Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
1 Handlungen der Organe - Verordnungen - Grundverordnungen und Durchführungsverordnungen - Allgemein gefaßte Ermächtigung der Kommission - Rechtmäßigkeit
(EG-Vertrag, Artikel 145 und 155 [jetzt Artikel 202 EG und 211 EG]; Verordnung Nr. 3950/92 des Rates, Artikel 11; Verordnung Nr. 536/93 der Kommission, Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2)
2 Landwirtschaft - Gemeinsame Marktorganisation - Milch und Milcherzeugnisse - Zusätzliche Abgabe für Milch - Verhängung einer finanziellen Sanktion wegen einer Überschreitung der Mitteilungsfrist, die unabhängig vom Ausmaß der Fristüberschreitung zwingend vorgeschrieben ist
(Verordnung Nr. 536/93 der Kommission, Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2)
Leitsätze
1 Zwar wird im Hinblick auf die Anwendung der Artikel 145 und 155 EG-Vertrag (jetzt Artikel 202 EG und 211 EG) in der Rechtsprechung zwischen wesentlichen, der Zuständigkeit des Rates vorbehaltenen Vorschriften und den Vorschriften unterschieden, deren Erlaß, da sie nur der Durchführung dienen, der Kommission übertragen werden kann, doch können nur die Vorschriften, durch die die grundsätzlichen Ausrichtungen der Gemeinschaftspolitik umgesetzt werden sollen, als wesentliche Bestimmungen angesehen werden. Da die wesentlichen Vorschriften der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch vom Rat in der Grundverordnung festgelegt worden sind, genügt es, daß der Kommission eine allgemeine Befugnis zum Erlaß der Durchführungsmaßnahmen übertragen wird. Unter diesen Voraussetzungen stellt Artikel 11 der Verordnung Nr. 3950/92, der die Kommission dazu ermächtigt, alle für die Durchführung dieser Grundverordnung erforderlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, eine wirksame Übertragung der Befugnis auf die Kommission dar, den Strafbetrag in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 festzulegen.
(vgl. Randnrn. 21-24, 32)
2 Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe für den Milchsektor ist insoweit ungültig, als er gegen den Abnehmer bei Nichtbeachtung der in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 genannten Frist die Verhängung einer finanziellen Sanktion, die der Zusatzabgabe auf Milch, die bei einer Überschreitung in Höhe von 0,1 % der von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen zu entrichten ist, vorschreibt, ohne daß dabei das Ausmaß der Fristüberschreitung berücksichtigt werden kann.
(vgl. Randnr. 45 und Tenor)
Parteien
In der Rechtssache C-356/97
betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) vom Finanzgericht München in dem bei diesem anhängigen Rechtsstreit
Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG
gegen
Hauptzollamt Lindau
vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit des Artikels 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 57, S. 12)
erläßt
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten der Zweiten Kammer R. Schintgen in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Sechsten Kammer sowie der Richter P. J. G. Kapteyn und G. Hirsch (Berichterstatter),
Generalanwalt: A. Saggio
Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
- der Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG, vertreten durch K. Seitz, Steuerberater beim Genossenschaftsverband Bayern, und W. Frankenberger, Wirtschaftsprüfer beim Genossenschaftsverband Bayern,
- der deutschen Regierung, vertreten durch Ministerialrat E. Röder, Bundesministerium für Wirtschaft, als Bevollmächtigten,
- der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch K.-D. Borchardt, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigten,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG, vertreten durch B. Buth, Jurist beim Deutschen Raiffeisenverband eV, des Hauptzollamts Lindau, vertreten durch Oberregierungsrat T. Cirener, der deutschen Regierung, vertreten durch Ministerialrat W.-D. Plessing, Bundesministerium der Finanzen, als Bevollmächtigten, und der Kommission, vertreten durch K.-D. Borchardt, in der Sitzung vom 24. März 1999,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 16. Juni 1999,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Das Finanzgericht München hat mit Beschluß vom 17. September 1997, beim Gerichtshof eingegangen am 16. Oktober 1997, nach Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) eine Frage nach der Gültigkeit des Artikels 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 57, S. 12) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG (im folgenden: Klägerin) und dem Hauptzollamt Lindau (im folgenden: HZA) über die verspätete Mitteilung der Abrechnungen für jeden der Genossenschaft angeschlossenen Erzeuger mit Angabe der von ihm gelieferten Milchmengen durch die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Abnehmer von Milch.
