzondere procedure van voortdurend onderzoek en controle op staatssteun door de Commissie. Voor nieuwe steunmaatregelen die de lidstaten voornemens zijn in te voeren, is een procedure vastgesteld, en steun die buiten het kader van deze procedure wordt toegekend, kan niet als regelmatig worden beschouwd. Ingevolge artikel 93, lid 3, eerste zin, van het Verdrag moet elk voornemen om steunmaatregelen in te voeren of te wijzigen, vóór de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie worden aangemeld.
45 De Commissie heeft de regeling van wet nr. 95/79 evenwel als "bestaande staatssteun" aangemerkt ofschoon die wet, die na de inwerkingtreding van het Verdrag is afgekondigd, zoals zijzelf toegeeft, niet overeenkomstig de bepalingen van artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij haar is aangemeld. Haar standpunt is gebaseerd op opportuniteitsoverwegingen, waaronder met name haar eigen twijfel, gedurende meer dan veertien jaar, over de vraag of wet nr. 95/79 als staatssteun kon worden aangemerkt, het vertrouwen van de aan die regeling onderworpen marktdeelnemers, het feit dat de betrokken regeling zelden wordt toegepast, en de feitelijke onmogelijkheid om de eventueel invorderbare bedragen terug te krijgen.
46 Dit standpunt kan niet worden aanvaard.
47 Het antwoord op de vraag, of een steunmaatregel nieuw is en of voor de invoering ervan dus de door artikel 93, lid 3, van het Verdrag voorgeschreven procedure van voorafgaand onderzoek moet worden gevolgd, mag immers niet afhangen van een subjectief oordeel van de Commissie.
48 Zoals het Hof reeds in zijn arrest van 9 augustus 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Jurispr. blz. I-3829, punt 13), heeft geoordeeld, volgt uit de inhoud en de doelstellingen van artikel 93, dat als bestaande steunmaatregelen in de zin van lid 1 van dat artikel moeten worden beschouwd steunmaatregelen die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag bestonden en die regelmatig tot uitvoering konden worden gebracht onder de voorwaarden van artikel 93, lid 3, van het Verdrag, met inbegrip van die welke als zodanig zijn aan te merken ingevolge de uitlegging die het Hof in het arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471, punten 4-6), aan dat artikel heeft gegeven. Moeten daarentegen worden beschouwd als nieuwe steunmaatregelen waarvoor de aanmeldingsplicht van lid 3 geldt, de maatregelen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, met dien verstande dat de wijzigingen betrekking kunnen hebben op bestaande steunmaatregelen of op bij de Commissie aangemelde ontwerpen.
49 Wanneer bijgevolg komt vast te staan, dat een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 is ingevoerd, op zich staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan opleveren, mag die regeling niet tot uitvoering worden gebracht indien zij niet bij de Commissie is aangemeld, en indien zij is aangemeld, mag zij niet tot uitvoering worden gebracht voordat de Commissie de verenigbaarheid van de voorgenomen steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt heeft erkend of, indien de Commissie geen beslissing neemt binnen een termijn van twee maanden na de aanmelding, vóór de afloop van die termijn (zie arrest Lorenz, reeds aangehaald, punt 4).
50 Mitsdien moet de eerste vraag worden beantwoord als volgt:
In het kader van een procedure krachtens artikel 177 van het Verdrag is het Hof niet bevoegd het nationale recht uit te leggen of zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met artikel 92 van het Verdrag. Wanneer een nationale rechter evenwel wordt verzocht de nodige gevolgen te verbinden aan de schending van artikel 93, lid 3, laatste zin, van het Verdrag, kan hij de Commissie om opheldering verzoeken en kan of moet hij ingevolge artikel 177, tweede en derde alinea, van het Verdrag, het Hof een prejudiciële vraag voorleggen over de uitlegging van artikel 92 van het Verdrag om te kunnen uitmaken of de betrokken overheidsmaatregelen staatssteun vormen die bij de Commissie had moeten worden aangemeld.
De toepassing op een onderneming van een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 is ingevoerd en die van het gemene recht inzake faillissement afwijkt, moet worden geacht staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag in te houden, wanneer komt vast te staan dat die onderneming
- toestemming heeft gekregen om haar bedrijf voort te zetten onder omstandigheden waarin een dergelijke mogelijkheid uitgesloten zou zijn bij toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement, of
- een of meer voordelen heeft genoten, zoals een staatsgarantie, een verlaagd belastingtarief, vrijstelling van de verplichting tot betaling van geldboeten en andere financiële sancties of een feitelijke algehele of gedeeltelijke kwijtschelding van vorderingen van de overheid, waarop een andere insolvabele onderneming in het kader van de toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement geen aanspraak had kunnen maken.
Wanneer komt vast te staan, dat een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 is ingevoerd, op zich staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan opleveren, mag die regeling niet tot uitvoering worden gebracht indien zij niet bij de Commissie is aangemeld, en indien zij is aangemeld, mag zij niet tot uitvoering worden gebracht voordat de Commissie de verenigbaarheid van de voorgenomen steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt heeft erkend of, indien de Commissie geen beslissing neemt binnen een termijn van twee maanden na de aanmelding, vóór de afloop van die termijn.
De tweede prejudiciële vraag
51 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
52 De kosten door de Italiaanse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechter over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunale di Genova bij beschikking van 29 juli 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) In het kader van een procedure krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) is het Hof niet bevoegd het nationale recht uit te leggen of zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG). Wanneer een nationale rechter evenwel wordt verzocht de nodige gevolgen te verbinden aan de schending van artikel 93, lid 3, laatste zin, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, laatste zin, EG), kan hij de Commissie om opheldering verzoeken en kan of moet hij ingevolge artikel 177, tweede en derde alinea, van het Verdrag, het Hof een prejudiciële vraag voorleggen over de uitlegging van artikel 92 van het Verdrag om te kunnen uitmaken of de betrokken overheidsmaatregelen staatssteun vormen die bij de Commissie had moeten worden aangemeld.
2) De toepassing op een onderneming van een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 van 3 april 1979 is ingevoerd en die van het gemene recht inzake faillissement afwijkt, moet worden geacht staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag in te houden, wanneer komt vast te staan dat die onderneming
- toestemming heeft gekregen om haar bedrijf voort te zetten onder omstandigheden waarin een dergelijke mogelijkheid uitgesloten zou zijn bij toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement, of
- een of meer voordelen heeft genoten, zoals een staatsgarantie, een verlaagd belastingtarief, vrijstelling van de verplichting tot betaling van geldboeten en andere financiële sancties of een feitelijke algehele of gedeeltelijke kwijtschelding van vorderingen van de overheid, waarop een andere insolvabele onderneming in het kader van de toepassing van de bepalingen van het gemene recht inzake faillissement geen aanspraak had kunnen maken.
3) Wanneer komt vast te staan, dat een regeling als die welke bij wet nr. 95/79 is ingevoerd, op zich staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan opleveren, mag die regeling niet tot uitvoering worden gebracht indien zij niet bij de Commissie is aangemeld, en indien zij is aangemeld, mag zij niet tot uitvoering worden gebracht voordat de Commissie de verenigbaarheid van de voorgenomen steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt heeft erkend of, indien de Commissie geen beslissing neemt binnen een termijn van twee maanden na de aanmelding, vóór de afloop van die termijn.
Full & Egal Universal Law Academy