Rechtlicher Rahmen
3 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405, S. 1; im folgenden: Grundverordnung) wurde die ursprünglich mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch- und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 10) im Milchsektor eingeführte Zusatzabgabe für weitere sieben Zwölfmonatszeiträume ab 1. April 1993 verlängert.
4 Artikel 2 Absätze 1 und 2 Unterabsatz 1 der Grundverordnung bestimmt:
"(1) Die Abgabe wird auf alle Milch- oder Milchäquivalenzmengen erhoben, die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum vermarktet werden und die eine der beiden in Artikel 3 genannten Mengen überschreiten. Sie wird auf die Erzeuger verteilt, die zur Mengenüberschreitung beigetragen haben.
Je nach Entscheidung des Mitgliedstaats wird der Beitrag der Erzeuger zur fälligen Abgabe nach eventueller Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen entweder auf der Ebene des Abnehmers nach Maßgabe der Überschreitungsmengen, die nach Aufteilung der ungenutzten Referenzmengen entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger noch verbleiben, oder auf einzelstaatlicher Ebene nach Maßgabe der Überschreitung der Referenzmenge des einzelnen Erzeugers festgelegt.
(2) Bei Lieferungen entrichtet der abgabenpflichtige Abnehmer den fälligen Betrag bis zu einem bestimmten Zeitpunkt und nach festzulegenden Bedingungen an die zuständige Stelle des Mitgliedstaats; er behält ihn bei der Zahlung des Milchpreises an die abgabeschuldenden Erzeuger ein bzw. erhebt ihn auf andere geeignete Weise."
5 Artikel 11 der Grundverordnung sieht vor:
"Die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung und insbesondere die Merkmale der Milch - wie der Fettgehalt -, die bei der Feststellung der gelieferten oder gekauften Milchmengen als repräsentativ gelten, werden nach dem Verfahren des Artikels 30 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 erlassen."
6 Gemäß der letztgenannten Vorschrift hat die Kommission die Verordnung Nr. 536/93 erlassen.
7 Artikel 3 Absätze 2 und 4 Unterabsatz 1 dieser Verordnung sieht, was die Mitteilungs- und Zahlungsfrist angeht, vor:
"(2) Vor dem 15. Mai jedes Jahres übermittelt der Abnehmer der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats eine Aufstellung der Abrechnungen für jeden Erzeuger bzw. unterrichtet sie aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Mitgliedstaats über die Gesamtmenge, die gemäß Artikel 2 Absatz 2 berichtigte Menge und den Durchschnittsfettgehalt der Milch und/oder des Milchäquivalents, die bzw. das ihm von Erzeugern geliefert worden ist, sowie über die Summe der einzelbetrieblichen Referenzmengen und den jeweils für diese Erzeuger ermittelten repräsentativen Durchschnittsfettgehalt.
Bei Nichteinhaltung der Frist muß der Abnehmer einen Strafbetrag zahlen, der der Abgabe entspricht, die bei einer Überschreitung in Höhe von 0,1 % der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- oder Milchäquivalentmengen zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag darf 20 000 ECU nicht überschreiten.
(4) Vor dem 1. September jedes Jahres zahlt der abgabenpflichtige Abnehmer der zuständigen Stelle den geschuldeten Betrag nach den vom Mitgliedstaat festgelegten Modalitäten."
8 Die Frist des Artikels 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 ist in § 11 Absatz 3 der deutschen Milch-Garantiemengen-Verordnung übernommen worden.
9 Außerdem hat die Kommission am 13. Mai 1998 die - auf den vorliegenden Fall nicht anwendbare - Verordnung (EG) Nr. 1001/98 zur Änderung der Verordnung Nr. 536/93 (ABl. L 142, S. 22) erlassen, die in Artikel 1 bestimmt:
"In Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 erhält der zweite Unterabsatz folgende Fassung:
$Der vom Abnehmer im Fall einer Fristüberschreitung zu zahlende Strafbetrag wird wie folgt berechnet:
- Erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung vor dem 1. Juni, entspricht er der Abgabe, die bei einer Überschreitung der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen um 0,1 % zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag beträgt mindestens 500 und höchstens 20 000 ECU;
- erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung nach dem 31. Mai und vor dem 16. Juni, entspricht er der Abgabe, die bei einer Überschreitung der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen um 0,2 % zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag beträgt mindestens 1 000 und höchstens 40 000 ECU;
- erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung nach dem 15. Juni und vor dem 1. Juli, entspricht er der Abgabe, die bei einer Überschreitung der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen um 0,3 % zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag beträgt mindestens 1 500 und höchstens 60 000 ECU;
- erfolgt die im ersten Unterabsatz genannte Mitteilung nicht bis zum 1. Juli, entspricht er dem unter dem dritten Gedankenstrich genannten und, für jeden Tag der Verspätung im Juli, um 3 % erhöhten Betrag. Dieser Strafbetrag beläuft sich auf höchstens 100 000 ECU.
Werden jedoch dem Abnehmer je Zwölfmonatszeitraum weniger als 100 000 kg geliefert, verringern sich die unter den drei ersten Gedankenstrichen genannten Mindeststrafen auf 100, 200 bzw. 300 ECU.`"
Sachverhalt und Ausgangsverfahren
10 Die Klägerin ist ein Milchverarbeitungsunternehmen; sie übt ihre Tätigkeit in der Rechtsform einer Genossenschaft (Molkereigenossenschaft) aus, deren Mitglieder die Milcherzeuger sind, die sie beliefern und denen die von ihr erzielten Gewinne zufließen. 1996 erwirtschaftete sie einen Umsatz von 17 086 021 DM.
11 Die 1996 verarbeiteten 24 289 t Milch wurden von 165 Lieferanten angeliefert, was einer durchschnittlichen Liefermenge von 147 206 kg pro Milcherzeuger entspricht. Diese Menge lag weit über der durchschnittlichen Milcherzeugung pro Viehhalter in Bayern, nämlich 95 642 kg pro Jahr.
12 Am 9. April 1997 erinnerte das HZA die Klägerin daran, daß sie die Aufstellung der Abrechnungen gemäß Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 536/93 spätestens am 14. Mai 1997 vorzulegen habe. Die Aufstellung der Abrechnungen wurde jedoch erst am 16. Mai 1997 versandt; beim HZA ging sie am 20. Mai 1997 ein, da der 19. Mai ein Feiertag war.
13 Am 22. Mai 1997 setzte das HZA gemäß Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 einen Strafbetrag in Höhe von 16 661,90 DM fest.
14 Nach der Zurückweisung ihres Einspruchs gegen diese Entscheidung rief die Klägerin das vorlegende Gericht an.
15 Das Finanzgericht München hat beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 (ABl. L 57, S. 12) bezüglich der Erhebung eines Strafbetrages gegenüber einer Molkerei (Abnehmer von Milch) gültig?
Zur Vorlagefrage
16 Das Finanzgericht äußert Zweifel an der Gültigkeit des Artikels 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93, da es erstens in der Grundverordnung keine Rechtsgrundlage für die Delegation der Befugnis zum Erlaß von Strafmaßnahmen auf die Kommission gebe, und die Strafmaßnahme zweitens außer Verhältnis zum Ausmaß der Verspätung stehe.
17 Die deutsche Regierung trägt vor, Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Diskriminierungsverbot. Die Klägerin macht geltend, außer diesem Verstoß seien auch einige rechtsstaatliche Prinzipien des Strafrechts durch diese Vorschrift verletzt.
Zum angeblichen Fehlen einer Rechtsgrundlage
18 Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, weder Artikel 11 der Grundverordnung noch die Bestimmungen für die Landwirtschaft, d. h. die Artikel 38, 40 und 43 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 32 EG, 34 EG und 37 EG) sowie die Artikel 39, 41, 42 und 46 EG-Vertrag (jetzt Artikel 33 EG, 35 EG, 36 EG und 38 EG), könnten eine Rechtsgrundlage darstellen, die die Kommission zur Einführung der in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 genannten Strafmaßnahme ermächtige. Hierzu hätte es des Erlasses einer grundlegenden Verordnung nach Artikel 145 EG-Vertrag (jetzt Artikel 202 EG) bedurft.
19 Dagegen machen die deutsche Regierung und die Kommission geltend, Artikel 11 der Grundverordnung räume der Kommission die Zuständigkeit zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen für die Regelung über die Zusatzabgabe auf Milch ein, insbesondere zur Einführung von Strafmaßnahmen.
20 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof im Urteil vom 27. Oktober 1992 in der Rechtssache C-240/90 (Deutschland/Kommission, Slg. 1992, I-5383, Randnr. 35) bereits entschieden, daß Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 zwar grundsätzlich dem Rat die Zuständigkeit für den Erlaß der Vorschriften über eine gemeinsame Marktordnung auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments verleiht, daß jedoch die Artikel 145 und 155 EG-Vertrag (jetzt Artikel 211 EG) den Rat im übrigen ermächtigen, der Kommission die Zuständigkeit für die Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften zu übertragen. Nach Artikel 145 kann sich der Rat in spezifischen Fällen allerdings vorbehalten, Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben.
21 Zwar wird im Hinblick auf die Anwendung der Artikel 145 und 155 des Vertrages in der Rechtsprechung zwischen wesentlichen, der Zuständigkeit des Rates vorbehaltenen Vorschriften und den Vorschriften unterschieden, deren Erlaß, da sie nur der Durchführung dienen, der Kommission übertragen werden kann, doch können nur die Vorschriften, durch die die grundsätzlichen Ausrichtungen der Gemeinschaftspolitik umgesetzt werden sollen, als wesentliche Bestimmungen angesehen werden (siehe Urteil Deutschland/Kommission, Randnrn. 36 und 37).
22 Wie der Generalanwalt in Nummer 23 seiner Schlußanträge ausgeführt hat, kann dies bei Strafmaßnahmen, die wie der Strafbetrag in Artikel 3 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 die Umsetzung dieser grundlegenden Ausrichtungen gewährleisten sollen, nicht der Fall sein.
23 Nach der obengenannten Rechtsprechung genügt es, daß der Kommission eine allgemeine Befugnis zum Erlaß der Durchführungsmaßnahmen übertragen wird, da die wesentlichen Vorschriften der Regelung über die Zusatzabgabe für Milch vom Rat in der Grundverordnung festgelegt worden sind. Unter diesen Voraussetzungen stellt Artikel 11 der Grundverordnung eine wirksame Übertragung der Befugnis auf die Kommission dar, den Strafbetrag in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 festzulegen.
24 Artikel 11 der Grundverordnung ermächtigt die Kommission jedoch nur dazu, alle für die Durchführung der Grundverordnung erforderlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, soweit diese nicht gegen die Grundverordnung verstoßen (siehe in diesem Sinn das Urteil vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C-478/93, Niederlande/Kommission, Slg. 1995, I-3081, Randnr. 31).
25 Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel, ob die Kommission bei der Ausübung ihrer Durchführungsbefugnisse durch Einführung des streitigen Strafbetrags die vom Rat mit der Grundverordnung verfolgten Ausrichtungen und Ziele beachtet hat. Das Finanzgericht sieht einen Unterschied zwischen den Absichten des Rates und den Zielen, die die Kommission mit dem Strafbetrag verfolge.
26 Was die Ziele des Rates angeht, nimmt das vorlegende Gericht auf die achte Begründungserwägung der Grundverordnung Bezug, wonach "der Abnehmer als derjenige, der am besten in der Lage erscheint, die nötigen Vorgänge abzuwickeln, als der Abgabenpflichtige zu bestimmen [ist] und ... ihm die Mittel an die Hand zu geben [sind], die Erhebung der Abgabe bei den Erzeugern als den Abgabenschuldnern sicherzustellen". Aus dieser Begründungserwägung gehe hervor, daß der Rat die Absicht gehabt habe, die Position und die Rechte der Abnehmer, d. h. der Molkereien, zu stärken.
27 Demgegenüber folgert es aus der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 536/93, daß die Kommission entgegen der vom Rat zum Ausdruck gebrachten Absicht die Verzögerungen im wesentlichen auf das Verhalten der Abnehmer zurückgeführt habe, da in dieser Begründungserwägung festgestellt werde: "Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Regelung infolge erheblicher Verzögerungen bei der Übermittlung der Zahlen über die Lieferungen oder Direktverkäufe sowie bei der Zahlung der Abgabe nicht voll wirksam sein konnte. Daraus sind die erforderlichen Folgerungen zu ziehen, indem strenge Anforderungen in Form von Übermittlungs- und Zahlungsfristen gestellt werden, die mit Strafmaßnahmen bewehrt sein müssen."
28 In diesem Zusammenhang ist zu unterstreichen, daß die achte Begründungserwägung der Grundverordnung in keiner Weise im Widerspruch zu dem Ziel steht, das die Kommission mit der Einführung des Strafbetrags verfolgt hat.
29 In dieser Begründungserwägung wird nämlich die Rolle des Abnehmers in seiner Eigenschaft als Abgabepflichtiger für die Zusatzabgabe auf Milch definiert und sodann sein Verhältnis zu den Schuldnern dieser Abgabe bestimmt. Somit erfaßt sie im wesentlichen die Erhebung der Beträge, die der Abgabenpflichtige anschließend gemäß Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz der Grundverordnung und Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung Nr. 536/93 zu entrichten hat, und folglich das zwischen dem Abgabenpflichtigen und dem Abgabenschuldner bestehende Verhältnis. Wie der Generalanwalt in Nummer 26 seiner Schlußanträge festgestellt hat, ist nicht zu erkennen, daß der Rat durch den Erlaß der Grundverordnung die administrativen Belastungen hätte ausgleichen wollen, die den Molkereien im Rahmen der für Milchquoten geltenden Vorschriften auferlegt worden sind.
30 Die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 536/93 betrifft dagegen die Zahlungsbedingungen für die im Rahmen der Zusatzabgabe auf Milch erhobenen Beträge und bezieht sich daher auf das Verhältnis zwischen dem Abgabepflichtigen und der zuständigen Stelle, die Empfänger dieser Beträge ist.
31 Diese beiden Begründungserwägungen zielen somit darauf ab, die Abführung der Zusatzabgabe auf Milch durch den Abgabenschuldner, d. h. den Erzeuger, an den Gläubiger, d. h. die zuständige Stelle des Mitgliedstaats, zu verbessern und zu beschleunigen. Gleichzeitig machen sie die Mittlerrolle deutlich, die der Abnehmer in seiner Eigenschaft als Abgabenpflichtiger bei der Abführung spielt.
32 Nach alledem stellt Artikel 11 der Grundverordnung eine gültige Rechtsgrundlage für die Ermächtigung der Kommission dar, den Strafbetrag in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 festzulegen.
Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gegen das Diskriminierungsverbot sowie zum Verstoß gegen rechtsstaatliche Prinzipien des Strafrechts
33 Was den Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angeht, haben bis auf die Kommission alle Beteiligten, die beim Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben, die Auffassung vertreten, daß dieser Grundsatz verletzt sei, da die Höhe der Strafbeträge unabhängig vom Ausmaß der Verspätung bei der Übermittlung der Aufstellung der Abrechnungen festgesetzt werde, das Datum 15. Mai vollkommen willkürlich sei, die finanzielle Sanktion ausgehend von den gelieferten Milchmengen und nicht nach der Höhe der letztlich geschuldeten Zusatzabgabe auf Milch berechnet werde, die Sanktion selbst dann verhängt werde, wenn die Molkerei nicht abgabepflichtig sei, die Sanktion ohne Berücksichtigung der Verantwortlichkeit der Molkerei für die Verspätung berechnet werde und schließlich eventuelle Schwierigkeiten in den Beziehungen zwischen den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats ohne Auswirkung auf die Berechnung der Höhe des Strafbetrags blieben.
34 Das vorlegende Gericht und die Klägerin weisen im wesentlichen darauf hin, daß der Strafbetrag der Höhe nach unabhängig vom Ausmaß der Verspätung festgesetzt werde. Der Strafbetrag nach Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 sei daher unabhängig davon, ob die Verspätung einen Tag betrage oder viel größer sei, gleich hoch.
35 Nach ständiger Rechtsprechung ist für die Feststellung, ob eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, insbesondere im Bereich der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen zu prüfen, ob die Sanktion die Grenzen dessen überschreitet, was für die Erreichung des mit der verletzten Regelung verfolgten Zieles angemessen und erforderlich ist (siehe Urteile vom 27. Juni 1990 in der Rechtssache C-118/89, Lingenfelser, Slg. 1990, I-2637, Randnr. 12, vom 21. Januar 1992 in der Rechtssache C-319/90, Pressler, Slg. 1992, I-203, Randnr. 12, und vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C-354/95, National Farmers' Union u. a., Slg. 1997, I-4559, Randnr. 49).
36 Insbesondere ist zu prüfen, ob die Sanktion, die mit der streitigen Vorschrift zur Erreichung des verfolgten Zweckes eingesetzt wird, der Bedeutung dieses Zweckes entspricht und ob die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (siehe in diesem Sinn die Urteile vom 26. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/89, Zardi, Slg. 1990, I-2515, Randnr. 10, Pressler, Randnr. 12, und vom 5. Oktober 1994 in den verbundenen Rechtssachen C-133/93, C-300/93 und C-362/93, Crispoltoni u. a., Slg. 1994, I-4863, Randnr. 41).
37 Aus dieser Rechtsprechung erhellt, daß der Strafbetrag gemäß Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 dafür sorgen soll, daß das Datum 15. Mai jedes Jahres als Stichtag beachtet wird, vor dem jede Molkerei der zuständigen nationalen Behörde die Aufstellung der Abrechnungen der von den Erzeugern jeweils gelieferten Milchmengen zu übermitteln hat.
38 Was das mit diesem Termin verfolgte Ziel angeht, so soll er nach den nicht bestrittenen Erklärungen der Klägerin den ersten Abschnitt eines nationalen Verwaltungsverfahrens abschließen, durch das letztlich dafür gesorgt werden soll, daß die Molkerei die im Rahmen der Zusatzabgabe auf Milch geschuldeten Beträge an die zuständige Stelle zahlt. Im einzelnen soll dieser Termin gewährleisten, daß dieses Verfahren fristgerecht abläuft, damit die Zahlung, wie in Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung Nr. 536/93 vorgesehen, vor dem 1. September jedes Jahres erfolgt.
39 Zur Bedeutung dieses Termins geht aus der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 536/93 hervor, daß diese Verordnung strenge Anforderungen hinsichtlich der Übermittlungsfristen stellt, um damit die Lehren aus der Vergangenheit zu ziehen. Erhebliche Verzögerungen bei der Übermittlung der gesammelten Zahlen und bei der Zahlung der Abgabe verhinderten seinerzeit nämlich, daß die Regelung voll wirksam war.
40 Eine strenge Handhabung der in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 vorgesehenen Übermittlungsfrist erscheint um so notwendiger, als sich insbesondere aus den Erklärungen der Kommission ergibt, daß eine Verspätung bei der Übermittlung der gesammelten Daten über den 15. Mai hinaus zum einen Auswirkungen auf alle anderen Fristen hätte, die im Verwaltungsverfahren zu beachten sind, und zum anderen die rechtzeitige Zahlung der im Rahmen der Zusatzabgabe auf Milch geschuldeten Beträge gefährden könnte.
41 Auch wenn die Beachtung des Termins 15. Mai erforderlich ist, um das ordnungsgemäße Funktionieren der Regelung sicherzustellen, damit die rechtzeitige Zahlung dieser Beträge gewährleistet wird, darf daraus nicht der Schluß gezogen werden, daß die Einhaltung dieser Frist für das ordnungsgemäße Funktionieren der Regelung absolut unabdingbar ist, da eine geringfügige Fristüberschreitung wie im Ausgangsverfahren die Zahlung der Zusatzabgabe auf Milch vor dem 1. September nicht gefährden würde.
42 Insbesondere aus der von der Klägerin gegebenen detaillierten Darstellung der Verwaltungsförmlichkeiten nach dem Versand der Aufstellung der Abrechnungen geht hervor, daß eine geringfügige Überschreitung der Frist keine Auswirkungen auf die rechtzeitige Zahlung der im Rahmen der Zusatzabgabe auf Milch geschuldeten Beträge haben kann.
43 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß bei dem in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 vorgesehenen Strafbetrag weder das Ausmaß der Überschreitung der Frist noch die Auswirkungen berücksichtigt werden können, die diese Überschreitung möglicherweise auf die Erreichung des mit dieser Regelung verfolgten Zieles hat.
44 Demgemäß ist - unabhängig von den Gründen, die ursächlich für die Überschreitung des Termins 15. Mai durch die Molkerei waren - festzustellen, daß Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 insoweit ungültig ist, als er keine Abstufung der Strafmaßnahme der Höhe nach nach dem Ausmaß der Überschreitung der Übermittlungsfrist und nach den Auswirkungen der Fristüberschreitung auf die Verpflichtung des Abnehmers zuläßt, vor dem 1. September jedes Jahres die im Rahmen der Zusatzabgabe auf Milch geschuldeten Beträge zu zahlen.
45 Ohne daß die von der Klägerin und von der deutschen Regierung zur Begründung der Ungültigkeit der im Ausgangsverfahren streitigen Vorschrift erhobenen Rügen geprüft zu werden brauchen, ist nach alledem auf die Vorlagefrage zu antworten, daß Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 536/93 insoweit ungültig ist, als er gegen den Abnehmer bei Nichtbeachtung der in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 genannten Frist die Verhängung einer finanziellen Sanktion, die der Zusatzabgabe auf Milch entspricht, die bei einer Überschreitung in Höhe von 0,1 % der von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen zu entrichten ist, vorschreibt, ohne daß dabei das Ausmaß der Fristüberschreitung berücksichtigt werden kann.
Kostenentscheidung
Kosten
46 Die Auslagen der deutschen Regierung und der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
auf die ihm vom Finanzgericht München mit Beschluß vom 17. September 1997 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe für den Milchsektor ist insoweit ungültig, als er gegen den Abnehmer bei Nichtbeachtung der in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 genannten Frist die Verhängung einer finanziellen Sanktion, die der Zusatzabgabe auf Milch entspricht, die bei einer Überschreitung in Höhe von 0,1 % der von den Erzeugern gelieferten Milch- und Milchäquivalentmengen zu entrichten ist, vorschreibt, ohne daß dabei das Ausmaß der Fristüberschreitung berücksichtigt werden kann.
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